В данной курсовой раскрыта тема "Анализ миграционных процессов в Российской Федерации" .Предметом исследования курсовой работы является миграционные процессы в Российской Федерации, принципы управления ими. Курсовая работа написана на 43х страницах.
Использовано 23 источника литературы.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1. Общие особенности современных миграционных
процессов в РФ
1.1 Понятие и классификация миграции
1.2 Современная миграционная ситуация в РФ
2. Характеристики и последствия миграции на территории РФ
2.1 Основные характеристики миграционных потоков
2.2 Социальные последствия миграционных процессов
3. Государственное управление миграционными
процессами в РФ
3.1 Цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов
в России
3.2 Основные направления деятельности по регулированию
миграционных процессов в Российской Федерации
3.3 Механизм реализации современной миграционной политики
на территории Российской Федерации
Заключение
Приложения
Литература
ВВЕДЕНИЕ
История становления и развития России неразрывно связана с миграцией населения, которая играла и будет играть первостепенную роль в жизни нашей страны. Являясь одним из наиболее влиятельных социальных явлений современности, миграционные процессы сегодня вызывают интерес самых широких кругов общественности.
Миграция участвует в формировании рисунка расселения и структуры населения, трудового потенциала территории, изменении состава населения, способствует социально-экономическому развитию страны, а также разностороннему развитию личности. Все это подтверждает необходимость всестороннего изучения данного процесса не только в теоретическом, но и практическом плане. В этом и заключается актуальность изучения данной темы.
Целью работы является анализ миграционных процессов в России и механизма государственного управления ими.
Задачами работы по данной теме выступают: всестороннее изучение миграционных процессов на территории Российской Федерации, выявление их последствий, анализ государственного регулирования миграционных потоков, выявление проблем и возможных вариантов их решения.
Объектом изучения данной работы являются миграционные процессы, а предметом – государственное управление и регулирование миграционных процессов.
1. ОБЩИЕ ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННЫХ МИГРАЦИОНГНЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
1.1 Понятие и классификация миграции
Несмотря на все возрастающий интерес к миграции населения, до сих пор ни в отечественной, ни в зарубежной литературе нет единого подхода к формулировке этого понятия.[1] Миграция – относительно новое слово в русском языке. Даже в Толковый словарь Ушакова оно включено с пометкой «научн.» - как специальный термин, не свойственный обиходной речи. И действительно, это слово применялось в основном только в ученых кругах, хотя явление, которое им обозначается, широко распространено в жизни общества.[2] В отечественной литературе насчитывается около 40 определений понятия миграция, но из всего многообразия формулировок выделяется одно, сформулированное Л.Л.Рыбаковским в 1987 г., которое довольно прочно устоялось не только в научной, но и в учебной литературе.
Миграция (по Рыбаковскому Л.Л.) – процесс перемещения людей через границы тех или иных территорий со сменой навсегда или на более или менее длительное время постоянного места жительства либо с регулярным возвращением к нему.[3]
В зависимости от того, обменивается ли данная территория населением с другими, различают открытое и закрытое население. Примером открытого населения может служить населения любого района или города. Абсолютно закрытым является только население всего земного шара. В прошлом закрытым было население многих изолированных районов, отдельных островов и даже целых континентов. Социально – экономический прогресс разрушил замкнутость отдельных территорий, но все же и сейчас население многих стран с незначительным объемом внешней миграции практически близко к закрытому.
Миграция населения – сложный социальный процесс, тесно связанный с изменением экономической структуры и размещением производительных сил, с ростом социальной и трудовой мобильности населения.
При анализе миграции населения ее классифицируют по ряду признаков.
1. В зависимости от характера пересекаемых границ различают внешнюю и внутреннюю миграцию населения.
Внешней называется миграция, при которой пересекаются государственные границы. Она в свою очередь делится на межконтинентальную (например, массовое переселение европейцев за океан в XIX – XX вв.) и внутриконтинентальную (например, современная миграция из одних европейских стран – Италии, Испании, в другие – Германию, Францию и т. д.)
К внутренней миграции относятся перемещения в пределах одной страны между административными или экономгеографическими районами, населенными пунктами и т. п. Основными типами современной внутренней миграции являются миграции из сельской местности в города и межрайонная миграция.
2. По временным признакам миграцию делят на постоянную (безвозвратную), временную, сезонную и маятниковую.
Безвозвратная миграция связана с окончательной сменой постоянного места жительства. Примером такой миграции может служить миграция из села в город.
Временная миграция предполагает переселение на какой-то достаточно длительный, но ограниченный, часто заранее обусловленный срок, что обычно связано с работой в месте вселения. Временными являются многие переселения рабочих из одних стран в другие, внутренняя миграция в удаленные и малообжитые районы (например, для работы по контракту на несколько лет).
Сезонная миграция включает ежегодные перемещения людей в определенные периоды года, например в сельскохозяйственные трудонедостаточные районы в период уборки урожая, летом – в курортные районы и т. д.
Маятниковая миграция - это регулярные поездки к месту работы или учебы за пределы своего населенного пункта.
3. Важное значение имеет классификация миграций по причинам. Среди главных причин миграции населения следует упомянуть экономические и социальные, которые часто трудно разделить (переселения в поисках свободных сельскохозяйственных земель, работы, более высоких доходов, переселение с целью перемены образа жизни – сельского на городской, приобретения более высокого социального статуса и т. д.). Немалую роль играют также политические (бегство от расовых, религиозных притеснений), военные (эвакуация, депортация) и прочие причины.
4. По формам реализации миграция делится на общественно-организованную, осуществляемую при участии государственных или общественных органов и с их экономической помощью, и неорганизованную, которая производится силами и средствами самих мигрантов без материальной или организационной помощи со стороны каких – либо учреждений.
5. В зависимости от того, предпринимается перемещение людей по их собственному решению или независимо от него, миграция делится на добровольную и принудительную.[4]
1.2 Современная миграционная ситуация в РФ
Миграционные процессы в России в минувшее десятилетие определялись влиянием отрицательных и положительных факторов. К отрицательным факторам относят распад бывшего СССР, проявления национализма, терроризм, незащищенность отдельных участков Государственной границы РФ, ухудшение качества жизни людей и состояния окружающей среды, экономическая нестабильность и социальные конфликты. В то же время к положительным факторам относятся демократизация общественно – политической жизни, реализация конституционного принципа свободы передвижения, развитие рыночных отношений и вхождение в международный рынок труда.
Иммиграция в Россию, в том числе из стран со сложной общественно – политической, экономической и санитарно–эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер.[5] За прошедшие 10 лет в Россию из стран СНГ и Балтии переехало более 8,6 миллиона переселенцев.[6] Количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины. Отсутствует эффективный государственный контроль над миграционными процессами.
Массовый приток вынужденных мигрантов (вынужденных переселенцев, беженцев и лиц, ищущих временное убежище), достигший пика в первой половине 90-х годов, постепенно снижается.
Медленно решаются долгосрочные проблемы многих вынужденных мигрантов, которые решили остаться в Российской Федерации. Часто они сталкиваются с серьезными проблемами в плане социальной защиты. Не уделяется должного внимания решению задач организованного расселения вынужденных мигрантов, перехода от оказания им первой чрезвычайной помощи к созданию условий для нормальной жизни, обеспечению занятости и соблюдению прав человека. Сохраняются проблемы социально-экономической адаптации мигрантов, не имеющих статуса вынужденных переселенцев или беженцев.
