Федеральное собрание РФ и его правовой статус. 2003г

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава I. Федеральное собрание РФ: правовой статус и структура Глава II. Порядок формирования Федерального собрания РФ 1. Порядок формирования Государственной Думы
2. Порядок формирования Совета Федерации Глава III. Компетенция палат Федерального собрания РФ Заключение Библиография
ВВЕДЕНИЕ Законодательная власть – это право и возможность издавать общеобязательные нормативные акты государственного значения, имеющие общеобязательные нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер, т. е. устанавливать правила, определяющие основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юридических лиц, граждан, должностных лиц, органов и учреждений государства, общественных объединений. Законодательная власть рассматривается как выражение воли всего народа (хотя на деле это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, имеющим обобщенное название «парламент». Слово «парламент» происходит от французского глагола «говорить», но родиной парламента считается Великобритания, хотя предшественником парламента были представительные органы рабовладельцев и других свободных лиц в Древнем Риме и Древней Греции. В Российской Федерации, после принятия Конституции 1993 года, Федеральное Собрание как парламент республики, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, пришло на смену «двухступенчатому» механизму высших органов государственной власти Российской Федерации, включавше­му Съезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет. Актуальность данной темы обусловлена тем, что Фе­деральное Собрание – представительный и законодательный орган Российской Федера­ции. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демо­кратия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно прини­мающее наиболее ответственные решения. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка. Признание Федерального Собрания законодательной властью озна­чает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полно­мочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства. Государст­венная Дума РФ представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации РФ, часто именуемый верхней палатой, состоит из чле­нов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Фе­дерации призван выражать интересы местностей, региональные мне­ния и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации — государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России. Анализируя научную литературу можно прийти к выводу, что Федеральное собрание гармонично вписалось в конституционно-правовую систему Российского государства, без него невозможно представить себе портрет российского общества. При написании работы использована литература следующих авторов: Козлова Е. И., Кутафин О. Е., Баглай М. В. Гранкин И. В., Габричидзе Б. Н., Чиркин В. Е. и др. Использован статейный материал, более подробно рассматривающий некоторые проблемы и пути их решения, связанные с работой Федерального Собрания РФ. Также использовано действующее законодательство РФ: Конституция РФ, Федеральные законы, Регламенты палат Федерального собрания. Цель данной работы – рассмотреть Федеральное собрание РФ и его правовой статус. Задачи работы: охарактеризовать правовой статус Парламента России, его структуру, порядок формирования, а также коротко рассмотреть компетенцию палат Федерального собрания.
ГЛАВА I. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И СТРУКТУРА Законодательная власть — это право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать законы (в том числе конституционные законы, законы о поправках к конституции) — нор­мативные правовые акты, имеющие после конституции (основного за­кона) высшую юридическую силу. Подзаконные акты (указы Прези­дента РФ, постановления Правительства РФ и др.) должны соответст­вовать законам, в противном случае они недействительны. По общему правилу законы может издавать только парламент (исключения со­ставляют, например, абсолютные монархии). Наряду с законами пар­ламент принимает и другие акты (заявления, обращения к парламентам зарубежных стран), а также осуществляет другие важнейшие пол­номочия от имени народа и государства. Парламент — это обобщенное название учреждения, занимающего верховное место в государственной структуре. Первые парламенты (в Англии, Испании и др.) стали возникать еще в ХII - XIV вв., но как современное учреждение оформились в Европе в процессе борьбы с абсолютизмом лишь после буржуазных революций в XVIII - XIX вв. От слова «парламент» возникло производное понятие «парламентаризм» как особая система государственного управления, основанная на раз­делении властей и контроле парламента в отношении правительства. Российский парламент - Федеральное Собрание пришло на смену Съезду народных депутатов и избираемому им Верховному Совету. Съезд народных депутатов и Верховный Совет, действовавшие во многом в соответствии с прежней, хотя и обновленной, Конституцией РСФСР, не смогли возглавить назревшие общественные преобразова­ния. На основе чрезвычайных указов Президента РФ в 1993 г. было избрано заменившее их Федеральное Собрание. Оно состояло из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В условиях пере­ходного периода обе палаты избирались сроком на два года. В даль­нейшем срок полномочий изменился, неоднократно менялся также порядок формирования Совета Федерации. Согласно ч. 1 ст. 95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой па­лате реализуется представительство субъектов федерации. Почти все федерации в мире имеют двухпалатную структуру парламентов. Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает и значительную самостоятельность палат, что проявилось в их ком­петенции и в том, что они заседают раздельно (ч. 1 ст. 100). Консти­туция (ч. З ст. 100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться для совмест­ных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслушивания по­сланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания вы­ступлений руководителей иностранных государств.
