Мирное урегулирование арабо-израильского конфликта по сей день остается одной из ключевых проблем международных отношений на Ближнем Востоке. Многолетняя история этого противостояния показала, что стороны нуждаются в эффективном международном посредничестве для преодоления накопившихся разногласий. С другой стороны, регион Ближнего Востока в силу своего важного стратегического положения и наличия на его территории крупных запасов энергетического сырья на протяжении всего прошлого столетия находился в центре внимания мирового сообщества и прежде всего великих держав.
На современном этапе наиболее могущественной внешней силой на Ближнем Востоке и ведущим спонсором арабо-израильского мирного урегулирования являются США. Именно от действий американского руководства в значительной степени зависит ход мирного процесса и соотношение сил в регионе. В этой связи вполне естественным представляется тот факт, что обе стороны конфликта пытаются повлиять на политику американского руководства в своих интересах.
Широко известна лоббистская деятельность в США различных произраильских организаций, но гораздо меньше информации о силах, пытающихся защищать интересы арабов. В настоящее время политические организации, созданные арабами, проживающими в США, активизируют свои усилия, направленные на то, чтобы довести свою точку зрения на ситуацию в Палестине до политиков в Вашингтоне. При этом следует оговориться, что речь идет не о лобби, имеющем финансовую поддержку арабских государств и связанном с ними политически. Такое лобби в Вашингтоне фактически отсутствует, а то, что называется «арабским лобби», на самом деле представляет из себя лобби, организованное и финансируемое американскими арабами (the Arab American lobby). Данная статья имеет своей целью осветить лоббистскую деятельность американских арабов и оценить их возможности по воздействию на ближневосточную политику США.
Однако представляется необходимым сказать несколько слов о механизме принятия внешнеполитических решений в США. Этот механизм достаточно сложен. В соответствии с конституцией исполнительная и законодательная ветви власти равноценны, тем не менее, как правило, инициатива в формировании внешнеполитического курса американского государства принадлежит президенту и чиновникам его администрации, при этом для успешного проведения политики в жизнь необходима поддержка конгресса, поскольку он контролирует финансирование внешней политики, а кроме того, решает вопросы численности и технического оснащения вооруженных сил. Принципиально важно также то, что сенат, верхняя палата конгресса, ответственен за ратификацию заключаемых президентом международных соглашений, а также утверждает назначения послов и иных должностных лиц, ответственных за проведение внешней политики США.
Вот как высказался по этому поводу сенатор-демократ от штата Делавэр Джозеф Р.Байден (Josef R. Biden, Jr.): «Более надежным средством реализации внешнеполитических полномочий служит принадлежащая конгрессу «власть кошелька». Каждый доллар, израсходованный исполнительной властью, должен быть ассигнован конгрессом, и законопроекты о расходах сплошь и рядом используются при формировании политики». Президент и его администрация нуждаются в поддержке законодателей по любому важному внешнеполитическому вопросу, по этой причине большое влияние на формирование внешней политики оказывают неофициальные консультации между Белым домом и конгрессом, которые представляют собой закрытые личные встречи конгрессменов с госсекретарем, советником по национальной безопасности или даже самим президентом. Как отмечает сенатор Байден, «именно в процессе таких неофициальных обсуждений конгресс через отдельных своих представителей, по-видимому, может в максимальной степени влиять на ситуацию».
Таким образом, влияние на конгресс становится мощным рычагом воздействия на внешнюю политику Соединенных Штатов. Необходимо также отметить, что, как показывает опыт, давление лоббистов традиционно куда сильнее на законодательную власть, чем на власть исполнительную. В этой связи представляется целесообразным рассматривать прежде всего меры, предпринимаемые для лоббирования конгресса.
История арабского лобби в Вашингтоне непродолжительна, хотя некоторые исследователи и берутся утверждать, что уже с начала 50-х годов прошлого века его функции выполнял проарабски настроенный государственный департамент и нефтяные компании, имевшие очевидную экономическую заинтересованность в налаживании отношений с арабским миром. Однако многие эксперты сходятся во мнении, что «нефтяное лобби» не в состоянии эффективно представлять интересы арабов, поскольку даже крупные компании, имеющие важные деловые интересы в арабских странах, не решаются оказывать влияние на ближневосточную политику США, опасаясь критики в свой адрес со стороны произраильских кругов и обвинений в антисемитизме.
