Что нужно знать о нормативно-правовых актах.
Каждый бухгалтер, исполняя свои обязанности, ежедневно работает с большим количеством законов, постановлений, приказов, писем. Из ваших звонков и писем мы поняли о существовании некоторых трудностях в понимании, что такое нормативно-правовые акты и как с ними работать. Бухгалтера не всегда знают иерархию этих актов, как действовать при их конфликте, какой день считается днем их вступления в законную силу, каковы последствия отсутствия регистрации нормативного акта в Министерстве юстиции и нужно ли руководствоваться письмами государственных органов. В сегодняшнем свете постоянного обновления законодательной информации данная статья будет полезна для практического применения.
Что такое нормативный акт?
В юридической науке под нормативным (нормативно-правовым) актом пронимается официальный письменный документ, принимаемый компетентным государственным органом, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права (правила поведения). Целью любого нормативного акта является регулирование определенных правовых отношений в обществе. К примеру, Закон Украины «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности в Украине» от 16.07.1999 года определяет правовые основы регулирования, организации и ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности в государстве.
В законодательстве Украины существуют акты, неявляющиеся нормативно-правовыми, хотя и издаются органами государственной власти. К такому виду относятся письма государственных органов, которые не только не являются нормативными документами, но и с юридической точки зрения ни к чему не обязывают, т.е. носят рекомендательный характер. Данные документы выражают лишь субъективное мнение подписавших их лиц относительно применения того или иного нормативного акта. Поэтому отчасти и объясняется существование противоположных по содержанию писем одного органа. По своему социальному значению, такие письма можно приравнять, например, к консультациям или ответам на вопросы специалистов министерств и ведомств в периодических изданиях. Любые установленные в письмах правила не являются обязательными к применению.
Также, не имеют силы нормативно-правового акта налоговые разъяснения. Согласно подпункту «г» пункта 4.4.2. ст. 4 Закона Украины «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами» от 21.12.2000 года №2181-III, налоговые разъяснения служат для опубликования официального понимания отдельных положений налогового законодательства.
Этим же подпунктом Закона №2181 определено, что налоговыми разъяснениями считаются любые ответы контролирующего органа на запросы заинтересованных лиц по вопросам налогообложения. Налоговое разъяснение контролирующего органа высшего уровня имеет приоритет над налоговыми разъяснениями подчиненных ему контролирующих органов, а налоговое разъяснение центрального налогового органа имеет приоритет над налоговыми разъяснениями, изданными другими контролирующими органами.
Особое внимание следует обратить на то, что если налогоплательщик действовал согласно налогового разъяснения, которое в последующем было изменено или отменено, то он не может быть привлечен к ответственности по этим основаниям (подпункт «д» пункта 4.4.2. ст. 4. Закона №2181).
Виды нормативных актов.
Нормативные акты находятся между собой в строгой иерархичной соподчиненности, от которой зависит юридическая сила того или иного нормативного акта. В отличие от правовых актов индивидуального значения (приказ директора об увольнении с работы, решение суда и т.п.), нормативные акты имеют следующие отличительные черты:
- издаются государственным или общественным органов в пределах своей компетенции;
- регулируют правовые отношение неопределенного круга лиц, т.е. носят общественный характер;
- рассчитаны на многократное применение.
В Украине существуют разные виды нормативных актов. Они отличаются друг от друга по названию, принимающего их органа, процедуре принятия, но самое главное – по юридической силе.
Юридическая сила нормативного акта – это его условное соотношение с другими нормативными актами в системе законодательства.
Классифицируя нормативные акты по их юридической силе, определяемой компетенцией и положением издавшего их органа в общей системе правотворческих органов государства, а также характером самих актов, их различают на:
- Конституцию;
- Законы;
- Подзаконные акты.
Основным нормативным актом в государстве является Конституция Украины от 28 июня 1996 года. Этот документ имеет наивысшую юридическую силу, потому что он определяет основные принципы построения государства, территориальную структуру и административное деление, состав и полномочия органов власти государства, а также закрепляет основные права и свободы граждан и человека. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции и должны ей соответствовать (ст. 8 Конституции Украины). Кроме того, норы Конституции являются нормами прямого действия. Это означает, что если какой-либо нормативный акт по затрагиваемому вопросу не соответствует положениям Конституции, то для разрешения данного вопроса необходимо применять нормы основного закона - Конституции.
Вторые по юридической силе – международные договора, ратифицированные Верховной Радой Украины. Согласно статье 9 Конституции, действующие международные договора являются частью национального законодательства и должны соответствовать Конституции Украины. Согласно ст. 17 Закона Украины «О международных договорах Украины» от 22.12.1993 года №3767-ХII, в случае противоречий (коллизии) между правилами международного права и национальным законодательством, применяются правила международного договора Украины.
