Місце адміністративного судочинства серед інших форм захисту прав, свобод та інтересів громадян

Місце адміністративного судочинства серед інших форм захисту прав, свобод та інтересів громадян

Вступ

Дослідження проблеми визначення місця адміністративного судочинства серед інших форм захисту прав, свобод та інтересів громадян передбачає розкриття змісту самого права громадянина на захист в адміністративному суді, його правової природи. Аналіз цієї проблеми має не тільки суто теоретичне значення. Практичне значення полягає у тому, що формулювання положень про зміст права на захист впливатиме на правильність інтерпретації норм чинного законодавства при вирішенні питань правозастосовної діяльності адміністративних судів.

Серед науковців існує точка зору про теоретичну спірність правової природи і галузевої належності права на захист (М.О. Вікут). На обґрунтування саме такого висновку висувається теза про відсутність ясності і чіткості у визначенні змісту понять «право на захист», «захист права», «право на судовий захист», які використовуються в теорії права та у законодавстві [2]. У Великому енциклопедичному юридичному словникові, підготовленому за редакцією Ю.С. Шемшученка, надається зміст права на захист честі, гідності і ділової репутації як конституційного права громадянина і людини, засади якого передбачені Конституцією України (ст. 3, 32, 68), Цивільним кодексом України [8, с. 679]. Якщо звернутися до теоретичних напрацювань, то не можна отримати однозначних висновків стосовно змісту терміна «право на захист». Зокрема, в теорії цивільного процесу право на захист ототожнюється із правом на позов.

Вступ

У законодавстві зміст терміна «право на захист» безпосередньо не визначається, але вказується на захист права, юридичний захист, способи реалізації права на захист. Так, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. передбачає право кожного обвинуваченого захищати себе особисто або користуватися допомогою захисника, обраного за власним переконанням. Статтею 6 Конвенції визначено право на справедливий суд як право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого кримінального обвинувачення. Статтею 13 визначено зміст права на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження [7]. У Міжнародному пакті про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., ратифікованому Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 р. № 2148-VIII, зазначено, що держава повинна гарантувати кожному, чиї права і свободи порушено, ефективний засіб правового захисту, і таке право повинно встановлюватися судовим або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави (ст. 2), та можливість вільного вибору обвинуваченим захисника (п. 3 ст. 14).

Рішенням Конституційного Суду України вiд 16.11.2000 р. № 13-рп/2000 у справі про право вільного вибору захисника [14] вказано про відсутність поняття «захисник» у чинному законодавстві та здійснено посилання на ст. 59 Конституції України, якою закріплено право кожної фізичної особи на правову допомогу і право вільного вибору захисника з метою захисту від обвинувачення. Зазначено також про відсутність однозначного тлумачення змісту терміна «захисник» у науково-технічній та довідково-енциклопедичній літературі, зокрема – за одним тлумаченням цей термін ототожнюється з терміном «адвокат», за іншим – терміну «захисник» надається більш широке значення. Указаним Рішенням надано тлумачення положення ч. 1 ст. 59 Конституції України про те, що «кожен є вільним у виборі захисника своїх прав». Так, підозрюваний, обвинувачений і підсудний при захисті від обвинувачення та особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, з метою отримання правової допомоги має конституційне право обирати захисником своїх прав особу, яка є фахівцем у галузі права і за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.

Отже, чинне законодавство терміни «захист», «захисник» застосовує стосовно особи та гарантій реалізації її суб’єктивного права на захист від порушень її прав.

Місце адміністративного судочинства серед інших форм захисту прав, свобод та інтересів громадян

Зміст категорії «право на захист» опрацьований у доктрині цивільного права та цивільного процесу. Відповідні теоретичні положення можуть бути покладені в основу визначення категорії «право на захист» у широкому сенсі. При цьому комплексним вбачається підхід, розроблений Т.М. Підлубною.

Таким чином, право на захист доцільно розуміти як конституційне право, що визначає та фіксує ступінь свободи правомірної поведінки і полягає в можливості носія такого права самостійно вчиняти юридично значущі активні дії при настанні певних умов з метою відновлення порушеного права чи інтересу.

У довідковій літературі зустрічається термін «судовий захист». Його зміст розкривається такі. Судовий захист – це: 1) конституційне право громадянина. Громадянин демократичної держави має право на судовий захист від посягань на його честь, гідність, життя і здоров’я, особисту свободу і майно; 2) сукупність юридичних дій, спрямованих на спростування або зменшення обсягу обвинувачення з метою усунення або пом’якшення відповідальності обвинуваченого (підсудного). Це означає, що обвинуваченому забезпечується право на захист – надається можливість захищати встановленими законом засобами і способами від обвинувачення, а також вчиняти комплекс процесуальних прав з метою реалізації судового захисту. Судовий захист визначено основною формою захисту прав та законних інтересів громадян і організацій, поряд із яким існують інші форми захисту – третейський суд, нотаріат, комісії з трудових спорів тощо [9, с. 38–39].