Каждая палата имеет свою структуру. Во многом их структура со­впадает, но имеются и существенные различия. Например, в Совете Федерации нет такого важнейшего элемента внутрипарламентской де­ятельности, как партийные фракции. Существовавшее непродолжи­тельное время объединение «Федерация» в 2002 г. самораспустилось. Регламент Совета Федерации 2002 г. запрещает создание в нем партий­ных фракций. [1]
В основе отношений между палатами Федерального Собрания - принцип верхней и нижней палаты. Совет Федерации считается верхней, Государственная Дума - нижней палатой. Принцип верхней и нижней палаты не означает, что между ними существует какая-то соподчиненность, что Госдума подчинена Совету Федерации. Палаты самостоятельны. Само понятие верхней и нижней палат связано с законодательным процессом. Движение законопроекта начинается как бы "снизу" и идет "вверх". Поскольку первой должна рассматривать законопроекты Государственная Дума, ее и именуют нижней палатой. Поскольку далее принятый ею закон поступает в Совет Федерации, ее называют верхней палатой. Федеральное Собрание находится в системе разделения властей, его палаты взаимодействуют в процессе осуществления своих задач с Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными судами, Генеральным прокурором РФ, государственными органами субъектов РФ. Статья 94 указывает, что Федеральное собрание является представительным и законодательным органом России. Представительство – очень широкое понятие. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах. В России в полной мере представительным органом является Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. Думается, можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому о представительном характере верхней палаты говорить приходится с натяжкой. Члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993-1995 гг., не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания. Большинство из них избирается либо в качестве депутата законодательного органа субъекта РФ, либо в качестве главы администрации субъекта Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся по должности.[2] В отношении понятия “законодательный орган” в Конституции имеется четкое представление. Законодательный орган реализует законодательную составляющую государственной власти, закрепленную в статье 10 Конституции. Сущность Федерального собрания как законодательного органа России состоит в том, что парламент РФ обладает правом принимать общеобязательные для исполнения на территории страны нормативно-правовые акты - федеральные конституционные законы и федеральные законы по вопросам своей компетенции. [3] Будучи законодательным органом, Федеральное собрание вместе с тем исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Этот контроль осуществляется посредством утверждения федерального бюджета Государственной Думой, а также использование права отказывать в доверии к правительству, которое в этом случае может быть отправлено в отставку Президентом РФ. [4]
ГЛАВА II. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Порядок формирования Совета Федерации Часть 2 ст. 95 Конституции не указывает с достаточной степенью четкости способ формирования Совета Федерации - избрание, заме­щение по должности, назначение членов этой палаты Федерального Собрания. В ней лишь указывается исходный принцип: в Совете Федерации заседают по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ. Часть 2 ст.96 Конституции делает отсылку к федеральному закону, который определяет порядок фор­мирования Совета Федерации. В ходе подготовки проекта Федерального закона о порядке фор­мирования Совета Федерации предлагались различные варианты формирования этой палаты. Так, российские парламентарии хотели сохранить выборность членов этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый состав Совета Федерации был избран сроком на два года в 1993 г. В частности, предлагалось формировать Совет Федерации сле­дующим образом: органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ выдвигают кандидатов, а граждане прямыми, всеоб­щими и тайными выборами решают, кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве одного представителя законодатель­ного органа и одного представителя от исполнительного органа го­сударственной власти от каждого субъекта РФ. Президент РФ на­ложил вето на закон, предусматривающий такой порядок формиро­вания Совета Федерации, указывая, что он противоречит букве и духу Конституции РФ. В самом деле, при указанном порядке фор­мирования Совета Федерации его члены представляли бы не зако­нодательный и представительный органы государственной власти субъекта РФ, а избирателей, население соответствующего субъекта. Хотя описанный порядок формирования Совета Федерации в боль­шей степени соответствовал бы представительному характеру Феде­рального Собрания, закрепленному в ст. 94 Конституции, и пред­ставлениям