Законотворческий процесс и механизм реализации законов

СОДЕРЖАНИЕ Введение I. Правовые основы законодательного процесса в субъекте РФ II. Система стадий законодательного процесса в субъекте РФ 2.1. Законодательная инициатива
2.2. Доработка и обсуждение законопроекта 2.3. Принятие и подписание закона 2.4. Официальное опубликование и вступление в силу закона
III. Некоторые пути повышения эффективности механизмов обеспечения
реализации законов в субъектах Российской Федерации Заключение Список источников и использованной литературы Введение Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию демократическим федеративным государством, состоя­щим из равноправных субъектов, и закрепила общие принципы и предмет их правового регулирования, которые, с одной стороны, составляют юридическую основу для построения единого правового пространства в федеративном государстве, а с другой - позволяют иметь субъекту Федерации собственное законодательство, где "необходимо учитывать местные особенности".[1] Как верно отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении на совещании руководителей законодательных собраний субъектов Российской Федерации 21 мая 2002 года, "от четкой работы законодателей в регионах зависит успешное развитие демократической правовой системы и само качество государственной власти в нашей стране… В работе законодателей еще нередки и правовая небрежность, и недостаточная проработанность принимаемых решений. Законы подчас противоречат друг другу. Их меняют, даже не дожидаясь их вступления в силу. Это относится в равной мере, как к федеральным, так и к законам субъектов Федерации. Поэтому преодолевать эти недостатки необходимо всем законодателям и на всех уровнях".[2] За десять лет нормотворческой деятельности субъекты Российской Федерации обрели некоторый опыт в этой сфере. Однако потребности регионов в научно-методическом обеспечении нормотворческой деятельности еще далеко не удовлетворены. Становление системы регионального законодательства потребовало решения целого ряда вопросов. В частности, выявилась потребность научного осмысления проблемы соотношения регионального и федерального законодательства, разграничения нормотворческих полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, делегирования нормотворческих полномочий, соотношения юридической силы нормативных правовых актов субъектов Федерации. Стали актуальными проблемы подготовки квалифицированных специалистов для подготовки проектов законов, иных нормативных правовых актов, повышения юридической квалификации должностных лиц, связанных по роду своей деятельности с организацией законодательного процесса и пр. И, соответственно, освещение этих и многих других проблем регионального нормотворчества нашли свое отражение в современной юридической науке. Их исследованию посвящены работы А.И. Абрамовой, А.Л. Апель, М.В. Баглая, Р.Ф. Васильева, Гайды А.В., И.Г. Дудко М.Ф. Казанцева, К.В. Киселевой, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.Н. Руденко, Л.И. Старцевой, Б.А. Страшуна и ряда других авторов. Однако в настоящее время внимание юридической науки большей частью сконцентрировано на вопросах основных направлений нормотворческой деятельности субъектов РФ, изучении нового массива нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, разграничении компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти. При этом малоизученными остаются вопросы, касающиеся именно законодательной деятельности и законодательного процесса в субъекте Российской Федерации, их специфики и особенностей, определение путей повышения эффективности механизмов обеспечения реализации законов. Это и определило выбор темы данной аттестационной работы. Исходя из актуальности обозначенной темы, ее недостаточной разработки в научной литературе, а также объективных и субъективных сложностей в части правоприменительной практики на региональном уровне, целью данной аттестационной работы является критический анализ законодательного процесса в субъекте Российской Федерации на примере Волгоградской области, а также разработка предложений по реализации законов. В рамках настоящего исследования автор определит правовое положение законодательных органов субъектов РФ, закрепленное Конституцией РФ, федеральным законодательством, обозначит их роль и место в системе государственной власти Российской Федерации, осветит такие вопросы, как виды, субъекты и принципы регионального нормотворчества. Особое внимание уделяется понятию нормотворческих полномочий, их конституционно-правовому статусу на федеральном и региональном уровнях, затронуты дискуссионные проблемы несоответствия или противоречия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству в части разграничения предметов ведения и полномочий, а также терминологического спора в отношении места регионального правотворчества в правовой системе Российской Федерации, определены правовые основы законодательного процесса в субъекте Федерации на примере Волгоградской области, проанализированы его стадии с учетом региональных особенностей, а также намечены пути повышения эффективности законодательной деятельности и механизмов обеспечения реализации законов субъектов Российской Федерации. Достижение поставленной цели обеспечивается реализацией следующих задач: - изучение и обобщение научных материалов и разработок, имеющихся по теме исследования; - анализ конституционно-правовых (уставных) основ законодательного процесса в Волгоградской области; - выявление стадий законодательного процесса на основе анализа федерального законодательства и законодательства Волгоградской области, а также практики законодательной деятельности Волгоградской области; - анализ законодательного процесса в Волгоградской области, установление состава его участников, их прав и обязанностей, последовательности совершаемых ими действий, требований каждой стадии законодательного процесса; - определение некоторых путей повышения эффективности механизмов обеспечения реализации законов в субъектах Российской Федерации. Объектом настоящего исследования является осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации посредством законотворчества и реализации принятых законов. Предметом настоящего исследования является сущность и содержание законодательного процесса в субъекте Российской Федерации (Волгоградской области) на современном этапе. Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач в интересах достижения цели исследования автор опирался на общенаучные методы познания: диалектический, системный, исторический, конкретно-социологический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие. Структура настоящей аттестационной работы. Аттестационная работа состоит из введения, трех глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка источников и использованной литературы.






ГЛАВА I. Правовые основы законодательного процесса в субъекте Российской Федерации (на примере Волгоградской области)
Впервые в истории России Конституция Российской Федерации 1993 года распространила право субъектов РФ иметь свои конституции, уставы и законодательство. Это поставило перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации новые задачи в области нормотворчества и вместе с ними новые высокие требования к качеству принимаемых решений, к процедуре подготовки проектов законодательных актов, их рассмотрения, принятия и опубликования.
Базовые предписания о региональном законодательном процессе содержит Конституция Российской Федерации (ст. ст. 3, 4, 5, 11, 72, 73, 76 и другие). Конституционные предписания детализируются в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"[3] устанавливал формы участия законодательных органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе (ст. ст. 12, 13). Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[4] определяет принципы деятельности региональных законодательных органов, основы законодательного процесса в субъектах Федерации (ст. 1). Серьезные нарушения, связанные с различиями в порядке принятия правовых актов в субъектах Федерации, по мнению А.В. Малько, являлись предметом неоднократного рассмотрения Конституционного Суда РФ.[5] С этой точки зрения, считает автор, в качестве особых правовых актов, влияющих на законодательный процесс в субъектах РФ, следует назвать постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края указано, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, поэтому принятие краевых законов является исключительной прерогативой законодательного органа, а их подписание должно быть отнесено к компетенции главы администрации края.[6] Эта позиция Конституционного Суда нашла свое подтверждение в названном выше Федеральном законе от 6 октября 1999 года. В субъектах Федерации базовые положения о законодательном процессе содержатся прежде всего в конституциях или уставах субъектов РФ. Однако в Волгоградской области до принятия в 1996 году действующего ныне Устава области регулирование законодательным процессом в основном осуществлялось "Временным Положением о Волгоградской областной Думе", принятым 3 марта 1994 года № 1-ОД и Законом Волгоградской области от 3 августа 1994 года № 6-ОД "О порядке принятия и введение в действие областных законов и иных нормативных правовых актов Волгоградской областной Думой". Но практика показала, что нормотворческий процесс в субъекте Федерации вообще, и в Волгоградской области в частности, достаточно сложен, требует системных, последовательных действий, привлечения широкого круга специалистов, использования опыта нормотворчества как федерального, так и других субъектов. В первые годы становления законодательного органа особенно остро ощущались бессистемность областного, да и федерального законодательства, низкий уровень юридической проработки законопроектов субъектами права законодательной инициативы Волгоградской области. И надо было учиться оперативно преодолевать эти недостатки. Требовалось научиться прогнозировать – определять основные направления нормотворческого процесса и возможные последствия его развития, а также планировать работу на более или менее длительный период, при этом увязывая разработку и принятие нормативных актов с проблемами экономического и социального развития области, запросами жителей региона. Стало ясно, что принятых в Волгоградской области на тот период времени правовых актов для правового регулирования законодательной деятельности всего субъекта явно недостаточно, так как в сфере законодательной деятельности они не могут определить все аспекты данного направления, равно как и урегулировать взаимоотношения всех лиц, участвующих в законодательном процессе, например, отношения с участием высшего должностного лица области, органами местного самоуправления. Своевременным, с этой точки зрения, явилось принятие 11 июля 1996 года Волгоградской областной Думой Устава (Основного закона) Волгоградской области. Однако уже с ноября 1997 года в Устав области начинают вноситься дополнения и изменения, что, в подтверждение к изложенному выше, говорит об изначальной недостаточной проработке Основного закона области. На сегодняшний день таких поправок в Устав насчитывается 28. А 5 мая 1997 года глава исполнительного органа государственной власти области подписал Закон Волгоградской области "О Волгоградской областной Думе", в соответствии с которым Постановление областной Думы "О Временном положении о Волгоградской областной Думы" признано утратившим силу. В этом же году 11 декабря постановлением областной Думы № 71/873 утверждается Регламент Волгоградской областной Думы, который, на наш взгляд, из всего перечисленного перечня нормативных правовых актов, принятых в Волгоградской области к тому моменту, наиболее детально регулировал вопросы законодательной деятельности и правотворческого процесса в области. Но и этот Регламент к настоящему моменту устарел и ему на смену областная Дума своим Постановлением от 24 февраля 2005 года № 5/77 приняла новый. Но, думаем, стоит согласиться с Л.И. Старцевой, считающей, что "регламента законодательного органа государственной власти для правового регулирования законодательной деятельности субъекта Российской Федерации недостаточно. Регламент, принятый постановлением законодательного органа, а не законом, - это в основном внутренний документ законодательного органа".[7] С его помощью невозможно урегулировать вопросы, касающиеся взаимодействия представительных и исполнительных органов государственной власти области в процессе нормотворчества, видов нормативных актов, которыми должны регулироваться те или иные правовые аспекты, терминологические проблемы. Возникла необходимость разработки и принятия специального акта, детально регулирующего процедуры рассмотрения и принятия законов и иных нормативных правовых актов. Для устранения перечисленных проблем, с целью урегулирования вопросов, связанных с принятием и действием законов и иных нормативных правовых актов в Волгоградской области, равно как и обеспечения качественного и эффективного нормотворчества органов государственной власти области, принят Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД "О законах и иных нормативных правовых актах", признавший действующий ранее Закон 1994 года "О порядке принятия законов…" утратившим силу.