Сокращается количество беженцев и лиц, получающих временное или политическое убежище в РФ, в том числе из-за усиливающейся угрозы проникновения на территорию России террористических организаций.[7] Только 1 миллион 600 тысяч мигрантов из стран СНГ и Балтии получили статус беженца или вынужденного переселенца.[8] Террористические нападения заставили мировое сообщество принять в последние годы меры по ужесточению процедур иммиграционного контроля как по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущим временное или политическое убежище, так и к экономическим мигрантам. Ряд государств прибегнул в этих целях к беспрецедентным мерам безопасности. Уделять должное внимание вопросам антитеррористической интеграции стремится и Россия.
Продолжает сокращаться позитивная, необходимая для развития экономики социально-экономическая миграция населения внутри РФ. Это вызвано несбалансированностью между оплатой труда в легальном секторе экономики и ночной стоимостью жилья, передачей объектов ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность, отсутствием механизмов обеспечения рабочей силой производства за счет территориального перераспределения внутренних трудовых ресурсов. Все это создает трудности для обеспечения рабочей силой новых и возрождающихся производств, не способствует экономическому росту.
Развиваются процессы внешней трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан, выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. При этом среди иностранных работников, используемых в России, и российских граждан, работающих за рубежом, велика доля лиц, нелегально осуществляющих трудовую деятельность, что приводит к нарушению их трудовых и социальных прав. В России это создает угрозу национальному рынку труда и благоприятствует развитию теневой экономики.
Сохраняется внутренняя миграция, связанная с неблагоприятной экологической обстановкой и стихийными бедствиями. Природные и техногенные катастрофы вызывают экстренное массовое переселение людей, что требует дополнительных усилий государства по решению их проблем.
Сокращается прирост постоянного населения России. За счет миграции все меньше восполняется естественная убыль населения. Во многих регионах Российской Федерации уменьшение миграционного прироста населения происходит на фоне значительного сокращения численности населения в результате роста смертности и снижения рождаемости.
По прогнозу, начиная с 2006 года, ожидаются значительные изменения в структуре населения, будет сокращаться численность населения трудоспособного возраста – основного источника формирования трудовых ресурсов.
Потребность экономики страны в дополнительных трудовых ресурсах вызовет необходимость регулируемого притока иммигрантов, в первую очередь из государств – участников Содружества Независимых Государств. В этой ситуации актуальной проблемой для российского общества является формирование установок толерантного сознания.
В последние годы миграция населения не обеспечивает перераспределение населения по территории страны в целях сбалансированности спроса и предложения на рынке труда. Оживление национальной экономики, неизбежные при этом территориальные и отраслевые диспропорции потребуют более активного перераспределения населения и трудовых ресурсов в пределах страны, что вызовет необходимость разработки механизмов стимулирования трудовой миграции граждан, в том числе за счет развития рынка жилья. Следует всемерно способствовать стремлению мигрантов к самообустройству и осуществлению трудовой деятельности.
Рыночный механизм предопределяет необходимость осуществления государственного управления миграционными процессами на основе обеспечения прав граждан на свободу передвижения и создания с этой целью системы экономических стимулов.
Указанная миграционная ситуация требует новых подходов, с тем чтобы миграционные процессы в России стали фактором, способствующим позитивному развитию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обязательств Российской Федерации.[9]
Таким образом, единого подхода к формулировке определения миграции до сих пор не существует. В зависимости от изучаемого признака, выделяют внешние, внутренние, временные, маятниковые, сезонные, социальные, экономические, добровольные, принудительные, общественно-организованные и неорганизованные миграции. Современная миграционная ситуация в России является непосредственным отражением особенностей переживаемого этапа социально-экономического и политического развития страны.
2. ХАРАКТЕРИСТИКИ И ПОСЛЕДСТВИЯ МИГРАЦИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
2.1 Основные характеристики миграционных потоков
К основным характеристикам, отражающим особенности миграционных потоков, можно отнести интенсивность, направление миграционных потоков, состав, мотивы перемещения мигрантов, степень легализации перемещений, степень приживаемости мигрантов, особенности размещения мигрантов по территории вселения. В соответствии этим была составлена систематизационная таблица, в которой отражены основные особенности современных внутренних и внешних миграционных процессов в России (приложение 1).
По данным таблицы можно констатировать:
· активное вовлечение России в миграционный обмен на разных уровнях, как на международном, так и на государственном;
· увеличение доли семейной миграции и снижение доли мигрантов трудоспособного возраста, свидетельствующие о снижении роли миграции населения в регулировании демографических процессов (это очень важно, особенно для России, в которой на сегодняшний день отмечается демографический кризис);
· низкую степень приживаемости мигрантов, преобладание среди них «нелегалов», беженцев, вынужденных переселенцев
· практическое совпадение ареалов концентрации внешних и внутренних мигрантов на территории России, что приводит к обострению ситуации на рынке жилья, труда, увеличению нагрузки на социальную инфраструктуру.
Анализируя характеристики миграционных процессов в России, необходимо начать с внутренней миграции, поскольку она является основной составляющей (почти 90%) общего миграционного оборота в России.
За последние 10 лет миграционная активность населения России сократилась. Число внутренних перемещений уменьшилось более чем на 1/3, причем отмечается более высокая миграционная активность сельских жителей по сравнению с городскими. Это обстоятельство объясняется более низкими доходами сельского населения, которое стремится в промышленные районы, сосредоточенные в основном в Европейской части России.
В целом география внутренних межрегиональных потоков не изменилась. Однако на сегодняшний день среди регионов страны более четко можно выделить принимающие и отдающие население. Принимающие регионы размещены компактно и соответствуют густонаселенным территориям, в которых сосредоточено 80% населения (120 млн. чел.). Данная зона располагается от Калининградской до Новосибирской области (юг Западной Сибири) и от Карелии (исключая остальную территорию Европейского Севера) до Краснодарского края. Регионы, отдающие население, расположены некомпактно. В целом на этой территории проживает 17% населения (26 млн. чел.). К ним относятся северная часть Урала, Восточная Сибирь, Дальний восток, Дагестан, Чечня, Ингушетия. Причинами, вынуждающими россиян переезжать в другие регионы страны, являются: военные действия, обострение межнациональных отношений, а также причины экономического характера – потеря работы, невыплата заработной платы, а значит, и снижение жизненного уровня, отсутствие уверенности в завтрашнем дне. [10]
Практически все принимающие регионы России в большей или меньшей степени подвержены кризису, что препятствует успешному обустройству и социальной адаптации вынужденных переселенцев. Характеризуя социально – экономические процессы, протекающие в принимающих районах, можно отметить, что они в целом совпадают с общероссийскими: происходит падение уровня производства, отрасли с прежде благополучной динамикой показателей в последние 3 - 4 года стали испытывать определенные сложности. Несмотря на довольно высокий уровень приватизации собственности в промышленности и сфере обслуживания, эффективность работы этих отраслей по-прежнему мала; сохраняется низкий уровень денежных доходов населения, сдерживающий развитие внутреннего рынка товаров и услуг; развитие мелкого частного предпринимательства в настоящее время также не рассматривается специалистами в качестве существенного резерва занятости не только мигрантов, но и коренного населения. Скрытая безработица порождает довольно неблагоприятную ситуацию для вынужденных переселенцев и беженцев на рынке труда, поскольку их профессиональный состав близок к профессиональному составу местных кадров. Область сельского хозяйства не располагает возможностями для развития фермерства, в среде которого могла бы найти работу часть переселенцев.
Наблюдается затягивание сроков обустройства и социальной адаптации вынужденных переселенцев и беженцев, ухудшение и материального и социального положения, что способно воспроизводить и поддерживать на высоком уровне негативно – конфликтный потенциал в общественном сознании.