о демократическом способе формирования палат рос­сийского парламента, все же нельзя не признать, что Конституция предусматривает совсем иной способ формирования Совета Федера­ции, а именно - включение в состав данной палаты представителей органов государственной власти, а не населения. В связи с этим предлагался и другой способ формирования Со­вета Федерации: назначение соответствующими органами государ­ственной власти своих представителей в качестве членов Совета Фе­дерации. Однако наиболее приемлемым для всех оказался третий способ - замещение постов членов Совета Федерации главами орга­нов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ по должности. Назначение члена Совета Федерации предусматривается только в случае, если орган законодательной власти субъекта РФ состоит из двух палат. Тогда обе палаты совместным решением на­значают своего представителя - члена Совета Федерации. Данный способ формирования указанной палаты российского парламента и был закреплен в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», вступившем в силу в декабре 1995 г. В январе 1996 г. произошло переформирование Совета Федерации, и на смену членам палаты первого созыва, избранным в 1993 г. пришли по должно­сти главы органов исполнительной и законодательной власти субъ­ектов РФ. В дальнейшем созывов Совета Федерации не будет. Его состав будет постепенно обновляться по мере проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и смены (если тако­вая произойдет в результате таких выборов) глав органов законода­тельной и исполнительной власти субъектов РФ (или переизбрания представителей двухпалатных парламентов соответствующих субъ­ектов РФ). [5]
Данный закон был отменен Федеральным законом от 05.08.00 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». В соответствии с данным Федеральным законом, один пред­ставитель избирается законодательным органом, другой назначается главой администрации субъекта РФ (но глава администрации не может назначить себя членом Совета Федерации). [6]
Конституция не устанавливает фиксированного количества членов Совета Федерации, но указывает, что каждый субъект РФ пред­ставлен в Совете Федерации двумя членами. Любые изменения в численности субъектов РФ (увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в количественном составе Совета Федерации. В настоящее время Конституция (ст.65) содержит список из 89 субъ­ектов РФ. Следовательно, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов.
2. Порядок формирования Государственной Думы Численность де­путатского корпуса Государственной Думы зафиксирована в ч. З ст. 95 Конституции - 450 че­ловек. Что касается выборов депутатов Государственной Думы, то часть 2 ст. 96 Конституции РФ содержит отсылку к федеральным законам, устанавливающим порядок таких выборов. Выборы депутатов регулируются целым комплексом федеральных законов (выборы депутатов Государственной Думы в 1993 г. регулировались указами Президента РФ). Важнейшие сре­ди них: Федеральный закон от 12.06.02 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 20.12.02 № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Следует отметить также, что в Уголов­ном кодексе России и Кодексе об административных, предусмотрена уго­ловная и административная ответственность за нарушение избира­тельного законодательства. В соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания», 225 депутатов избираются по одномандатным (один округ – один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одноманадатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Это исключение из общего правила обусловлено федеративным устройством государства. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории Российской Федерации и зарегистрированных в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на общее число (225) одномандатных избирательных округов. 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками. [7] Смысл выдвижения федерального списка кандидатов состоит в том, чтобы предоставить избирателям возможность проголосовать за данное избирательное объединение, за его программу, проведение которой в жизнь должны будут обеспечивать все кандидаты, включенные в список. Такая избирательная система называется смешанной, так как она соединяет два принципа избрания депутатов: Во-первых, принцип большинства (мажоритарности) для кандидатов, баллотирующихся по одномандатным избирательным округам, во-вторых, принцип пропорциональности, применяющийся для кандидатов, входящих в федеральные списки кандидатов. До 1993 года депутаты всех представительных органов РФ избирались на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным избирательным округам. Организацией выборов депутатов Государственной Думы, их подготовкой и проведением занимаются избирательные комиссии. На них также возлагается контроль за соблюдение избирательных прав граждан РФ. В пределах собственных