Как известно в России после 1768 г не было общеимперского представительного учреждения. В XIX в неоднократно разрабатыввались(в том числе и в правительственных кругах) проекты введения представительного строя но все они не были осуществлены. Эо было вызвано рядом причин.
Подавляющее большинство населения страны не понимало полезности представительного строя. Острые социальные противоречия между помещиками и крестьянамми требовали максимальной самостоятельности правительства в то время как парламент в XIX в неизбежно бы превратился бы говоря современным языком в орудие помещичьего лобби. Официальная идеология утвеждала что абсолютизм якобы соответсвует характеру русского народа а конституция есть великая ложь нашего времени которая вредна на Западе и будет вредна и для России. Большие размеры и полиэтничность страны создавали угрозу распада государства при демократизации режима. Важную роль сыграли и случайности например убийство императора Александра II накануне подписания им законопроекта о созыве законовещательного представительного органа.
В начале XX века условия кризиса режима движение либеральной интеллигенции и части дворянства за представительный строй усилилось. Конституции требовали также французские банкиры- кредиторы России. Среди высших чиновников империи обсуждался вопрос о создании представительного строя но в декабре 1904 года единого мнения по данному вопросу не было и Николай II его отклонил.
В феврале 1905 года Совет Министров вновь обсуждал вопрос о введении представительного строя. На этот раз решение было положительным.
Совещание было образовано в основном из чиновников мминистерств внутренниз дел и финансов а также государственной канцелярии. Попытки представителей земств и предпринимательских организаций войти в его состав успехом не увенчались. Совещание разработало проект учреждения Государственной думы
Предлагалось также не вводить выборных членов в Государственный совет так как это привело бы либо к небольшому числу выборных и низкой представительности либо к растворению назначаемых членов в сотнях выборных.
По этим же причинам было предложено создать отдельную выборную законосовещательную палату. Положение о ней составлял помощник начальника главного управления по делам местного хозяйства МВД Сергей Крыжановский.
Законопроекты в Государственную думу должны были вноситься министрами и главноуправляющими отдельными частями. После обсуждения и голосования проектов в Думе заключение и журналы её заседаний поступали в государственный совет. Затем законопроекты с мнениями обеих палат представлялись на утверждение имератора. При этом преддпологалось ввести правило что законопроекты отклоненные обеими палатами на утверждение императора не представляются то есть считаются отклоненными. Это правило бы формально ограничило бы абсолютизм и таким образом выходило за рамки рескритпта 18 февраля.
Проект учреждения Государственной наделял её рядом прав которые не имела существующая совещательная палата-Государственный совет. Думе предпологалось предоставить право законодательной инициативы(хотя и очень ограниченное).
Составленный МВД проект обсуждался в Совете минстров под руководством председателя департамента государственной экономии Государственного совета действительного тайного советника графа Дмитрия Сольского который еще в 1881 году высказывался в пользу созыва общеимперского представтельства и в 1905 году довольно последовательно проводил курс на преобразование государственного строя. Итогом работы Совета были «Мемория по делу о порядке осуществления высочайших предуказаний возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 года» и новая редакция проекта учреждения Государственной думы.
Совет министров в основном одобрил проект. Императору предоставлялось право роспуска Думы(с одновременным назначением новых выборов) до истечения сроков её полномочий(5 лет). Был изменен также порядок назначения на должность председателя и секретаря Думы. 28 июня 1905 года Совет Министров закончил обсуждение вопроса.
Избирательный закон перерабатывали в Совете министров с участием радя членов Государственного совета и лидеров «Союза 17 октября» а также в Царскосельском Особом совещании из министров и радя членов Государственного совета на которое были приглашены для дачи объяснения несколько деятелей этого союза.
Одновременно шла разработка Основных законов Российской империи.соответствующий документ был составлен в государственной канцелярии под руководством товарища государственного секретаря тайного советника Петра Харитотонова. Этот проект представлял собой компиляцию различных европейских европейских конституций и предоставлял законодательным палатам широкие полномочия.
Избирательный закон 1907 года был составлен товарищем министра внутренних дел Крыжановским и был рассмотрен в мае 1907 года в Совете министров с участием ряда членов Государственной думы. Государственная дума избиралась населением империи на 5 лет. По избирательным законам 1905-1906 гг она состояла из 524 депутатов по закону 1907 года- из 442 с 1910- из 446 депутатов. На практике депутатов было меньше так как всегда имелись вакансии. Некоторые из них возникали из-за того что не назначались своевременно выборы на окраинах.
Избирательные округа.
По избирательному закону 11 декабря 1905 года было создано 135 избирательных округов в том числе 26 городских(избирали 34 депутата) 33 территориально-сословных конфессиональных и этнических округов(40 депутатов). По закону 3 июня 1907 года было 96 окргугов из них 13 городских(7 городов 19 депутатов)и 11 территориально-сословных конфессиональных и этнических округов(34 депутата). По закону 11 декабря 1905 года от губернии избиралось от 2 до 15 депутатов по закону 3 июня 1907 года от 1 до 14. От городов ибиралось 1-6 депутатов.