Свидетельством этого могут служить такие данные социологического исследования: свое материальное положение как бедственное оценивают 27% опрошенных переселенцев, а 66% испытывают серьезное материальное затруднение. Наибольшие потери от переезда понесли работники здравоохранения, финансово-экономической сферы и лица, бывшие в ближнем зарубежье безработными. Негативно оценивают условия жизни и труда, по сравнению с теми, которые они имели на прежнем месте жительства, 46% опрошенных.
Несомненно, что консервация такой ситуации чревата социальным конфликтом. Следует учитывать, что среди видов помощи, в которой наиболее остро нуждаются мигранты, преобладают вполне «земные», а не оторванные от реальности фантазии и прихоти.
Следует отметить довольно низкую оценку переселенцами деятельности областных миграционных служб, упускающих из сферы своего внимания перемещение мигрантов, учет их проблем, необходимость проведения разъяснения законодательства об их правах и статусе, критериях отнесения к беженцам и вынужденным переселенцам. Не случайно, называя причины неоформления статуса, многие респонденты отвечали, что, по их мнению, это не влечет за собой никакого улучшения в условиях жизни (40%), что это сложная бюрократическая процедура (28%), что не знают, как это делать и куда обращаться (19%). В немалой степени низкий авторитет областных миграционных служб объясняется неудовлетворительным организационно – техническим и финансовым обеспечением.
Поскольку такая картина характерна для всех без исключения принимающих регионов, это, в свою очередь, заставляет переселенцев брать инициативу в свои руки. В ряде регионов эффективно действуют созданные на базе объединений вынужденных переселенцев «общественные приемные», где зачастую и находят себе применение высококвалифицированные юристы, экономисты, психологи и другие специалисты из числа вынужденных мигрантов. [11]
Социально—экономические трудности в обустройстве вынужденных переселенцев, юридическая, экономическая, социальная непроработанность этих вопросов, негативное отношение определенной части жителей принимающих регионов к этой категории граждан увеличивают вероятность возрастания объема возвратной миграции переселенцев в прежние места проживания.
Новую волну миграции в ближайшие годы может вызвать и уже вызывает принятый закон «О пенсионном обеспечении», который увеличил возраст для выхода на пенсию гражданам Казахстана (женщинам – до 60 лет и мужчинам – до 65 лет). Фактически этим актом предполагается за счет России, а также за счет людей предпенсионного возраста, не желающих проживать в Казахстане до 65 лет, чтобы получить потом скудную пенсию, и сейчас уже в 55 – 57 лет покидающих это государство, сократить расходы на содержание ветеранов, которые вложили свой труд в экономику этого государства. По некоторым расчетам демографов, в случае продолжения подобной политики, удельный вес казахов с 44,3% в 1995 г. достигнет 60% в 2005 г., а в 2015 г. – 80%.
Исследования показывают, что во всей работе по приему, обустройству и социальной адаптации вынужденных переселенцев и беженцев из стран ближнего зарубежья на территории Российской Федерации преобладает формально – механический подход, ориентация на «усредненного переселенца». К сожалению, совершенно не учитываются и даже не берутся в расчет наработки ученых – антропологов о существовании «культурной дистанции» даже среди жителей разных регионов одной страны и методах ее регулирования. Возможно, федеральную миграционную программу, аналогичные документы на более отдаленную перспективу следует дополнить соответствующими разделами, в которых целесообразно сформулировать блок комплексных мероприятий по учету фактора социальной адаптации вынужденных переселенцев и беженцев.[12] Схематично можно обозначить следующий ряд уже апробированных в других странах мер и последовательность их применения.
1. Развернуть обсуждение в СМИ, в первую очередь по общероссийскому и региональному телевидению, проблем переселенцев.
2. Создать общероссийский «Фонд солидарности» для всенародной поддержки переезда переселенцев, их обустройства и трудоустройства. Фонд с таким названием существовал в послевоенной ФРГ, пополнялся каждым гражданином страны в соответствии с его доходом. Из него беженцам выдавались льготные кредиты для строительства жилья, обеспечивалось их социальное страхование, включая помощь в случае безработицы. Он стал реальным фактором сплочения нации и самоутверждения обездоленных переселенцев.
3. Создать законодательную базу и нормативную базу, четко регулирующую права и обязанности репатриантов и вынужденных переселенцев, внести необходимые дополнения в Конституцию страны, утвердив принцип «национальной солидарности». Достаточно сказать, что такой закон был принят в ФРГ в мае 1953 года и на долгие годы определил статус беженцев, уравняв их в правах с остальными немцами, ан основе их принадлежности к одному народу, предусмотрев по возможности компенсацию понесенного ими ущерба. В дальнейшем были приняты и другие законы подобной направленности. Во Франции в связи с вынужденным возвращением французов из бывших колоний всего за 4 месяца был разработан и обсужден закон о репатриации, утвержденный генералом де Голлем 26 декабря 1961 года. В Конституции Французской республики записано, что «нация провозглашает солидарность и равенство всех французов перед лицом национальных бедствий». А в первой статье закона о репатриации провозглашено: «Французы, находящиеся под угрозой вследствие политических событий или вынужденные покинуть территорию, где они проживали и которая прежде находилась под суверенитетом, протекторатом или опекой Франции, могут рассчитывать на помощь государства на основании национальной солидарности… Эта помощь заключается в комплексе мер, направленных на включение французов-репатриантов в экономическую и социальную жизнь нации».
4. Разработать комплекс мер, побуждающих государственные и частные банки, финансово-инвестиционные фонды, страховые компании, благотворительные фонды и производственные предприятия оказывать переселенцам на льготных условиях материальную и финансовую помощь на долгий срок (на возвратной основе в течение 10-25 лет). Например, во Франции государство воздействовало на все банки, включая частные, с целью побудить их предоставлять репатриантам льготные (до 25 лет) ссуды.[13]
2.2 Социальные последствия миграционных процессов
Поскольку миграционные процессы в России имеют довольно широкий размах, переселение в столь значительных масштабах в сочетании с нерешенностью проблем жизнеобеспечения россиян достаточно негативно сказывается на социально-экономической и политической ситуации в стране.
Как внутренние, так и внешние миграционные потоки направлены преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России. Это приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах.[14]
Анализ миграционных процессов в России за последнее десятилетие показывает, что проблемы с внешней незаконной миграцией продолжают оставаться острыми, а отдельные из них представляют и угрозу национальной безопасности государства. Уровень ее остается высоким, а численность мигрантов постоянно растет. По экспертным оценкам, в стране в настоящее время находится до 1,5 млн иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов).
Преступные группировки из нелегальных мигрантов создают в крупных городах России неконтролируемый рынок товаров и услуг, уклоняются от оплаты налогов, ведут незаконную коммерческую деятельность, занимаются торговлей оружием и наркотиками.
За последние 10 лет число мигрантов, совершивших преступления на территории России, возросло на 40%. Если в 1999 году удельный вес мигрантов в общем числе лиц, совершивших преступления, составлял 6,7 %, то в 2001 – 2002 годах – уже 7,5%. При этом продолжается рост преступлений в экономике (на 15%).[15]
В большинстве регионов России отмечен рост преступлений, которые требовали контактов за рубежом и межгосударственного сотрудничества. Это наркобизнес, незаконный оборот оружия, преступления во внешнеэкономической деятельности и кредитно – финансовой сфере. Динамика преступности нелегальных мигрантов за период 2001 – 2002 годов отражена в таблице.