Цінним із зазначеного визначення змісту терміна «судовий захист» є положення щодо існування позасудових форм захисту. До позасудових доцільно віднести ті форми захисту, які здійснюються поза межами правосуддя. Можна зазначити, що правозахисна діяльність здійснюється у позасудовій формі.

У теоретичних дослідженнях із цивільного права та процесу визначено зміст способів та засобів захисту суб’єктивних цивільних прав та інтересів (Т.М. Підлубна). Відповідні теоретичні положення можуть бути покладені в основу визначення співвідношення між категоріями «форма захисту», «спосіб захисту», «засіб захисту».

Способи захисту суб’єктивних цивільних прав та інтересів визначені як правові прийоми, що передбачені договором, законом або звичаєм ділового обороту, за допомогою яких заінтересована особа, право якої порушено, невизнано чи оспорено, має змогу припинити його порушення, здійснити його відновлення і в такий спосіб реалізувати надане їй суб’єктивне цивільне право на захист. Засоби захисту визначені як інструменти реалізації способів захисту [11, с. 5]. Із наведених визначень можна зробити висновок, що способи і засоби захисту являють собою конкретні прийоми, процедури, які спрямовані на досягнення певного результату.

Оскільки категорія «форма» є всеохоплюючою, загальною, то для визначення її змісту доцільно звернутися до філософії. Так, у Філософському енциклопедичному словнику визначено, що під формою розуміється зовнішнє окреслення, зовнішній вид предмета, зовнішнє вираження будь-якого змісту, а також внутрішня побудова, структура, порядок предмета чи порядок проходження процесу на відміну від його «аморфного» матеріалу (матерії), змісту [17, с. 489].

Отже, категорія «форма» є більш широкою за сутністю і змістом, ніж категорії «спосіб захисту», «засіб захисту». Нею охоплено зовнішнє вираження певного явища чи процесу. Правосуддя чи позасудовий захист передбачає вчинення відповідних процесуальних дій або сукупності певних процедур, залежно від підстав їх здійснення. Саме тому доцільно зазначати, що правосуддя чи позасудовий захист являє собою певну форму захисту, а не спосіб чи засіб захисту.

Для поглибленого вивчення сутності правосуддя як форми захисту прав, свобод, інтересів громадян слід звернутися до напрацювань вчених, які вивчали проблеми формування та організації діяльності суду, правоохоронних та правозахисних органів. Так, правосуддя визначають як особливу державну владну функцію, що здійснюється судом від її імені шляхом розгляду і вирішення кримінальних, цивільних, адміністративних і господарських справ [16, с. 25]. Визначення терміна «правосуддя», наведене у різній довідковій літературі, практично не відрізняється за сутністю. Так, правосуддям визначено форму захисту права судовою владою, яка виражається у розгляді та вирішенні цивільних, кримінальних, адміністративних справ, а також економічних спорів з метою охорони прав та законних інтересів громадян, організацій, суспільства і держави [19, с. 294]. Дещо конкретизовано зміст правосуддя у Великому енциклопедичному юридичному словнику, підготовленому за редакцією Ю.С. Шемшученкa. Правосуддям визначено правозастосовну діяльність суду із розгляду та вирішення у встановленому законом процесуальному порядку віднесених до його компетенції цивільних, господарських, кримінальних та адміністративних справ з метою охорони прав та свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб та інтересів держави [8, с. 697].

До ознак правосуддя віднесено: 1) суб’єктом правосуддя в державі може бути тільки суд; 2) завданням суду є розгляд і вирішення судових справ (цивільних, кримінальних, адміністративних, господарських); 3) метою судочинства є забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, суспільства і держави; 4) правосуддя здійснюється виключно за встановленою законом процедурою; 5) результатом правосуддя є судове рішення, яке має загальнообов’язковий характер для всіх органів, підприємств, установ, організацій, службових осіб та громадян і підлягає виконанню на всій території України [16, с. 25]. У підручнику «Суд, правоохоронні та правозахисні органи України», підготовленому у 2007 р. колективом авторів О.С. Захаровою, В.С. Ковальським, В.С. Лукомським та ін., серед ознак правосуддя додатково визначено: а) здійснення на конституційних засадах; б) процедури відправлення правосуддя врегульовані на основі кодифікованих актів, які докладно регламентують порядок, процесуальну форму судового розгляду й рішень, які виносить суд; в) судові рішення ухвалюються іменем України [15, с. 70–71]. Зазначені вище ознаки доцільно доповнити ознакою, яка відтворювала би конкретну мету здійснення правосуддя – охорона або захист прав, свобод та законних інтересів.