полномочий избирательные комиссии не зависят от органов государственной власти и местного самоуправления. Закон устанавливает пятизвенную систему избирательных комиссий (Центральная избирательная комиссия РФ, Избирательные комиссии субъектов РФ, Окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии). Часть 1 ст. 97 Конституции вводит три требования к депутатам (и, следовательно, к кандидатам в депутаты) Государственной Думы: депутатом Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать в выборах. Содержание третьего из перечисленных требований раскрывается в ч. З ст. 32 Конституции: «не имеют права избирать и быть избранным граж­дане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Срок выдвижения кандидатов по одномандатным округам связан со сроком образования самих этих округов. Равенство избирательных блоков, политических партий обеспечивается тем, что одно избирательное объединение, избирательный блок имеют право выдвинуть не более одного кандидата. Кандидаты должны обязательно выдвигаться на съездах (конференциях), т.е. на самих широких форумах этих организаций, для того, чтобы привлечь большее число членов избирательных объединений. Решение о выдвижении кандидатов принимается тайным голосованием. В результате появляется список кандидатов, его следует отличать от федерального списка кандидатов. Он не является федеральным, поскольку помещенные в этом списке кандидаты баллотируются самостоятельно, по отдельности, в соответствующих территориальных округах. Выдвижение федерального списка может начаться сразу после объявления даты выборов, так как списки едины для всей территории Российской Федерации, территория которой составляет один единственный федеральный округ. Избирательные блоки, политические партии, получают мандаты пропорционально голосам избирателей, отданных за каждый список. В списке важен не только его состав, но порядок размещения в нем кандидатов. От того, в какой последовательности они приведены в списке, в немалой степени зависит получение ими депутатских мандатов. Обычно в начале списка идут наиболее влиятельные и популярные кандидаты. Из каждого федерального списка кандидатов исключаются депутаты, избранные в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам. В каждый список не может быть включено более 270 кандидатов (на деле их было меньше). Состав федерального списка кандидатов и порядок размещения в нем кандидатов определяются политической партией, избирательным блоком. Политическая партия, избирательный блок, определяя порядок размещения кандидатов в федеральном списке кандидатов, разбивают его полностью или частично на региональные группы кандидатов, соответствующие субъектам РФ или группам субъектов РФ (далее - региональные группы кандидатов), при этом в региональной части федерального списка кандидатов должно быть указано, какому субъекту Российской Федерации или группе субъектов РФ (с указанием перечня субъектов РФ) соответствует каждая из региональных групп кандидатов, и название каждой из региональных групп кандидатов, состоящее не более чем из пяти слов. Число региональных групп кандидатов не может быть менее семи. Общефедеральная часть федерального списка кандидатов, в которую внесены кандидаты, не входящие в региональные группы кандидатов, может включать в себя не более 18 кандидатов. [8]
В 1993 г. в выборах пытались принять участие 35 объединений и блоков, только 13 из них смогли собрать 100 тыс. подписей и больше под своими списками и лишь 8 из них перешагнули 5% барьер и разделили между собой 225 мест в Государственной Думе. В 1995 г. более 70 избирательных объединений и блоков заявили о своем на­мерении участвовать в парламентских выборах, 50 из них подали в Центральную избирательную комиссию подписные листы под спи­сками своих кандидатов, но в итоге зарегистрированы были списки кандидатов от 43 избирательных объединений и блоков, 5% же барьер смогли в 1995 г. перешагнуть лишь 4 избирательных объ­единения - Коммунистическая партия РФ, «Наш дом - Рос­сия», Либерально-демократическая партия России и «Яблоко». Трое из них, исключая объединение «Наш дом - Россия», имели фракции в Государственной Думе, избранной в 1993 г. [9] ГЛАВА III. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Глава 5 Конституции Российской Федерации раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст.11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно принимаемом ею регламенте (ч. 4 ст. 101 Конституции).[10] Существуют три основные группы полномочий Федерального собрания, которые установлены Конституцией: во-первых, относящиеся к исключительному ведению палаты (статьи 102 и 103); во-вторых, связанные с организацией деятельности палаты (ст.101); в-третьих, по принятию федеральных законов (ст.105). Статьи 102 и 103 являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, эти статьи перечисляют вопросы, которые нахо­дятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы.[11] Совет Федерации утверждает изменение границ между субъек­тами Федерации (п.«а» ч.1 ст.102). В соответствии со ч. З ст.67 Кон­ституции границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия. Только в п.«б» и «в» ч.1 ст.102 Конституция предусмотрела два случая, когда указы Президента РФ нуждаются в утверждении другим государственным органом - Советом Федерации. В соответ­ствии со ст.88 Конституции Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрез­вычайное положение, а в случае агрессии против России или непо­средственной угрозы агрессии, как сказано в ст.87 Конституции, вводит на территории России или в отдельных ее местностях воен­ное положение. Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории (п. «г» ч.1 ст.102) затрагивает общие ин­тересы не только народа России в целом, но и народов субъектов Федерации (не исключено разное их отношение к этому), а поэтому каждый раз решается Советом Федерации. Назначение выборов Президента РФ и отрешение его также относится к ведению Совета Федерации. Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации, о которых говорится в п.п.«ж» и «з» ч.1 ст.102 (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Ар­битражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федератив­ных отношениях. [12] Пункты «а» и «б» ч.1 ст. 103 Конституции раскрывают принцип ответственности Правительства перед нижней палатой парламента. Пункты «и» ч.1 ст. 102 и «г» ч.1 ст. 103 дают полномочия Совету Федерации и Государствен­ной Думе формировать на паритетных началах Счетную палату. Пункт «ж» ч.1 ст.103 позволяет Государственной Думе выдвигать обвинение против Президента РФ. Назначение на должность и освобождение от должности Предсе­дателя Центрального банка России отнесено к ведению Государствен­ной Думы (п.«в» ч.1 ст.103) ввиду того, что данное должностное лицо призвано исходить из общефедеральных интересов при прове­дении кредитно-денежной политики и быть в значительной степени независимьм от субъектов РФ. Объявление амнистии (п.«е» ч.1 ст.103), назначение и освобож­дение от должности Уполномоченного по правам человека (п.«д» ч.1 ст.103) - это единственные вопросы, на решении которых пала­той федерального Собрания (а именно - Государственной Думой) никак не отражаются полномочия других государственных органов. Другая группа полномочий Федерального собрания РФ связана с организацией деятельности палат. В соответствии со статьей 101 Конституции РФ Государственная Дума и Совет Федерации избирают из своего состава Председателей и их заместителей. В соответствии с п. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. [13] Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной палате - контрольном органе. В феврале 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»[14], который по­дробно регулирует ее деятельность. В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О счетной палате РФ» счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием РФ и подотчетным ему. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и с этих позиций вправе проводить проверку любого государственного органа, фи­нансируемого за счет федерального бюджета. Третья группа полномочий Федерального Собрания РФ связана с принятием законов. Конституция (ст. 104) предоставила право законодательной инициативы Президенту РФ, Совету Федерации, членам совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения.[15] Все законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную Думу. Часть 3 ст. 104 Конституции наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Конституция непосредственно упоминает только о двух видах законов, принимаемых на федеральном уровне – федеральных конституционных законах и федеральных законах. Но Конституционный Суд РФ фактически ввел еще один, третий вид законов этого уровня – законы РФ о поправках к Конституции РФ. В иерархии нормативно-правовых актов РФ после Конституции РФ – акта высшей юридической силы - следуют федеральные конституционные законы. В России за всю историю ее государственно-правового развития понятие "федеральный конституционный закон" впервые закреплено Конституцией Российской Федерации 1993г.[16]
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов находит свое выражение в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы. Признание за федеральными конституционными законами принципа верховенства выражается также в том, что, будучи принятыми палатами Федерального Собрания, они, как и принятые поправки к Конституции, не могут быть отклонены Президентом и возвращены в парламент на новое рассмотрение, что возможно в отношении федеральных законов. Конституция обязывает Президента России независимо от того, имеются у него возражения по принятому конституционному закону или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать (ч.2 ст.108 Конституции).