Годы
Особо тяжкие преступления
Тяжкие
Убийства
Покушения на убийства
2001 г.
4439
11235
567
45
2002 г.
3812
7608
439
50
По данным МВД России, в 2002 году по расследованным уголовным делам было выявлено 29937 человек – иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших преступления, против 28650 человек за 2001 год (больше на 4,5 %).Наибольшее число преступлений на территории России за 2002 год было совершено иностранными гражданами стран, указанных в следующей таблице.
Страна
Количество совершенных преступлений
Азербайджан
3184
Армения
1099
Беларусь
706
Вьетнам
74
Грузия
1669
Казахстан
1033
Китай
386
Кыргызстан
257
Литва
72
Молдова
2122
Таджикистан
1979
Туркменистан
105
Узбекистан
914
Украина
5749
Из года в год все больше нарушений правил пребывания иностранных граждан в России и их транзисторного проезда. Много острых проблем создает интенсивный приток в Россию нелегальных иностранных рабочих. По экспертным оценкам, они составляют сейчас до двух миллионов человек. Не занимая официальных рабочих мест, эти люди негативно влияют на рынок труда, вовлекаются в теневую экономику.[16]
Интенсивный отток населения в последнее десятилетие из северных, восточных и приграничных районов страны приводит к сокращению его численности на этих территориях, богатых сырьевыми ресурсами. В результате оттока населения изменяется его этническая структура в ряде субъектов РФ.
Массовая миграция иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в ряде районов Российской Федерации зачастую ухудшают социальную обстановку, создают базу для формирования террористических организации и политического экстремизма, являются угрозой безопасности Российской Федерации.
Эмиграция на постоянное место жительства в экономически развитые страны квалифицированных специалистов, молодежи с высоким уровнем образования ведет к ослаблению научного, творческого, экономического потенциала страны.[17]Основные потоки интеллектуальной миграции идут из регионов, обладающих высоким научно-техническим потенциалом: Северо-западного, Центрального, Западно-Сибирского экономических районов; из городов преобладают Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск.
Ориентированы потоки интеллектуальной эмиграции в настоящее время на такие страны, как США, Канаду, Австралию, Израиль, страны Западной Европы – Великобританию, Германию, Швецию. Эти страны не только принимают, но и поощряют иммиграцию высококвалифицированных кадров, в первую очередь специалистов в области современных технологий, программистов, инженеров, врачей, специалистов по естественным наукам. Причем по временному контракту на работу уезжает лишь 5-7%, остальные – на постоянное место жительства. Следовательно, «утечка умов» в основном носит безвозвратный характер, что становится тормозом развития страны.[18] Повышенного внимания требуют уязвимые группы трудящихся – эмигрантов, и, прежде всего женщины. Особенно нетерпимыми являются правонарушения при трудоустройстве эмигрантов за рубежом, связанные со случаями незаконного выезда, дискриминации, торговли людьми.[19]
Подводя итого вышесказанному, необходимо отметить, что миграционные потоки в России характеризуются активным ее вовлечением в международный и межрегиональный обмен, увеличением доли семейной миграции и снижением доли мигрантов трудоспособного возраста, низкой степенью приживаемости мигрантов, совпадением ареалов концентрации внешних и внутренних мигрантов. Все это приводит к негативным социальным последствиям: обострению ситуации на рынке жилья, труда, увеличению нагрузки на социальную инфраструктуру, повышению уровня преступности. Такая ситуация требует разработки и реализации адекватной миграционной политики, ужесточению управления и контроля миграционных процессов государством.
3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
3.1 Цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов в России
Целями регулирования миграционных процессов в России являются обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации.
Регулирование миграционных процессов в России основывается на следующих принципах:
· защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права;
· защита национальных интересов и обеспечение безопасности Российской Федерации;
· сочетание интересов личности, общества и государства;
· дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов;
· взаимодействие федеральных органов власти, исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов.
Для достижения указанных целей должны быть решены следующие основные задачи во внешнеполитической области:
· защита прав и свободы российских граждан;
· выработка и реализация межгосударственных механизмов оказания целевой финансовой и иной помощи лицам, ищущим временное убежище на территории Российской Федерации;
· развитие сотрудничества России с другими государствами в целях предупреждения и предотвращения конфликтов, следствием которых является массовая миграция населения;
· заключение Российской Федерацией международных договоров и соглашений о возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на территории договаривающихся сторон (соглашение о реадмиссии), о борьбе с незаконной иммиграцией, поощрении двусторонних и региональных диалогов об урегулировании миграционных вопросов, приграничной торговле, туризме, культурных, спортивных и иных поездках, о гарантии социальных и экономических прав трудящихся – иммигрантов, содействии реализации прав соотечественников за рубежом, об обеспечении их равного с гражданами государства положения перед законом и уважительного отношения к их духовным и иным связям с Россией, об обмене информацией о практике применения иммиграционного законодательства, имеющихся проблемах, с которыми сталкиваются государства при обеспечении защиты иммигрантов, а также информацией о новых методах иммиграционного контроля и паспортно-визовых технологиях.
В области науки и информации предполагается решение следующих задач:
· дальнейшее развитие фундаментальных научных исследований, касающихся социально - экономических, юридических, психологических основ регулирования миграционных процессов в России и мире;
· организация проведения мониторинга и научного прогнозирования миграционной обстановки в Российской Федерации;
· исследование и использование опыта зарубежных государств по предотвращению и пресечению незаконной миграции, представляющей угрозу национальной безопасности РФ;
· автоматизация и унификация технологий паспортно-визового, налогового, таможенного, пограничного и иммиграционного контроля;
· создание федеральной системы учета российских юридических лиц, филиалов и представительств иностранных юридических лиц, деятельность которых связана с организацией международного туризма, приема иностранных граждан для обучения и лечения, привлечением и использованием иностранных работников, а также с трудоустройством российских граждан за рубежом;
· создание федеральной системы учета иностранных граждан, в том числе пребывающих в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, а также обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;
· создание федерального автоматизированного банка данных дактилоскопической регистрации иммигрантов, подозреваемых в совершении уголовных преступлений, а также совершивших административные правонарушения;
· формирование общественного мнения, способствующего эффективной реализации политики в области регулирования миграционных процессов в РФ;
· содействие средствам массовой информации в объективном информировании населения России о проблемах мигрантов;
· содействие в получении иностранными гражданами и соотечественниками за рубежом необходимой информации об условия х переезда, трудоустройства и проживания в России;
· совершенствование автоматизированных систем сбора и распространения информации о социально-экономической обстановке в целях определения условий приема и размещения иммигрантов, о вакантных рабочих местах в субъектах Российской Федерации, а также о территориях и населенных пунктах, благоприятных или не рекомендуемых для их расселения.
3.2 Основные направления деятельности по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации
Основными направлениями деятельности по регулированию миграционных процессов являются:
1. В области обеспечения контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации разработка и создание единой системы иммиграционного контроля на территории России
· совершенствование деятельности государственных органов исполнительной власти, осуществляющих иммиграционный контроль на территории России, координация их взаимодействия с органами пограничного и таможенного контроля;
· активизация договорного процесса с государствами – участниками Содружества Независимых Государств и заключение двусторонних и многосторонних соглашений в рамках Содружества, определяющих ответственность сторон за поощрение или непротиводействие незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции, за нарушение границ Содружества, а также согласование порядка выдачи виз в пределах Содружества Независимых Государств;
· усиление ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;
· повышение ответственности руководителей организации независимо от их организационно-правовой формы за незаконное использование иностранных работников;
· предоставление соответствующим федеральным органам исполнительной власти иностранным гражданам информации о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России и о порядке приобретения гражданства российской Федерации4
· расширение договорной базы и обмен с иммиграционными органами иностранных государств информацией по проблемам, связанным с незаконной миграцией, и оп другим вопросам в области регулирования миграционных процессов;
· обеспечение прав иммигрантов и контроль за соблюдением ими своих обязанностей, содействие добровольному возвращению беженцев в места их прежнего проживания;
· реализация мер по выдворению незаконных иммигрантов из Российской федерации в государства гражданской принадлежности или постоянного проживания.