На підтвердження зазначених вище ознак правосуддя слід навести такі міркування. Конституційність засад судочинства як ознака правосуддя відтворюється у ст. 129 Основного Закону, якою встановлено, що основними засадами судочинства є: 1) законність; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) забезпечення доведеності вини; 4) змагальність сторін та свобода у наданні ними суду своїх доказів і в доведенні перед судом їх переконливості; 5) підтримання державного обвинувачення в суді прокурором; 6) забезпечення обвинуваченому права на захист; 7) гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 8) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом; 9) обов'язковість рішень суду. Стосовно наступної ознаки відносно врегулювання процедур відправлення судочинства на основі кодифікованих актів, слід зазначити таке. Слід зазначити про доцільність конкретизації такої ознаки правосуддя як мета здійснення. Мета щодо забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, суспільства і держави є такою, що притаманна не лише правосуддю, але й діяльності органів виконавчої влади, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурорському нагляду. Конкретизація мети правосуддя може бути здійснена на основі опрацювання тих норм відповідних процесуальних кодексів, якими встановлено мету або завдання відправлення кожної форми судочинства. Статтею 1 Цивільного процесуального кодексу завданням цивільного судочинства визначено справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. До завдань кримінального судочинства віднесено охорону прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, які беруть у ньому участь, а також швидке і повне розкриття злочинів, викриття винних та забезпечення правильного застосування Закону для того, щоб кожного, хто вчинив злочин, було притягнуто до відповідальності і жодного невинного не було покарано (ст. 2 Кримінально-процесуального кодексу України). Завданням адміністративного судочинства визначено захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (ст. 2 КАС України). Статтею 1 Господарського процесуального кодексу України регламентовано право на звернення до господарського суду, де зазначено мету цього права – захист своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також вжиття заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

У чинному галузевому законодавстві спільною для всіх наведених вище визначень мети чи завдання відправлення кожної форми правосуддя, є вказівка на його здійснення з метою охорони або захисту прав, свобод та законних інтересів. Різниця полягає у тому, що у господарському судочинстві передбачено ще й превентивну функцію, а у кримінальному судочинстві – функцію покарання. Однак на першому місці серед усіх функцій постає функція охорони та захисту. При цьому слід зазначити про необхідність доповнення переліку ще однією ознакою правосуддя – роллю судів у механізмі держави. Вона визначається тим, що суди є арбітрами у спорах про право [9, с. 336].

Отже, ознаками правосуддя постають:

1)суб’єктом є тільки суд;

2)здійснюється на конституційних засадах;

3)призначенням суду у механізмі держави – бути арбітром у спорах про право;

4)завданням суду є розгляд і вирішення судових справ (цивільних, кримінальних, адміністративних, господарських);

5)здійснюється з метою, у першу чергу, охорони або захисту прав, свобод та законних інтересів;

6)здійснюється виключно за встановленою процесуальним законодавством процедурою, норми якого містяться, як правило, у кодифікованих актах (за виключенням конституційного судочинства);

7)результатом правосуддя є судове рішення, яке має загальнообов’язковий характер для всіх органів, підприємств, установ, організацій, службових осіб та громадян і підлягає виконанню на всій території України;

8)судове рішення приймається іменем (ім’ям) України.

Із цих ознак можна виокремити головні, які відрізняють правосуддя від позасудової діяльності – здійснення тільки судом, призначенням є вирішення спору про право, врегулювання процедур відправлення процесуальним законодавством, результатом є судове рішення, що приймається іменем (ім’ям) України і є обов’язковим на всій території України.

Конституційне право на судовий захист гарантується державою і стосується громадян України, іноземців, осіб без громадянства, які мають право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або обмежують права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду [15, с. 137].

Отже, судова форма захисту являє собою конституційне право громадянина, іноземця, особи без громадянства, яке реалізується в судах з метою, у першу чергу, охорони або захисту прав, свобод та законних інтересів, виключно за встановленою процесуальним законодавством процедурою, а результатом постає судове рішення, яке приймається іменем України і має загальнообов’язкову силу на усій території України. На відміну від судової форми захисту, позасудова не стосується процедур відправлення правосуддя і реалізується шляхом здійснення позасудових процедур уповноваженими на те чинним законодавством державними і недержавними органами, громадськими організаціями, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.

Ще у 60–70-х р.р. минулого століття вчені зазначали про постійний характер та універсальність судової форми захисту, що обумовлює її пріоритетне місце серед інших форм захисту [3, с. 33. Розвиваючи ці положення, Г.П. Тимченко характеризував особливості судової форми захисту. Тези, сформульовані вченим, можуть бути віднесені не лише до захисту суб’єктивних прав у загальних судах у порядку цивільного судочинства, але й до судового захисту, здійсненого в усіх процесуальних формах [17, с. 66–67].

1.Судова форма захисту являє собою діяльність судів, які, у відповідності до Конституції, є носіями судової влади. Ніякі інші органи не мають права здійснювати правосуддя. Судова влада є самостійною і діє незалежно від законодавчої і виконавчої гілок влади. Г.П. Тимченко вказував на здійснення судової влади через конституційне, цивільне та кримінальне судочинство. Доцільно доповнити перелік процесуальних форм здійснення судової влади, запропонований Г.П. Тимченком, господарським і адміністративним судочинством.