Регламентируя наиболее важные вопросы общественной жизни государства, закон стоит на вершине всей системы нормативно-правовых актов и имеет наибольшую юридическую силу.
К законам следует отнести:
- Законы Верховной Рады Украины,
- Декреты Кабинета Министров Украины.
В соответствии со ст. 85 п. 3 Конституции Украины, принятие законов в нашем государстве возлагается на Верховную Раду Украины. Другие органы государственной власти и местного самоуправления не могут издавать законы или другие документы, равные закону по юридической силе.
В Украине имеется еще такой вид нормативных актов, как Указы Президента Украины по экономическим вопросам, не урегулированным законами, которые приравниваются по юридической силе к закону. Такие Указы, согласно п. 4 Переходных положений Конституции Украины, издавались Президентом Украины на протяжении трех лет с момента вступления в силу Конституции, т.е. до 29 июня 1999 года. Однако следует обратить внимание на то, что данные нормативные документы действуют до момента принятия законов Украины по вопросам, урегулированным такими Указами.
Так, к примеру, с целью формирования и реализации государственной политики по вопросам развития малого предпринимательства, Президентом Украины, на основании п. 4 Переходных положений Конституции был издан Указ «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 12.05.1998 года №456/98.
Согласно ст. 92 Конституции, имеется определенная категория вопросов, которые могут регулироваться исключительно законами Украины. Однако в украинской истории было сделано одно исключение из этого правила – когда Кабинету Министров Украины были предоставлены полномочия на издание Декретов.
Декреты Кабинета Министров Украины имеют одинаковую юридическую силу с законами Украины. Такие нормативные документы были приняты в период с 18 ноября 1992 года по 21 мая 1993 года, когда в этот промежуток времени Верховная Рада Украины законом от 18.11.1992 года №2796-ХІІ “О временном делегировании Кабинету Министров Украины полномочий издавать декреты в сфере законодательного регулирования” уполномочила Кабинет Министров принимать такие законодательные акты.
Следует заметить, что действие Декретов распространяется на те виды правоотношений, которые еще не урегулированы законами Украины. Однако принятие закона по определенной категории вопросов, как правило, отменяет действие Декрета. Так, к примеру, Законом Украины «О налоге с физических лиц» от 22.05.2003 года №889-IV отменен Декрет Кабинета Министров Украины от 26.12.1992 года №13-92 «О подоходном налоге с граждан». А вот Декрет Кабинета Министров Украины «О государственной пошлине» от 21.01.1993 года №7-93 до сих пор имеет законную силу, потому что в настоящее время еще не принят соответствующий закон его заменяющий.
Подзаконные нормативные акты по своему количеству занимают самое большое место в законодательстве Украины. Они издаются органами исполнительной власти и местного самоуправления в развитие законов Украины. Их цель определить порядок и способ исполнения законов.
Подзаконные акты не могут вступать в противоречие с законами Украины. В пункте 5 Постановления Пленума Верховного Суда Украины от 01.11.1996 года №9 «О применении Конституции при осуществлении правосудия» этому поводу указано, что если во время судебного рассмотрения дела будет установлено, что нормативно-правовой акт, подлежащий применению, не соответствует закону, то суд обязан применять закон, регулирующий соответствующее правоотношение. Аналогичное правило закреплено и в ст. 4 Хозяйственного процессуального кодекса Украины. В частности в ней указано «… Хозяйственный суд не применяет акты государственных и других органов, если эти акты не соответствуют законодательству Украины…»
К подзаконным нормативным актам относятся: акты Кабинета Министров Украины, акты Министерств и ведомств.
Кабинет Министров Украины, согласно ст. 117 Конституции Украины, в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения.
Следующими по значимости и юридической силе в иерархической лестнице стоят нормативные акты министерств, ведомств и других центральных органов исполнительной власти. Это, как правило, приказы министерств и ведомств. Такими приказами могут утверждаться различные Положения, Правила, Инструкции, Методики, Порядки, Перечни и т. п.
Также, к подзаконным нормативным актам следует отнести акты местных органов исполнительной власти и местного самоуправления. К местным органам государственной власти, согласно ст. 118 Конституции, относятся районные и областные государственные администрации, а также государственные администрации городов Киева и Севастополя. К органам местного самоуправления, согласно ст. 140 Конституции, следует отнести сельские, поселковые, городские, районные советы их исполнительные органы, а также областные советы. Такие органы, в пределах своей компетенции принимают решения, которые являются обязательными на тех административно-территориальных единицах, на которые распространяется компетенция такого органа (область, город, район, район в городе, поселок, село).