Конституция Российской Федерации дает перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, в то время как для принятия федеральных законов достаточно простого большинства. Проект федерального конституционного закона проходит три чтения в Государственной Думе, если Государственной Думой применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Принятый закон также в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. В соответствии с ч.1. ст. 3 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ»[17], федеральные конституционные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания президентом. Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. По завершении прений депутаты приступают к принятию решения по законопроекту с учетом всех замечаний и предложений. В случае решения об одобрении законопроекта и продолжении работы над ним проект передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку. По результатам обсуждения законопроекта дума может решить: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним, отклонить законопроект, принять закон. [18] После того, как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе происходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок. Существо второго чтения заключается в рассмотрении поправок к законопроекту. В результате рассмотрения законопроекта во втором чтении Государственная Дума либо принимает законопроект либо отклоняет его. Завершающей стадией является третье чтение законопроекта, во время которого уже не разрешается вносить никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ст.105 части 2 и 3 Конституции). Совету Федерации одобряет или отклоняет федеральные законы. Не все принятые Государственной Думой федеральные законы могут быть одобрены Советом Федерации без рассмотрения. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира.[19] В случае отклонения федерального закона Советом Федерации имеется два варианта возможных действий. Это создание согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации и преодоление вето Совета Федерации при повторном голосовании Государственной Думы по федеральному закону (необходимо не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее трехсот депутатов). Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту России, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Процедура официального опубликования федеральных законов была установлена посредством принятия федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом и направляются для официального опубликования Президентом. Если Президент в течение пяти дней отклонит федеральный закон, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривает этот закон, если же при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию в течении 7 дней и обнародованию.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ В Российской Федерации Федеральное Собрание как парламент республики, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации, пришло на смену «двухступенчатому» механизму высших органов государственной власти Российской Федерации, включавше­му Съезд народных депутатов и формируемый им Верховный Совет. В разветвленной системе органов государства Федеральное Собрание выполняет разнообразные функции. Во-первых, как орган народного представительства оно (его члены) представляет различные слои населения, а также субъекты РФ. Тем самым Федеральное Собра­ние олицетворяет волю всего народа России, представительство его общих интересов и специфических интересов различных социальных, территориальных, национальных, профессиональных и иных коллек­тивов. Во-вторых, парламент выполняет общегосударственную зако­нодательную функцию. Федеральное Собрание принимает федеральные консти­туционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ, которые выражают согласованную волю народа и обладают, после Конституции, высшей юридической силой. В-тре­тьих, Федеральное Собрание, его палаты осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные на­правления внутренней и внешней политики государства». Однако в этой же статье говорится, что он делает это в соответствии с Консти­туцией и федеральными законами, а такие законы принимает парла­мент. Парламент утверждает государственный бюджет, дает согласие на введение чрезвычайного положения, участвует в решении вопро­сов, связанных со статусом субъектов РФ, обсуждает основные про­блемы различных сфер жизни общества и принимает соответствую­щие решения.
В-четвертых, Федеральное Собрание или его палаты формируют или участвуют в формировании, назначении или осво­бождении от должности других высших и центральных органов госу­дарства, должностных лиц. В-пятых, парламент осуществляет в различных, хотя в недостаточно развитых формах, ограниченных условиями полу президенте кой, полупарламен­тарной республики, парламентский контроль в отношении органов ис­полнительной власти, в области различных сфер государственного строительства, за исполнением государственного бюджета и т.д.
Функционированию народного представительства пре­пятствует отсутствие в современной России какого-либо ме­ханизма влияния избирателей на деятельность депутатов и дру­гих выборных лиц. После принятия Конституции РФ 1993 г., по существу, оборвалась обратная связь между ними. В ре­зультате российские избиратели были лишены возможности влиять на деятельность своих представителей в процессе осу­ществления ими законодательных и иных депутатских полномочий. В Российской Федерации народное представительство как реальное проявление народной воли, внутреннего суверенитета народа в настоящее время нахо­дится в критическом положении. Это тормозит процессы создания демократического правового государства, форми­рования отношения к человеку, его правам и свободам как к высшей ценности. Хотя именно такая цель ставится в ст. 2 Конституции РФ. Важнейшими условиями преодоления такого положе­ния являются, с одной стороны, активизация деятельности государства и его органов по повышению уровня полити­ческого и правового воспитания народа, расширению на­выков по управлению делами государства, осуществлению иных политических прав.