2. Судова форма захисту максимально адаптована до вирішення спорів, пов’язаних із порушенням або можливим порушенням суб’єктивних прав і законних інтересів, оскільки діяльність судів щодо вирішення спорів відбувається в особливій процесуальній формі. Саме процесуальна форма являє собою гарантію винесення законного та обґрунтованого судового акта у справі, а отже – захисту суб’єктивних прав громадян.

3.Судова форма захисту має універсальний характер, оскільки у судовому порядку можна захистити будь-яке суб’єктивне право або законний інтерес.

Як узагальнюючий висновок стосовно захисту суб’єктивних прав у порядку цивільного судочинства, Г.П. Тимченко, однак, фактично формулює загальні положення, які стосуються усіх форм судового захисту. Так, учений вірно зазначає, що існування судової влади обумовлене покладанням на неї особливої функції – захисту прав та законних інтересів. Головним при цьому є те, що судова форма забезпечує реалізацію специфічного за змістом та функціями конституційного права на захист як фундаментального процесуального способу захисту.

Виконання цієї особливої функції судами визначає необхідність забезпечення, насамперед, її доступності. Однак, поряд із судовою формою захисту мають існувати й альтернативні – позасудові форми. До набуття чинності у 2005 р. Цивільним процесуальним кодексом України одночасно із Кодексом адміністративного судочинства України виділялися такі альтернативні договірні форми захисту цивільних прав, не пов’язані із правосуддям, як арбітраж та різні форми процедур примирення [10, с. 67]. Не вдаючись до критичного аналізу цієї точки зору, але використовуючи зазначений підхід, можна спробувати визначити й такі альтернативні форми захисту у новому Цивільному процесуальному кодексі України як мирова угода, визнання позову, передання справи на розгляд третейському суду. Стосовно адміністративного судочинства слід зазначити, що КАС України також передбачає різні форми процедур примирення, у тому числі й мирову угоду. Однак, зазначати про її позасудовий характер навряд уявляється доцільним, зважаючи на те, що існування самої можливості здійснення примирення випливає із дії концептуального принципу судового адміністративного процесу – принципу диспозитивності. Статтею 51 КАС України передбачено, що сторони можуть досягнути примирення на будь-якій стадії адміністративного процесу, що є підставою для закриття провадження в адміністративній справі. Частина 1 ст. 61 КАС України визначає виняток із цього правила. Так, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб і які звертаються до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб, не можуть закінчувати справу примиренням.

Отже, можливим стає висновок про наявність альтернативних способів вирішення спору в публічно-правових відносинах, які існують у межах загального порядку захисту прав, свобод, законних інтересів засобами адміністративного судочинства.

Позасудова форма захисту прав, свобод та інтересів громадян у публічно-правових відносинах здійснюється поза межами правосуддя.

У підручнику «Суд, правоохоронні та правозахисні органи України», підготовленому у 2007 р. колективом авторів О.С. Захаровою, В.С. Ковальським, В.С. Лукомським та ін., надають таке визначення правозахисної діяльності – вона полягає у наданні кожному громадянину правової допомоги, а також юридичним особам, іноземцям і особам без громадянства у спірних питаннях з охорони права, зловживання правом, захисті фізичних осіб від обвинувачення та в державному гарантуванні охорони прав громадян правозахисними органами. Її суб’єктами виділяють: державні органи в особі органів юстиції, органів Міністерства праці та соціальної політики України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, органи захисту прав споживачів; підприємницькі структури, які надають різні юридичні послуги; громадські організації [16, с. 27].

У публічно-правових відносинах до правозахисної діяльності доцільно віднести, насамперед, оскарження (опротестування) рішень, дії (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Визначення саме оскарження як способу позасудового захисту прав, свобод, законних інтересів громадян ґрунтується на нормах ст.ст. 1, 3 Закону України «Про звернення громадян» [12], Глави 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення [6]. Зокрема, ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» встановлено право громадян України звернутись до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб, зокрема зі скаргою на порушення прав і законних інтересів. У ст. 3 визначено поняття скарги як звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Отже, скарга містить вимогу. Законом України «Про звернення громадян» надано загальне визначення звернення. До нього віднесено не лише скаргу, але й викладено в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання). Зокрема – пропозиція (зауваження) визначається як звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, удосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Отже, сутність пропозиції постає в рекомендації чи пораді. Про заяву (клопотання) визначено як про звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання – письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Правова природа звернення, режим якого визначений Законом України «Про звернення громадян», є суто управлінською. Таке звернення спрямоване на удосконалення відносин організаційно-розпорядчого характеру.

Доцільно проаналізувати правову природу звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод, законних інтересів. Так, юридичною підставою судового адміністративного провадження постає позовна заява у формі адміністративного позову. Загальний зміст адміністративного позову визначено ст. 3 КАС України – звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.