Настоящее арабское лобби возникло в США только в 1972 г., когда была создана первая лоббистская организация американских арабов – Национальная ассоциация американских арабов (the National Association of Arab-Americans – NAAA). NAAA возникла как антипод AIPAC, Американо-израильского комитета по общественным связям, и ее главной задачей было убедить американских законодателей в том, что откровенно произраильская политика не отвечает интересам Соединенных Штатов. Активисты Ассоциации критикуют масштабную американскую помощь Израилю, называя ее пустой тратой средств налогоплательщиков, и акцентируют внимание на тех преимуществах, которые могут принести Соединенным Штатам более тесные отношения с арабскими странами. Следует отметить, что Национальная ассоциация американских арабов всегда признавала право Израиля на существование и выступала за создание независимого палестинского государства. Помимо непосредственного лоббирования конгресса, NAAA занимается самой разнообразной деятельностью: выпускает ряд периодических изданий, посвященных экономической и политической ситуации на Ближнем Востоке; проводит деловые и просветительские семинары; организует культурные мероприятия; отслеживает деятельность СМИ, чтобы не допустить предвзятого освещения событий в регионе или создания негативных стереотипов.
В 80-е годы прошлого века в составе арабского лобби появились еще две мощные организации. В 1980 г. бывший сенатор от Южной Дакоты Джеймс Абуризк основал Американский арабский антидискриминационный комитет (American Arab Anti-Discrimination Committee – ADC), призванный защищать гражданские права американских арабов и арабов, проживающих на Ближнем Востоке. Комитет ведет работу по следующим направлениям: мониторинг СМИ; борьба с еврейскими и правохристианскими антиарабскими группами, а также противодействие их пропаганде; содействие арабским студентам в США; работа над американским общественным мнением для создания благоприятного отношения к арабам; отпор произраильской пропаганде; подготовка и финансирование специальных семинаров для членов конгресса, чтобы познакомить их с позицией Комитета; организация общенациональных акций и проведение встреч с конгрессменами и должностными лицами президентской администрации; участие в создании политических и общественных организаций на местных уровнях. Американский арабский анти-дискриминационный комитет также занимается изданием научной литературы, посвященной интересующей его проблематике, и различных информационно-аналитических бюллетеней.
Позднее, в начале 2000-х годов, произошло слияние Американского арабского антидискриминационного комитета с Национальной ассоциацией американских арабов – ADC/NAAA. В настоящее время ADC/NAAA вкупе с Институтом американских арабов (the Arab American Institute – AAI) считаются наиболее влиятельными и известными арабскими лоббистскими организациями в Соединенных Штатах.
Институт американских арабов был основан в 1985 г. Джеймсом Зогби (James Zogby), занимавшим до этого пост исполнительного директора Американского арабского анти-дискриминационного комитета. Это некоммерческая организация, стремящаяся к повышению гражданского и политического статуса американцев арабского происхождения8. Институт осуществляет деятельность по нескольким направлениям:
– добивается, чтобы американцы арабского происхождения играли более активную и заметную роль в электоральном процессе на всех уровнях;
– осуществляет взаимодействие с национальными и международными СМИ;
– занимается анализом политической ситуации, подготовкой и экспертизой законопроектов;
– проводит политические консультации с руководством США и арабских государств;
– разрабатывает законодательство, способствующее развитию отношений США с арабским миром и укреплению гражданских свобод американских арабов.
В отношении ближневосточной политики Соединенных Штатов Институт занимает следующую позицию: «Мы полагаем, что США следует развивать связи с арабскими странами во всех областях: культурной, образовательной, дипломатической, экономической, а также в сфере безопасности. Мы поддерживаем идею создания жизнеспособного палестинского государства, выступаем за территориальную целостность Ливана, помощь США в достижении экономического и политического развития региона, а также за сбалансированный подход США к обеспечению здесь мира и процветания…».