По нашему мнению, этот закон, как и законы перечисленных выше субъектов Федерации, не игнорирует вопросы о статусе региональных нормативных правовых актов, об их соотношении между собой и с федеральными нормативными правовыми актами, однако, думаем, стоит согласиться с А.В. Гайдой и М.Ф. Казанцевым[8] в отношении того, что предметные рамки законов второй группы представляются более оптимальными. Они позволяют целостно, в одном законодательном акте субъекта Российской Федерации урегулировать все стороны и аспекты законодательной деятельности, не вырывая из нее вопросы законодательного процесса. И действительно, при регламентации законодательной деятельности логичнее идти от установления системы правовых актов к процедуре принятия последней, а не наоборот.
В настоящее время в Волгоградской области законодательный процесс урегулирован следующими нормативными правовыми актами: это прежде всего Устав Волгоградской области, принятый 17 июля 1996 года № 73-ОД (ст. ст. 4, 8, 13 - 14, 16 - 17, 27, 29, 30, 32 - 33), Закон Волгоградской области от 5 мая 1997 года № 116-ОД "О Волгоградской областной Думе" (ст. ст. 15, 18, 20), Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД "О законах и иных нормативных правовых актах" (ст. ст. 26 - 40), Регламент Волгоградской областной Думы, утвержденный постановлением Волгоградской областной Думы от 24 февраля 2005 года № 5/77 (ст. ст. 61 - 73).
ГЛАВА II. Система стадий законодательного процесса в субъекте Российской Федерации (на примере Волгоградской области) У закона, как у каждого общественного явления, есть свой жизненный цикл.[9] Он начинается с законотворчества, проходит через этап реализации закона и его применение на практике, а по истечении определенного времени устаревает и перестает соответствовать своей задаче – надлежащему регулированию определенного круга общественных отношений. В этом случае закон подлежит изменению или отмене и соответственно цикл возобновляется уже на новом витке. Для того чтобы закон был качественным и эффективным, законодательный орган должен совершить в ходе его подготовки и последующего применения на практике последовательно целый ряд работ. Региональный законодательный процесс включает следующие стадии: 1. Законодательная инициатива; 2. Доработка и обсуждение законопроекта; 3. Принятие и подписание закона; 4. Официальное опубликование и вступление в силу закона. В теории права и теории государственного права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законодательный процесс ограничивать деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире – включая в него подготовительную работу по разработке законопроекта. Первую точку зрения отстаивают Д.А. Ковачев, Л.И. Антонова, считая, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть.[10] Такие же авторы, как Ю.А. Тихомиров, Н.Е. Андрианова, Н.П. Колдаева полагают, что целью законодательного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе.[11] Действительно, процедуру составления законопроекта образуют юридически значимые действия: привлекается широкий круг специалистов, проект проходит этап согласования, для выявления общественного мнения высылается различным организациям, коллективам предприятий, обеспечивая тем самым участие населения в его подготовке. Безусловно, все эти действия направлены на создание закона и от них во многом зависит его качество, эффективность, социальная значимость. Законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта, т.к. это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но, думаем, стоит согласиться с Пиголкиным А.С., отмечающим, что "как по характеру, так и по форме осуществления эти действия отличны от действий, реализация которых производится уже после того, как проект представлен на рассмотрения законодательного органа. Вступление законодательного органа в отношения по отправлению законотворчества придает этим отношениям строго процессуальный правовой характер".[12] И действительно, процессуально-правовыми отношения могут стать только в результате процессуальной деятельности законодательного органа, который один способен им придать юридическую силу. По нашему мнению началом реализации законодательной инициативы следует считать момент внесения законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Таким образом, юридическим фактом, с которого, собственно и начинается законотворческий процесс, является собственно законодательная инициатива.

2.1. Законодательная инициатива Начальная стадия законодательного процесса традиционно именуется стадией законодательной инициативы, в которой выделяется два основных участника: субъект законодательной инициативы и законодательный орган в лице должностного лица или органа, компетентного принять к рассмотрению законопроект и осуществить его регистрацию. В юриспруденции право законодательной инициативы рассматривается как представленная конституцией (уставом) определенному кругу субъектов возможность вносить в законодательный орган законопроекты в соответствии с установленной процедурой. Так, Устав Волгоградской области в ст. 32 закрепляет следующие положения: право законодательной инициативы в Волгоградской областной Думе принадлежит депутатам областной Думы, главе администрации области, представительным органам местного самоуправления, председателям областного суда и областного арбитражного суда, прокурору области, начальнику управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области, руководителю управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Волгоградской области по вопросам их ведения, Волгоградскому областному совету профессиональных союзов, гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Волгоградской области, в порядке осуществления права законодательной инициативы, членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранным от Волгоградской области. (в ред. Законов Волгоградской области от 19.03.1999 N 251-ОД, от 06.12.1999 N 332-ОД, от 16.11.2000 N 464-ОД, от 28.05.2001 N 539-ОД). Внося законодательное предложение, депутат, являясь, как правило, главным субъектом законодательной инициативы, не связан формальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата и законодательного органа в целом. Логичным следствием данного положения является заметное уменьшение числа необоснованных идей и поможет "не потерять" ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.[13]
С этой точки зрения сложившаяся практика нормативного закрепления права законодательной инициативы за различными субъектами правоотношений позволяет в каждом конкретном случае полнее учесть специфику отдельного субъекта Российской Федерации и в конечном итоге отразить на законодательном уровне интересы представленных в регионе общественных групп. В то же время следует согласиться с высказанными в юридической литературе опасениями относительно чрезмерного расширения круга лиц, обладающих правом законодательной инициативы.[14] Представляется нецелесообразным наделение правом законодательной инициативы, в частности, общественных объединений, организаций, движений. Поскольку на территории отдельного субъекта Федерации может действовать одновременно несколько десятков или даже сотен общественных объединений, число участников которых зачастую не превышает трех человек, реализация этого права может дезорганизовать работу законодательного органа ввиду многочисленности инициатив. Представление такого права общественным объединениям по существу уравнивает обычные законодательные предложения граждан с законодательной инициативой, что нивелирует ее значение. Думается, в решении данного вопроса должно действовать общее правило, закрепленное в большинстве уставов субъектов РФ, а именно: лица, не обладающие правом законодательной инициативы в законодательной (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, вправе вносить свои законодательные предложения органам и лицам, которым такое право предоставлено.