Як вірно зазначає Е.Ю. Швед, у публічно-правових відносинах, учасниками яких, з одного боку, є публічна адміністрація (тобто орган, посадова особа, наділені державно-владними повноваженнями), а з іншого – фізична чи юридична особа. Спір виникає ще до моменту звернення до адміністративного суду, і відповідна вимога щодо захисту прав, свобод та інтересів заінтересованої особи є досудовою. Вимоги стають позовними, коли спрямовуються на порушення діяльності адміністративного суду як компетентного органу, на який покладено здійснення захисту права. Інакше кажучи, вимоги стають позовними не тому, що вони пред’являються однією особою до іншої для примусового здійснення через суд, а тому, що вони заявлені до суду з метою відкриття адміністративного судового провадження на захист прав, свобод, інтересів. Виходячи із цього, робиться висновок про те, що адміністративний позов має дві складові – матеріально-правову та процесуально-правову. Матеріально-правова складова – вимога позивача до відповідача. Хоча ця вимога виникає до моменту звернення до адміністративного суду, але лише з відкриттям провадження в адміністративній справі набуває судового адміністративного процесуального характеру. Тим самим доведено, що адміністративний позов є процесуальною формою реалізації матеріальної норми закону, її примусового здійснення через адміністративне судове провадження. Процесуальною складовою адміністративного позову є вимога до суду про розгляд та вирішення спору про право в публічно-правових відносинах. Ним визначено адміністративний позов як вимогу заінтересованої особи, звернену до адміністративного суду про здійснення правосуддя в адміністративній справі на захист своїх прав, свобод та інтересів, порушених у публічно-правових відносинах [15].

Отже, правова природа адміністративного позову є суто судовою і являє собою вимогу про здійснення правосуддя адміністративним судом як однією із форм судового захисту прав, свобод, законних інтересів громадян.

Останнім часом до Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема, до ст. 294, було внесено зміни, які стосувалися, зокрема, і процедур оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, винесеної судом, до апеляційного суду. Цими змінами було передбачено, що постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником або на неї може бути внесено протест прокурора протягом десяти днів із дня винесення постанови. Однак, зазначені зміни, незважаючи на їх важливість, вносять плутанину в існуючий процесуальний порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення, оскільки: 1) процедури апеляційного перегляду врегульовані вкрай недостатньо, лише ст. 294 Кодексу України про адміністративні правопорушення, а засади перегляду залишилися поза увагою законодавця; 2) перегляд здійснюється суддею судової палати апеляційного суду в кримінальних справах, хоча предмет перегляду становить рішення, прийняте у справі про адміністративне правопорушення. Разом з тим, уведення процесуального порядку перегляду постанови у справі про адміністративні правопорушення, винесеної суддею, із принципових позицій є позитивним. Крім того, сучасні тенденції розвитку адміністративно-деліктного законодавства передбачають, у тому числі й виділення кримінальних (підсудних) проступків як діянь, які мають судову юрисдикцію і не є управлінськими (адміністративними) за своєю суттю (дрібне хуліганство, дрібне викрадення чужого майна тощо) з переліку адміністративних деліктів. Актуальність і необхідність такого виділення підтверджена Концепцією реформування кримінальної юстиції України [18].

Зазначене свідчить про нагальну потребу перегляду засад провадження у справах про адміністративні правопорушення. Однією з пропозицій, у цьому зв’язку, може бути запровадження загальних принципів судового процесу до процесуального порядку вирішення справ про кримінальні проступки. Вірність цієї тези частково підтверджує існуюча судова практика розгляду справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією. Так, Законом України «Про боротьбу з корупцією» [11], Кодексом України про адміністративні правопорушення не передбачено процедури оскарження рішень у справі про корупційне діяння. Однак, виходячи з норми ч. 2 ст. 124 Конституції України, згідно з якою юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, скарга на рішення у справі розглядається Верховним Судом України. Зазначене, зокрема, підтверджує Постанова Пленуму Верховного Суду України № 13 від 25.05.1998 р. «Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією», Постанова Голови Верховного Суду України вiд 23.10.2003 р. «Про вирішення питання щодо доведеності та спрямованості умислу винної особи (уповноваженої на виконання функцій держави) на вчинення корупційного діяння» тощо.

Диспозитивний метод правового регулювання для відносин у сфері здійснення позасудової форми захисту прав, свобод, законних інтересів не є характерним, оскільки йому, за вірним визначенням М.Н. Марченко, притаманне встановлення меж, у яких учасники суспільних відносин самостійно визначають варіанти своєї поведінки, самостійно встановлюють свої права й обов’язки. Д.М. Лук’янець зазначає, що «чітко визначених галузевих методів правового регулювання може бути лише три, причому при їх реалізації можуть бути одночасно задіяні різноманітні правові норми, як імперативні, так і диспозитивні. Ці методи пропонується іменувати як «метод цивільного права», «метод адміністративного права» і «метод судового права» [9, с. 93].