В Украине остался еще один вид нормативных актов. Это акты законодательства Союза ССР. Согласно Постановлению Верховной Рады Украины от 12.09.1991 года №1545-ХІІ, такие акты действуют и применяются в нашем государстве по неурегулированным Украинским законодательства вопросам при условии, что акты Союза ССР не противоречат Конституции и законам Украины. Действие таких актов прекращается с принятием соответствующих актов законодательства Украины.
К примеру, до 01 сентября 2001 года в Украине действовал Уголовный кодекс Украинской ССР от 28.12.1960 года. После приятия Верховной Радой Украины нового Уголовного кодекса от 05.04.2001 года, старый кодекс УССР утратил силу.
А вот Постановление Государственного комитета Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам от 28.12.1977 года №447/24 «Об утверждении перечня должностей и работ, замещаемых или выполняемых, с которыми предприятием, учреждением, организацией могут заключаться письменные договора о полной материальной ответственности …» до сих пор действует и широко применяется в Украине, т.к. не противоречит законодательству и не заменено другим нормативным актом.
Коллизия нормативно-правовых актов.
Коллизия нормативно-правовых актов (от латинского слова collisio – столкновение), расхождение содержания (столкновения) двух или более действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу. В нашем законодательстве нередко встречаются случаи, когда нормы одного нормативного акта противоречат другому.
Коллизия законов разрешается путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к рассматриваемому случаю. В частности различают следующие основные правила разрешения коллизии нормативно-правовых актов.
1. Если имеется расхождение между актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, то применяется акт, изданный позднее. Такое расхождение возникает в силу того, что принятие нового акта не всегда сопровождается одновременной отменой устаревших актов по тому же вопросу.
Так, согласно пункту 2 Заключительных положений Закона Украины «Об ипотеке» от 05.06.2003 года, указывается, что законодательные и другие нормативно-правовые акты, принятые до вступления в силу данного закона, применяются в части, которая не противоречит этому Закону. Т.е., в данном случае, если другие нормативные акты, в том числе и законы, в чем-то противоречат указанному выше Закону, то применяются нормы Закона Об ипотеке.
2. Если расходящиеся по содержанию нормы находятся в актах, принятых разными органами, то применяется норма, содержащаяся в нормативном акте с большей юридической силой или – в нормативном акте, принятым вышестоящим органом.
К примеру, как указывалось выше, если налоговое разъяснение контролирующего органа в чем-то не соответствует налоговому разъяснению центрального налогового органа, то разъяснение последнего имеет приоритет над налоговыми разъяснением, изданным подчиненным контролирующим органом (подпункт «г» пункта 4.4.2. ст. 4. Закона №2181).
Действие нормативных актов.
Действие нормативного акта – это обязательность его исполнения в течении определенного времени, на определенной территории (в пространстве) и в отношении конкретного круга лиц, организаций и иных субъектов права.
Действие нормативного акта во времени начинается с момента вступления его в силу или может быть специально указан в самом нормативном акте. Так, например, в пункте 22.1. статьи 22 Закона Украины «О налоге с доходов физических лиц» от 22.05.2003 года, указано, что данный Закон вступает в силу с 01 января 2004 года. Если такого указания в тексте нормативного акта нет, то срок его вступления в силу определяется в следующем порядке.
Любой нормативный акт подлежит доведению до сведения общественности – это обязательное и необходимое условие для вступление его силу. Законы и другие нормативно-правовые акты, которые определяют права и обязанности граждан, не доведенные до сведения населения в установленном порядке, являются недействительными (часть 3 ст. 57 Конституции Украины).
Доведение нормативных актов государственных органов и органов местного и регионального самоуправления до сведения общественности, в соответствии со ст. 21 Закона Украины «Об информации», осуществляется следующими способами:
- опубликование в официальных печатных изданиях;
- опубликование в печатных средствах массовой информации или публичное объявление через аудио- и аудиовизуальные средства массовой информации;
- непосредственное доведение до заинтересованных лиц;
- предоставление возможности ознакомления с архивными документами;
- объявление информации во время публичных выступлений должностных лиц.
Официальными печатными изданиями, согласно пункту 1 Указа Президента №503, в Украине являются:
- «Офіційний вісник України»;
- «Відомості Верховної Ради України»
- “Урядовий кур’єр”
Нормативно-правовые акты Верховной Рады Украины и Президента Украины вступают в силу через 10 дней с момента их официального опубликования (т.е. опубликования в вышеуказанных официальных печатных изданиях), если иное не указано в самом нормативном документе, однако не ранее дня их опубликования в официальных изданиях (ст. 4 Указа №503).