По закону 11 декабря 1905 года Европейская Россия избирала 412 депутатов(79%) Польша-37 депутатов(7%) Кавказ-29(6%) Сибирь и дальний Восток-25(4%) Средняя Азия и Казахстан-21(4%). Всего по закону 1907 года от Европейской России избиралось 403 депутата(91%) от Кавказа-10(2%) от Польши-14(3%) от Азиатской России-15(4%).
Принципы распределения мест между округами в законах указаны не были(указывалось лишь количество избираемых от каждого округа депутатов). Было произвольно сокращено представительство от некоторых европейских губерний(Вятской Киевской Пермской и Уфимской) которые до этого избирали оппозиционных депутатов.
Завышенное представительство имели городские избирательные округа. Лишь немногие достигали 250-350 тысяч жителей имелись и города с отдельным представительством с населением лишь 60-70 тыс. человек.
Избирательные цензы.
Российское избирательное законодательство предусматривало 2 группы условий предоставления избирательных прав: положительные и отрицательные. Лица подпадающие под отрицательные условия лишались избирательных прав в любом случае. Остальные могли голосовать лишь в том случае если они удовлетворяли в течении года перед составлением списков избирателей положительным условиям необходимым для включения в одну из курий.
Таким образом избирательных прав лишались 16 категорий лиц: иностранные подданные, лица моложе 25 лет, женщины ,учащиеся, военные состоящие на действительной службе ,бродячие инородцы, признанные виновными в преступлениях, наказание за которые предполагает поражение в правах(хотя бы и приговоренные не к этому а к другим наказаниям в то время как в законе о земских и городских выборах в этом случае избирательные права не ограничивались)а также в краже, мошенничестве,присвоении вверенного имущества,урывательстве,покупке или принятии в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества а также за уклонение от воинской повинности, отрешенные от должности по суду(в течении 3 лет после отрешения),состоящие под судом и следствием за все вышеперечисленные преступления,кроме уклонения от воинской повинности,банкроты(до определения причины- все кроме несчастных),состоящие под опекой(под опекой помимо малолетних состояли глухонемые,душевнобольные и признанные расточителями)лишенные духовного саназа пороки, исключенные из сословных обществ по их приговорам,а также губернаторы,вице-губернаторы,градоначальники и их помощники(во вверенных им территориях)и полицейские(работающие в избирательном округе).
По аналогии с земскими выборами предполагалось предоставить право голоса также юридическим лицам владеющим необходимым цензом. Они голосовали через уполномоченных. Наконец по этой курии голосовали также физические лица и уполномоченные от юридических лиц владеющих недвижимостью в размере меньше полного ценза но не менее 1/10 его. Имели избирательные права также владельцы земель расположенных в разных уездах.
К городским избирателям относились владельцы дорогостоящей недвижимости крупных или средних торгово-промышленных предприятий определенной стоимости а также представители юридических лиц владеющих такой собственностью. По крестьянской курии должны были голосовать приписанные к сельскому обществу домохозяева
Запрещалось иметь кому-либо два голоса.
По закону 3 июня 1907 года права голосовать по курии землевладельцев лишались арендаторы и управляющие имениями. В закон включили ряд положений упоминавшихся указом Сената. В остальном условия избирательного права оставаоись теми же.
Проверка правильности выборов.
Специального ведомства для проведения выборов в России не было. Выборы в Государственную думу проводились при участии органов местного самоуправления под руководством министра внутренних дел.
В большинстве европейских стран того времени выборы проверялись парламентом но в некоторых странах-судами. На практике Государственная дума присвоила себе право проверять выборы на всех стадиях и в 1908 году отменила выборы депутата И.Шрага неверно включенного в список избирателей. На практике чересчур сложное избирательное законодательство часто нарушалось администрацией не привыкшей к точному соблюдению законов.
Правовой статус депутатов.
Звание члена Государственной думы было несовместимо с любой должностью на государственной службе с окладом кроме министра или главноуправляющего отдельной частью. Это положение в приципе допускало возможность образования парламенского правительства.
Следует отметить что понятие «государственная служба» в то время означало лишь коронную службу и не включало работу в органах местного самоуправления.
В I думу кадеты внесли законопроект о неприкосновенности депутатов. Он предусматривал что во время сессии их уголовное преследование может быть возбуждено лишь с согласия Думы(без согласия допускалось лишь задержание при совершении преступления или точас после него при этом дума немедленно уведомлялась и могла отменить задержание). Уголовное песледование и всякие постановления о лишении свободы изданные между сессиями приостанавливались по открытии сессии до решения вопроса думой. Эти правила распространялись и на должностные преступления. Этот законопроект не был рассмотрен думой.
Членам думы было установлено денежное вознаграждение в размере 2400 рублей в год. Уважительными причинами пропуска исчитались(по наказу Государственной думы 1909 г.) болезнь депутата смерть или тяжкая болезнь членов его семьи занятия свуязанные с деятельностью Государственной думы и личные дела не терпящие отлагательств. Кроме этого депутаты могли взять отпуск.