Помимо вышеперечисленных в деятельности арабского лобби участвует еще целый ряд политических и общественных организаций, среди которых: Американская федерация палестинской Рамаллы (American Federation of Ramallah Palestine); Американский мусульманский совет (American Muslim Council – AMC); Специальная американская группа по Ливану (American Task Force on Lebanon); Американские мусульмане Иерусалиму (American Muslims for Jerusalem – AMJ); Совет по американо-исламским отношениям (Council on American-Islamic Relations – CAIR); Просвещение во имя мира в Ираке (Education for Peace in Iraq Center – EPIC); Общество американских мусульман (Muslim American Society – MAS); Мусульманский совет по общественным делам (Muslim Public Affairs Council – MPAC); Палестинский комитет по контролю за СМИ (Palestine Media Watch – PMW); Ассоциация палестинских женщин Америки (Palestinian-American Women's Association – PAWA) и Союз ассоциаций арабских студентов (the Union or Arab Student Associations – UASA).
Тем не менее необходимо помнить, что первыми в Вашингтоне появились организации, призванные представлять интересы Израиля. В 1951 г. начал свою деятельность Американский сионистский комитет по общественным связям (the American Zionist Committee for Public Affairs), позднее преобразованный в Американо-израильский комитет по общественным связям (the American-Israel Public Affairs Committee – AIPAC). Перед AIPAC стоят две основные задачи: во-первых, воздействовать на конгресс при решении вопросов, находящихся в компетенции американских законодателей (прежде всего это касается оказания экономической и военной помощи), во-вторых, противодействовать принятию политических решений, не отвечающих интересам Израиля. За время своего существования AIPAC сумел стать одной из самых влиятельных лоббистских организаций в США. Этому способствовал ряд обстоятельств:
– многочисленные и не боящиеся высказывать свое мнение члены;
– высокий социальный и юридический статус членов;
– высокая степень участия в электоральном процессе (голоса избирателей-евреев и финансирование);
– эффективное руководство;
– наличие доступа к лицам, ответственным за принятие политических решений;
– широкая общественная поддержка;
– убежденность американского истеблишмента в том, что поддержка Израиля отвечает национальным интересам США10.
Ввиду явного превосходства в силе AIPAC и его союзников арабское лобби долгое время было вынуждено придерживаться оборонительной стратегии, его действия были в основном направлены на противодействие произраильским шагам американского руководства. Однако по мере усиления влияния арабской общины на внутриполитические процессы арабское лобби стало набирать вес. Вот что думает по этому поводу один из известных нью-йоркских адвокатов Абден Джабара (Abdeen Jabara), занимавший в прошлом пост президента Американского арабского анти-дискриминационного комитета: «У американских арабов было два десятилетия, в течение которых они предприняли серьезные усилия для того, чтобы провести организационные мероприятия, позволившие им попасть в поле зрения политиков, экспертов, кино и медиа магнатов. Они накопили богатый опыт, который дает им возможность определять, какие программы и проекты принесут успех, а какие нет. И именно этот процесс поможет добиться более ответственного, эффективного и многообещающего арабо-американского присутствия».
Примечательно, что во время президентской кампании 2000 г. кандидаты от обеих американских партий уже непосредственно обращались к избирателям-арабам. Джеймс Зогби, директор Института американских арабов, занимал тогда пост старшего советника по работе с этническими группами в предвыборном штабе Альберта Гора. А известный деятель демократической партии Джозеф Либерман после того, как был номинирован кандидатом в вице-президенты, провел свою первую публичную встречу именно с представителями арабской общины. В команде Джорджа Буша-младшего также нашлось место для представителя арабской общины – в республиканской администрации пост министра энергетики (впервые в истории) занял Спенсер Абрахам, араб по происхождению.