Думаем, стоит согласиться с Лукашевой А.В. в том, что в любом демократическом государстве мнение граждан оказывает воздействие на законодателя.[15] Однако при всем широком спектре субъектов права законодательной инициативы этим правом Конституция Российской Федерации не наделила народ. Тем самым законодатель ограничил возможность использования данной формы прямой демократии на федеральном уровне. Несмотря на то, что инициатива масс в определенной степени обеспечена существующей возможностью их участия в деятельности законодательного (представительного) органа в той или иной форме, а подчас служит отправным моментом для проявления инициативы со стороны депутатов либо других субъектов законодательной инициативы, она не представляет собой законодательную инициативу в юридическом смысле. Поэтому федеральные законы предоставляют право реализации правотворческой инициативы граждан в законодательный (представительный) орган только на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления, где данное право является не просто юридической декларацией, а может быть осуществлено на деле. В настоящее время институт народной законодательной инициативы предусмотрен уставами около двадцати пяти субъектов Федерации, в том числе и Волгоградской области. Так, статьи 16, 17 Устава Волгоградской области закрепляют право гражданской и законодательной инициативы избирателей, проживающих на территории области. Под гражданской инициативной областной законодатель понимает право избирателя (избирателей) на обращение к депутату Волгоградской областной Думы от соответствующего избирательного округа с предложением о принятии Закона Волгоградской области или изменения действующего Закона Волгоградской области. Под законодательной инициативой граждан понимается право определенного числа избирателей представлять Волгоградской областной Думе проекты законов и иные предложения для их принятия в законодательном порядке. Особо следует отметить существенную роль совместной законодательной инициативы. Реализуемая сразу несколькими субъектами, она направлена на урегулирование какой-либо общей проблемы и тем самым призвана обеспечить "определенную гармонизацию российского законодательства".[16] В ходе ее осуществления координируются различные интересы, что позволяет более объемно отражать в принимаемом законопроекте назревшие потребности в определенной отрасли. Совместная законодательная инициатива реализуется по решению всех ее субъектов, которые в этой связи приобретают одинаковые права на внесенный ими в порядке законодательной инициативы законопроект. Так, на рассмотрении Волгоградской областной Думы находился законопроект «Об инновационной деятельности и обеспечении ее безопасности в Волгоградской области», внесенный 19 марта 2003 года совместно главой администрации Волгоградской области и одним из депутатов Волгоградской областной Думы. Данный законопроект имеет целью обеспечение безопасности инновационной деятельности, проведения единой государственной политики в сфере инновационной деятельности на территории Волгоградской области, а, следовательно, затрагивает интересы обозначенных субъектов права законодательной инициативы, что позволяет им регулировать общую назревшую проблему и общие потребности в данной отрасли. Право законодательной инициативы является субъективным правом, и его реализация возможна в установленных формах и на основе установленных процедур. В юридической науке принято различать две основные формы реализации права законодательной инициативы: внесение законопроекта и внесение законодательного предложения. Законопроект определяется как текст закона, вносимый на рассмотрение законодательного органа, сформулированный в соответствии с требованиями действующего законодательства и сопровождаемый необходимыми документами согласно установленному перечню. Под законодательным предложением следует понимать выдвижение идеи о принятии закона. Ст. 4 Закона Волгоградской области от 1 октября 2002 года "О законах и иных областных нормативных правовых актах" так определяет виды нормативных правовых актов Волгоградской области: Закон Волгоградской области – нормативный правовой акт, принятый Волгоградской областной Думой в рамках компетенции субъекта Российской Федерации и регулирующий наиболее важные общественные отношения на территории Волгоградской области. Законы Волгоградской области, принятые на областном референдуме, не нуждаются в дополнительном утверждении и регистрируются в порядке, установленном для регистрации законов Волгоградской области. Кроме того, областной законодатель отдельно подчеркивает, что законы Волгоградской области могут приниматься в форме кодексов Волгоградской области. Кодекс Волгоградской области – закон, содержащий в систематизированном виде всю или основную часть правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Устав (Основной закон) Волгоградской области, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации и федеральных законов, имеющих прямое действие на территории Волгоградской области, является основным правовым актом в системе правового регулирования Волгоградской области. Устав (Основной закон) Волгоградской области имеет высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам Волгоградской области, прямое действие и применяется на всей территории Волгоградской области. Принимаемые законы и иные нормативные правовые акты не должны противоречить Уставу Волгоградской области.
Постановление – подзаконный нормативный правовой акт, обеспечивающий на основании законодательства конкретизирующее нормативное регулирование определенного комплекса отношений. Постановлениями Волгоградской областной Думы оформляются решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Основным законом Волгоградской области и законами Волгоградской области к ведению Волгоградской областной Думы. Постановлениями Волгоградской областной Думы и администрации Волгоградской области утверждаются регламенты, положения, правила, принимаемые представительным (законодательным) или исполнительным органами власти в пределах своей компетенции.
Регламент – нормативный акт, регулирующий внутренний порядок деятельности органов государственной власти Волгоградской области. Положение – нормативный правовой акт, детально регламентирующий правовой статус и организацию деятельности государственных и иных органов Волгоградской области, порядок организации и процедуру какого-либо вида деятельности. Инструкция – подзаконный правовой акт, издаваемый в целях разъяснения и определения порядка применения соответствующего нормативного правового акта либо с целью указания норм о способах выполнения определенных операций (действий). Правила – нормативный правовой акт, определяющий порядок какого-либо вида деятельности, устанавливающий или запрещающий определенное поведение. Органы государственной власти Волгоградской области могут использовать в своей нормотворческой деятельности разработанные федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти, а также иными компетентными органами модельные нормативные акты – типовые акты рекомендательного характера, формулировки наиболее важных норм, требующих единообразного решения. А.М. Мицкевич предлагает, и думаем, небезосновательно, разграничение понятий: "создание нормативного акта" и "законодательная деятельность". Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его законодательным органом, опубликование нормативного акта. Законодательная деятельность, с этой точки зрения, является более узким понятием и состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона и его опубликования.[17] Законом Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД "О законах и иных областных нормативных правовых актах" определено, что нормотворческий орган Волгоградской области, разрабатывающий проекты законов и иных областных нормативных правовых актов, как правило, создает комиссию (рабочую группу) из числа работников этого органа, депутатов, специалистов и ученых по подготовке проектов. К участию в подготовке проектов законов и иных областных нормативных правовых актов могут привлекаться представители заинтересованных организаций, органов местного самоуправления и общественных объединений. Участие представителей общественных объединений осуществляется на основе их письменных заявлений в нормотворческий орган Волгоградской области. Любое общественное объединение может направить соответствующее письменное предложение в созданную комиссию (рабочую группу) по подготовке проекта закона и иного областного нормативного правового акта. В свою очередь комиссия (рабочая группа) должна сообщить общественному объединению о результатах рассмотрения его предложений. В соответствии с п. 3 ст. 12 вышеуказанного Закона в подготовке проектов законов и иных областных нормативных правовых актов обязательно участие юридических служб нормотворческих органов Волгоградской области. Кроме того, нормотворческий орган Волгоградской области может заказать на договорной основе подготовку первоначальных рабочих проектов законов и иных областных нормативных правовых актов научным учреждениям, ученым, специалистам. Подготовленный проект закона или иного областного нормативного правового акта вносится в Волгоградскую областную Думу вместе с пояснительной запиской, в которой необходимо указать: а) субъект права законодательной (нормотворческой) инициативы и разработчиков акта; б) обоснование необходимости принятия акта, его цели и основные положения, место будущего акта в системе действующего законодательства; состояние законодательства в данной сфере правового регулирования; в) перечень актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного акта; г) предложения о разработке актов, принятие которых необходимо для реализации данного акта; д) перечень органов и организаций, с которыми проект акта согласован; е) краткое изложение содержания разногласий и мотивированное мнение о них. К проекту закона или иного областного нормативного правового акта в обязательном порядке прилагаются: а) экспертное заключение на проект акта, если проведение научной экспертизы является обязательным или такая экспертиза проводилась по инициативе областной Думы; б) заключение администрации Волгоградской области на проекты законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Волгоградской области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, К проекту закона или иного областного нормативного правового акта могут прилагаться: а) финансово - экономические расчеты; б) статистические данные; в) материалы обсуждения проекта акта в средствах массовой информации; г) иные сведения, необходимые по усмотрению субъекта права законодательной (нормотворческой) инициативы для обоснования вносимых предложений. В случае, если форма представленного законопроекта, пояснительная записка и необходимые приложения не отвечают перечисленным требованиям настоящей статьи, такой проект в течение семи дней со дня его регистрации в Волгоградской областной Думе возвращается председателем Волгоградской областной Думы, а в его отсутствие - заместителем председателя инициатору для выполнения требований, установленных указанным Законом. Законодательство большинства субъектов РФ не только устанавливает круг субъектов законодательной инициативы и порядок ее осуществления, но и определяет гарантии прав субъектов законодательной инициативы, среди которых: обязательность рассмотрения законодательной инициативы, определение фиксированного срока рассмотрения законопроекта или законодательного предложения, доведение в установленный срок информации о принятом решении до субъекта права законодательной инициативы, обязательная мотивировка принятия решения о возвращении законодательной инициативы ее субъекту, обеспечение права участия субъекта законодательной инициативы в предварительном рассмотрении законопроекта комитетами (комиссиями) законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, закрепление за субъектом права законодательной инициативы права на отзыв законопроекта. Говоря о законодательной инициативе, необходимо помнить, что в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации сами субъекты Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) органов государственной власти обладают правом законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Однако, как свидетельствует практика, влияние субъектов РФ на законодательную деятельность Государственной Думы остается незначительным. На сегодняшний день законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в Государственную Думу вносится около 10% законопроектов[18], но при этом они, как правило, рассматриваются только комитетами Государственной Думы без вынесения на ее заседания либо отклоняются ею. С этой точки зрения наиболее оптимальным решением проблемы видится такая форма участия субъектов Федерации в законотворчестве, как поддержка законодательной инициативы другими субъектами Федерации, что позволит способствовать консолидации законотворческих усилий субъектов РФ и при этом служить определенным ориентиром в согласовании действий субъектов законодательной инициативы и являться дополнительной гарантией повышения эффективности законодательного процесса.
