Административная деятельность ОВД

План: Введение……………………………………………………………. …. 1. История правовой регламентации борьбы с наркоманией в России… 2. Зарубежная антинаркотическая политика……………………… 3. Стратегия и тактика административно-правовой борьбы с наркоманией органов внутренних дел ……………………….
4. Проблемы административно-правовой борьбы с наркоманией…. Заключение…………………………………………………………… Список литературы……………………………………………………
Введение В современном мире злоупотребление наркотиками стало одной из наиболее острых проблем человечества. Масштабы незаконного оборота и немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ превратились в серьезную угрозу здоровью нации, социально-политической и экономической стабильности и безопасности многих государств. Достаточно сказать, что по данным Организации Объединенных Наций в настоящее время общее число лиц, потребляющих наркотики, составляет приблизительно 185 миллионов человек, или 3 процента населения Земли. В полной мере сказанное касается и Российской Федерации. Сегодня в нашей стране зарегистрировано около 1,5 млн. человек, употребляющих наркотики. По данным же Международной Ассоциации по борьбе с наркоманией и наркобизнесом (МАБНН), около 6 млн. граждан России зависят от наркотических средств, т.е. являются наркоманами и еще около 20 млн. хотя бы раз пробовали наркотики. [1] И это всего лишь официальные данные, фактическое же количество людей, употребляющих наркотики в любой их форме в несколько раз больше. За последние десять лет смертность от употребления наркотиков увеличилась в 12 раз, среди детей – в 42 раза.[2] По данным МВД России в стране насчитывается примерно миллион беспризорных детей. Каждый второй из них наркоман. СССР от угрозы массовой наркотизации населения до 80-х годов спасал железный занавес. После распада Советского Союза рухнули барьеры, ограждавшие от массового проникновения наркотиков. Ежегодно наркотики убивают многие тысячи наших сограждан, как непосредственно, так и через распространение таких заболеваний, как СПИД, ВИЧ и другие инфекционные заболевания. Неадекватная оценка масштабов распространения наркотиков и активности наркобизнеса в России, отсутствие должного внимания к организации работы по борьбе со злоупотреблениями наркотическими средствами и их незаконным оборотом, безынициативность органов власти субъектов Российской Федерации при разработке и реализации целевых программ по стабилизации наркоситуации - все это привело к тому, что на рубеже XX – XXI веков наркомания и наркобизнес стали представлять серьезную угрозу национальной безопасности России, а именно – здоровью нации и социальной стабильности общества. Помимо массового ухудшения здоровья и ослабления генофонда нации, наркомания и наркобизнес представляют серьезную угрозу и социальной стабильности общества. Связано это, в первую очередь, с ростом преступности. Кроме того, если говорить о социальном портрете потребителя наркотиков, то отмечается увеличение доли не работающих и не учащихся граждан в структуре потребителей наркотических средств. В настоящее время она устойчиво превышает 50% и имеет тенденцию к дальнейшему росту. Несмотря на значительное количество публикаций по вопросам наркомании в связи с преступностью и большое внимание к ним различных конференций и семинаров, пополнение литературы статьями и монографиями не прекращается. По этим вопросам подготавливаются и защищаются диссертации. Однако в большинстве случаев новейшие работы, не претендуя на полное выяснение всех проблем, что в принципе невозможно, обычно направлены на изучение каких-либо оригинальных точек зрения, а их авторы ставят перед собой задачу исследовать отдельные научные направления. Это касается множества научных трудов по проблемам наркомании социологов, психологов, медиков, юристов и т.д. (что относится и к работам криминологов, посвященным изучению преступлений, связанных с наркоманией). Все это говорит об актуальности рассматриваемой темы. Особую часть в ней занимает правовое регулирование борьбы с наркоманией, и, в частности, административно-правовые меры. Именно этому посвящена курсовая работа, основная цель которой – провести исследование организации административно-правовой борьбы с наркоманией. Для достижения поставленной цели ставятся следующие задачи: - изучить историю правовой регламентации борьбы с наркоманией в России; - рассмотреть законодательное обеспечение административно-правовых мер борьбы с наркоманией; - рассмотреть практику зарубежной антинаркотической политики; - выявить основные проблемы, препятствующие эффективной деятельности правоохранительных органов в борьбе с наркоманией. Курсовая работа состоит из введения, четырех основных частей, заключения.
1. История правовой регламентации борьбы
с наркоманией в России Историю российских законов о наркотиках можно разделить на три этапа - период контроля, период либерализма и период начала возврата к контролю за незаконным потреблением наркотиков. Первый - законы периода контроля (1915-1991 гг.). В 1915 г. Николай II издал Указ о мерах в борьбе с опиокурением. Этот закон действовал на Дальнем Востоке. В 1918 г. в силу вступил Декрет о национализации аптек, реализующих наркотикосодержащие лекарства. В 1924 г. появляется Декрет об уголовной ответственности за распространение наркотиков. В 1938 г. принимается Постановление Совнаркома о правилах потребления, сбыта и перевозки наркотиков, ядовитых и сильнодействующих веществ. С 1952 по 1962 г. в республиканские Уголовные кодексы вводится новая статья, предусматривающая ответственность за сбыт, хранение и перевозку наркотиков. В 1963 г. СССР присоединяется к Единой конвенции ООН о наркотических средствах 1961 г., которая обеспечивает на международном уровне систему контроля за оборотом наркотиков, разрешает использовать запрещенные наркотики только в медицинских и научных целях. В 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР вводит в действие Указ об усилении борьбы с наркоманией, который сыграл очень позитивную роль. Через десять лет этот указ был дополнен важными законодательными положениями. На их основании в Административный кодекс РФ была внесена норма, разрешающая привлечение к штрафу или административному аресту за незаконное потребление наркотиков без назначения врача или хранение (приобретение) их без цели сбыта (для себя) в небольших количествах. Таким образом, к началу 90-х годов в нашей стране сложилась взаимосвязанная система правовых мер борьбы с наркоманией: административная ответственность, уголовная наказуемость, принудительные и добровольные меры медицинского характера - все это действовало. Следующий этап - период либерализма и попытки декриминализации законодательства против наркотиков. В 1991 г. депутаты Государственной Думы РФ посчитали, что юридическая ответственность за незаконное потребление наркотиков без назначения врача (как уголовная, так и административная) несовместима с новой демократической конституцией страны. С 1987 г. до 5 декабря 1991 г. за незаконное потребление наркотиков (без разрешения врача), по Административному Кодексу РФ, полагались штраф или арест до 15 суток. Однако 25 октября 1990 года Комитет конституционного надзора СССР вынес Заключение № 8 (2-10) "О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией". В Заключении отмечалось, что обязанность граждан бережно относиться к своему здоровью, предусмотренная Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, "не предусмотрена ни Конституцией СССР, ни международными актами о правах человека и не может обеспечиваться мерами принудительного характера. Поэтому уклонение от лечения алкоголизма или наркомании, если оно не сопряжено с систематическим нарушением общественного порядка или ущемлением прав других лиц, не должно рассматриваться в качестве правонарушения, влекущего юридическую ответственность. По этой же причине употребление наркотиков само по себе не должно рассматриваться в качестве административного правонарушения или преступления".
На основании данного Заключения положения КоАП РСФСР об административной ответственности за потребление наркотиков были признаны не соответствующими Конституции и в декабре 1991 г. эту норму депутаты отменили. Одновременно ими были отменены меры уголовного характера за повторное потребление наркотиков в течение года после административного наказания. Ранее эти меры осуществлялись хотя и не часто, но угроза их применения ощутимо сдерживала рост числа наркоманов.