Так, принятый Верховною Радою 19 июня 2003 года Закон Украины «О фермерском хозяйстве», согласно указанной в нем ст. 38, вступил в силу со дня его опубликования. А вот Закон Украины «Об ипотеке» от 05.06.2003 года набрал силы только 01.01.2004 года, т.е. согласно указанной в нем даты, несмотря на более раннее его опубликование.
Нормативные акты Кабинета Министров Украины вступают в силу с момента их принятия (если в них не указан более поздний срок). Акты Кабинета Министров, касающиеся прав и обязанностей граждан, вступают в силу не ранее дня их опубликования в официальных печатных изданиях.
Так, Постановление Кабинета Министров Украины «О внесении изменений в Порядок обслуживания граждан железнодорожным транспортом» от 12.09.2002 года №1346 касается прав и свобод граждан. Данный нормативный акт был опубликован в газете “Урядовий кур’єр” 18 сентября 2002 года. Поэтому этот день считается днем вступления в законную силу.
Для нормативно-правовых актов, которые принимаются министерствами, другими органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля и которые влияют на права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер, существует иное условие для вступления в законную силу - это обязательная государственная регистрация.
Указанные нормативные акты, вступают в силу через 10 дней после их регистрации в Министерстве юстиции Украины (управлениях юстиции), если в них не указаны более поздние сроки. Отсутствие регистрации нормативного акта в органах юстиции означает, что этот нормативный акт не вступил в законную силу и, следовательно, не может применяться для установления, изменения или отмены прав и обязанностей граждан и юридических лиц, а также в качестве оснований для применения санкций за неисполнение установленных в нем обязанностей (ст. 3 Указа №493).
Статья 2 Указа Президента Украины №493 определяет, что регистрацию нормативных актов осуществляют:
- Министерство юстиции Украины – нормативные акты министерств, центральных органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля;
- Главное управление юстиции Украины в Автономной республике Крым – нормативные акты министерств и республиканских комитетов Автономной республики Крым;
- областные, Киевское и Севастопольское управление юстиции - нормативные акты областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, их управлений, отделов, и других подразделений, а также местных органов хозяйственного управления и контроля;
- районные, районные в городах Киеве и Севастополе управления – нормативные акты районных, государственных администраций, их управлений, отделов, других подразделений.
Конкретные сроки вступления нормативных актов в законную силу приведены в таблице.
Таблица
№
п/п
Наименование
нормативного документа
Срок вступления
в законную силу
Чем
предусмотрено
1
Законы, постановления
Верховной Рады Украины
Через 10 дней с момента официального опубликования (если более поздний срок не указан в самом законе, но не ранее 10 дней со дня официального его опубликования)
- Ст. 94 Конституции
- Ст. 4 Указа Президента №503 от 10.06.1997 г.
3
Указы, распоряжения
Президента Украины
Через 10 дней с момента официального опубликования (если более поздний срок не указан в самом нормативном акте, но не ранее 10 дней со дня официального его опубликования)
- Ст. 4 Указа Президента №503 от 10.06.1997 г.
4
Постановление, распоряжения, другие нормативные акты Кабинета Министров Украины, не определяющие права и обязанности граждан
Со дня их принятия (если в них самих не указан более поздний срок)
- Ст. 5 Указа Президента №503 от 10.06.1997 г.
5
Постановление, распоряжения, другие нормативные акты Кабинета Министров Украины, определяющие права и обязанности граждан
Не ранее дня опубликования их в официальных печатных изданиях.
- Ст. 5 Указа Президента №503 от 10.06.1997 г.
6
Нормативно-правовые акты министерств, других органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, местных органов исполнительной власти и самоуправления, влияющие на права, свободы и законные интересы граждан или имеющие межведомственный характер.
Через 10 дней с момента их государственной регистрации в Министерстве юстиции Украины или в органах Минисюста (если в них самих не указан более поздний срок, но не ранее 10 дней со дня регистрации).
- Ст. 3 Указа Президента №493 от 03.10.1992 г.
Исчисление сроков вступления в законную силу нормативных актов осуществляется согласно общепринятым правилам, определенным в ст. ст. 86, 87 Гражданского процессуального кодекса Украины и ст. ст. 50, 51 Хозяйственного процессуального кодекса Украины.
Согласно данным статьям, сроки исчисляются днями, месяцами и годами.
1. Если сроки исчисляется днями, то их исчисление необходимо начинать со дня, следующего за тем днем, с которого начинается срок.