Так, 30 марта 2004 года на имя одного из депутатов Волгоградской областной Думы поступило обращение руководителей системы образования сельских районов заволжской зоны Волгоградской области, директоров школ и детских садов с просьбой выйти с законодательной инициативой по принятию Думой Закона "О государственной пошлине для дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений Волгоградской области". Профильным комитетом был подготовлен текст проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 31 декабря 1995 года № 226-ФЗ "О государственной пошлине" с целью освобождения дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений от уплаты государственной пошлины за регистрацию и перерегистрацию уставных документов. Председатель областной Думы, заручившись поддержкой ряда депутатов Государственной Думы, а также поддержкой законодательных органов большинства субъектов РФ (Брянской областной Думы, Парламента Республики Северная Осетия - Алания, Государственного Совета Чувашской Республики, Новгородской областной Думы, Законодательного Собрания Оренбургской области, Амурского областного Совета народных депутатов, Брянской областной Думы, Костромской областной Думы и многих других) вышел с законодательной инициативой в Государственную Думу. В настоящее время указанный законопроект снят с рассмотрения Государственной Думы – отрицательное заключение Правительства РФ (реализация законопроекта повлечет сокращение доходной части федерального бюджета).
2.2. Доработка, обсуждение законопроекта Внесенный в порядке законодательной инициативы законопроект регистрируется в аппарате законодательного органа субъекта Российской Федерации, после чего принимается решение о возможности его принятия к рассмотрению. В большинстве случаев такое решение отнесено к компетенции председателя законодательного органа. Так, в соответствии с п. 1 ст. 64 Регламента Волгоградской областной Думы законопроект, подлежащий рассмотрению Думой, направляется ее председателем во все комитеты Думы, главе администрации области и другим заинтересованным органам и лицам. Председатель Думы определяет комитет, ответственный за подготовку законопроекта и дату его рассмотрения в Думе в первом чтении. Ответственный по законопроекту комитет (комиссия) самостоятельно определяет порядок рассмотрения законопроекта, в частности, может создавать рабочие группы, включая в них депутатов, не являющихся членами данного комитета, субъектов права законодательной инициативы, представителей общественных объединений, научных учреждений, квалифицированных специалистов в качестве экспертов, консультантов, советников. В процессе работы рассматриваются и возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству. Вопрос о предварительном рассмотрении внесенных законопроектов в комитетах (комиссиях) законодательного органа, в данном случае Волгоградской областной Думы, является принципиальным, поскольку является определенной гарантией принятия профессиональных законодательных решений. Обсуждение законопроектов комитетами (комиссиями) Думы проводится открыто, может освещаться средствами массовой информации (за исключением случаев рассмотрения вопросов на закрытых заседаниях). Депутаты Думы, не участвующие в работе комитетов (комиссий), вправе направить им свои замечания и поправки в письменном виде, которые подлежат обязательному рассмотрению комитетами (комиссиями). Глава администрации области, другие комитеты Думы, прочие заинтересованные органы и лица, получив законопроект от председателя Думы, рассматривают его и представляют в комитет, ответственный за подготовку законопроекта, свои письменные заключения и предложения в течение, как правило, 10 дней с момента получения законопроекта. В случае, если в Думу внесены два и более альтернативных законопроекта (проекта иного правового акта), то они также подлежат рассмотрению в комитетах Думы. В этом случае комитет, ответственный за подготовку законопроекта, на основе заключений, поступивших в нее от других комитетов Думы на каждый из альтернативных законопроектов (проектов иного правового акта), принимает решение о рекомендации Думе принятия одного из альтернативных законопроектов (проектов иного правового акта) в качестве основы для рассмотрения его и принятия в первом чтении. В этом случае нормы и положения иных альтернативных законопроектов (проектов иного правового акта) рассматриваются как дополнения и изменения к принятому за основу. В случае, если ни один из альтернативных законопроектов не будет взят за основу, по решению Думы либо эти проекты считаются недостаточно проработанными и возвращаются авторам для доработки с последующим внесением как вновь подготовленных, либо создается на паритетных началах согласительная комиссия в составе не менее пяти человек. Каждый депутат Думы вправе участвовать в работе согласительной комиссии с правом совещательного голоса.[19] В качестве примера можно привести следующий. Экспертным советом по вопросам малого и среднего бизнеса при Волгоградской областной Думе был разработан и внесен на рассмотрение Думы в порядке совместной законодательной инициативы двумя депутатами областного законодательного органа законопроект "О государственном заказе Волгоградской области". Получив согласование и положительное заключение всех соответствующих структур, данный законопроект был принят Думой в первом чтении. Однако по предложению главы администрации Волгоградской области в целях доработки законопроекта создается согласительная комиссия, на заседании которой рассматриваются уже три альтернативных законопроекта: указанный выше, внесенный рядом других депутатов областной Думы и внесенный главой администрации Волгоградской области. В итоге 26 декабря 2002 года областная Дума принимает Закон Волгоградской области под иным названием "О поставках продукции для государственных нужд Волгоградской области". Статья 68 Регламента областной Думы предусматривает рассмотрение законопроектов не менее чем в двух чтениях, как правило, в разные дни, на разных заседаниях Думы, не считая повторного рассмотрения уже принятого, но отклоненного главой администрации области закона, если применительно к конкретному законопроекту Думой не будет принято иное решение. Задача первого чтения заключается в уяснении общей концепции законопроекта, его основных положений, общего уровня законопроекта, обсуждается вопрос о необходимости и целесообразности его принятия. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, либо его представителя, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения, заслушиваются предложения и замечания профильного комитета Думы, депутатов, депутатских объединений, главы администрации области или его представителя, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении концепции законопроекта. Вполне оправданно, с нашей точки зрения, когда первое чтение не сводится к обсуждению лишь основных положений законопроекта, а обсуждаются также предложения и замечания в виде поправок, высказанные по законопроекту. В противном случае в ходе рассмотрения законопроекта превалируют общие рассуждения, которые неизбежно приводят к полемике и не дают никакого эффективного результата.
По завершении прений принимается решение по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может решить: а) принять закон в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;
б) отклонить законопроект; в) направить законопроект на доработку субъекта права законодательной инициативы. В случае принятия законопроекта в первом чтении Регламентом устанавливается пятнадцатидневный срок подачи поправок к нему в ответственный за законопроект комитет для их рассмотрения, как в комитетах, так и при втором чтении на заседании Думы. Законопроект, принятый Думой в первом чтении, в течение пяти дней со дня его принятия, направляется для дальнейшей работы над ним всем субъектам права законодательной инициативы, ее авторам, заинтересованным лицам или органам. По решению Думы текст законопроекта, принятого Думой в первом чтении, может быть опубликован в средствах массовой информации для привлечения к работе над ним граждан Волгоградской области. Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от установленного количества депутатов Думы. Это решение оформляется постановлением Думы. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся субъектами, наделенными правом законодательной инициативы в Думе в ответственный за законопроект комитет Думы в виде письменного текста изменения или дополнения редакции конкретных пунктов, частей, статей, глав, разделов законопроекта, предложений об их изложении в иной редакции либо их исключении из законопроекта. Ответственный за законопроект комитет Думы по истечении срока подачи поправок к законопроекту, принятому Думой в первом чтении, рассматривает поступившие поправки с приглашением их авторов. Комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта или внести в Думу рекомендацию об отклонении поправок. Автор поправки вправе снять ее с обсуждения в любой стадии. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется председателю Думы для рассмотрения Думой во втором чтении. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных к отклонению, и таблица одобренных поправок, а также заключения правового управления Управления делами (аппарата) областной Думы. Председатель Думы вносит предложение на Совет Думы о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в повестку дня заседания Думы. Федеральный, а за ним и большинство региональных законодателей особо устанавливают, что проекты законов, вносимые высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации по его предложению, подлежат первоочередному рассмотрению при полном соблюдении всех норм и положений, регулирующих процедуру законотворческого процесса. Рассмотрение законопроекта, внесенного главой администрации области, начинается с обоснования его представителем необходимости принятия законопроекта и заканчивается его заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений замечаний. Второечтение направлено на доработку законопроекта путем включения в него поступивших поправок. Таким образом, одной из основных функций комитетов на этом этапе работы является изучение и обобщение поправок, составление таблиц поправок, рекомендуемых комитетом к принятию или отклонению. Рассмотрение поправок в комитетах предопределяет ход их дальнейшего продвижения, упорядочивает его. Выводы комитета призваны быть ориентиром для последующих процедурных действий, предупреждать возникновение споров, ненужные дебаты во время заседания законодательного органа. С этой целью подготовленные комитетами таблицы поправок целесообразно заблаговременно, с четкой фиксацией сроков, направлять депутатам, что даст им возможность более детально проанализировать разработанные рекомендации по поправкам, определить свою позицию по тому или иному вопросу, обосновать возражения, подготовить предложения и замечания. Таким образом, у депутатов появляется реальная возможность влиять на процесс подготовки будущего закона. Чтобы составить определенное суждение по интересующему вопросу, в ходе работы над поправками надлежит запрашивать мнение соответствующих учреждений, ведомств, отдельных специалистов, компетентных в данной области. Возможно их заслушивание на заседаниях комитетов. Подготовленный ко второму чтению законопроект передается ответственным комитетом на обсуждение Волгоградской областной Думой. Вместе с законопроектом на обсуждение законодательного органа выносятся также: таблица поправок, рекомендуемых комитетом к принятию, таблица поправок, рекомендуемых к отклонению, и таблица поправок, по которым комитетом не принято решение. Рассмотрение законопроекта на заседании областной Думы начинается с доклада председателя либо председателя комитета, ответственного за законопроект. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта комитетом, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов, депутатских фракций, групп возражения против поправок, включенных ответственным за законопроект комитетом при его доработке. Если таких возражений нет, то председательствующий ставит на голосование Думы вопрос о принятии законопроекта вместе с принятыми поправками при его доработке. Все иные поправки, отклоненные комитетом, но на которых настаивают их авторы, ставятся председательствующим на голосование при дальнейшем постатейном обсуждении текста законопроекта. При этом их авторам представляется слово для краткого, до 3 минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения по каждой поправке. Автор вправе снять свою поправку, после чего проводится голосование о принятии или отклонении каждой поправки. Решение считается принятым, если "за" проголосовало более половины от установленного числа депутатов. После окончания постатейного рассмотрения законопроекта во втором чтении председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии закона в целом. Если закон не принимается, то ставится на голосование вопрос об отправке его на доработку и рассмотрении его в третьем чтении или отклонении данной редакции окончательно. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный за законопроект комитет областной Думы для редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение пяти дней представляется ответственным за законопроект комитетом председателю Думы, который направляет принятый Думой закон на подпись и опубликование главе администрации области. Статья 72 Регламента Волгоградской областной Думы определяет, что при рассмотрении законопроекта в третьем чтении на заседании Думы рассматриваются только материалы ответственного за законопроект комитета и не могут рассматриваться все иные, вносимые на рассмотрение Думы без их предварительного рассмотрения в профильном комитете. Правом на внесение поправок в ранее уже принятый Думой закон при повторном рассмотрении обладает исключительно глава администрации области. Все иные субъекты права законодательной инициативы реализуют свои права путем последующего внесения в закон поправок к уже действующему закону.