2. В области создания условий для интеграции вынужденных мигрантов в России установление квот распределения по субъектам РФ лиц, признанных беженцами, и лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации
· разработка эффективного механизма использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных мигрантов;
· создание условий для социально-бытового обустройства вынужденных мигрантов, их интеграции на рынке труда, вступления на профессиональные союзы, реализации их конституционных прав и свобод человека и гражданина;
· развитие взаимопонимания между местным населением и переселенцами, обеспечение гармоничного сочетания прав и интересов граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, создание социально-экономических условий для выполнения международных обязательств Российской Федерации по приему лиц, ищущих временное убежище на территории российс4кой федерации, разработка и реализация специальных программ по их культурной и языковой адаптации;
· создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях обустройства вынужденных мигрантов;
· государственная поддержка в приоритетном порядке социально незащищенных категорий вынужденных мигрантов, а также лиц, прибывших в Россию в условиях чрезвычайных обстоятельств, обеспечение сбалансированности национального рынка труда с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан РФ;
· создание условий для легальной трудовой деятельности иммигрантов, разработка механизма управления расселением иммигрантов по территории страны, исходя из интересов социально-экономического развития регионов, с учетом потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;
· привлечение иммигрантов на временной и постоянной основе в соответствии с обоснованной потребностью субъектов РФ;
· разработка мер по содействию адаптации иммигрантов и интеграции их в российское общество;
· сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с переселенческими и общественными объединениями.
3. В области вхождения Российской федерации в международный рынок труда и регулирования экономической миграции обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении проблем трудовой миграции путем усиления контроля за привлечением и использованием иностранных работников в целях защиты российского рынка труда, а также обеспечения права российских граждан на занятие в приоритетном порядке вакантных рабочих мест в Российской Федерации
· соблюдение работодателями условий, предусмотренных в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников, а также в трудовых договорах (контрактах);
· противодействие нелегальной трудовой иммиграции и контроль за уровнем оплаты труда иностранных работников;
· проведение комплексных проверок законности пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, их трудовой деятельности, соблюдения ими налогового законодательства;
· совершенствование нормативной правовой базы в области трудовой эмиграции российских граждан;
· создание и обеспечение условий для упорядочения трудоустройства российских граждан за границей, обеспечения их социальной и правовой защиты;
· стимулирование возвращения в Россию эмигрантов, выехавших за границу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь квалифицированных специалистов;
· создание в Российской Федерации системы поддержки в приоритетном порядке квалифицированных специалистов, деятелей науки, культуры, искусства и спорта.
4. В области создания условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в Российской Федерации и временно находящихся на других территориях страны
· участие государства в процессе их возвращения, в том числе путем разработки и реализации соответствующих программ;
· обеспечение в районах их прежнего проживания необходимых социально-экономических условий жизнедеятельности путем восстановления и развития экономики и социальной сферы;
· обеспечение их безопасности при возвращении в места прежнего проживания;
· предоставление полной и объективной информации о ситуациях в местах их прежнего проживания.
5. В области поддержки и развития взаимоотношений с соотечественниками за рубежом содействие контактам и регулярным встречам на основе семейных связей
· развитие приграничного сотрудничества, в том числе осуществление совместных экономических и культурных проектов, обеспечение соотечественникам приоритета при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности, учебы, а также при реализации инвестиционных проектов;
· содействие улучшению социально-экономического положения соотечественников путем заключения Российской Федерацией с государствами их проживания соответствующих международных договоров.
6. В области оптимизации внутренних миграционных процессов и содействия эффективному использованию трудовых ресурсов решение проблем занятости населения и достижение баланса между использованием внутренних трудовых ресурсов и привлечением иностранных работников
· обеспечение пропорционального развития рынка жилья и рынка труда для стимулирования миграции рабочей силы;
· разработка механизмов стимулирования территориального перераспределения экономически активного населения для обеспечения сбалансированности региональных рынков труда;
· определение перспективных либо не рекомендуемых для расселения мигрантов территорий и населенных пунктов;
· разработка мер по созданию новых и сохранению имеющихся рабочих мест, а также основных условий жизнеобеспечения населения в районах с высоким оттоком населения и критическим состоянием рынка труда;
· государственная поддержка переселенцев из неперспективных населенных пунктов;
· развитие межбюджетных отношений, формирование федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе учета состояния рынка труда в отдельных регионах страны;
· использование ротационной системы формирования трудовых ресурсов, применение вахтового метода в регионах с тяжелыми природно-климатическими условиями;
· оптимизация внутренней миграции на основе прогнозов социально-экономического развития России и Генеральной схемы расселения на территории РФ.
7. В области создания условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах Российской Федерации
· восстановление экономической активности организаций, расположенных на территории Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока, за счет привлечения рабочей силы из других районов страны;
· стимулирование миграции населения РФ, а также граждан государств – Участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии в северные и восточные регионы России;
· проведение активной экономической и градостроительной политики в указанных регионах, включая разработку и реализацию инвестиционных программ, развитие социальной, транспортной и рыночной инфраструктуры.
8. В области содействия добровольному переселению соотечественников из государств – участников Содружества Независимых государств и государств Балтии
· содействие в получении необходимой информации об условиях переезда, возможности приема, обустройства и проживания в Российской Федерации;
· реализация международных договоров РФ по вопросам регулирования процесса добровольного переселения и защиты прав переселенцев, а также заключение аналогичных договоров с теми государствами – участниками СНГ и государствами Балтии, с которыми таких соглашений не имеется;
· разработка и осуществление комплекса мер по содействию добровольному переселению в Россию соотечественников из государств – участников СНГ и государств Балтии, а также лиц, имеющих право на получение в упрощенном или ином льготном порядке гражданства Российской Федерации;
· создание условий для получения молодежью, проживающей в государствах – участниках СНГ и государствах Балтии, образования в России.[20]
3.3 Механизм реализации современной миграционной политики на территории Российской Федерации
Особенности развития миграционной ситуации в Российской Федерации в последнее десятилетие обусловлены политическими и социально-экономическими переменами. Правительство России в этих условиях формирует активную миграционную политику, для осуществления которой в стране была принята «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации».[21] Инициатором ее разработки выступила Федеральная миграционная служба МВД РФ.[22] В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2002 года[23] функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации. В его структуре создано новое подразделение – Федеральная миграционная служба МВД России. Одними из главных ее задач являются регулирование миграционных процессов в Российской Федерации и борьба с незаконной миграцией.
Основная работа по выявлению незаконных мигрантов и применению к ним норм об административной ответственности возложена подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации. Структура управления миграционными потоками на федеральном и региональном уровнях (на примере Ставропольского края) показана в Приложении 2.
Федеральные государственные служащие ФМС МВД России и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[24], предусматривающих ответственность за следующие правонарушения:
· предпринимательская детальность без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии);
· невыполнение законных требований прокурора, следователя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении;
· заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод;
· нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации. В этом ряду также нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина, или лицом без гражданства, либо гражданином Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;
· нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы;
· нарушение иммиграционных правил;
· нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания;
· незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей;
· неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);
· невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор;
· непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;
· непредставление сведений (информации);
· осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии).