В 1993 г. были ликвидированы лечебно-трудовые профилактории (ЛТП). В России их насчитывалось больше сотни. Взамен ничего создано не было. Алкоголики и наркоманы стали возвращаться в общество и нести свою идеологию, пропагандируя наркоманский образ жизни. В 1996 г., когда последствия либерального отношения государства к незаконным потребителям наркотиков на почве формирования в молодежной среде моды на наркотики резко обострили наркоманию, одна из фракций Государственной Думы РФ подготовила проект Федерального Закона "О наркотических средствах и психотропных веществах". Согласно законопроекту, потребление наркотических средств без разрешения врача вновь запрещалось. Но, ратуя за свободу и демократию, президент Ельцин накладывает вето на этот законопроект. В 1997 г. Россия вынуждена принимать новый Уголовный кодекс. В его редакции либералами из Государственной Думы, вопреки интересам общества, предпринимается попытка декриминализации хранения и приобретения наркотиков в небольших размерах. Однако эта попытка не удалась благодаря деятельности Постоянного комитета по контролю за наркотиками Минздрава России. Настоящий этап развития отечественного антинаркотического законодательства - это период начала возврата к контролю за незаконным потреблением наркотиков. В 1998 г. законопроект, предложенный в 1996 г., был принят. Наркоситуация настолько осложнилась, что Ельцин был вынужден его подписать. В истории нашего государства такой комплексный закон принят впервые. В нем законодательно определены органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту. В этих целях Президент РФ или Правительство РФ уполномочивают специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту. Субъекты Федерации могут создавать соответствующие органы, специально уполномоченные решать задачи в сфере оборота наркотических средств. Правовое регулирование деятельности в сфере оборота наркотических средств осуществляют в пределах своей компетенции органы государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также органы, специально уполномоченные решать задачи в сфере оборота наркотических средств, в пределах своей компетенции организуют исполнение законодательства Российской Федерации о наркотических средствах и об их прекурсорах. Одной из мер борьбы с наркотизацией является урегулирование вопроса потребления наркотических средств. В связи с этим Закон запрещает потребление наркотических средств без назначения врача, а также какую-либо пропаганду, рекламу в сфере оборота наркотических средств и их прекурсоров. Данные положения закона не противоречат ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, которая вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Кроме того, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этих оснований четыре затрагивают интересы личности непосредственно: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Анализируя перечисленные основания ограничения прав и свобод, следует отметить, что они не вызывают сомнений, так как речь идет о защите прав и интересов большинства людей, неприемлющих незаконное потребление наркотических средств и психотропных веществ, а также их распространение и пропаганду. На законодательном уровне получила закрепление система оказания наркологической помощи больным наркоманией. Таким образом, хотя Закон и не может рассматриваться как абсолютно надежная гарантия бесколлизионного процесса обеспечения оборота наркотиков, но детально регламентирует организацию противодействия незаконному обороту наркотических средств, определяет ее систему, субъекты этой деятельности: Генеральная прокуратура РФ, органы внутренних дел, таможенная и пограничная службы, служба безопасности, органы внешней разведки, органы здравоохранения и др. С этого изменения законодательства общество стало медленно возвращаться к утраченному пониманию необходимости массового практического контроля за самой незначительной, с точки зрения борьбы с наркобизнесом, и самой главной, с точки зрения эффективной профилактики наркомании, стадией незаконного оборота наркотиков - их потреблением без назначения врача. Координирующим межведомственным органом системы противодействия незаконному обороту наркотиков является Совет безопасности РФ, который обеспечивает реализацию функций Президента РФ по формированию государственной политики в данной области. Отсутствие в России в течение длительного времени базового федерального закона в сфере правового регулирования оборота наркотических средств, психотропных и других сильнодействующих веществ оказало отрицательное воздействие на формирование эффективной государственно-правовой политики, направленной на противодействие наркотизации общества. Борьбу с наркоманией одним наркологам не выиграть. Остановить их незаконное распространение может только научно обоснованная государственная политика, поддерживаемая большинством граждан страны. На этом фундаменте должна строиться вся дальнейшая работа специалистов различных министерств, ведомств и комитетов. В июле 2002 г. вступил в действие КоАП РФ, который предусматривает административную ответственность за незаконное приобретение либо хранение наркотических средств или психотропных веществ, а также оборот их аналогов, за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, в общественных местах, а также за появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно за потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах. В частности, ст. 6.8 КоАП определяет, что незаконное приобретение либо хранение без цели сбыта наркотических средств или психотропных веществ, а также оборот их аналогов влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда. Однако лицо, добровольно сдавшее приобретенные без цели сбыта наркотические средства или психотропные вещества, а также их аналоги, освобождается от административной ответственности за данное административное правонарушение.
Ст. 6.9 КоАП вводит запрет на потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача и определяет штрафные санкции за его нарушение - наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток.
При этом лицо, добровольно обратившееся в лечебно - профилактическое учреждение для лечения в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, освобождается от административной ответственности за данное правонарушение. Лицо, в установленном порядке признанное больным наркоманией, может быть с его согласия направлено на медицинское и социальное восстановление в лечебно - профилактическое учреждение и в связи с этим освобождается от административной ответственности за совершение правонарушений, связанных с потреблением наркотических средств или психотропных веществ. Вовлечение несовершеннолетнего в употребление одурманивающих веществ влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда. Но если этим занимаются родители или иные законные представители несовершеннолетних, а также лица, на которых возложены обязанности по обучению и воспитанию несовершеннолетних, - размер административного штрафа увеличивается до пятнадцати-двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 6.10 КоАП). В Кодексе оговорены и случаи появления и потребления наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо потребление иных одурманивающих веществ на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах – это влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 20.20 КоАП). Для несовершеннолетних тот же проступок обходится дешевле - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда. Предполагалось, что с введением в действие нового КоАП РФ инспектора по предупреждению преступности несовершеннолетних, участковые инспектора милиции и патрульно-постовая служба получают возможность результативно участвовать в предупреждении незаконного оборота наркотиков на самом низком (латентном) его уровне – уровне незаконного потребления. Это впервые за последние 12 лет позволило в сфере профилактики наркомании и наркопреступности перейти из плоскости разговоров в плоскость реальной работы. Указом Президента России от 24 сентября 2002 г. на МВД была возложена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ (в соответствии со ст.1 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», незаконный оборот наркотиков включат не только нелегальные операции с ними, но и немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ).[3] Между тем законотворчество в области противодействия наркомании продолжало набирать темпы. 21 мая 2002 года Рязанской областной Думой внесен проект федерального закона № 208954-3 "О внесении изменения и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", которым предлагается ввести ответственность за попустительство незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Аналогичный проект федерального закона № 291665-3 внесен 5 февраля 2003 года Московской городской Думой.[4] Под попустительством понимается объективное вменение, т.е. ответственность за некие действия независимо от наличия противоправного умысла и субъективной вины. При этом подвергать наказанию предлагается за чужие проступки. Авторы проектов считают, что администрация организаций торговли и услуг, в том числе игорного и развлекательного бизнеса, должна отвечать за совершение в принадлежащих им или используемых ими помещениях преступлений и правонарушений другими лицами. По сути, вводится ничто иное, как ответственность за недоносительство. На частных лиц, не являющихся сотрудниками Госнаркоконтроля и не наделенных оперативно-розыскными и сыскными полномочиями, возлагается обязанность осуществлять слежку за клиентами, их незаконный досмотр. Предполагается, что сотрудники клубов и других заведений должны унижать личное достоинство посетителей и вмешиваться в их частную жизнь. Насаждается взаимное доносительство. Узаконивается незаконная процедура так называемого "фейс-контроля", существующая во многих подобных местах, и представляющая собой обычай того же рода, что и известные из американской истории скамейки "только для белых". Правительство Москвы уже явочным порядком реализует свою законодательную инициативу, заявив недавно о введении специальных сертификатов для ночных клубов под названием "Чистая зона". Чтобы получить соответствующую бумажку и с гордостью повесить ее на дверь, клуб должен доказать, что на его территорию не заходят ни наркоманы, ни наркодилеры. Но такой сертификат будет свидетельствовать лишь о том, что администрация клуба уладила все дела с проверяющими инстанциями, а не о том, распространяются в нем наркотики или нет. Понятно, что подобные инициативы не были поддержаны законодателями. Признавая исключительную важность оптимального решения данной проблемы, государство пошло по пути создания специального правоохранительного органа — Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в ходе административной реформы 2004 года переименованного в Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков. Сегодня она представляет собой федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области. В комплекс задач, которые поставлены государством перед новым ведомством, входит участие в разработке и реализации государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; обеспечение в пределах компетенции контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту; выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений в сфере наркобизнеса; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и др. Однако создание Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков не является определяющим фактором преодоления наркоугрозы. Остановить распространение наркомании невозможно только уголовно-правовыми и оперативно-розыскными методами. Противодействие должно основываться на общесоциальных мерах профилактики, включающих медицинское и правовое просвещение, поддержку профессионального образования, развитие сети общедоступных массовых спортивных учреждений, программы государственной поддержки занятости молодежи. Меры уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, должны быть дифференцированы в зависимости от тяжести содеянного, способствовать эффективной борьбе с наркобизнесом, сокращению наркотизации общества, возвращению к нормальной жизни граждан, вовлеченных в потребление наркотиков, защите молодых поколений. И способствовать этому должна система административно-правовых мер.