В настоящий момент арабское лобби старается повлиять на конгресс таким образом, чтобы сделать американскую политику на Ближнем Востоке более сбалансированной, т.е. учитывающей точку зрения арабов и ориентированной на развитие отношений с арабским миром, а не только с Израилем. При этом основной аргумент «за» – результаты многочисленных опросов общественного мнения, показывающих, что большинство американских избирателей выступает за проведение сбалансированной ближневосточной политики. Так, по данным одного из таких опросов, проведенного исследовательским центром Zogby International, 25% респондентов заявили, что в интересах США считаться с интересами Палестины и арабов, 31% – что в интересах США считаться в первую очередь с Израилем, а 29% вообще сказали, что США должны сотрудничать с обеими сторонами. Таким образом, большинство (54%) так или иначе высказалось за более сбалансированную ближневосточную политику.
Пока «арабское лобби» ввиду очевидной слабости не может серьезно повлиять на исход голосования в конгрессе и поэтому ставит перед собой достаточно скромную задачу – донести до американских законодателей арабскую точку зрения на ситуацию на Ближнем Востоке. Вот как высказалась по этому поводу сенатор от штата Мичиган Дебби Стабенов (Sen. Debbie Stabenow): «Многие из моих коллег никогда не разговаривали ни с кем из американской арабской общины, они только слышат голоса американских евреев. Большинство моих коллег не прислушивается к мнению обеих сторон (по поводу Ближнего Востока)»13.
Другая очень важная задача, стоящая перед арабским лобби, – наладить связи и контакты в конгрессе, чего ему пока что очень не хватает. Ведь как уже было сказано выше, при решении многих вопросов в конгрессе личные контакты конгрессменов способны определять очень многое.
Американские арабы исходят из того, что многие члены конгресса принимают решения, руководствуясь вовсе не корыстными интересами и не рассчитывая на финансовые вливания из фондов произраильских лоббистов, а исходя из определенных морально-этических установок. По этой причине «арабское лобби» стремится дать конгрессменам пищу для размышлений, ознакомив их с иным (отличным от израильского) видением ситуации в регионе.
Примером подобной деятельности может служить организованная в мае 2002 г. Институтом американских арабов в Вашингтоне двухдневная встреча «Национальная мобилизация для помощи Палестине» («The National Mobilization for Palestine»), в ходе которой обсуждались посредническая деятельность США по урегулированию палестино-израильского конфликта, ситуация на оккупированных территориях, а также проводились встречи с членами конгресса и представителями госдепартамента. По словам одного из чиновников госдепартамента, «главной целью мероприятия было подготовить участников к «лоббированию конгресса во имя мира», и в завершение этого мероприятия более двухсот американских арабов посетили офисы по меньшей мере сорока конгрессменов, к которым они обратились с просьбой обеспечить проведение Соединенными Штатами сбалансированной политики в регионе».
Вот как прокомментировал задачи проведенного мероприятия Джон Зогби, президент Zogby International, исследовательского центра, занимающегося изучением общественного мнения: «Многие американские арабы на протяжении истории думали: «Правда на нашей стороне, и следовательно, конгресс прислушается к нашим голосам». Дело в том, что требуется нечто большее. Это установление отношений (с конгрессом. – Н.С.), это то, на что они не обращали внимания, а мы пытались добиться от них именно этого, и теперь у нас появилась такая возможность».
Маджед Джафар, директор по правительственным связям Института американских арабов, так описал цели конференции: «Мы осознали, что должны дать людям такие знания о государственной политике, которые позволят им стать частью конструктивного диалога. Слишком многие из них руководствуются в первую очередь эмоциями и не обращают внимания на мнение других людей. Мы убедили их установить диалог и настоять на изменении государственной политики – что означает, что им тоже нужно увидеть другую сторону, чтобы настаивать на более позитивной политике. Да, нам нужны протесты, но нам также нужен конструктивный диалог с выборными официальными лицами».
Проходившая в Вашингтоне встреча «Национальная мобилизация для помощи Палестине» («The National Mobilization for Palestine») показала решимость американских арабов наращивать свои возможности по лоббированию конгресса и добиваться, чтобы голос арабской общины был услышан законодателями. Состоявшееся в том же месяце голосование по резолюции, обвиняющей Ясира Арафата в причастности к терроризму и выражавшей поддержку Израилю, показало некоторый рост влияния арабского лобби. Несмотря на то, что резолюция была принята обеими палатами конгресса, активисты арабских организаций сочли своим значительным достижением тот факт, что поддержка не была единогласной, 21 член палаты представителей проголосовал против, еще 59 не участвовали в голосовании. По мнению наблюдателей, это куда больший успех, чем тот, на который арабское лобби могло рассчитывать еще за 20 лет до того.