В своей деятельности по выявлению нарушений иностранными гражданами или лицами без гражданства режима пребывания в Российской Федерации и правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы сотрудники Управления по делам миграции тесно сотрудничают с другими службами и подразделениями УВД.[25]
Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по реализации единой государственной миграционной политики, является Правительственная комиссия по миграционной политике. При разработке и реализации государственной и региональной миграционной политики органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов сотрудничают с международными организациями, в первую очередь с УВКБ ООН, МОМ, ОБСЕ/БДИЧ.
В разработке и реализации государственной миграционной политики наряду с ФМС России призваны участвовать следующие федеральные органы исполнительной власти: Минрегион России, Миннац России, Минсотрудничество России, Минюст России, МВД России, Минэкономики России, Минфин России, МИД России, Минтруда России, Минздрав России, Минобразования России, Минкультуры России и другие заинтересованные органы власти. [26]
Для проведения регулярных проверок мест предполагаемого скопления нелегальных мигрантов, таких, как вокзалы, рынки, стройки, формируются группы из сотрудников управления по делам миграции, управления по борьбе с экономическими преступлениями, паспортно-визового управления, патрульно-постовой службы, участковыми инспекторами.
Для реализации государственной миграционной политики Правительство Российской Федерации при формировании проектов федерального бюджета ежегодно предусматривает средства на финансирование соответствующих мероприятий.
В настоящее время в ходе работы Межведомственной рабочей группы по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации разработан проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[27]
Миграционная политика учитывает основные положения Комплексного плана мероприятий по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации в 1998-2000 годах и Федеральной миграционной программы, утвержденной Указом Президента Российской федерации от 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе».[28] Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается нормах международного права и международных договорах, положениях Конституции РФ и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах, договорах и соглашениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ и в их деятельности. Она также учитывает опыт миграционной политики ряда зарубежных государств.[29]
Российская Федерация за последние десять лет стала участником большинства международных договоров в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и право на свободу передвижения.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ[30] общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
В нее входит международный Билль о правах человека, который включает Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о защите гражданских и политических прав и Факультативные протоколы к нему. Эти документы образуют основу для признания и соблюдения прав человека в контексте международного права, включающего в себя принцип гуманного обращения с беженцами, вынужденными переселенцами и лицами, ищущими убежище. Также следует отметить документы, к которым Россия присоединилась, вступая в Совет Европы. Например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод и протокол №4 (март 1998г.).
Российская Федерация официально объявила о своем присоединении к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев 13 ноября 1992 г. При этом Россия взяла на себя абсолютно все обязательства по Конвенции и протоколу без каких-либо оговорок.
В целях создания единого для государств СНГ правового поля Главами государств Содружества в 1993 г. было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам уделяется незаслуженно мало внимания. Даже поверхностный анализ текста показывает, что правовой потенциал этого документа до конца не востребован.
Соглашение устанавливает такие ключевые моменты, как:
· признание существования проблемы вынужденной миграции на территории бывшего СССР;
· признание сторонами права на убежище в другом государстве;
· основу для единообразного определения статусов беженцев ми вынужденных переселенцев;
· признание сторонами принципа невысылки, необходимости взаимодействия и содействия государств в организации добровольной и индивидуальной репатриации беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе с целью воссоединения семей;
· обязательства сторон оказывать всестороннее содействие беженцам и вынужденным переселенцам.
Соглашение стало основой для единообразного определения статуса беженца и вынужденного переселенца на территории государств – участников СНГ. Субъект правового регулирования – граждане бывшего СССР.
Документ предусматривает возможность совместного участия государств СНГ в прекращении вооруженных и межнациональных конфликтов во время эвакуации мирного населения. В то же время соглашение носит экономический характер и определяет обязательства государства по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам, связанные с компенсацией за оставленные жилье и имущество, взаиморасчетами и погашением расходов на их содержание.
Таким образом, принципы, заложенные в конвенции и Протоколе, касающиеся статуса беженцев, получили дополнительное развитие на региональном уровне. Важность этого документа обусловлена еще и тем, что не все государства, подписавшие это Соглашение, стали участниками конвенции и протокола. В определение термина «беженец» включен расширительный мотив, перекликающийся с определениями, данными в конвенции Организации африканского Единства и Картахенской декларации, а именно – веление в число оснований для предоставления соответствующего статуса наличие вооруженных и межнациональных конфликтов в государстве исхода.
Наряду с этим Россия является участником:
· Соглашения 1994 г. о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защите трудящихся – мигрантов. Соглашение между Правительством РФ и правительствами ряда государств СНГ и стран дальнего зарубежья по трудовой миграции;
· Соглашения 1998 г. о сотрудничестве государств СНГ в борьбе с незаконной миграцией.
До выхода из соглашения (Бишкек, 1992 г.) о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников Россия заключила со всеми странами СНГ многосторонние и двусторонние соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Введены ограничения на передвижение только с Туркменистаном и Грузией.
Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ 15 июня 1998 г. принят модельный законодательный акт «Об общих принципах регулирования вопросов, связанных с беженцами – гражданами бывшего СССР на территориях государств Содружества».
В настоящее время в российской федерации одновременно существуют три определения термина «беженец» (Конвенция ООН (1951 г.) и Протокол (1967 г.), касающиеся статуса беженцев, Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и Федеральный закон «О беженцах») и два определения «вынужденный переселенец» (Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и Закон Российской федерации «О вынужденных переселенцах»). Все эти определения схожие, но не тождественные. Каждое их них подлежит применению, поскольку в России международные нормы могут применяться вместе с нормами права Российской Федерации или вместо последнего без какой-либо трансформации, преобразования их в нормы внутреннего государственного права.
Термины «беженец» и «вынужденный переселенец» упоминаются в текстах 210 законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. Однако базовыми законодательными актами в области вынужденной миграции служат Федеральный закон «О беженцах»[31] и закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».[32]
Федеральный закон «О беженцах» предполагает реализацию международных обязательств Росси после ее присоединения к Конвенции и Протоколу, касающимся статуса беженцев. Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» направлен на установления особого правового режима и оказания государственной поддержки гражданам Российской Федерации в общественно-политической ситуации, возникшей после образования новых государств на территории бывшего СССР.
Оба закона построены на принципах, заложенных в Конвенции ООН (1951 г.) и Протоколе (1967 г.), касающихся статуса беженцев. Однако Федеральный закон «О беженцах» не в полной мере соответствует международным обязательствам Российской Федерации. По условиям Конвенции и Протокола, касающихся статуса беженцев, при присоединении любое государство может сделать оговорки, за исключением ст. 1, 3 и 4, п. 1 ст. 16 и ст. 33, а также заявления о территориальном применении в соответствии со ст. ст. 1В(1) и 40. В этих статьях определен перечень обстоятельств, по которым лицо, признается беженцем, и случаи, при которых положения Конвенции не распространяются. Перечни являются исчерпывающими и не могут быть дополнены. Также определяются минимальные нормы обязательств государства, предоставившего убежище, перед беженцем: недопустимость дискредитации, свобода вероисповедания, право на обращение в суд, принцип невысылки.
В Федеральном законе «О беженцах» имеет место отход от императивных норм Конвенции и Протокола, касающихся статуса беженцев. Например, не включена норма, содержащаяся в части второй раздела D ст. 1 конвенции об автоматическом признании указанных в этом пункте лиц беженцами. Речь идет о случае, когда учреждения ООН вынуждены прекращать свою помощь отдельным категориям лиц.