2.3. Принятие и подписание закона По итогам рассмотрения законопроекта в третьем чтении законодательный орган выносит одно из следующих решений: 1) принять закон; 2) возвратить законопроект на дополнительное рассмотрение во втором чтении; 3) отклонить законопроект.
Решение об отклонении должно содержать в себе мотивы отклонения. Решения, принятые по итогам рассмотрения в третьем чтении, оформляются постановлением областной Думы. В случае, если решение об отклонении законопроекта не приято также как и решение о принятии закона, рассмотрение законопроекта в третьем чтении переносится на следующее заседание законодательного органа. Вынесенное Думой решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от установленного численного состава депутатов законодательного органа. ПринятыйДумой закон области в третьем чтении не позднее 10 рабочих дней направляется председателем Думы главе администрации области и должен быть подписан не позднее 14 календарных дней со дня получения. До истечения этого срока закон может быть возвращен в Думу для повторного рассмотрения с изложением мотивов невозможности подписания принятого закона области и предлагаемых редакцией конкретных норм закона, подлежащих изменению. Председатель Думы направляет возвращенный закон и документы к нему на заключение ответственного за принятие закона комитета областной Думы. Комитет рассматривает возвращенный закон с участием главы администрации области или его представителя. По итогам рассмотрения комитет может рекомендовать Думе: 1. Одобрить закон области в редакции, предложенной главой администрации области. 2. Согласиться с главой администрации о нецелесообразности принятия данного закона. 3. Одобрить закон в ранее принятой редакции (преодолеть вето). Председатель Думы по получении решения профильного комитета, включает вопрос о повторном рассмотрении закона области в повестку дня заседания Думы. О времени проведения заседания Думы сообщается главе администрации области. Повторное рассмотрение принятого Думой закона начинается с выступления главы администрации области или его представителя. Затем излагается заключение профильного комитета. Предложение главы администрации области о нецелесообразности принятия отклоненного им закона может быть поставлено на голосование. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от установленного числа депутатов Думы. Если Дума принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители профильного комитета, фракций и депутатских групп. Заключительное слово предоставляется главе администрации или его представителю. По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить отклоненный закон в редакции, предложенной главой администрации области. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от установленного числа депутатов Думы. Если предложение не принято, на голосование Думы ставится вопрос об одобрении закона в ранее принятой Думой редакции. Решение в этом случае принимается квалифицированным большинством (не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Думы). Данный институт носит название преодоления отлагательного вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В случае принятия Думой данного решения закон в десятидневный срок направляется главе администрации области для подписания и обнародования. Так, 27 августа 1998 года постановлением № 82/1101 областная Дума приняла решение одобрить в ранее принятой редакции Закон Волгоградской области "О внесении дополнений в Закон Волгоградской области от 14 августа 1997 года "О зоне экономического развития Алексеевского района" и направить для подписания главе администрации Волгоградской области, тем самым преодолев отлагательное вето главы областной администрации В случае, если не принято ни одно из решений, Дума проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной главой администрации области. Перед каждым голосованием слово предоставляется главе администрации области или его представителю, а затем представителю ответственного за закон комитета Думы. Решение в каждом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от установленного числа депутатов Думы. После принятия Думой отдельных положений главы администрации области повторно рассмотренный Думой закон считается окончательно принятым, и в течение десяти дней передается председателем Думы главе администрации области для подписания и обнародования. Если при повторном рассмотрении закон принят Думой в прежней редакции, то глава администрации области обязан его подписать в установленный срок и опубликовать в течение десяти рабочих дней. Подписание закона является одним из важнейших прав и обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ, позволяющих ему принимать активное участие в законодательном процессе области. Отдельно следует выделить особенности принятия Закона Волгоградской области о бюджете. Волгоградская областная Дума рассматривает проект закона Волгоградской области об областном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. При этом законы Волгоградской области о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Волгоградской области о налогах должны быть приняты Волгоградской областной Думой в первом чтении до утверждения основных характеристик областного бюджета. В обязательном порядке на отдельное рассмотрение и голосование на заседании Волгоградской областной Думы вносятся законопроекты о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах, предусматривающие положения, которые ухудшают условия для налогоплательщиков, а также положения, предоставляющие льготы по уплате налогов отдельным категориям плательщиков. В случае необходимости Волгоградская областная Дума может принять закон Волгоградской области, определяющий иной, отличный от установленного настоящим Законом, порядок рассмотрения проекта закона Волгоградской области об областном бюджете на очередной финансовый год с обязательным соблюдением принципа этапности рассмотрения указанного законопроекта и учетом мнения субъектов права законодательной инициативы.[20] 2.4. Официальное опубликование и вступление в силу закона Закон не может считаться действующим, имеющим юридическую силу, если он в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации в установленном порядке и в надлежащей форме не доведен до сведения субъектов правоотношений. Поэтому официальное опубликование принятого закона представляет собой необходимый элемент законодательного процесса и по своей сути является последней, завершающей его стадией. Официальное опубликование – основной способ обнародования законов, заключающийся в имеющем официальное значение и нормативно урегулированном объявлении во всеобщее сведение полного и точного текста принятого закона в источнике официального опубликования, т.е. специально на то уполномоченном органе. Необходимо обратить внимание на то, что речь идет именно об официальном опубликовании, т.е. для того, чтобы нормативный акт стал действующим, он должен быть опубликован не в любых, а в определенных, конкретных изданиях.[21]
Так, ч. 1 ст. 32 Закона Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД "О законах и иных областных нормативных правовых актах" называет официальным опубликование законов в газете "Волгоградская правда". Официальное опубликование закона характеризуется следующими основными качествами:
1. Это объявление акта во всеобщее сведение. Орган такого опубликования свободно распространяется и доводится до широкого круга адресатов. На него может производиться неограниченная подписка, любой гражданин должен иметь возможность свободно и бесплатно знакомиться с ним в библиотеке и государственных учреждениях. 2. Это первичное оглашение текста нового закона, следующее непосредственно за его принятием. Все дальнейшие публикации законов не являются опубликованием закона в собственном смысле этого слова. 3. Официальное опубликование всегда осуществляется от имени или по поручению законодательного органа. 4. Деятельность по опубликованию закона носит правовой характер, и потому должна быть нормативно урегулированной. 5. Официальное опубликование текста принятого закона осуществляется в особом, установленном законом официальном издании соответствующего законодательного органа. 6. Официально опубликованный акт должен быть представлен полностью как единый документ. Не допускается официальное опубликование текста закона частично или в извлечениях. 7. В процессе официального опубликования должен быть передан точный, подлинный текст оригинала с помещением всех официальных атрибутов нормативного акта. Вступление в силу закона субъекта Российской Федерации - завершающая стадия законодательного процесса. В соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закон субъекта РФ вступает в силу после их официального опубликования. В отечественной практике сложился ряд способов введения законов в действие: 1) вступление акта в силу со дня его официального опубликования; 2) по истечении определенного, установленного специальным законом срока после дня его официального опубликования; 3) установлением в самом законе или вводном акте конкретной даты его вступления в силу; 4) вступление в силу со дня введения в действие другого правового акта.[22] Особый порядок введения в действие какого-либо областного закона может быть предусмотрен в самом акте. Основание для этого служит оговорка "если иной срок не определен в самом законе". Нередко актом определяется значительный промежуток во времени между официальным опубликованием и вступлением нормативного акта в законную силу. Это необходимо не только для ознакомления с содержанием акта, установленными в нем правилами, но и для осуществления подготовительных действий, например, создания специальных структур, аккумулирования материальных и денежных средств, необходимых для реализации положений принятого закона, и т.