Тем не менее арабские организации в США слабее произраильских в организационном и финансовом плане. Это обусловлено целым рядом факторов. В частности, арабы в США существенно уступают евреям по численности, при этом разные источники называют весьма разные цифры: по данным исследователей, связанных с произраильскими кругами, в стране 1,2 миллиона граждан арабского происхождения, а согласно утверждениям независимых экспертов, – до 3 миллионов. Численность еврейской общины в США, по разным оценкам, составляет примерно 6 миллионов человек, что, разумеется, дает ей больше возможностей влиять на электоральный процесс и иметь куда более значительные финансовые ресурсы. Арабское и еврейское население США достигает наибольшей концентрации примерно в одних и тех же штатах – Калифорния, Флорида, Мичиган, Нью-Джерси и Нью-Йорк – во всех из них, за исключением Мичигана, ощущается заметное превосходство еврейской общины, что снижает значение голосов арабов.
Существенно влияет на соотношение сил и то, что еврейское население в США демонстрирует чрезвычайно высокую политическую активность. Среди евреев процент зарегистрированных избирателей (т.е. людей, реально принимающих участие в голосовании) самый высокий среди других этнических групп – 89%. Для сравнения, этот же показатель среди американских арабов – 86% при гораздо меньшей общей численности.
Превосходство произраильского лобби усиливается за счет наличия довольно заметного числа конгрессменов еврейского происхождения. Так, в 2002 г. в конгрессе 27 членов палаты представителей и 10 сенаторов были евреями, в то время как арабы имели только 6 мест в палате представителей и ни одного в сенате. В следующем составе конгресса евреи занимали уже 11 мест в сенате (11%) и 6% мест в палате представителей. Кроме того, за время пребывания у власти администрации Билла Клинтона был преодолен определенный антисемитизм, характерный, по мнению ряда наблюдателей, для таких организаций, как ЦРУ и государственный департамент, где американцы еврейского происхождения теперь смогли занять весьма ответственные посты. К примеру, на протяжении почти десяти лет одним из ключевых участников переговоров по ближневосточному урегулированию был Дэннис Росс, а послом в Израиле Билл Клинтон назначил Мартина Индика. Американцы еврейского происхождения заняли высокие посты и в президентской администрации, яркий тому пример – советник по национальной безопасности Сэнди Бергер. Американские арабы пока не могут похвастаться подобными продвижениями во властные сферы.
Немаловажным остается и тот факт, что арабам, проживающим в США, трудно сохранять внутреннее единство, они не составляют гомогенного сообщества, поскольку являются выходцами из разных государств и людьми различного вероисповедания. Так, большинство американских арабов – католики и православные христиане, которые не столь политически активны, как палестинские мусульмане. Большую часть арабской общины в США составляют выходцы из Ливана, многие из которых далеко не так бескомпромиссно относятся к Израилю, как, например, палестинцы, насчитывающие, по некоторым данным, лишь 70 тысяч человек. На активности американских арабов сказывается также то, что те из них, кто занимается мелким бизнесом, опасаются вмешиваться в политику, боясь потерять клиентов-евреев.
Важно также подчеркнуть, что эксперты отмечают высокую степень ассимиляции арабов в США, которые в большинстве своем считают себя в первую очередь американцами, а потом уже ливанцами или сирийцами. Исключение составляют лишь палестинцы, но в силу сравнительно малой численности они не меняют общей картины. В современных условиях многие молодые люди, представляющие второе или третье поколение иммигрантов, уже не так живо или вообще не интересуются происходящим на исторической родине, чего нельзя сказать об их сверстниках из еврейских семей. Ситуация в этой области начала меняться только сравнительно недавно. Вот как охарактеризовал сложившееся положение профессор Майкл Хадсон из Центра современных арабских исследований при Джорджтаунском университете (Georgetown University's Center for Contemporary Arab Studies): «Лишь в последние годы дети из семей арабских иммигрантов, подобно второму-третьему поколению их сверстников из других этнических групп, стали больше интересоваться наследием предков».