Вместе с тем работа по созданию правовой базы в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, борьбы с наркоманией далеко не закончена. Действующее законодательство в этой сфере страдает отсутствием комплексного подхода к решению проблемы, обилием отсылочных норм и норм непрямого действия. К тому же многие вопросы вообще не имеют правового регулирования. Речь, прежде всего, идет о межведомственном взаимодействии вопросов профилактики наркомании, выявления, обследования и учета лиц, злоупотребляющих наркотиками, медико-психологической и социальной помощи больным наркоманией. И здесь можно обратиться за опытом к зарубежным странам, где борьба с наркоманией имеет более длительную и успешную историю.
2. Зарубежная антинаркотическая политика. Расширение масштабов злоупотребления наркотическими средствами и их незаконного оборота отмечается с середины XIX века. За достаточно короткий срок стало очевидно, что ни одна страна самостоятельно не может успешно решать проблемы их предупреждения и преодоления. Уже с начала XX века международное сообщество стало создавать механизмы глобального контроля, ограничивающего доступ к наркотикам. В период с 1912 по 1972 годы было заключено не менее 12 многосторонних договоров о контроле над наркотиками. Принятая под эгидой ООН Единая Конвенция о наркотических средствах 1961 г. с Поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 г., объединила большинство документов, действовавших в этой сфере, а Конвенция о психотропных веществах 1971 г. распространила систему контроля на новые категории синтетических наркотических средств. В течение этого периода основные усилия направлялись на постепенное создание и усиление сети административного контроля, первоочередной задачей которой явилось регулирование предложения и движения наркотиков с целью ограничения их производства, импорта и экспорта таким количеством, которое необходимо для законных медицинских и научных целей. В Конвенциях 1961 и 1971 гг. борьба с незаконным оборотом предусматривалась в косвенной форме, так как они были ориентированы, в основном, на регулирование законного оборота наркотиков и психотропных веществ и создание эффективной системы контроля, не допускающей их утечек в каналы незаконного оборота. Однако правительства все яснее осознавали необходимость сотрудничества в борьбе с незаконным производством и оборотом наркотиков и, соответственно, периодического представления в органы международного контроля докладов о применении ими международных документов, а также соблюдения условий международного надзора в их общих интересах. С начала 80-х годов началась разработка новой международной Конвенции, направленной на борьбу против незаконного оборота наркотических и психотропных веществ. В 1988 г. она была принята. В качестве Приложения к Единой Конвенции о наркотических средствах 1961 года (рассматривается в соответствии с Поправками к ней, включенными в ее текст в 1972 г.) были приняты Списки (Перечни) наркотических веществ (естественных или синтетических) и препаратов. В зависимости от того, в какой Список помещено то или иное наркотическое средство или препарат, определяется соответствующая степень строгости контроля за его изготовлением, ввозом, торговлей и распределением. При этом особое внимание уделено производству опия, культивированию кокаинового куста, контролю за распространением маковой соломки и препаратов из каннабиса (конопли). Изменения в списках отражают усиление или ослабление мер контроля, перемещение из одного списка в другой, включение или исключение из них осуществляются по инициативе стран (сторон), подписавших Конвенцию, или Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) через Генерального Секретаря ООН. Приоритет в подобных инициативах представлен ВОЗ. Конвенция определила, что международными органами контроля над наркотическими средствами являются Комиссия по наркотическим средствам Экономического и Социального Совета ООН и Международный комитет по контролю над наркотическими средствами, избираемый этим Советом. Страны, подписавшие Конвенцию, обязаны ввести в действие и выполнять положения Конвенции в пределах своих территорий и сотрудничать в ее выполнении. Стороны обязаны предоставлять ежегодные доклады о применении Конвенции на их территории, тексты всех законов и правил, издаваемых для исполнения, данные исчисления годовой потребности в различных наркотических средствах, некоторые другие данные, а также статистические сведения о производстве, потреблении, ввозе, вывозе, наложении ареста на наркотические средства, складских запасах, площадях культивирования опийного мака. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конвенции стороны обязаны признать наказуемыми умышленно культивирование и производство, изготовление, извлечение, приготовление, хранение, предложение, предложение с коммерческими целями, распределение, покупку, продажу, доставку, маклерство, отправку, переотправку транзитом, перевозку, ввоз и вывоз наркотических средств в нарушение Конвенции. Серьезные преступления подлежат соответствующему наказанию, в частности, в форме лишения свободы. Ст. 39 предоставила сторонам право по своему выбору принимать и более строгие меры контроля, чем предусмотрено Конвенцией. Однако, наряду с требованием достаточно жестких мер к незаконному распространению наркотических средств, Конвенцией открывается перспективное направление по выводу из системы уголовно-правовой юрисдикции правонарушителей, злоупотребляющих наркотическими средствами. Часть 2 ст. 36 говорит о том, что страны могут предусмотреть в своих законодательствах — в случаях, когда преступление совершается лицами, злоупотребляющими наркотическими средствами, возможность либо их направления на лечение вместо осуждения или наказания, либо применение лечения в дополнение к наказанию, а также принимать меры по воспитанию этих лиц, наблюдению за ними после лечения, восстановлению их трудоспособности и возвращению в общество. Конвенцией 1961 года создана единая международная правовая основа для контроля над наркотическими средствами и препаратами. Поэтому все внимание составителей Конвенции уделено механизму реализации такого контроля. В этой связи предусматриваются права и обязанности сторон в сфере изготовления, вывоза, торговли и распределения наркотических средств и препаратов, в плане возможностей международного сотрудничества. Менее подробно Конвенция касается мер по предупреждению злоупотребления наркотическими средствами. Этому посвящены выше упомянутая ч. 2 ст. 36 и ст. 38. Практические меры в области профилактики Конвенцией не конкретизируются. Упоминается только необходимость раннего выявления фактов злоупотребления наркотическими средствами, наряду с лечением, воспитанием соответствующих лиц, восстановлением их трудоспособности, возвращением их в общество, наблюдением за ними после лечения. Стороны должны содействовать подготовке кадров для этих целей и принимать меры по ознакомлению населения с проблемами злоупотребления наркотическими средствами и его предотвращения. Таким образом. Конвенция предоставляет странам самостоятельность в части выбора форм лечения и профилактики наркологических заболеваний, оставляя тем самым эту сферу без международной регламентации.