п. Федеральный закон не определяет точный срок вступления в силу законов субъектов Федерации. Это предполагает, что данный срок может быть определен самими субъектами РФ. Однако Закон Волгоградской области "О законах …", равно как и Устав области не уточняют данное положение, ограничившись формулировкой: "Законы Волгоградской области вступают в силу после их официального опубликования". И в то же время областной законодатель не обошел вниманием областные законы по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, а также тех законов, по которым устанавливается административная ответственность. Они вступают в силу не ранее чем через десять календарных дней после их официального опубликования. Трудно не согласиться с мнением, что в региональном законодательстве необходимы нормы, которые обеспечивали бы подписание и обнародование законов. Неполнота нормативного регулирования данной процедуры может породить нежелательную практику затягивания процесса введения законов в действие, что непосредственно влияет на эффективность их реализации[23]. Законы субъектов Российской Федерации по общему правилу в ступают в силу одновременно на всей территории субъекта Российской Федерации (если в самом акте о введении его в действие не установлено иное) и распространяются на всех лиц, проживающих или пребывающих на территории субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Постановления Волгоградской областной Думы вступают в силу со дня их принятия, если в самих постановлениях не указан иной срок. Постановления Волгоградской областной Думы по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 календарных дней после их официального опубликования. Вступивший в силу подзаконный областной нормативный правовой акт, принятый в пределах компетенции соответствующего нормотворческого органа Волгоградской области, обязателен для исполнения всеми находящимися на территории области государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, должностными лицами, гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства. ГЛАВА III. Некоторые пути повышения эффективности механизмов обеспечения реализации законов в субъектах Российской Федерации Политическая реформа, процесс демократизации общества и формирования правового государства выдвинули на первый план проблему исполнения законов. От ее решения во многом зависит не только эффективность нового законодательства, но сама судьба демократических институтов, экономической и правовой реформы. Признание формул действия на основе и во исполнение закона на практике далеко не всегда сопровождается реальной перестройкой в соответствии с ними действий и актов исполнительных органов, органов управления. То игнорируются законы в целом или их отдельные положения, то допускаются прямые нарушения законодательных норм, то не принимаются акты в их развитие и не изменяются или не отменяются устаревшие акты, то отношение к закону и реагирование на него наблюдается с опозданием, от случая к случаю. В итоге подрыв авторитета закона и преувеличенная роль подзаконных актов ослабляют эффект правового регулирования и воздействия на происходящие процессы и объекты управления. Существующая практика убеждает нас в отсутствии целостного механизма действия закона и в неумении практически использовать даже его отдельные элементы. Периодически провозглашаемый руководителями страны тезис «управление на основе закона и посредством закона» пока остается скорее лозунгом. Поэтому мы попытались определить некоторые механизмы реализации законов, естественно, с учетом специфики статуса и полномочий того или иного органа. Цель предложений – помочь депутатам, комитетам и комиссиям законодательных органов, работникам исполнительных органов, специалистам в организации систематического изучения действия законов, контроля и оценки результатов их реализации. Для определения и понимания механизмов реализации закона используются следующие понятия: «реализация закона» - процесс воплощения нормативных целей в реальность; «законность» - состояние соблюдения и выполнения закона; «уровень законности» - фиксированная степень реализации закона и его положений.
Предлагаемые механизмы рассчитаны на обеспечение постоянного наблюдения за ходом выполнения закона в целом в полном объеме и отдельных норм и применения их на всех этапах действия закона, начиная от информированности, знания акта, принятия решений «во исполнение» и кончая контролем и оценкой его эффективности.
По нашему мнению, необходимо использовать весь комплекс средств реализации закона – юридические, экономические, социально-психологические, организационно-управленческие и др., а также строго учитывать затраты ресурсов и фактор времени. В реализации закона участвуют различные субъекты: депутаты, разные звенья исполнительного аппарата, правоохранительные органы, граждане и их общественные объединения, трудовые коллективы, средства массовой информации. Для анализа отдельных аспектов выполнения законодательных актов целесообразно привлекать ученых, специалистов. Мы считаем, что необходимо применять следующие методы изучения реализации закона: а) получение и анализ статистической информации; б) сбор тематической информации (экологической, производственной, коммерческой и т.д.); в) анкетирование и иные опросы общественного мнения; г) контент-анализ прессы; д) изучение первичных документов; е) экспертные оценки; ж) материалы обсуждений (в комитетах, на заседаниях законодательных органов, в исполнительных органах, научных учреждениях); з) научные рекомендации; и) материалы проверок и т.п. Желательно постоянно накапливать информацию о ходе реализации закона, используя все или многие из вышеназванных источников информации. Целесообразно рассматривать законность в качестве одного из оценочных критериев любой деятельности. Для достижения высокого уровня законности необходимо применять комплекс средств: а) социально-психологические средства: информированность граждан о законе и правовая пропаганда; разъяснение и толкование; выработка установки на правомерное поведение в русле закона; учет влияния межличностных и межгрупповых отношений; б) юридические средства: издание актов «во исполнение» закона (включая законы республик, областей и др., подзаконные акты, решения местных органов, локальные акты); отмена и изменение актов; правильное применение норм закона для решения различных задач (изменение порядка финансирования, способа решения вопросов, налаживание отношений с новыми партнерами, освоение новых полномочий, более эффективное стимулирование труда, применение санкций и т.д.); использование судебных и иных правозащитных процедур; в) организационно-управленческие средства: изменение функций, полномочий; изменение взаимоотношений органов и организаций; изменение центров принятия решений, потоков информации; перестройка структур, порядка использования кадров; г) материально-финансовые, средства: объем затрат; стимулирование; режим использования ресурсов; возможный прирост (продукции и т.п.); д) учет фактора времени. В условиях нарастающего потока правовых актов на практике возникла иллюзия «всемогущества акта». Сам момент принятия закона, постановления, приказа и т.п. часто считается кульминацией правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. В действительности же это не так, ибо правовые акты нередко бездействуют и к ним не обращаются в реальных ситуациях и для разрешения конкретных задач. Между тем в общей правовой цепи – выявление потребности и объекта правового регулирования – подготовка проекта акта – принятие правового акта – реализация акта и анализ его эффективности – нужно сделать акцент на ее последних звеньях. Действие закона должно стать доминантой управления и хозяйствования, самореализации прав граждан и юридических лиц, служить реальной базой любой деятельности. В то же время реализацию закона нельзя понимать упрощенно. На практике же нередко дело сводится к периодическому, подчас запоздалому обращению к закону, когда нужно выяснить, у кого есть те или иные полномочия, каковы льготы, предоставляемые отдельным субъектам, какие санкции предусмотрены за нарушения норм закона. Такой способ не эффективен. Поэтому нужно умело использовать весь механизм реализации закона. Под реализацией законов понимается процесс их непрерывного действия, выражающийся в применении правовых норм к юридическим фактам, к событиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, урегулированной законами28. Воплощение целей закона в реальность и означает последовательную реализацию законов и достижение с их помощью желаемых результатов в политической, экономической и иных сферах. Реализация закона должна быть непрерывной и включать в себя все стадии – информирование, усвоение, знание закона, принятие решений «во исполнение», применение норм, контроль, использование правозащитных процедур, оценка эффективности, выработка мер по совершенствованию действия закона. Прежде чем вести разговор о реализации закона, следует дать определение механизму обеспечения реализации закона. Такой механизм представляет собой «комплекс взаимосвязанных мер материально-технического, организационно-управленческого и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением, обеспечить реальное действие закона, а также беспрепятственно и эффективно создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона29». Выполнение закона, как уже говорилось, обусловлено использованием комплекса средств – юридических, экономических, социально-психологических, организационных. Игнорирование какого-либо средства, хотя бы одного, не позволяет выявить весь потенциал закона. В реализации закона необходимо участие всех субъектов, предусмотренных его нормами, - законодательных органов, исполнительных органов, суда, предприятий и их трудовых коллективов, граждан и их общественных объединений, средств массовой информации и др. Нельзя ограничивать круг участников только отдельными органами либо органами одного уровня (например, областными, оставляя в стороне федеральные). Реализация закона должна быть системной, т.е. одновременно учитывать требования ряда однородных законов и их норм, меры по их выполнению нужно согласовывать. Изолированное применение норм одного закона резко снижает общую эффективность правового регулирования и может привести к неверному пониманию смысла ряда законов. Для организации процесса реализации закона следует рассчитывать различные затраты, т.е. расход денежных, материальных и иных ресурсов. Важно учитывать фактор времени, в пределах которого будет действовать закон или потребуются особые усилия по его практическому осуществлению. Серьезное внимание нужно уделить активному вовлечению граждан, населения в процесс реализации законов. Поэтому организация системы правовой информации является первым и обязательным этапом реализации закона. Правовая информация должна быть полной, актуальной, действенной, гарантирующей, что конкретный документ не отменен, значит, обязателен к исполнению.
В процессе реализации законов и иных актов происходит сложный переход административно-правового сознания, установок в административно-правовое поведение. В современных условиях знание правовых актов должно быть показателем профессиональной пригодности руководителя, иного должностного лица, профессиональной квалификации любого работника в рамках его служебных обязанностей. Это должно быть зафиксировано в должностных характеристиках и находить отражение в должностных инструкциях и в положениях о структурных подразделениях государственных органов и организаций.