Необходимо отметить, что деятельности произраильских лоббистов помогает наличие тесных партнерских отношений между США и Израилем, который уже на протяжении нескольких десятилетий остается ключевым союзником Вашингтона на Ближнем Востоке. Как уже было сказано выше, американские арабы являются выходцами или потомками выходцев из разных стран региона, и далеко не со всеми из этих стран США имеют доброжелательные отношения. Помимо этого, не стоит сбрасывать со счетов поддержку, которую неизменно выражает американское общество, сочувствующее евреям, пережившим трагедию Холокоста, а затем вынужденным защищать свою новую родину от превосходящих сил врага. Все это в немалой степени облегчает установление евреями необходимых контактов и даже способствует созданию им определенного кредита доверия. При этом арабская община находится в гораздо менее благоприятных условиях. К тому же зачастую любая критика произраильских шагов конгресса или президентской администрации влечет обвинения в расизме и антисемитизме.
Кроме того, после событий 11 сентября 2001 г. в американском обществе усилились подозрительность и недоверие по отношению к арабам и мусульманам, которых стали обвинять в пособничестве терроризму. Все это не способствовало укреплению позиций арабских политических организаций. Наблюдатели отмечают тенденцию: «Арабской общине также приходится иметь дело со страхами общества, которое смотрит на них как на террористов или непримиримых врагов Израиля».
На эффективность деятельности арабского лобби накладывает отпечаток ограниченность финансовых и организационных ресурсов. Союз Американского арабского анти-дискриминационного комитета с Национальной ассоциацией американских арабов в 2002 г. имел в Вашингтоне 22 сотрудника, а Институт американских арабов – около дюжины. Для сравнения, AIPAC в начале 2000-х годов располагал ежегодно бюджетом в 20 миллионов долларов, имел вашингтонскую штаб-квартиру с постоянным штатом в 130 человек и 60 тысяч членов по всей стране. В 1998 и 1999 годах журнал «Форчун» (Fortune Magazine) назвал AIPAC второй по влиятельности лоббистской организацией в США. К 2001 г. AIPAC переместился в этом рейтинге со второго места на четвертое, оставив тем не менее арабских лоббистов далеко-далеко позади. Примечательно, что с 1990 по 2002 год, согласно оценкам Центра ответственной политики (The Center for Responsive Politics), произраильские группы и частные лица пожертвовали на проведение избирательных кампаний кандидатов в конгресс и на проведение президентских кампаний около 41 млн. 300 тыс. долларов, а арабское лобби за тот же период выделило на аналогичные цели лишь 296 830 долларов.
Встает вопрос: удалось ли арабскому лобби чего-либо добиться? Нельзя отрицать, что позиции произраильского лобби по-прежнему необычайно сильны, и американские политики почти всегда с готовностью выражают свою поддержку Израилю, но тем не менее их арабские оппоненты сумели добиться определенных успехов. Благодаря деятельности таких структур, как Американский арабский анти-дискриминационный комитет/Национальная ассоциация американских арабов и Институт американских арабов, лоббистские усилия арабской общины стали в последние годы более организованными и эффективными, что, в свою очередь, способствовало росту ее политического авторитета, политики начали прислушиваться не только к голосу американских евреев. Американским арабам удалось заручиться поддержкой ряда влиятельных политиков на Капитолийском холме, а также заставить многих законодателей постепенно придерживаться более взвешенного подхода к ближневосточной проблеме.
К числу несомненных достижений можно отнести и то, что американские законодатели теперь с готовностью поддерживают идею создания независимого палестинского государства. И все же американским арабам потребуется пройти еще очень долгий путь, чтобы сплотить свои ряды, аккумулировать необходимые ресурсы и превратиться в мощную политическую силу, способную бросить вызов произраильским объединениям и организациям.
Список литературы
1. Конгресс и внешняя политика // США – Канада, 2000, № 9, с. 84.