Продолжением процесса развития системы скоординированного международного контроля над веществами, вызывающими зависимость, явилась Конвенция о психотропных веществах 1971 года. Этот документ распространяет международную систему контроля на новые типа психотропных веществ — такие, как стимуляторы центральной нервной системы (амфетамины и др.), седативные и снотворные средства (барбитураты и др.) и галлюциногены (ЛСД, мескалин и др.).
Структура Конвенции 1971 года во многом перекликается с Конвенцией 1961 года. К Конвенции 1971 года также прилагаются 4 Списка психотропных веществ, в соответствии с которыми строится система контроля за ними. Дополнения в Списки осуществляются по инициативе стран (сторон) или ВОЗ через Генерального Секретаря ООН. В отношении контролируемых веществ введены различные ограничения, касающиеся торговли, производства, распределения, использования, перевоза, с учетом баланса между их терапевтической пользой и способностью вызывать зависимость, а также масштабов проблем общественного здравоохранения и социальных проблем, связанных со злоупотреблением этими препаратами. Следующим шагом в этом направлении явилось принятие в 1988 г. международной Конвенции "О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ". Сторонами, подписавшими этот документ, была признана необходимость координации в рамках международного сотрудничества усилий в искоренении незаконного оборота, что признано коллективной обязанностью всех государств. В качестве приложения к Конвенции приняты Таблицы I и II, в которых перечислены вещества, используемые при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ (прекурсоры). Конвенция рекомендует ряд мер, которые каждая из сторон может принять в целях контроля над изготовлением и распространением этих веществ (ст. 12, п. 8). Предусмотрены также обязательные меры в отношении этих веществ — например, изъятие, если имеется убедительное свидетельство того, что они предназначены для незаконного изготовления наркотических средств или психотропных веществ, требование надлежащей маркировки на импортируемые или экспортируемые вещества такого рода и другие меры (ст. 12, п. 9). Таким образом, мировое сообщество идет по пути отнесения наркотических средств к предметам разрешительной системы, когда большинство операций с ними запрещено, а разрешения распространяются на ограниченный круг субъектов их оборота. Наиболее опасные, по мнению общества, деяния относятся к разряду преступлений, за которые должно следовать серьезное наказание. Виды полезного и необходимого использования наркотических средств жестко регламентируются и должны протекать с соблюдением строгих мер контроля. В соответствии с законодательствами различных стран Европы и США наиболее опасными и распространенными видами преступлений признаются: — нелегальное производство наркотиков; — нелегальное обращение наркотиков (экспорт, импорт, доставка, контрабанда); — хранение наркотических средств (владение ими); — нарушение полномочий, предоставляемых властями в сфере производства и обращения наркотиков в стране; — сообщение ложной информации при учете обращения наркотиков в стране. В последнее время приобретают распространение уголовно-правовые запреты, направленные на пресечение "отмывания" денег, добытых путем операций с наркотиками. Применение законов, касающихся наркотиков, также различается, но общим критерием для законодательств многих стран является избирательность их проведения в жизнь, варьирующая от неприменения законов до применения их только в определенной части. В уголовных законодательствах стран Западной Европы существует система поощрения к лечению правонарушителей-наркоманов, которым в качестве альтернативы уголовному наказанию может быть назначено лечение. Такой порядок действует в Дании, Испании. Но достаточно часто — например, в Бельгии, Греции, Ирландии, Люксембурге, Португалии, Великобритании, Нидерландах — лечение применяется в качестве альтернативы реальному исполнению наказания, в то время, как осуждение объявляется условным; но в случае несоблюдения больным режима лечения приговор приводится в исполнение. Таким образом, наркоманы, обязуясь лечиться, имеют возможность избежать всей строгости наказания и пройти курс лечения. Отличительной особенностью предлагаемых концептуальных решений задач по предупреждению распространения наркотиков во многих странах в настоящее время является стремление к разработке и реализации политики равновесия между репрессивными методами с одной стороны и профилактическими и лечебно-реабилитационными — с другой. При этом подчеркивается, что репрессии должны распространяться только в отношении незаконного оборота наркотических средств и лиц, в нем участвующих, а в отношении страдающих наркоманиями или групп риска приоритетны профилактические мероприятия. Hа пути борьбы с наркотиками наибольшего успеха добились США - за последнее десятилетие количество лиц, употребляющих наркотики, сократилось вдвое. Одна из главных причин этого - борьба с наркотиками стала действительно общенациональной и включает в себя как усилия по правительственной линии, так и по линии неправительственных структур типа движения "За Америку, свободную от наркотиков". Вот ключевые элементы этой борьбы: - признание проблемы наркомании как общенациональной и выработка долгосрочной программы-стратегии - на десять лет; - выделение необходимых финансовых ресурсов для правоохранительных структур для ведения активной борьбы как внутри страны, так и за ее пределами; - широкое международное сотрудничество с целью предотвращения поступления наркотиков на территорию США; - четко ориентированная пропагандистско-информационная кампания (прежде всего на молодежь, начиная с девяти лет) по принципу - легче предотвратить употребление наркотиков, чем заниматься лечением больных; - целенаправленное и широкое подключение общественных движений и структур на всех уровнях - от общенационального до коммун; - привлечение к кампании против наркотиков наиболее значимых политических (включая Президента США) и общественных деятелей (в частности звезд кино- и шоу-бизнеса, спортсменов); - максимально возможное использование семьи как основы противодействия наркотикам; - стимулирование коммерческих и финансовых структур, принимающих участие в борьбе против наркотиков. При этом необходимо отметить, что расходы на антинаркотическую кампанию в США за последние годы составляли порядка одного миллиарда долларов ежегодно. Сегодня центр внимания все больше переносится на разработку систем профилактических мероприятий, направленных на работу с потребителями наркотиков, с больными наркоманиями и группами риска. При этом одним из основных направлений деятельности государства и общественных организаций, как подчеркивается в программных документах и выступлениях политиков и общественных деятелей, является преодоление враждебности в отношении лиц, страдающих наркоманиями. Так, национальная политика США, отраженная в "Стратегии-1994", акцентирует усилия на хронических наркоманах, мотивируя это тем, что данная группа наиболее "трудоемка", требует особого отношения в плане лечения и реабилитации. В Программе ФРГ особо подчеркивается, что наркоманы находятся под угрозой общественного остракизма, в связи с чем имеют проблемы с жильем, работой. Поэтому возникла острая необходимость в крупных городских районах создать специальные жилые помещения для предотвращения бездомности среди наркоманов — ночлежные дома, временные жилища, помещения для оказания помощи, а также предоставить наркоманам консультативную помощь в области профессионального обучения и трудоустройства. Отмечается, что работодатели несут особую ответственность, поскольку очень важным представляется реинтегрирование бывших наркоманов в трудовую среду.