Важное значение имеет принятие решений в соответствии с законом. Формула «на основе и во исполнение закона» должна быть действенной. Рекомендуется дать оценку собственных решений (актов) с точки зрения соответствия их принятому закону. Отменить или изменить устаревшие решения и их отдельные пункты. Подготовить и принять на основе закона местные регламентирующие акты (устав области, схему управления, регламент, положения и т.д.), а также конкретные решения. Эти акты и решения должны находиться в строгом соответствии между собой и с решениями, которые в последующем будут приниматься в соответствии с ними. Нельзя ограничиваться, например, инструкцией по делопроизводству, положением о порядке подготовки проектов, постановлений и распоряжений администрации области. Мы считаем, что, согласно бюрократической модели управления, основанной на строгой регламентации всех видов деятельности, закрепленной в документах (регламентах, правилах, инструкциях и т.п.) и применяемой в административных учреждениях (субъектах права законодательной инициативы в Думе), может быть, было бы полезно подготовить и принять целевую программу по реализации однородных законов или норм разных законов, предусмотрев общие меры по их выполнению. Содержание программы будет зависеть от степени новизны закона, необходимости принятия локальных актов, совершенствования деятельности каких-либо органов и др. Однако, в любом случае, в программу должны быть включены: 1. мероприятия по разъяснению и пропаганде закона; 2. перечень локальных актов, которые надлежит принять в развитие закона; 3. расчеты необходимых материально-финансовых средств для реализации закона; 4. перечень организационно-управленческих мероприятий, которые необходимо провести в соответствии с законом (изменение структуры, штатов и функций органов, их взаимоотношений и т.д.); 5. мероприятия по совершенствованию деятельности правоохранительных органов; 6. контроль за результатами действия закона; 7. сбор и оценка информации о реальных изменениях в регулируемой сфере. Целевую программу по реализации законов необходимо утвердить решением областной Думы. Подобное утверждение повышает значимость целевой программы и ответственность за выполнение планируемых мероприятий. Принятие актов «во исполнение» законов часто рассматривается как главное правореализующее средство. Поэтому, мы постарались выделить ряд требований к подзаконным актам, которые необходимо неукоснительно соблюдать: а) подзаконные акты издаются строго в пределах компетенции (полномочий), установленной законом. Рамки компетенции служат и нормативным ориентиром, и юридическим ограничителем; б) подзаконные акты по своей форме должны соответствовать тем видам, которые определены в законе; в) подзаконные акты по времени своего издания не должны «запаздывать», позволяя тем самым бездействовать закону, либо давая почву для его неверного толкования; г) органы исполнительной власти обязаны принять те виды актов, которые точно и конкретно названы в законе или в положении об органе; д) подзаконные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе в виде типологии или перечня вопросов. Не менее важно обеспечить правильное опосредование и применение нормы закона в нормах подзаконных актов, рассматривая первую как обязательное условие оптимального решения управленческой, хозяйственной и иной задачи. Норма закона может послужить «командой» для создания серии новых норм подзаконных актов, быть для них «базовой отсылкой», «раствориться» по элементам в нормах подзаконных актов, служить источником толкования и правоприменения, быть носителем санкций. Обилие норм в подзаконных актах не следует поддерживать, ибо тогда утрачивается их «законоисполнительный смысл» и допускается «превышение», «отступление» и «произвольное толкование». К сожалению, случаев нарушений законов в подзаконных актах очень много. Они проистекают от незнания и грубого игнорирования положений закона, стремления его произвольного толкования. А в итоге подзаконный акт приобретает самодовлеющее значение и неизбежно «смещает» закон в сторону. Административное усмотрение исполнительного органа и должностного лица как бы заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе. Например, Закон РФ «О милиции» возложил на милицию важные задачи по обеспечению безопасности граждан, охране общественного порядка, защите законных прав и интересов граждан, учреждений и общественных объединений. Предусмотрено возложение иных задач только законом (ст. 2). В ст. 10 перечислены 24 обязанности милиции, в ст. 11 - права милиции (их 32). В ст. 12-15 специально урегулированы условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. К сожалению, на практике встречается множество случаев нарушений данного закона, когда органы и работники милиции не реагируют на законные обращения граждан, допускают грубость и произвол при их задержании, слабо используют имеющиеся средства в борьбе с правонарушителями. Допускаются отступления от закона в совершении предусмотренных им процессуальных действий, в ведении и оформлении протоколов, иных документов. Произвольное административное усмотрение преобладает. Как показывает изучение практики, Правительство РФ принимает постановления, посвященные реализации федеральных законов. Но делается это не всегда и к тому же нередко с опозданием. Подчас не охватывается ряд однородных и взаимосвязанных законов. В министерствах чаще реагируют на «свой» профильный для отрасли или сферы закон. Заметна к тому же преимущественная ориентация на выполнение указов Президента. В итоге федеральные законы остаются во многих случаях вне русла управленческой и регулятивной деятельности государственного аппарата. Аналогичная ситуация и в регионах, и ее пытаются менять. Как видно, для государственных органов субъектов Федерации системность реализации законов принимает дополнительную окраску - им надо реагировать и на федеральные законы, и на законы «своих» законодательных органов. Пока налицо слабая ориентация на федеральные законы и почти эпизодическое реагирование на законы самого субъекта Федерации. Нужны же согласованные - по времени и содержанию - меры и действия. В финансовой сфере наблюдается особенно большой поток методико-разъяснительных документов. Одна из причин его увеличения заключается в усложненности норм законов о налогах, о бухгалтерском учете и др., вынуждающих федеральные органы исполнительной власти к разъяснению их положений. Запросов от юридических и физических лиц по этому поводу поступает очень много. Вторая причина, обусловленная первой, выражается в стремлении этих органов чрезмерно расширить свою роль и даже превысить полномочия. Их акты-разъяснения нередко даже нарушают нормы законов, видимо, от чрезмерного ведомственного усердия.
Полагаем, что для оценки эффективности реализации закона целесообразно: а) сопоставить норму и закон в целом как модель с фактическими результатами в регулируемой сфере (по определенным показателям); б) выявить причины нарушений закона (собственно законодательные ошибки или коллизии, противоречия в системе правовых актов, незнание закона, извращение закона, извращение его смысла, неиспользование полномочий, вмешательство в компетенцию других организаций, нарушение прав граждан, плохая работа государственных органов, противоправные настроения и действия и др.);
в) установить причины бездействия закона или неприменения его отдельных норм; г) охарактеризовать негативные, побочные последствия реализации закона (ранее не предусмотренные); д) определить влияние уровня законности на состояние управления, хозяйственную и социальную деятельность, на поведение граждан. Сопоставить для этого нормативные цели и фактические результаты, вычленить влияние внеправовых факторов; е) применить санкции за нарушение законов. Это позволит органам исполнительной власти выработать меры по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности (путем повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности, последовательного применения ответственности к нарушителям закона и т.д.), по дополнительному обеспечению закона (путем перестройки управления, изменения функций и структур органов, их связей, маневрирования финансовыми и иными средствами, привлечения внимания общественности к закону и т.д.); наметить меры и внести предложения по изменению, дополнению, отмене закона или его положений. Анализ законодательной и юридической практики показывает, что наиболее четко разработан механизм реализации уголовного закона. Здесь имеются элементы: 1. институционального характера (нормы процессуального и исправительно-трудового права). 2. объектно-субъектного характера (органы предварительного расследования, судебного разбирательства, статус участников уголовного процесса). 3. виды процессуальных действий, допускаемых законом. 4. действия по соблюдению и исполнению юридических обязанностей и использование субъективных прав. 5. условия, при которых допускается реализация правовых норм (всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств уголовного дела, обязательное участие защитника в предусмотренных законом случаях и др.). 6. средства исправления неправильных решений, восстановление нарушенных прав и принуждения на случай уклонения от выполнения обязанностей (жалобы, протесты, пересмотр судебных решений в кассационном и надзорном порядке)30. Очевидно, что теоретическая модель такого механизма должна стать эталоном механизма действия любого закона. Заключение Создание в субъектах Российской Федерации законодательных органов государственной власти, впервые закрепленное в Конституции Российской Федерации 1993 года, позволило иметь субъекту Федерации собственное законодательство. Наиболее важным видом нормотворчества является законодательная деятельность субъектов РФ, т.е. нормотворческая деятельность по принятию, официальному опубликованию и введению в действие законов субъектов РФ. Субъектами законодательной деятельности субъектов Российской Федерации являются: 1. законодательный (представительный) орган субъекта РФ; 2. население субъекта РФ, обладающее, в соответствии с Конституцией (ст. 32), правом участвовать в референдуме субъекта Федерации. Нормотворческие полномочия субъектов РФ регулируются в первую очередь Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В качестве особых правовых актов, влияющих на законодательный процесс в субъектах РФ, следует назвать постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, в настоящее время в Волгоградской области законодательный процесс урегулирован Уставом Волгоградской области, Законом Волгоградской области от 5 мая 1997 года № 116-ОД «О Волгоградской областной Думе», Законом Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД «О законах и иных нормативных правовых актах», Регламентом Волгоградской областной Думы. Таким образом, законодательный процесс в субъектах Российской Федерации – это урегулированный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъекта процесс (порядок) осуществления законодательной инициативы, рассмотрения, принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации. В рамках настоящей работы автором предложены и проанализированы на примере Волгоградской области следующие стадии законодательного процесса: 1. Законодательная инициатива; 2. Доработка и обсуждение законопроекта; 3. Принятие и подписание закона; 4. Официальное опубликование и вступление в силу закона. Начальная стадия законодательного процесса – законодательная инициатива – состоит в официальном внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы в законодательный орган и принятии его к рассмотрению законодательным ор­ганом. Выделяется два участников стадии законодательной инициативы: субъект законодательной инициативы и законода­тельный орган в лице должностного лица или органа, компетентного принять к рассмотрению законопроект и осуществить его регистрацию. В работе определена последовательность рассмотрения зако­нопроекта законодательным органом в нескольких чтениях, а также особенности каждого чтения, приводятся примеры рассмотрения ряда законопро­ектов, отличающихся от обычной процедуры в силу особой при­роды самих законопроектов. Освещается участие исполнительных органов в рассмотрении законопроектов Содержание третьей стадии законодательного процесса со­стоит в принятии закона законодательным органом посредством голосования. На этой стадии зако­нопроект приобретает иной статус - статус закона. Принятый закон направляется законодательным органом высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти). В работе исследуется право отлагательного вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководи­теля высшего исполнительного органа государственной власти), предоставленное федеральным законодательством. Далее рассматривается право законодательного органа преодолевать вето. Подписанный высшим должностным лицом субъекта Россий­ской Федерации (руководителем высшего исполнительного орга­на государственной власти) закон подлежит обнародованию, т. е. доведению до всеобщего сведения в установленном порядке и сроки. В работе рассматриваются различные способы обнародо­вания и вступления в силу закона, отмечаются существенные особенности вступления в силу отдельных законов. Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является, прежде всего, действительная, а не показная реализация принятых законов.
Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, до настоящего времени целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество уровней власти представляется проблематичным.
Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.
Список источников и использованной литературы: Нормативные акты и судебная практика 1. Конституция Российской Федерации 1993 года. 2. Федеративный договор. Москва. 31 марта 1992. 3. Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации". // "Российская газета" - № 156-157. - 12.08.2000. 4. Федеральный закон от 19 июля 1998 года № 115-ФЗ "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)". // Собрание законодательства Российской Федерации. - 27 июля 1998 года. - № 30. - Ст. 3611. 5. Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. - 28 июня 1999 года. - № 26. - Ст. 3176 (Утратил силу). 6. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации. - 18 октября 1999 года. - № 42. - Ст. 5005. 7. Гражданский кодекс Российской Федерации, 1 и 2 части 8. Бюджетный кодекс Российской Федерации 9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года. - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1996. - № 1. 10. Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 года № 73-ОД в ред. закона Волгоградской области от 20.01.2005 N 995-ОД. 11. Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 года № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области". // "Волгоградская правда". - № 153. - 21 августа 2001 года. 12. Закон Волгоградской области от 1 октября 2002 года № 736-ОД "О законах и иных нормативных правовых актах". // "Волгоградская правда". - № 181. - 08 октября 2002 года. 13. Закон Волгоградской области от 05 мая 1997 года № 116-ОД "О Волгоградской областной Думе" // "Волгоградская правда". - № 85. - 13 мая 1997 года. 14. Закон Волгоградской области от 28 января 2003 года № 784-ОД "О поставках продукции для государственных нужд Волгоградской области" // "Волгоградская правда". - № 30. - 18 февраля 2003 года. 15. Постановление Волгоградской областной Думы от 24 февраля 2005 года № 5/77 "О Регламенте Волгоградской областной Думы" 16. Регламент Волгоградской областной Думы 17. "Временное Положение о Волгоградской областной Думе", от 3 марта 1994 года № 1-ОД (утрат. силу) 18. Закон Волгоградской области от 3 августа 1994 года № 6-ОД "О порядке принятия и введение в действие областных законов и иных нормативных правовых актов Волгоградской областной Думой" (утрат. силу). Учебники и научно-методические пособия 1. Апель А. Л. Основы финансового права. / СПб.: Питер, 2002. - 128 с. 2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 1998.- 752 с. 3. Конституционное право России. Под ред. Козловой Е.И., Кутафина О.Е. - М.: Юристъ, 1999. - 520 с. 4. Конституционное право России. Под ред. А.В. Малько. - М.: Норма, 2000. - 408 с. 5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1999. - 562 с. 6. Теория государства и права. / Под ред. М.Н. Марченко. М. 1987. - 610 с. Монографии и статьи 1. Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. - М.: Юриспруденция, 2000. - 320 с. 2. Гайда А.В., Казанцев М.Ф. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика. - Екатеринбург. - 2000. - 448 с. 3. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. - М.: Формула права, 2000.- 608 с. 4. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н., О практике опубликования правовых актов субъектов РФ // Журнал российского права, N 9, сентябрь 2001 г. 5. Гайман В.Н. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях // Советское государство и право.-1991.- №12. 6. Гордеюк Д.А. Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону. // Гражданин и право. № 9. 2001г. 7. Добрынин Н.М., Матейкович М.С. Региональное законодательство: от количества - к качеству// Гос-во и право. - 1999. - № 10. 8. Дудко И.Г. Система правовых актов субъектов Российской Федерации.// Конституционное и муниципальное право. - 2001. - № 3. 9. Дудко И.Г. Опубликование и вступления в силу законов субъектов РФ // Государство и право. 2000. № 11. 10. Законы субъектов Федерации должны быть работоспособными. - Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на совещании руководителей законодательных собраний субъектов Российской Федерации 21 мая 2002 года, Совет Федерации, Москва. // Журнал российского права. № 7. - 2002 г. 11. Законодательное Собрание Свердловской области. Информационно-аналитический бюллетень. Свердловск. 2002 г. 12. Интервью с Л.А.Окуньковым, кандидатом юридических наук, директором Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. // Журнал российского права. № 10. 2001 г. 13. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России. // Журнал российского права. № 6. 2002 г. 14. Лукашева А.В. Общественное мнение и законотворчество. Демократия и права человека. // Гражданин и право. № 11. 2001 г. 15. Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996 г.
№ 3. 16. Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. № 8. 1998 г. 15. Першеев Д.В. Урегулированные и неурегулированные вопросы применения нормативных актов. // Журнал российского права. № 6. 2002 г. 16. Поленина С.В. Система законодательства субъектов Российской Федерации.// Регионология. - . 2000. - № 2.
17. Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. - 2001. - N 12. 18. Рабко Т.А., Протест прокурора на юридический акт субъекта Федерации: теория и практика. // Журнал российского права N 2, февраль 2002 г. 19. Старцева Л.И. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - № 2. 20.Тульская областная Дума. Информационно-аналитический бюллетень.2003 г. [1] Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. - 2001. - N 12. - С. 32. [2] Законы субъектов Федерации должны быть работоспособными. - Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на совещании руководителей законодательных собраний субъектов Российской Федерации 21 мая 2002 года, Совет Федерации, Москва. // Журнал российского права. № 7. - 2002 г. С. 3. [3] Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 мая 2002 г.) (утратил силу) [4] Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". - Собрание законодательства Российской Федерации, 18.10.1998 г., № 42, ст. 5005. [5] Конституционное право России. Под ред. А.В. Малько. - М.: Норма, 2000. - С. 369. [6] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года. // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. - № 1. [7] Старцева Л.И. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации // Конст. и муниц. право. - 2002. - № 2. - С. 3 [8] Гайда А.В., Казанцев М.Ф. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика - Екатеринбург. - 2000. - С. 81. [9] Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. - М.: Формула права, 2000.- С.26 [10] Старцева Л.И. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации.// Констит. и муниц. право. - 2002. - № 2. - С. 3. [11] Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. - М. - Формула права. - 2000. - С.339. [12] Пиголкин А.С. Там же. - С. 339-340. [13] Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии. - М.: Юриспруденция, 2000. - С. 192 [14] Гайда А.В, Казанцев М.Ф. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика. - Екатеринбург., 2001. С. 85. [15] Лукашева А.В. Общественное мнение и законотворчество. Демократия и права человека. // Гражданин и право. № 11. 2001 г. С. 17. [16] Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. - М. - Формула права. - 2000. С. 350. [17] Теория государства и права. Под ред. М.Н. Марченко. М. 1987. С. 330. [18] Гайда А.В., Казанцев М.Ф. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика - Екатеринбург. - 2001. - С. 110-111. [19] Регламент Волгоградской областной Думы. Ст. 66. [20] Закон Волгоградской области от 13 июля 2001 года № 566-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области". Ст. 20. - "Волгоградская правда", № 153, 21 августа 2001 года. [21] Першеев Д.В. Урегулированные и неурегулированные вопросы применения нормативных актов. // Журнал российского права. № 6. 2002 г. С. 38. [22] Першеев Д.В. Урегулированные и неурегулированные вопросы применения нормативных актов. // Журнал российского права. № 6. 2002 г. с. 38. 27 Дудко И.Г. Опубликование и вступления в силу законов субъектов РФ // Государство и право. 2000. № 11. С. 51. 1Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996 г. № 3. с. 57. 1 Синюков В.Н. Исполнение законов. – Советское государство и право. – 1991. - № 6. – С. 7. 1 Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // журнал российского права. 1998. № 8. с. 73.