Не вдаючись до теоретичної дискусії з приводу доцільності такої наукової концепції, слід, однак, брати її до уваги, враховуючи її обґрунтованість, теоретичну і практичну значимість. Застосування концепції методів правового регулювання, запропонованої Д.М. Лук’янцем стосовно вивчення юридичної природи права громадян на захист в адміністративних судах, дозволяє обґрунтовано відокремити судовий захист в адміністративних судах від позасудового захисту. У науці адміністративного права та процесу юридична природа права на захист в адміністративному суді не була ще предметом окремих наукових досліджень, адже сам інститут адміністративного судочинства є порівняно новим для науки адміністративного права та процесу. Активізація уваги науковців щодо проблем правової природи адміністративного судочинства, змісту і характеру процесуальних відносин у сфері відправлення правосуддя адміністративними судами відбулася після набуття чинності Кодексом адміністративного судочинства України, адже сам цей нормативно-правовий акт побудований на засадах, які істотно відрізняються від засад провадження у справах про адміністративні правопорушення, встановлених Кодексом України про адміністративні правопорушення, провадження зі звернень громадян, дисциплінарного провадження.

Концептуальні основи відправлення правосуддя адміністративними судами подібні до цивільного процесу і принципово відрізняються від основ управлінського чи юрисдикційного процесів, які є позасудовими, навіть у випадку розгляду справи про адміністративне правопорушення судом загальної юрисдикції. Так, про те, що норми Цивільного процесуального кодексу, Кодексу адміністративного судочинства України, Господарського процесуального кодексу України мають багато спільного зазначали Ю.М. Грошевий, В.В. Комаров. Ю.М. Грошевий мотивував спільністю джерел правового регулювання, їх принципів, цілей, властивостей, які закладені не тільки в самій природі процесуального права, але й у природі суду як органу, наділеного від імені держави функцією здійснення правосуддя [6, с. 28]. Разом із тим, для процесуальних відносин у сфері адміністративного судочинства є характерними такі самі ознаки, які притаманні адміністративно-правовим відносинам [7, с. 172]: однією із сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших суб’єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми; формуються, як правило, в особливій сфері суспільного життя – публічному (державному і самоврядному) управлінні. Щодо засад відправлення правосуддя адміністративними судами і засад цивільного процесу, то спільними є такі принципи адміністративного і цивільного судочинства: рівність усіх учасників процесу перед законом і судом; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі; гласність і відкритість процесу; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження; обов'язковість судових рішень (ст. 7 КАС України і ст.ст. 5, 6, 10, 11, 13 Цивільного процесуального кодексу України). Разом із тим, у сучасній доктрині адміністративного права і процесу існує думка про неможливість однозначної відповіді на принципове запитання: чи можуть розглядатися за правилами КАС України публічно-правові спори, в яких однією із сторін є не «орган виконавчої влади» або його «посадова чи службова особа», а будь-який інший «орган державної влади» або відповідно його «посадова чи службова особа» [4].

Виходячи із зазначеного, для здійснення аналізу юридичної природи права на захист в адміністративному суді уявляється доцільним використання положень цивільно-правової доктрини, але з обов’язковим відтворенням специфіки публічно-правових відносин, спір про право в яких є фактичною підставою звернення громадянина до адміністративного суду і відкриття провадження в адміністративній справі. Однак, у першу чергу, слід враховувати специфіку конституційних засад адміністративної юстиції. Така специфіка позначається на широкій юрисдикції адміністративних судів, до яких оспорюються акти Верховної Ради України, Президента України, Вищої Ради юстиції, які не зараховують до управлінських. Змістом предметної діяльності адміністративної юстиції є спори, зумовлені управлінською (адміністративною) діяльністю владних суб’єктів, а також правозастосовна сфера публічних правовідносин, де стороною спору є владний орган, посадові й службові особи. Під судовий контроль адміністративних судів підпадає діяльність суб’єктів влади, яка оспорюється фізичними чи юридичними особами [11, с. 36].

Специфіку судового адміністративного процесу як різновиду судової форми захисту прав, свобод, законних інтересів громадян доцільно визначати, виходячи з характеристики відповідності його ознак ознакам юридичного процесу. Такий підхід обраний, враховуючи, що відправлення правосуддя адміністративним судом здійснюється у такій самій формі, що і кримінальний, цивільний, господарський процеси – у процесуальній формі. Наступним аргументом доцільності саме такого підходу є наявність спільних за сутністю з іншими процесуальними формами відправлення правосуддя засад процесу – таких принципів як диспозитивність, змагальність сторін, наявність процедур перегляду справи.

Дійсно, судовий адміністративний процес має всі ознаки юридичного процесу: а) він виражається у здійсненні операцій з нормами права у зв’язку з вирішенням певних юридичних справ; б) здійснюється уповноваженим органом держави на користь зацікавлених суб’єктів права; в) закріплюється у відповідних правових актах – офіційних документах; г) регулюється процесуально-процедурними норами; д) забезпечується відповідними способами юридичної техніки; е) є юридичною формою діяльності відповідної гілки державної влади і повною мірою відображає особливості її функціонування; ж) є динамічним і характеризує досить складну діяльність відповідних органів державної влади; з) є стадійним; і) має послідовність стадій. Зміст кожної ознаки відтворює специфіку процесуальних відносин у сфері відправлення правосуддя адміністративним судом.