3. Стратегия и тактика административно-правовой
борьбы с наркоманией органов внутренних дел Наркоситуация складывается из трех основных взаимообусловленных элементов: 1) состояние немедицинского употребления наркотиков (наркомания);
2) состояние преступности в сфере незаконного оборота наркотиков (наркобизнес); 3) меры, предпринимаемые по профилактике наркотизма, лечению и реабилитации наркозависимых и меры по противодействию наркобизнесу Правовое регулирование деятельности в сфере легального наркооборота осуществляется в пределах своей компетенции федеральными органами государственной власти. Государство является основным субъектом управления процессом противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Деятельность каждой из властных структур представляет собой получение информации ее структурными единицами из внешней среды или от высшей инстанции, анализ и преобразование информации, трансляцию полученного результата за пределы системы и подчиненным звеньям. А теперь поговорим о вкладе органов внутренних дел в реализацию государственной политики противодействия наркотикам. Если анализировать не эффективность работы милиции, а общую активность ее борьбы с наркопреступностью, то результаты впечатляют. Судите сами: до 1998 г. в стране сотрудниками МВД выявлялось всего 16 тыс. наркопреступлений в год; а после принятия закона - 240 тыс. (см. рис. 1). Означает ли этот результат, что на улицах российских городов подростку (а тем более взрослому) трудно купить героин или марихуану? Нет, не означает. Доступность их так высока, что денег, получаемых учащимися от родителей на два обеда, уже хватает для покупки чека героина. А ведь главной задачей милицейских структур при наличии в обществе социальной наркоэпидемии должно быть ограничение доступности наркотиков. Рисунок 1. Уголовная статистика борьбы с нелегальным оборотом наркотиков в России В советское время героина на рынке не было, а заменяющий его раствор ацетилированного опия стоил дорого, и достать его было трудно. Подростки не знали технологии его приготовления и не могли "сварить" его без помощи опытного наркомана. Это, несомненно, сдерживало распространение опийной наркомании. Нынешний же героин остается только развести водой. Дешевизна порций делает его легкодоступным даже для школьников. Например, в Петербурге героин начал широко распространяться в 1996-1997 гг. Он пришел по цене 150 долл. за грамм. Цена долгое время держалась. К маю 2000 года цена на героин опустилась до 11-14 долл. за грамм, а то и ниже (см. рис. 2). Типичный пример: "безобидный" наркоман (больной, с точки зрения врача, человек и преступник, с точки зрения милиционера, а с Вашей точки зрения?) легко покупает грамм героина у таджиков - главных распространителей - за 300 руб., делит его на десять частей, четыре оставляет для себя, а шесть продает "в розницу". При стоимости "чека" - 50 руб., он полностью возвращает свои деньги, и все повторяет снова, вовлекая в незаконное потребление героина все новых и новых людей. Зачастую грамм делится не на десять, а более частей, подмешиваются другие вещества - получается "грязный" героин. Нередко оптом приобретается сразу 10, а то и 100 грамм героина.
Рисунок 2. Средняя цена героина в Санкт-Петербурге ($ US за грамм) Поэтому наша главная задача - понять, что борьба с наркотиками должна вестись на всех уровнях. Мы должны препятствовать ввозу наркотиков в страну всеми способами. Внутри страны (региона, города, района) необходимо "загнать в угол" всех наркоторговцев, создать невозможные условия для их черного бизнеса. В местах досуга следует постоянно задерживать и доставлять в отделы милиции тех, кто находится в наркотическом опьянении. Эту работу милиция обязана делать масштабно, за счет опоры на население, которое наркотики уже "достали", а не ждать введения дополнительных сил. Главное, чтобы ее руководители осознали, что успех зависит не столько от числа сотрудников, сколько от их умения. А теперь обратим внимание на административные меры, используемые органами внутренних дел в борьбе с наркоманией. Если сравнить статистику уголовных и административных задержаний с наркотиками, то становится понятно, что ситуация "перевернута с ног на голову" (рис. 3). В 1995 г. мы фиксировали по стране 80 тыс. уголовно-наказуемых наркопреступлений, а административная практика по этой линии составляла всего 50 тыс. связанных с наркотиками правонарушений. Профилактика - это когда количество административных наказаний превышает уголовные. Если в России ежегодно выявляется более 200 тыс. наркопреступлений, то административных задержаний должно быть как минимум около миллиона. Их же намного меньше, чем наркопреступлений. Рисунок 3. Статистика уголовных наказаний и административных задержаний за наркотики Хабаровский край по уровню наркотического оборота входят сейчас в число наиболее проблемных территорий Дальневосточного федерального округа. В первую очередь это связано с тем, что здесь произрастает на огромной площади дикорастущая маньчжурская конопля – высокопродуктивное сырье для большой группы натуральных наркотиков. Кроме того, Хабаровск – крупнейший региональный и международный транспортный перекресток с высокоразвитой транспортной инфраструктурой. Именно сюда идут прямые поставки наркотиков, в том числе и из-за рубежа, а также именно здесь создана наиболее благоприятная обстановка для их транзита. Год назад в крае проживало в частном секторе около 2 тысяч цыган. К уголовной ответственности за незаконное распространение наркотиков было привлечено 20 их соплеменников. В октябре внутри цыганской наркогруппировки возникли проблемы межклановой конкуренции. В результате ее был убит молодой парень его сверстниками из другой цыганской семейной общины. Принятыми мерами сотрудники Главного управления Федеральной службы наркоконтроля России по Дальневосточному федеральному округу и Хабаровского управления наркоконтроля убийцы были установлены, изобличены и задержаны. В ходе обысков в домах обеих, теперь уже открыто враждующих группировок, наркополицейские обнаружили и изъяли пять единиц незаконно хранившегося огнестрельного оружия, среди которых был пистолет Макарова с пятью обоймами боезапаса, а также около пяти килограммов наркотиков опиумной группы. Из опасения кровной мести, около 150 родственников убийц в спешном порядке покинули краевой центр, бросив свои дома, имущество, дорогостоящие автомобили. Значительная часть этого добра была либо сожжена, либо расхищена. Вспыхнувшая «цыганская» война, а также проведенная сотрудниками наркоконтроля работа по пресечению противоправной деятельности цыган значительно снизили незаконный оборот наркотиков не только в крае, но и в соседних территориях.
Вместе с тем анализ административной практики по правонарушению в сфере незаконного оборота наркотиков показывает, что в целом здесь не произошло заметного улучшения. Количество лиц, привлеченных к административной ответственности за незаконный оборот и потребление наркотиков, сокращается. Получается интересная ситуация. В декабре 2003 года законодатель либерализовал уголовную ответственность за потребление наркотиков. Но при этом количество потребляющих наркотиков не сократилось, но и не увеличилось количество привлеченных лиц к административной ответственности за подобные деяния. Не сократился незаконный оборот наркотиков, но и не произошло увеличение количества пресечений и преступных посягательств в этой сфере.