Подпункт 1 п. 1 ст. 9 Закона частично не соответствует разделу С ст. 1 Конвенции. Получение беженцем разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации не может служить основанием для утраты статуса беженца, так как раздел С ст. 1 Конвенции содержит исчерпывающий перечень оснований прекращения статуса беженца. Вместе с тем из текста Закона невозможно определить, что представляет собой это разрешение и какова его правовая природа, так как определение термина в Законе отсутствует.
Подпункт 1 п. 2 ст. 9 не соответствует разделу С ст. 1 Конвенции. Осуждение беженца за совершение преступления на территории России не может служить основанием лишения лица статуса беженца, так как раздел С ст. 1 Конвенции содержит исчерпывающий перечень оснований прекращения статуса беженца.
Положениями пп. 1 п. 6 ст. 12 и п. 3 ст. 13 Закона, согласно которым лицо, осужденное за совершение преступления на территории Российской Федерации, лишается временного убежища или подлежит выдворению (депортации) после отбытия наказания с территории РФ, не согласуется с конституционными принципами равенства всех перед законом и судом и гарантией государства равенства прав миграция свобод человека и гражданина независимо от их правового положения (ст. 19 Конституции РФ). Осуждение лица за совершение преступления не может служить основанием для лишения его временного убежища или депортации с территории России. За совершение лицом уголовного преступления действующим уголовным законодательством не предусматривается такой вид наказания, как выдворение из страны. В ст. 44 Уголовного кодекса РФ дан исчерпывающий перечень видов наказания.
Статья 42 Конвенции о статусе беженцев специально запрещает оговорки к ст. 1 Конвенции. В пп. «d» п. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. указано: «оговорка означает односторонне заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединения к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договоров в их применении к данному государству». Таким образом, в ст. 1, 2, 3, 9 Федерального закона «О беженцах» содержатся формулировки, частично исключающие или частично изменяющие юридический смысл ст. 1 Конвенции о статусе беженцев.
Статья 19 Федерального закона «О вынужденных переселенцах», носит декларативный характер, поскольку ответственность за нарушение положений указанных законов не предусмотрена действующим административным и уголовным законодательством.
Законодательство, обеспечивающее государственное регулирование миграционных процессов на территории Российской Федерации имеет ряд пробелов и недоработок.
1. Главным недостатком законодательства в области миграции является то, что законодательная база построена на созерцательной позиции и практически полной отстраненности государства от влияния на процессы миграции. Между субъектами миграции и государством отсутствуют партнерские отношения, основанные на взаимном признании прав и обязанностей. Содержащиеся в законах «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» обязанности беженцев и вынужденных переселенцев построены на уровне декларации.[33]
Полную несостоятельность показала попытка решить все многообразие проблем миграции внесением дополнений и изменений в законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Законы не являются актами прямого действия, а предполагают принятие целой серии нормативных правовых актов, конкретизирующих их содержание. В частности Федеральный закон «О беженцах» предусматривает издание 11 подзаконных актов. С момента вступления в силу этого Закона прошло почти шесть лет, а до настоящего времени Правительством Российской Федерации принято только 7 нормативных правовых актов, другие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации не приведены в соответствие с законом «О беженцах». Аналогичная ситуация с законом «О вынужденных переселенцах».
2. Необходима подготовка проекта федерального закона об оказании помощи лицам, пострадавшим в ходе разрешения локальных кризисных ситуации в субъектах Российской Федерации. Такой законопроект позволит установить порядок финансирования в единую систему расходования материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на восстановление хозяйственных объектов, упорядочит и объединит усилия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по решению этой проблемы.
3. В 1998 г. принят Федеральный закон «О борьбе с терроризмом».[34] Одна из глав этого Закона устанавливает порядок возмещения вреда, причиненного в результате террористических акций, и социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористической акции. В соответствии с этим Законом порядок возмещения вреда регулируется гражданско-процессуальным законодательством, а порядок осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористической акции, определяется Правительством Российской Федерации. Практика последних лет показывает, что причинивший вред, которому мог бы быть предъявлен гражданский иск, как правило, не бывает найден. В Законе не предусмотрена компенсация за ущерб, причиненный при проведении контртеррористической операции.
4. Отсутствие комплексного подхода к регулированию миграционных процессов привело к неравномерной миграционной нагрузке на субъекты Российской Федерации и существенно осложнило решение вопросов обустройства и интеграции беженцев и вынужденных переселенцев. В связи с этим особую актуальность приобретает разработка проекта закона «О государственном регулировании миграционных потоков на территории России на основе установления субъектами Российской Федерации миграционных квот».
Таким образом, миграционная политика служит для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности РФ, удовлетворения потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рационального размещения населения на территории страны, использования интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России.
Реализация миграционной политики обеспечивается путем взаимодействия Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ. Основана государственная миграционная политика на нормах международного права, положениях Конституции РФ, федеральных законах и нормативных правовых актах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Политические события последних десяти лет явились причиной возникновения на территории бывшего СССР конфликтных зон, что привело к возникновению массовой миграции. Масштабы и условия, в которых происходит миграция, порождают целый комплекс проблем, возможность решения которых уменьшается вследствие сложной социально-экономической ситуации в стране.
Приток мигрантов способствовал росту цен на недвижимость, обострению конкуренции на рынке труда, снижению уровня жизни населения, обострению других социальных проблем, прежде всего в области образования и здравоохранения, криминализации обстановки в России. Усиление националистических и сепаратистских настроений в ряде случаев привели к столкновениям на межнациональной и межконфессиональной основе. Во всей совокупности миграционных проблем ключевыми являются проблемы интеграции мигрантов в принимающее общество и проблемы адаптации принимающего общества к новым условиям, прежде всего к изменению этнического состава населения и следствиям этого процесса.
Современная миграционная ситуация в Российской Федерации, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки, свидетельствует о том, что для достижения социального процветания и экономического прогресса требуются твердая воля государства и внимание всего российского общества к достижению в стране прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов.
Приложение 1
Основные особенности современных миграционных потоков в России
Характерные черты
Миграционные потоки
Внутренние
Внешние: между Россией и странами…
ближнего зарубежья
дальнего зарубежья
1. Интенсивность миграционных потоков
Сокращение перемещений населения
Волнообразный характер; снижение интенсивности потоков
В начале 90-х гг. увеличение потоков мигрантов, но затем сокращение, особенно после августа 1998 г.
2. Направление миграционных потоков
1992 г. – инверсия в миграциях «город– село»; отток с севера и востока страны в старообжитые районы
Приток мигрантов из всех бывших союзных республик в Россию
Приток в основном из стран Центральной и Юго-Восточной Азии (Китай, КНДР, Вьетнам), а также Турции, бывших соц. Стран; отток в основном в США, германию, Израиль
3. Состав мигрантов
Семейная миграция; пониженная доля мигрантов в трудоспособном возрасте; достаточно квалифицированные кадры
Семейная миграция; сложный неоднородный состав; преобладает русское и русскоязычное население; возрастной состав мигрантов прогрессивнее, чем возрастной состав местного населения; в основном высококвалифицированные кадры
Резкое преобладание мигрантов трудоспособного возраста; уровень квалификации выезжающих выше уровня квалификации въезжающих
4. Мотивы перемещения мигрантов
Экономические (преобладание вынужденной)
Этнополитические (резкое преобладание вынужденной)
Экономические, социальные
5. Степень легализации
_
Низкая
Средняя
6. Степень приживаемости мигрантов
Низкая
Низкая (почти половина мигрантов транзитные)
Средняя
7.Особенности размещения мигрантов на территории России
Концентрация в регионах наиболее глубокого промышленного кризиса, с высокой безработицей, но развитым частным сектором экономики
Концентрация в регионах развития частного сектора экономики и в приграничных районах
Концентрация в регионах с развитой инфраструктурой, привлекательных для иностранных инвесторов, и в приграничных районах
Приложение 2
Структура управления миграционными потоками в Российской Федерации
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации. – Новосибирск: Стб. Унив. изд-во, 2003. – 48 с.
2. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 №195 – ФЗ (ред. от 11.11.2003). Принят ГД РФ ФС РФ от 20.12.2001.
3. ФЗ «О беженцах» от 19.02.1993 №4528-1 (ред. от 30.06.2003). СЗ РФ №43 ст. 4904.
4. ФЗ «О борьбе с терроризмом» от 25.07.1998 №130-ФЗ (ред. от 30.06.2003) СЗ РФ №28 ст. 2642
5. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 №4530-1 (ред. от 07.08.2000, с изм. от 24.12.2002). «Ведомость СНД и ВСРФ».
6. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17.05.2000 №867 (ред. 29.04.2002)
7. Указ Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» от 23.02.2002 №232
8. Указ Президента РФ «О федеральной миграционной программе» от 09.08.1994 №1668(ред. от 13.06.1996)
9. «Концепция регулирования миграционных процессов в РФ». Одобрена распоряжением Правительства РФ от 01.03.2003 №256-1
10. Курс демографии: Учеб. пособие / А.Я.Боярский, Д.И.Залентей, А.Г.Вишневский и др.; Плод. Ред. проф. А.Я.Боярского. – 3-е изд., доп. и перераб. – М.: Финансы и статистика, 1985. – 391 с.
11. Современные миграционные процессы на Северном Кавказе: проблемы интеграции и повышения кровня толерантности. Материалы региональной научно-практической крнференции(29 – 30 мая 2002 г.) / Под общ. Ред. Ефимова Ю.Г. и Вабелина В.М. Ставрополь: СГАУ, 2002. – 266 с.
12. Великое переселение продолжается. А.Егоров // Миграция и гражданство №1(4)/2003. – 4-5 с.
13. Законодательство о миграции: плюсы и минусы // Закон №11/2002. – 107-110 с.
14. Какая миграционная политика нужна России? // Российская Федерация сегодня №11/2001. – 31-37 с.
15. Буква Закона // Миграция и гражданство №3(6)/2003. – 21-26 с.
16. Миграции: беда или благо? В.Костаков // Экономист №2/2000. – 34-39 с.
17. Миграционный режим: нарушения и санкции // Миграция и гражданство №2(5)/2003. – 21-23 с.
18. Миграционный поток и русло закона // Закон №11/2002. – 105-107 с.
19. Незваные гости // Закон №11/2002. – 102-104 с.
20. Нужны ли России русские? А.Спектор // Наш современник №3/1998. – 177-186 с.
21. Особенности современных процессов миграции Е.А.Назарова // Социологические исследования №7/2000. – 106-116 с.
22. Российское гражданство: закон суров, но… // Миграция и гражданство №3(6)/2003. – 2-3 с.
23. Современные миграционные процессы в России. Н.В.Подгорнова // География в школе №3/2002. – 39-43 с.
[1] Современные миграционные процессы в России Н.В.Подгорнова // География в школе №3/2002. 39 с.
[2]Миграции: беда или благо? В.Костаков // Экономист №2,/2000. 34 с.
[3]Современные миграционные процессы в России Н.В.подгорнова // География в школе №3/2000. 39 с.
[4] Курс демографии: Учеб. пособие / А.Я.Боярский, Д.И.Залентей, А.Г.вишневский и др.; Под ред. проф. А.Я.Боярского. – 3-е изд., доп. и перераб. – М.: Финансы и статистика, 1985. 161 – 162 с.
[5] Буква закона // Миграция и гражданство №3(6)/2003. – 21 с.
[6] Какая миграционная политика нужна России // Российская Федерация сегодня №11/2001. - 30 с.
[7] Буква закона // Миграция и гражданство №3(6)/2003. – 21-22 с.
[8] Какая миграционная политика нужна России // Российская Федерация сегодня №11/2001.- 30 с.
[9]Буква закона // Миграция и гражданство №3(6)/2003. – 21-22 с.
[10] Современные миграционные процессы в России Н.В.Подгорнова // География в школе №3/2002. - 39-40 с.
[11]Особенности современных процессов миграции. Е.А.Назарова // Социологические исследования №7/ 2000. 107-108 с.
[12]Особенности современных процессов миграции. Е.А.Назарова // Социологические исследования №7/ 2000. 109 – 110 с.
[13] Нужны ли России русские? А.Спектор // Наш современник №3/1998.- 185-186 с.
[14] Особенности современных процессов миграции. Е.А.Назарова // Социологические исследования №7/ 2000. 106 с.
[15] Незваные гости? // Закон №11/2002. – 102-104 с.
[16]Законодательство о миграции: плюсы и минусы // Закон №11/2002. - 102-103 с.
[17] Буква закона // Миграция и гражданство №3(6)/2003. - 22 с.
[18]Современные миграционные процессы в России. Н.В.Подгорнова // География в школе №3/2002. - 42 с.
[19] Русский мир. Ловушка для соотечественника // Новое время №44/2001 26 с.
[20] Буква закона // Миграция и гражданство №3(6)/2003. - 22-26с.
[21] Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 01.03.2003 №256-1
[22] Современные миграционные процессы на Северном Кавказе: проблемы интеграции и повышения уровня толерантности. Материалы региональной научно-практической конференции (29-30 мая 2002г.) / Под общ. Ред. Ефимрва Ю.Г., и Вабелина В.М. Ставропль: СГАУ, 2002. – 200 с.
[23] Указ Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» от 23.02.2002 №232.
[24] Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 11.11.2003). Принят Государственная Дума РФ ФС РФ 20.12.2001.
[25]Миграционный режим: нарушения и санкции// Миграция и гражданство №2(5)/2003. - 21-22 с.
[26]Современные миграционные процессы на Северном Кавказе: проблемы интеграции и повышения уровня толерантности. Материалы региональной научно-практической конференции (29-30 мая 2002г.) / Под общ. Ред. Ефимрва Ю.Г., и Вабелина В.М. Ставропль: СГАУ, 2002. – 200 с.
[27] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 11.11.2003). Принят ГД ФС РФ 20.12.2001.
[28] Указ Президента «О федеральной миграционной программе» от 09.08.1994 №1668 (ред. от 13.06.1996).
[29]Современные миграционные процессы на Северном Кавказе: проблемы интеграции и повышения уровня толерантности. Материалы региональной научно-практической конференции (29-30 мая 2002г.) / Под общ. Ред. Ефимрва Ю.Г., и Вабелина В.М. Ставропль: СГАУ, 2002. – 200 с.
[30] Констиуция Российской Федерации. – Новосибирск: Сиб. Унив. изд-во, 2003. – 48 с.
[31] Федеральный закон «О беженцах» от 19.02.1993 №4528-1 (ред. от 30.06.2003) СЗ РФ №43 ст. 4904
[32] Закон Рф «О вынужденных переселенцах» от 19.02.1993 №4530-1 (ред. от 07.08.2000, с изм. от 24.12.2002) . «Ведомости СНД и ВСРФ»
[33] Закон. Защита прав человека стр107 109
[34] Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25.07.1998 №130-ФЗ (ред. от 30.06.2003)