Першою ознакою виділено вираження судового адміністративного процесу через здійснення операцій з нормами права у зв’язку з вирішенням певних юридичних справ. Такою юридичною справою постає справа адміністративної юрисдикції. Стосовно норм, операції з якими здійснюються, доцільно зазначити, що вони належать до адміністративно-процесуальних. Такий висновок ґрунтується на опрацюванні доктринальних положень теорії адміністративного права і процесу, обґрунтованих О.В. Кузьменко [8, с. 10–11], Е.Ф. Демським. Так, Е.Ф. Демський адміністративні процесуальні нормами визначає як встановлені державою та забезпечені її примусом (організаційними заходами) формально-визначені, загальнообов’язкові правила поведінки, які регулюють суспільні відносини щодо визнання, реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також інтересів держави у публічній сфері, розгляду і вирішення адміністративних справ [7, с. 55–56]. Принципово від зазначеного підходу точка зору О.В. Кузьменко не відрізняється. Разом із тим, слід зазначити, що вчені у своїх роботах уникають характеристики адміністративно-процесуальних норм, якими врегульовані відносини у сфері відправлення адміністративного судочинства, але вказують на їх наявність.

Наукова полеміка щодо доцільності такого узагальненого підходу до визначення сутності адміністративно-процесуальних норм виходить за межі предмета цього дослідження. Разом із тим, можна відзначити доцільність відокремлення тих адміністративно-процесуальних норм, якими врегульовані підстави, порядок здійснення судового адміністративного провадження, адже правова природа останнього є іншою, ніж правова природа управлінського процесу, адміністративної юрисдикції, пов’язаної із прийняттям рішення у справі про адміністративне правопорушення.

Наступна ознака проявляється через наділення повноважень щодо відправлення правосуддя, спрямованого на вирішення спорів у публічно-правових відносинах, тільки адміністративного суду – власне суду, судді, який діє як адміністративний суд у випадку одноособового розгляду адміністративних справ. При цьому адміністративний суд вирішує спір про право в публічно-правових відносинах на користь зацікавлених у вирішенні справи адміністративної юрисдикції суб’єктів права.

Ще однією ознакою визначено закріплення процесуальних дій у відповідних правових актах – офіційних документах. У наукових дослідженнях, присвячених розвиткові адміністративно-процесуальних відносин, доведено, що такими актами є відповідні процесуальні акти-документи. Е.Ю. Швед визначає процесуальними актами-документами з адміністративних справ систему офіційних актів, які закріплюють процесуальні дії адміністративного суду та інших учасників адміністративного судового процесу на кожній його стадії (етапі), приймаються з дотриманням необхідної процесуальної форми та змісту з метою захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. Вчений зауважує, що процесуальні акти-документи в адміністративному судочинстві приймаються із дотриманням правил юридичної техніки [18]. Отже, з наведеного визначення можна зробити висновок про те, що специфіка процесуальних актів-документів з адміністративних справ визначається метою здійснення адміністративного судочинства. У розвиток зазначеної точки зору можна вказати на те, що така мета досягається шляхом провадження процесуальних дій. Якщо сукупність процесуальних дій завершуються прийняттям процесуального акта-документа у справі адміністративної юрисдикції, можна говорити про певну стадію судового адміністративного процесу.

Стосовно процедур відправлення адміністративного судочинства, слід зазначити, що, на відміну від цивільного процесу, судовий адміністративний процес не передбачає наказного провадження, мають певну специфіку процедури доказування, існує презумпція винності відповідача, яким, у більшості випадків, є державний орган, наділений владними повноваженнями, існують й інші особливості.

конституційний судовий право захист

Висновки

Отже, адміністративне судочинство постає однією з форм захисту прав, свобод та інтересів громадян. Його віднесено до різновиду судової форми захисту. Спільним з іншими судовими формами захисту ознаками названі:

являє собою діяльність суду як носія судової влади;

здійснюється в процесуальній формі, що визначена окремим процесуальним нормативно-правовим актом на рівні акта вищої юридичної сили – законодавчого акта;

дотримання процесуальної форми є гарантією прийняття законного та обґрунтованого судового акта у справі, яким оформлюється судове рішення, а отже – захисту прав, свобод, законних інтересів громадян, при цьому процесуальні дії закріплюються у відповідних процесуальних актах-документах;

універсальний характер, що дозволяє захистити будь-яке порушене право або законний інтерес;

забезпечує реалізацію специфічного за змістом та функціями конституційного права на захист як фундаментального процесуального засобу захисту.

Від інших судових форм захисту адміністративне судочинство відрізняється:

врегулюванням окремим процесуальним актом – Кодексом адміністративного судочинства України;

спеціалізацією предмета, оскільки ним є спори, зумовлені управлінською (адміністративною) діяльністю владних суб’єктів та правозастосовна сфера публічних правовідносин, в яких стороною спору є владний орган, посадові і службові особи;

особливостями процедур відправлення;

специфікою змісту та переліку процесуальних актів-документів, що визначається стадійністю судового адміністративного процесу.

Література

1. Крупчан О. Д. Запровадження адміністративної юстиції / О. Д. Крупчан // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 2. – С. 83–84.