БИБЛИОГРАФИЯ
I. Нормативные акты. 1) Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. - М: 2002. 2) Федеральный закон РФ от 14.06.1994 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ N 8, 1994. 3) Федеральный закон РФ от 11.01.95 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изменениями на 24 декабря 2002 года) // СЗ РФ 1995, N 3, ст.167. 4) Федеральный закон РФ от 05.08.00 N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ N 32, 07.08.2000. 5) Федеральный закон РФ от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, N 24, 17.07.2002. 6) Федеральный закон РФ от 20.12.02 N 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ N 51, 23.12.2002. Ст. 3. 7) Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального собрания РФ» // СЗ РФ, N 7, 16.02.98. 8) Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002 N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания РФ» // СЗ РФ, N 7, 18.02.2002. – Ст. 128.
II. Научная литература. 9) Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов и юридических факультетов. – М.: Норма-Инфра-М, 2000. – 776с. 10) Баглай М. В. Туманов В. А. Малая энциклопедия Конституционного права. – М.: Бек, 1998. – 506с. 11) Габричидзе Б. Н. Конституционное право современной России: Учебник для вузов. – М.: Дело и сервис, 2001. – 416с. 12) Горобец В. Д. Система комитетов и комиссий палат федерального собрания // Государство и право. 1998. № 8. С. 33 – 38. 13) Гранкин И. В. Парламент России. - М.: «Консалтбанкир», 1999. – 304с. 14) Дубов Н. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 26 – 27. 15) Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1999. – 520 с. 16) Коваленко А. И. Конституционное право России: Учебник. – М.: Право и закон, 1997. – 208с. 17) Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. Редактор В.А. Четвернин. - М., 1997. 18) Комментарий к Конституции РФ / Под ред. А. А. Окунькова. – М.: БЕК, 1996. – 664 с. 19) Котелевская И. В. Современный Парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 5 – 13. 20) Крестьянинов Е. В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих его обязательному рассмотрению // Государство и право. 1997. № 9. С. 12 – 14. 21) Миронов С. М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 3 – 8. 22) Порохов М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном собрании Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. С. 11 – 13. 23) Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Конституционное право России: Учебник для вузов. – М.: Новый Юристъ, 1997. – 288с. 24) Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник – М.: Юристъ, 1999. – 400с. – С. 268. 25) Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник – М.: Юристъ, 2003. – 448 с. [1] Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник – М.: Юристъ, 2003. – 448 с. – С. 317 - 319. [2] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов и юридических факультетов. – М.: Норма-Инфра-М, 2000. – 776с. – С. 435. [3] Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник – М.: Юристъ, 1999. – 400с. – С. 268. [4] Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. – М.: Юристъ, 1999. – 520с. – С. 358 – 360. [5] Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. – М.: Юристъ, 1999. – 520с. – С. 361 – 362. [6] Федеральный закон от 05.08.00 N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ N 32, 07.08.2000. [7] Федеральный закон от 20.12.02 N 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ N 51, 23.12.2002. Ст. 3. [8] Федеральный закон от 20.12.02 N 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ N 51, 23.12.2002. [9] Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. Редактор В.А. Четвернин. - М., 1997. - С. 412. [10] Комментарий к Конституции РФ / Под ред. А. А. Окунькова. – М.: БЕК, 1996. – 664 с. [11] Гранкин И. В. Парламент России. - М.: «Консалтбанкир», 1999. – 304с. – С. 159 – 163. [12] Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник – М.: Юристъ, 2003. – 448 с. – С. 333 – 340. [13] Горобец В. Д. Система комитетов и комиссий палат федерального собрания // Государство и право, 1998, № 8 – С. 33 – 35. [14] Федеральный закон от 11.01.95 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изменениями на 24 декабря 2002 года) // СЗ РФ 1995, N 3, ст.167. [15] Дубов Н. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 26 – 27.
[16] Порохов М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном собрании Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. С. 11 – 12. [17] ФЗ РФ от 14.06.1994 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ N 8, 1994.
[18] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Норма-Инфра-М, 2000. – 776 с. – 523 – 530. [19] Крестьянинов Е. В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих его обязательному рассмотрению // Государство и право. 1997. № 9. – С. 12 – 14.