Полномочия члена Государственной думы прекращались в случаях роспуска думы смерти отмены его выборов как незаконных отставки утраты российского подданства утраты ценза банкротства назначения на гражданскую должность поступления на военную службу а с 1908 года- и в случае непосещения им общего собрания думы в течении года без без получения отпуска.
Случаев утраты членами Государственной думы российского подданства не было. Случаев банкротства членов думы не было.
Место Государственной дымы в системе высших органов власти России.
Основные законы 1906 года постановляли что «государь император осуществляет законодательную власть в единении с государственным советом и Государственной думой»и что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора» а также что «законопректы не принятые государственным советом или государственной думой признаются отклоненными».
На полномочия Государственной думы отрицательно сказались ограниченные полномочия дореформенного Государственного совета. Он не был единственным законосовещательным органом с ним конкурировал целый ряд учреждений. Часть из них (Главный Военный суд Опекунский совет и тд) рассматривала проекты законов по определенным отраслям государственного управления.
Другие совещательные органы (Комитет министров и Особые совещания) рассматривали разнообразные законопроекты которые почему-либо было неудобно проводить через Государственный совет.
Законодательной иницитативой пользовались министры и законодательные палаты. Основные законы представляли законодательную инициативу еще императору. При этом лишь он обладал инициативу еще императору.
Учреждение Государственной думы не предусматривало непосредственное внесение законопроектов императором. Он действовал через министров. Перед внесением в думу законопроектов распространающихся на Финляндию(проекты изменений в Основные законы не вносились вплоть до 1917 года) публиковались высочайшие повеления министру о внесении проектов.
Правительственные законопроекты(кроме выработанных по инициативе Государственного совета) вносились в Государственную думу. Это правило противоречило европейской практике(обычно законопроекты кроме финансовых могли вноситься в любую палату) и были нецелесообразными: в начале легислатуры было нечего делать Совету а в конце-Думе. Это правило было по всей видимости заимствовано из проектов совещательной Думы кгода её заключение должно было учитываться советом.
Законопроекты одобренные I и II Государственными думами и не рассмотренные к моменту их роспуска государственным советом были признаны им отклоненными однако законопроекты III думы он принял к рассмотрению. IV дума постановила что проекты её предшественницы возвращенные Советом или переданные в согласительные комсиссии рассматриваются как выработанные Государственным советом.
Проекты выработанные министрами по инициативе Государственого совета или его комиссиями вносились в совет и после его одобрения поступали в Думу которая пользовалась теми же правами что и совет в отношении законопроектов одобренных думой. Следует отметить что Государственный совет пользовался правом законодательной инициативы крайне редко. В 1906-1912 гг по его инициативе возникло лишь 6 проектов.
Из числа одобренных думой проектов 2197(97%) приобрели силу закона 2 были не утверждены императором а остальные не были одобрены Государственным советом.
Финансовые полномочия думы.
Прежде всего в государственную роспись доходов и расходов включались не все финансовые средства государства. В неё не вносили железнодорожные тарифы цены на водку таможенные тарифы удельные и кабинетные доходы доходы ведомства учреждений импервтрицы Марии. В бюджет не включались специальные средства различных ведомств. Однако их число под давлением думы сокращалось.
Ко второй группе расходов относились платежи государственного долга и других обязательств государства а также расходы основанные на действующих законов.
К третьей группе относились все остальные расходы. Они могли изменяться законодательными палатами.
Государственная роспись доходов и расходов вносилась одновременно в обе палаты.
Отношение правительства и думы.
По основным государственным законам 1906 года во главе государства стоял император. Он наделялся верховной властью. Его особа объявлялась священной и неприкосновенной. Императору принадлежала власть управления во всем её объеме.
Император назначал председателя Совета министров министров главноуправляющих отдельными частями других чиновников I-IV классов и часть чиновников V класса по табели о рангах.
Император также утверждал приговоры судов о тяжких наказаниях дворян чиновников священников кавалеров орденов и знаков отличия присваемых императором.
При роспуске императора тем же указом должен был назначить новые выборы и дату созыва думы. При роспуске Государственной думы первого созыва не был назначен срок выборов что послужило формальным поводом Выборского воззвания. При последующих роспусках срок выборов назначался.
Как известно государственный и общественный строй Российской империи в начале XX века переживал кризис. Очевидно что общественная организация является устойчивой лишь в том случае когда во-первых существующая в неё иерархия функций признается общественным мнением необходимой во-вторых- признаются справедливыми способы распределения мест в этой иерархии. Ничего подобного в России того времени не было.
Государственная дума почти не смогла выполняить важнейшие функции парламента: внесение изменений в правовую систему страны в соответствии с настроением общественного мнения контроль общества над правительством. Другой причиной невыполнения думой этих функций был небольшой срок её существования.
В итоге политическая система Российской империи и государственная дума вместе с ней не выдержали испытания первой мировой войны.
Говря о значении Государственной думы можо заметить что она не оказала сколько-нибудь значительного влияния на последующую историю России.