2. Кузьменко О. В. Адміністративна юстиція в Україні : навч. посіб. / Кузьменко О. В. – К. : Атіка, 2007. – 156 с.

3. Кузьменко О. В. Адміністративно-процесуальне право України : підруч. / О. В. Кузьменко, Т. О. Гуржій ; [за ред. О. В. Кузьменко]. – К. : Атіка, 2007. – 416 с.

4. Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу : монографія / Кузьменко О. В. – К. : Атіка, 2005. – 352 с.

5. Кузьмина М. Н. Юридический конфлікт: теория и практика разрешения / Кузьмина М. Н. – М. : Изд-во «Юрлитинформ», 2008. – 256 с.

6. Кукурудз Т. Ю. Адміністративний договір: крок назад або вимога сьогодення / Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.rusnauka.com/9._EISN_2007/Pravo/21413.doc.htm.

7. Лазько Г. З. Правова природа процесуального представництва у цивільному процесі : дис. … кандидата. юрид. наук : 12.00.03 / Лазько Гюльназ Заурівна. – К., 2006. – 190 с.

8. Литвин наказав БЮТ іти на вибори // Українська правда. – 2009. – 26 февр. – Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.pravda.com.ua/news/2009/2/26/90381.htm.

9. Локк Дж. Сочинения : в 3 т. –М. : Мысль, 1985. – Т. 1. – 622 с.

10. Лук’янець Д. М. Адміністративно-деліктні відносини в Україні: теорія та практика правового регулювання : монографія / Лук’янець Д. М. – Суми : ВТД «Університетська книга», 2006. – 367 с.

11. Малеин Н. С. Охраняемый законом інтерес / Н. С. Малеин // Сов. государство и право. – 1980. – № 1. – С. 30.

12. Малько А. В. Субъективное право и законный интерес / А. В. Малько// Правоведение. – 1998. – № 4. – С. 58–70.

13. Марцеляк О. В. Інститут омбудсмана: теорія і практика / Марцеляк О. В. –Х. : НУВС, 2004. – 448 с.

14. Марченко М. Н. Теория государства и права : учеб.-метод. пособ. / Марченко М. Н. – М. : ИКД «Зерцало - М», 2001. – 640 с.

15. Монтескье Ш. О духе законов // О свободе. Антология западноевропейской классической либеральной мысли. / Ш. Монтескье. – М. : Наука, 1995. – С. 73–97. – (Серия «Общественная мысль: исследования и публикации»).

16. Мотовиловкер Е. Я. Возникновение права на защиту / Е. Я. Мотовиловкер // Проблемы права на защиту и юридическая ответственность. – Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 1987. – С.4–10.

17. На Тернопільщині проходять вибори до облради. БЮТ залишається у бюлетенях // NEWSru.ua // Україна // Неділя, 15 березня 2009 р. – Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.newsru.ua/ukraine/15mar2009/ternop.html.

18. Ненашев М. М. К дискуссии о сущности спора о праве. – Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.yurclub.ru/docs/theory/article11.html.

19. Николаенко В. Проблемы разграничения юрисдикции / В. Николаенко // Юридическая практика. – 2006. – № 13. – Режим доступу до журн. : http://www.yurpractika.com/article.php?id=10005844.

20. Общая теория права и государства : [учеб. / под ред. В. В. Лазарева]. – М. : Юристъ, 1996. – 472 с.

21. Осадчий А.Ю. Організаційно-правове забезпечення оскарження громадянами незаконних дій виконавчої влади у судах: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.07 / Осадчий Анатолій Юрійович. – О., 2004. – 175 с.

22. Основи адміністративного судочинства в Україні : [навч. посіб. / за заг. ред. Александрової Н. В., Куйбіди Р. О.]. – К. : Конус-Ю, 2006. – 256 с.

23. Основи адміністративного судочинства в Україні / [Рябченко О. П., Бутенко В. І., Ясинок М. М. та ін.]. – Суми : Вид-во «МакДен», 2008. – 200 с.

24. Пасенюк О. М. Адміністративна юрисдикція / О. М. Пасенюк // Юридична енциклопедія : в 6 т. / Ред.кол.: Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін./ О. М. Пасенюк. – К. : Укр. енцикл., 1998 – Т. 1: А – Г.

25. Пасенюк О. М. Адміністративна юстиція – на сторожі захисту прав учасників виборчого процесу / О. М. Пасенюк // Юстініан. – 2007. – № 10. – Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.justinian.com.ua/articlephp?id=2766.

26. Педько Ю. С. Публічно-правовий спір – предмет юрисдикції адміністративних судів України / Ю. С. Педько // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального Кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України : міжнар. наук.-практ. конф., 25–26 січня 2007 р. : [за заг. ред. проф. В.В. Комарова.]. – Х. : Нац. юрид. акад. України, 2007. – С. 249–252.

27. Педько Ю. С. Становлення адміністративної юстиції в Україні : монографія / Педько Ю. С. – К. : Інст-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2003. – 208 с.