В чем причина такого положения? Наблюдаемое снижение регистрируемой преступности и правонарушений вряд ли отражает действительное положение дел с данным видом правонарушений. Между тем в какой-то мере это может быть связано с произведенным в 2003 году перераспределением функций между правоохранительными органами, когда органы внутренних дел были ограничены в своих полномочиях в пользу вновь созданных органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Вследствие чего они были лишены определенных полномочий, другие еще не успели реализовать свои функции в полном объеме. Однако, дело, на наш взгляд, не только в этом. Проверкой в Северо-Восточном административном округе Петербурга установлено, что на протяжении последних пяти лет здесь отмечается постоянный рост количества выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков (в 5 раз). Однако выяснилось, что основные усилия оперативных служб органов внутренних дел направлены не на разоблачение лиц, занимающихся доставкой наркотиков и их сбытом, а лишь на выявление потребителей наркотических средств. Так, если за приобретение наркотиков без цели их сбыта в течение года привлечено к уголовной ответственности 543 человека, то за приобретение с целью сбыта и сбыт наркотиков всего 18. При этом в каждом муниципальном районе есть вполне определенные места, где желающие могут практически свободно приобрести зелье. Впрочем, уголовные дела в отношении продавцов наркотиков не возбуждаются не только с целью укрыть нераскрытые деяния, но и для того, чтобы «контролировать ситуацию» с движением наркотиков. Суть тактики сводится к тому, что работники подразделений, занятых борьбой с наркоманией, зачастую не спешат задерживать продавцов, отслеживая через них покупателей, потребляющих зелье. Каждодневное выявление и задержание потребителей позволяет без особой мороки наращивать показатели борьбы с наркоманией. Общество при попытке решения проблемы наркотизации, в первую очередь, обращается к правоохранительным органам, считая, что только они обладают всем арсеналом необходимых средств для борьбы. В связи с этим деятельность созданного в июле 2003 года Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (Госнаркоконтроль), переименованного в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оказалась под пристальным контролем общества. По данным Интернет-сайта «Нет наркотикам» (Narkotiki.ru), при создании этого ведомства ожидания от работы Госнаркоконтроля были противоречивые. На вопрос: «сможет ли этот орган улучшить наркоситуацию в нашей стране?» - 27,9% опрошенных ответили, что ситуация существенно улучшится, еще 24,6% респондентов высказались, что «хотелось бы на это надеяться». Остальные не разделили оптимистических ожиданий - 19,7% посчитали, что ничего не изменится, а 27,9% что предположили, что ситуация только ухудшится. Следовательно, можно утверждать, что общественное мнение склоняется к тому, что административное решение проблемы наркомании вряд ли возможно и что следует изменять ситуацию системно. 4. Проблемы административно-правовой борьбы с наркоманией На фоне отсутствия государственной политики в области борьбы с распространением наркомании в России, отсутствия единой государственной программы и федерального финансирования регионы вынуждены были решать эту проблему в рамках отдельных краев и областей, исходя из имеющихся, сильно ограниченных средств. И с 1998 года практически во всех регионах России были приняты областные программы по борьбе с наркоманией. Сегодня основными действующими лицами антинаркотических программ являются административные органы власти, правоохранительные органы (областные УВД, отделы по незаконному обороту наркотиков, отделы предупреждения правонарушений несовершеннолетних, Федеральная служба безопасности), управления образования, учреждения официальной медицины (комитеты здравоохранения, наркологические диспансеры, СПИД-центры), комитеты по делам молодежи. Даже беглого анализа программ достаточно, чтобы понять, что в них четко и полно прописана лишь деятельность силовых структур, которые являются главными инициаторами и идеологами «борьбы с наркоманией». Ее основные направления — пресечение сбыта и производства наркотиков, усиление материально-технической базы отделов УВД по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, а также оснащение наркодиспансеров, создание коммерческих реабилитационных центров для больных наркоманией. Собственно комплекса административных мер, направленных на профилактику наркомании, в программах не описано. Только в Самарской программе запланировано создание специализированного профилактического центра. В остальных регионах профилактика сводится к традиционным методам работы — проведению антинаркотической пропаганды в СМИ и учебных заведениях, что наглядно иллюстрирует представления государственных чиновников о возможной деятельности в этом направлении. Профилактические меры, предлагаемые программами, ограничиваются лекциями о вреде наркомании в учебных заведениях, рекомендациями по выявлению подростков, склонных к наркомании, и пропагандой вреда наркомании через телевидение, радио и прессу. Это не случайно. С одной стороны, программы построены на типичных принципах административно-командной системы, в результате в ней участвуют только «подконтрольные» ведомства и структуры. С другой — программы являются отражением существующей ситуации: в них зафиксированы те структуры и их деятельность, которые реально сегодня работают по решению проблемы наркомании. Это милиция, здравоохранение и образование. Особая тема в контексте административно-правовой борьбы с наркоманией — взаимодействие различных структур и ведомств. Аксиомой стало мнение о том, что обязательным условием успеха профилактики наркомании является сотрудничество всех заинтересованных организаций и учреждений на всех уровнях. Все административные лица понимают, что силами одного ведомства или учреждения проблему наркомании не решить. Однако, несмотря на прозрачность межведомственных отношений и прямую подотчетность администрации области, за видимой слаженностью работы существуют большие сложности как во внутренней работе структур, так и в их взаимодействии.
На фоне подавляющего мнения о всеобщей озабоченности и стремлении к сотрудничеству всех со всеми обращают на себя внимание критические высказывания по поводу ведомственной разобщенности и организации совместной работы. Помимо объективных проблем взаимодействия, связанных с ограниченными финансовыми средствами, отсутствием технологий и опыта работы, отсутствием специальных кадров, большим препятствием оказывается недостаток ясного представления о специфике и сложностях деятельности других. И этот информационный вакуум, вместе с отсутствием очевидного результата работы, приводит к распространенному сегодня мнению: «Кроме нас никто этой проблемой не занимается, никто не помогает». Каждое ведомство считает именно себя главным инициатором и борцом с наркоманией. В итоге другие критикуются за незаинтересованность и неактивность.
Со стороны негосударственных организаций и учреждений, не являющихся участниками областных программ, раздаются более категоричные высказывания: «Каждый отрабатывает те деньги, которые ему отведены на эту работу и пункт в Программе, за который он должен отчитываться. В результате каждое ведомство работает само по себе и не стремится к объединению усилий с другими. Это лишние усилия и необходимость делить деньги и отчетность» (Самара). Государственные учреждения открыто обвиняются в перетягивании одеяла: каждый делает «свое дело», а не общее. Объективной причиной проблем во взаимодействии является то, что наркомания для большинства учреждений и ведомств — лишь одно из многих направлений деятельности. И поставить ее во главу угла нет ни возможности, ни желания. Объединяющее начало, заложенное в программах, распространяется только на подконтрольные государственные структуры, да и то на деле часто оказывается формальным. Что касается негосударсвенных организаций, работающих с проблемой наркомании, то там вообще нет объединяющих связей, нет лидеров, нет подлинного организатора всей работы по профилактике наркомании. И нужно ли это кому-то? Все реализуют свои программы деятельности, свои наработки. Отдельной проблемой является сознательная закрытость организаций, занимающихся наркоманией. Они «охраняют» свои программы и методики, тем самым замыкая целевые группы на себя. В результате вся информация, особенно новая, остается в узком кругу специалистов, которые отнюдь не стремятся к сотрудничеству, так как здесь присутствует коммерческий интерес. Таким образом, ведомственная замкнутость на уровне государственных структур, низкая информированность о деятельности других учреждений, низкая заинтересованность в сотрудничестве — все это в комплексе приводит к тому, что многотрудная работа по профилактике наркомании абсолютно не скоординирована и не объединена. Опыт многих стран, и Россия не является исключением, свидетельствует о том, что решающим фактором в злоупотреблении любым наркотиком является его доступность. Что сделано в Российской Федерации для устранения этого фактора доступности? Увы, в последнее время на государственном уровне были приняты решения, направленные, на мой взгляд, не на ужесточение контроля в этой сфере, а, скорее, наоборот, сделавшие покупку наркотиков достаточно обыденным и простым делом. Введением в действие постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2004 года была произведена корректировка перечня