Например, Закон Украины опубликован в «Офіційному віснику України» 10 марта. Следовательно, срок надо исчислять с 11 марта, а Закон вступит в силу через десять дней с момента его опубликования, т.е. с 21 марта.
Если конец срока выпадает на нерабочий день, то последним днем срока считается первый за ним рабочий день.
В нашем примере, если 20 марта окажется последним днем срока, который выпадает на воскресенье (согласно ст.67 КЗоТ Украины, воскресенье - выходной день), то окончанием срока будет 21 марта – понедельник, а Закон вступит в силу с 22 марта (во вторник).
Хочется обратить внимание, что суббота согласно нормам КЗоТ Украины, является рабочим днем, поэтому, если в нашем примере конец срока – 20 марта выпадет на субботу, то днем вступления силу Закона будет воскресенье – 21 марта.
2. Если срок исчисляется месяцами, то он заканчивается в соответствующее число последнего месяца. Если конец такого срока приходится на такой месяц, который соответствующего числа не имеет, то срок истекает в последний день этого месяца.
Если закон, опубликованный 10 марта, вступает в силу через два месяца, то окончанием срока будет 10 мая, а закон вступит в силу 11 мая.
3. Если срок исчисляется годами, то он заканчивается в соответствующие месяц и число последнего года.
Если закон, опубликованный 10 марта 2003 года, вступает в силу через год, то окончанием срока будет 10 мая 2004 года, а закон вступит в силу 11 мая 2004 года.
Окончание действия нормативного акта считается в следующих случаях:
- если оно указано в тексте самого нормативного акта;
Так из текста в статьи 1 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2004 года» следует, что данный нормативный акт действует на протяжении 2004 года.
- если по тому же вопросу принят новый нормативный акт не меньшей юридической силы, который по-новому регулирует те же правоотношения;
К примеру, 16.01.2003 года Верховной Радой Украины принят Хозяйственный кодекс Украины, который вступил в действие с 01.01.2004 года. Согласно разделу IX Заключительных положений, данный кодекс отменяет действие с 01.01.2004 года Законов Украины «О предпринимательстве» и «О предприятиях в Украине».
- если компетентным органом издан другой нормативный акт, в котором имеется прямое указание на отмену нормативного акта.
К примеру, пунктом 22.10. ст. 22 Закона Украины «О налоге с доходов физических лиц» признан утратившим силу Декрет Кабинета Министров Украины «О подоходном налоге с граждан» от 26.12.1992 года.
Действие нормативного акта в пространстве означает его применимость на определенной территории. Нормативные акты, принятые высшими органами законодательной и исполнительной власти нашего государства распространяют свое действие на всю территорию Украины.
Понятие «территория Украины» определяется норами государственного и международного права. Основные положения этого понятия закреплены в статьях 1-7 Закона Украины «О государственной границе».
Действие нормативного акта по кругу лиц означает его применимость к определенной категории субъектов права (гражданам, юридическим лицам, государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и т.п.). Законы Украины распространяются, как правило, на всех лиц, находящихся на территории Украины, т.е. граждан Украины, иностранных граждан и лиц без гражданства. Некоторые нормы в силу своего содержания не могут применяться к иностранным гражданам. Например, иностранный гражданин, согласно ст. 76 Конституции, не может быть избран народным депутатом Украины. Кроме того, в соответствии с международными соглашениями, дипломатические представители иностранных государств и члены их семей пользуются так называемым правом экстерриториальности (дипломатического иммунитета).
Литература:
1. Конституция Украины от 28.06.1996 года.
2. Закон Украины «О государственной границе» от 04.11.1991 года № 1777-XII.
3. Закон Украины «Об информации» от 02.10.1992 года №2657-XII.
4. Закон Украины «О временном делегировании Кабинету Министров Украины полномочий издавать декреты в сфере законодательного регулирования»
от 18.11.1992 года №2796-ХІІ
5. Закон Украины «О налоге с доходов физических лиц»
от 22.05.2003 года №889-IV.
6. Закон Украины «О порядке погашения обязательств налогоплательщиков перед бюджетами и государственными целевыми фондами»
от 21.12.2000 года №2181-III.
7. Закон Украины «О международных договорах Украины»
от 22.12.1993 года №3767-ХII.
8. Постановление Верховной Рады Украины «О порядке временного действия на территории Украины отдельных актов законодательства Союза ССР»
от 12.09.1991 года №1545-ХІІ
9. Указ Президента Украины «О порядке официального опубликования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»
10. от 10.06.1997 года №503/97.
11. Указ Президента Украины «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти»
от 03.10.1992 года №493/92.
12. Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 01.11.1996 года №9
«О применении Конституции при осуществлении правосудия»