наркотиков, подлежащих контролю, по сути, противоречащая закону "О наркотических средствах". В результате в указанном перечне не оказалось целого ряда наркотических средств. Например, группы наркотиков, производственных от масличного мака. И, кроме того, специалистами отмечены серьезные недостатки и неточности в определении средних размеров разовых доз наркотических средств и психотропных веществ, что чревато возможностью практически неограниченного распространения наркотиков. По существу, произошла декриминализация значительного количества общественно-опасных деяний, связанных с наркотиками. И надо ли пояснять, какую реальную угрозу это создает для здоровья нации в целом? Поэтому тогда же, в мае 2004 года, Дума мгновенно среагировала на это постановление Правительства и вышла с постановлением - в кратчайшие сроки изменить это постановление в соответствии с требованиями действующего законодательства. Минюст по поручению Правительства рассмотрел обращение Государственной Думы и согласился, что отдельные положения данного постановления нуждаются в доработке. Другой негативной тенденцией, существенно снижающей эффективность принимаемых мер, являются предпринимаемые комитетами и ведомствами попытки использовать целевые средства, выделяемые на антинаркотическую работу, для решения иных стоящих перед этими комитетами и ведомствами задач. Так, например, выделяемые органам здравоохранения средства могут быть использованы как на капитальный ремонт зданий наркологических учреждений, так и на закупку диагностического оборудования или медикаментов для лечения наркозависимых. И в первом, и во втором случаях можно говорить о том, что средства были израсходованы на повышение качества оказания наркологической помощи населению. Однако, представляется, что в первом случае будет иметь место завуалированное нецелевое расходование средств, поскольку капремонт здания должен осуществляться не в рамках целевого финансирования антинаркотических мероприятий, а в рамках текущего финансирования, выделяемого комитету здравоохранения из иных источников. Аналогичная ситуация имеет место и при расходовании средств другими комитетами и ведомствами, в том числе – правоохранительными органами. Причем такой порядок расходования заложен уже в самих целевых программах. В то же время на многие проекты по стабилизации наркоситуации, которые в принципе не могут быть реализованы без целевого финансирования, достаточных средств не выделяется. В результате финансовое обеспечение антинаркотической работы до настоящего времени не носит комплексного, целевого характера. Заключение Проведенный анализ ситуации административно-правовой борьбы с наркоманией в России убедительно показывает, что бороться с наркопреступностью и злоупотреблением наркотиков одними запретительными методами с применением административных и уголовных мер воздействия недостаточно. Решение этой сложнейшей социальной проблемы невозможно без активной профилактической деятельности, сопряженной с эффективной лечебной помощью и системой реабилитации больных наркоманией. Именно на эту деятельность в первую очередь должна быть направлена система административно-правовых мер, используемых органами внутренних дел. Первичная профилактика - предупредительная; ее цель - предотвратить первую пробу наркотиков. Главным методом борьбы здесь является подробная и конструктивная информация. Необходимо донести до общества знания и тем самым разрушить все мифы о безопасности наркомании. Кроме того, мы все должны подавать положительный пример молодому поколению, создавая ориентиры правильного поведения. В Швеции наибольшее значение отводится вторичной профилактике. Она заключается в выявлении начинающих наркоманов и во вмешательстве, способном остановить дальнейшее потребление наркотиков. На этой стадии профилактики как раз и разворачивается основная борьба. Именно здесь в ход должны вступать административно-правовые меры, комплекс которых сегодня в российском законодательстве достаточно четко обозначен.
Третичная профилактика - это уже непосредственное лечение больных наркоманией. С наркотической зависимостью очень тяжело справиться. Лечение требует больших денежных затрат и высокого профессионализма. Но даже если мы будем использовать новейшие методы лечения, которые могли бы реабилитировать каждого бывшего наркомана, эпидемия все равно будет расти. И она будет расти быстрее, чем реабилитация наркоманов. Это печально, но это факт.
Поэтому крайне необходима широкая общественная поддержка, закрепление совместной ответственности всех ветвей государственной власти за состояние дел в борьбе с этим злом. Здесь не обойтись без консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, содействия организации гражданского общества, ставящих своей целью борьбу с наркоманией и наркоторговлей. Нужна система мониторинга ситуации, при наличии которой можно на основе анализа отечественного и зарубежного опыта определить ту систему мер, от реализации которых можно ожидать постепенного улучшения неблагоприятной ситуации, обосновать необходимые для реализации этих мер организационно-тактические решения и финансовые затраты, а затем – объективно оценить их результативность. Однако система мониторинга наркоситуации сама по себе не решает главного вопроса организации управления антинаркотической работой. Даже проведенный на высоком профессиональном уровне анализ наркоситуации останется лишь хорошим аналитическим документом, который можно либо использовать в практической работе, либо просто издать в виде брошюры или научной статьи за подписью чиновника высокого уровня. Чтобы на основе данных мониторинга принимать и реализовывать правильные управленческие решения, необходимо создать на окружном уровне и на уровне субъектов федерации специализированные подразделения и назначить на соответствующие должности профессионалов. Этим подразделениям необходимо дать властные полномочия, их решения должны носить не рекомендательный, а директивный характер. Для реализации даже самых грамотных управленческих решений помимо организационных мер нужны финансовые средства. Что-либо решать может только та структура, от которой напрямую зависят вопросы финансирования. Можно констатировать, что сохранение существующего состояния координации антинаркотической работы на фоне сохранения остроты социальных проблем, связанных с наркоманией и наркопреступностью, дальнейшего укрепления позиций наркобизнеса, в ближайшие годы может привести к дискредитации проводимой в стране политики по контролю за наркотиками, усилению сторонников легализации оборота нелегальных на сегодняшний день видов наркопрепаратов, которая, в свою очередь, закономерно завершит процесс формирования в стране наркобизнеса как экономической отрасли с развитой структурой не только теневого, но и легального функционирования. Актуальность проблем нормативно-правового обеспечения противодействия распространению наркомании в Российской Федерации нуждается в дополнительном обосновании. Совокупность таких тенденций очень тревожных, как значительный рост общего числа наркозависимых, стремительное омоложение наркомании - приобщение к наркотикам подростков и детей, рост количества женщин, которые также употребляют наркотики, а также постоянные спутники наркоманов - СПИД, вирусный гепатит и другие серьезные заболевания, позволяют говорить об угрозе нации и стабильности общества в целом. Настоящее и будущее миллионов наших детей, подростков, молодежи, да и взрослых во многом зависит от того, как будет строиться национальная стратегия антинаркотической борьбы и антинаркотической пропаганды, препятствующая сбыту и потреблению наркотиков, втягиванию россиян в орбиту индустрии наркобизнеса. Каково будет наше антинаркотическое законодательство, насколько оно окажется адекватным международно-правовым антинаркотическим документом, ратифицированным Российской Федерацией? Список литературы 1. О наркотических средствах и психотропных веществах: Федеральный закон от 8 января 1998 года N№ 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – N№ 2 2. Постановление Пленума ВС РФ от 27.05.1998 г. № 9 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами». Комментарий к постановлениям Пленума ВС РФ по уголовным делам под общей редакцией В.М. Лебедева и Б.Н. Топорникова. – М.: «Юристъ», 1999 3. Постановление Правительства РФ от 23.01.2002 № 44 «О федеральной целевой программе «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002—2004 годы» 4. Указ Президента РФ от 28.07.2004 № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» 5. Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по безопасности на тему: "Актуальные проблемы и концептуальные подходы нормативно-правового обеспечения противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и распространению наркомании в Российской Федерации". 25 ноября 2004 года 6. Драган Г.Н. Калачев Б.Ф. «Наркомания и наркобизнес: Выявление и пресечение незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ». Под редакцией П.Г. Пономарева. – М.: «Новый Юрист», 1998 7. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — М.: Юристъ, 2003 8. Подростковая наркомания. - М.: Центр Планетариум, 1999 9. Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Сергеева. — М., 2000 10.Романов Л.И. «Наркомания и преступность». // «Известия вузов. Правоведение», № 2, 1998 11.Сергеев А.Н. Актуальные проблемы контроля за незаконным оборотом наркотиков // Межвузовский сборник научных статей. — М.: МЮИ МВД России, 1996 12.«Территория закона: Наркомания и ее реальная угроза. Наркотики или жизнь». // Общественно-политическая газета Карелии «Северный курьер», № 70 (23636) от 13.04.2000 г. 13.Тонков Е.Е. Государственно-правовая политика Российской Федерации в сфере контроля за оборотом наркотиков. // Право и политика, ноябрь 2004 г. 14.Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практич. и справ. пособие. — М., 1999 15.Фомин А. «Наркомания – глобальная угроза национальной безопасности РФ». // «Основы безопасности жизни» № 2, 1999 Сотрудники органов внутренних дел должны принимать активное участие в проведении общепрофилактических мероприятий, направленных на формирование у населения неприятия наркотиков, информировать о реальных масштабах распространения наркомании и ее причинах в конкретном населенном пункте, районе и т.д. Среди основных направлений профилактической деятельности сотрудников органов внутренних дел следует назвать: регулярные встречи и беседы с различными группами населения (формирование аудитории по возрастному, половому, социальному, территориальному, профессиональному признакам);
распространение наглядных пособий, буклетов, листовок, плакатов и т.д. о вреде наркомании; выступление в средствах массовой информации; оказание методической помощи педагогическим коллективам школ и других учебных заведений в вопросах освещения наркопроблемы, организации антинаркотической профилактической работы, обучения способам распознания подростков потребляющих наркотики;
информирование представителей территориальной исполнительной и законодательной власти, иных субъектов политической жизни, судебных и надзорных органов о положении дел в борьбе с наркоугрозой; участие в проведении круглых столов, дискуссий. --------------------------------------------------------------------------- Среди неотложных мероприятий, способствующих повышению эффективности профилактики наркомании среди подростков, приданию ей системного, целенаправленного характера выделяются следующие направления: 1. Совершенствование информационного обеспечения путем: организации системы мониторинга наркоситуации в Российской Федерации и её отдельных субъектах. Вопросы проведения мониторинга должны быть упорядочены нормативными актами и проводиться по поручению, под контролем исполнительных органов власти наиболее компетентными специалистами. Результаты мониторинга должны рассматриваться как основание для организации, планирования и корректировки антинаркотических профилактических планов и мероприятий; создания единой системы антинаркотической пропаганды, основанной на принципах профессионализма (осуществляется на всех уровнях специалистами в вопросах борьбы с наркоманией и наркопреступностью); государственной экспертизы (обязательная предварительная проверка лекций, статей, сценариев и т.д., предназначенных к помещению в СМИ компетентными и независимыми специалистами); плановости, целесообразности. 2. Совершенствование правового обеспечения: изменения норм уголовного и административного законодательства в направлении ужесточения санкций за распространение наркотиков среди несовершеннолетних, устранения пробелов и коллизий; принятие федерального закона о профилактике злоупотребления наркотическими средствами, психотропными веществами; 3. Совершенствование системы организации общей и ранней профилактики: разработка комплексного плана по профилактике наркомании, токсикомании, алкоголизма, табакокурения в Российской Федерации на основе федеральной и региональных программ. обеспечить развитие квалифицированной экстренной психологической помощи по телефону для детей и подростков. объявить детские дошкольные учреждения, общеобразовательные учреждения всех видов, детские больницы и поликлиники зонами свободными от курения. ввести в программу курса «обеспечение безопасной жизнедеятельности» для учащихся общеобразовательных школ и учреждений профессионального образования достаточный по объему раздел, посвященный здоровому образу жизни, с преподаванием его на протяжении всех лет обучения и использованием активных методов, способствующих формированию установки на здоровье и отрабатывающих навыки такого поведения. развивать сеть учреждений дополнительного образования и подростковых и молодежных клубов, обеспечивающих организацию доступного содержательного развивающего досуга для детей, подростков и молодежи; возродить гуманистически направленные детские и юношеские общественные организации как обязательный атрибут периода отрочества и юности, целью деятельности которых должно стать формирование гармонично развитых личностей; привлечь высшие учебные заведения к подготовке кадров по специальности «социальный педагог» для организации работы по предупреждению потребления наркотиков среди несовершеннолетних и молодежи, а также по специальности «социальный работник» для работы с семьями, имеющими наркобольных или эпизодических потребителей психоактивных веществ. активизировать деятельность существующих учреждений медико-социальной направленности в отношении детей и подростков, проявляющих интерес к психоактивным веществам, в первую очередь из неблагополучных семей. развивать сеть доступных детско-юношеских спортивных и туристических секций и клубов, обеспеченных соответствующими педагогическими и тренерскими кадрами, спортсооружениями, спортплощадками и инвентарем, для укрепления физического здоровья и организации доступного содержательного и физически развивающего досуга для детей и подростков. рассмотреть вопрос об отчислении средств на содержание спортивных секций и школ, спортивных клубов, летних оздоровительных лагерей, клубов по интересам, медицинских центров и других учреждений, решающих на бесплатной основе задачи по укреплению здоровья и организации содержательного и развивающего досуга детей и подростков расширить целенаправленную и систематическую работу по пропаганде здорового образа жизни и разъяснению вреда наркотиков и других психоактивных веществ, уделив особое внимание регулярному производству программ и публикаций для детей, подростков и молодежи (готовить публикации и передачи совместно с Минздравом и Минобразования России с учетом возрастных и психологических особенностей телезрителей, радиослушателей и читателей). 4. В сфере совершенствования специальной профилактики, осуществляемой органами внутренних: активизировать оперативно-розыскные мероприятия ОРБ ПНОН ГУБОП и его подразделений на местах по выявлению ОПГ, занимающихся целевым распространением наркотиков в подростковой среде, ликвидация таких каналов с привлечением виновных в их организации к ответственности; обеспечить прикрытия оперативными силами и средствами учебных заведений (колледжей, лицеев, вузов) и мест массового досуга и времяпровождения подростков и молодежи с целью выявления фактов распространения наркотиков и лиц к этому причастных; проводить систематические оперативно-профилактические мероприятий в отношении лиц, ранее привлекавшихся к ответственности за вовлечение несовершеннолетних в незаконные действия с наркотиками, склонение к потреблению, наркотиков, иную преступную деятельность, другие виды девиантного (отклоняющегося от социальных норм) поведения; ориентировать спецаппарат на активизацию выявления притонов для потребления наркотиков и иных одурманивающих веществ. изготовителей поддельных рецептов для получения наркотических лекарственных средств; создать централизованный банк данных о лицах, привлекавшихся за вовлечение (склонение) несовершеннолетних в преступную и антиобщественную деятельность; разработать внутриведомственную инструкцию по взаимодействию служб и подразделений ОВД в профилактике распространения наркомании и незаконного оборота наркотиков среди несовершеннолетних; изучать и обобщать положительный опыт организации профилактической работы ОВД по противодействию распространения незаконного оборота наркотиков среди не совершеннолетних. 5. В области лечения и реабилитации несовершеннолетних, оказавшихся в зависимости от наркотических средств и других одурманивающих веществ: создать Центра Министерства здравоохранения Российской Федерации по лечению зависимости от наркотиков, токсинов, алкоголя и табака, а также широкую сеть кабинетов профилактики и оказания помощи желающим прекратить употребление наркотиков и других одурманивающих веществ; расширить сеть лечебных и реабилитационных учреждений для детей, подростков и молодежи, нуждающихся в специализированной помощи, специальных детских наркологических диспансеров, наркологических кабинетов и стационаров, а также амбулаторную и специализированную помощь подросткам-наркоманам на льготной основе, включая организацию центров медико-социальной помощи лицам, страдающим различными формами наркозависимости, в том числе анонимные кабинеты для детей, подростков, молодежи и членов их семей. 6. В области научного обеспечения: поддержать научные разработки, направленные на профилактику потребления наркотиков детьми и подростками, а также на создание эффективных технологий по преодолению наркозависимости; ускорить внедрение в практику результатов научных исследований; привлечь учебные и научные учреждения Российской Федерации к разработке программ по профилактике наркомании среди детей и подростков. --------------------------------------------------------------------------------------------------- вырезал
1. Фомин А. «Наркомания – глобальная угроза национальной безопасности РФ». // «Основы безопасности жизни» № 2, 1999г. 2 Там же. [3] Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.98г. № 3-ФЗ [4] Собрание законодательства РФ 1998г. № 2