Производство по делам,
возникающим из административно-правовых отношений
Статья
231 Раздела 2.2 Гражданского процессуального кодекса называется «Производство
по делам возникающим из административно-правовых отношений.
Однако,
название всего вида судопроизводства и ст. 231 является юридически неточным.
Хотя этот вид судопроизводства и назван как "производство по делам,
возникающим из административно-правовых отношений", на самом деле в ст.231
и в главе 24-1 перечислены дела, возникающие не только и не столько из
административно-правовых, сколько из иных правоотношений. Так, в п.1 ст.231
(глава 23 Кодекса) указано, что в судебном порядке рассматриваются дела по
жалобам на неправильности в списках избирателей.
В
судопроизводстве по данной категории дел реализуются конституционные права
граждан России, закрепленные в п.2 ст.32 Конституции РФ, в котором
зафиксировано конституционное право граждан России избирать и быть избранными в
органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме. Следовательно, суд по п.1 ст.231 рассматривает дела,
вытекающие из конституционных правоотношений.
Глава
24-1 посвящена судебному производству по жалобам на действия государственных
органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы
граждан.
Жалобы
граждан, обращенные в суд в порядке, предусмотренном главой 24-1, также могут
быть основаны на нарушениях не только норм административного права, но и
конституционного права, например, свободы выезда за пределы РФ и
беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию (п.2 ст.27 Конституции
РФ), гражданских, жилищных, личных неимущественных прав и вообще любых прав и
свобод граждан и организаций, гарантированных Конституцией России.
Из
административных отношений вытекают дела по жалобам граждан о наложении на них
административных взысканий (например, предусмотренных ст.24-30 Кодекса об
административных правонарушениях), то есть дела, предусмотренные п.2 ст.231.
Весь
процессуальный регламент производства по делам, вытекающим из
административно-правовых отношений, предусмотренный в главах 22-24-1, и
практика применения процессуальных норм данного раздела ГПК должны
корректироваться с точки зрения реализации п. 2 ст.47 Конституции РФ.
Конституция РФ как закон прямого действия и принятые на ее основе федеральные
законы - "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации",
"Об общественных объединениях", "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и др., расширили компетенцию судов общей юрисдикции по
обжалованию решений и действий (или бездействия) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц и возможности защиты не только активного, но и пассивного избирательного
права граждан.
В
ст.46 Конституции РФ указан более точный объект судебного обжалования по
сравнению со ст.231, а именно, обжаловать в суд можно: а) не только действия,
но и бездействие органов государственной власти, местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц: б) в тексте ч.2 ст.231 и в названии
главы 24-1 не указано, что объектом обжалования являются решения; в) в
указанных нормах нет ссылки на то, что объектом обжалования являются решения,
действия (бездействие) органов местного самоуправления и общественных
объединений. Следовательно, правильно применять нормы права, содержащиеся в
главах 22-24-1, можно только с учетом современных конституционных норм и
Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и
свободы граждан" от 15 ноября 1995 г.
Часть
2 ст.231 не перечисляет другие дела, возникающие из административно-правовых
отношений, отнесенные законом к компетенции судов. К другим делам, не
перечисленным в ч.2 ст.231, например, относятся дела об оспаривании гражданами
(объединениями граждан) нормативных актов, кроме актов, проверка
конституционности которых отнесена к исключительной компетенции
Конституционного Суда РФ; дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и
религиозных организаций (объединений) и о прекращении их деятельности, дела по
жалобам на решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и
действия (бездействие) органов местного самоуправления.
1.
Существование отдельного от искового производства по делам, вытекающим из
административно-правовых отношений, объясняется традиционно несколькими
правовыми обстоятельствами: 1) неравноправным положением участников (сторон) в
регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях, поскольку с
одной стороны в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное
властными полномочиями, с другой стороны - гражданин, не имеющий таких
полномочий; 2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей
не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного
контроля за законностью действий органов управления по отношению к гражданам и
в отдельных случаях - к организациям.
Указанными
двумя причинами определяется способ возбуждения дел данной категории - путем
предъявления жалобы (обжалования), а не предъявления иска. Данная терминология
перенесена в гражданский процесс из административного права.
Кроме
этого, при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из
административно-правовых отношений, в силу неравноправного положения субъектов
в административных и иных правоотношениях не применимы некоторые категории
искового производства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение
требований, исключается возможность предъявления в качестве способа защиты
встречной жалобы, аналогичной встречному иску и т.д.
Публично-правовой
характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику
процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного
вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения общих
правил и норм искового производства, но с учетом действия ряда специальных
норм. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма
обращения в суд (ст.126), постадийное развитие процесса, возможность отказаться
от продолжения процесса и прекратить производство по делу и др., применяются
при рассмотрении дел, вытекающих из административно-правовых отношений.
Специальные
нормы незначительны и касаются в основном названия процессуального средства
обращения в суд (жалобы), сроков рассмотрения дел, альтернативной подсудности.
Дела,
возникающие из административно-правовых отношений, по общему правилу
рассматриваются единолично судьей. Однако для единоличного разрешения дел о
неправильностях в списках избирателей и по жалобам на решения и действия
(бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц требуется согласие сторон.
Жалобы на неправильности
в списках избирателей.
Впервые
судебный порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей был
установлен Инструкцией Народного Комиссариата Юстиции СССР и утвержден СНК СССР
5 мая 1938 г. Установленный этой Инструкцией порядок подачи жалоб, рассмотрения
и разрешения дел судами был почти полностью перенесен в главу 23 ГПК РСФСР 1964
г.
В
настоящее время содержание всей главы и ст.233-235 во многом не соответствует
нормам других федеральных законов, касающихся избирательных прав граждан.
Поэтому нужно применять более современные нормы.
В
ст.16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации", принятого Госдумой РФ от 19 сентября 1997
г. говорится об обжаловании любых нарушений избирательных прав граждан, а не
только связанных со списками избирателей. Установлена альтернативная
подведомственность жалоб, причем обращение в вышестоящую избирательную комиссию
не является обязательным для суда. Обращение с жалобой в местную администрацию
вообще не предусмотрено новыми законодательными актами.
В
ст.16 закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" записано:
"В
соответствии с Конституцией Российской Федерации решения и действия (или
бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц, нарушающие избирательные права
граждан, могут быть обжалованы в суд. Решение суда по существу жалобы,
заявления является окончательным.
Решения
и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц,
нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую
избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд.
Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является
обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в
ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов - немедленно. В
случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки,
решения по ним принимаются не позднее, чем в десятидневный срок. При этом
вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по
существу жалобы".
Порядок
включения граждан в списки избирателей установлен ст.14 Федерального закона
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации" и ст.26 Федерального закона "О выборах Президента
Российской Федерации". Порядок ознакомления со списками избирателей и
обжалования их заинтересованным гражданином, которого касаются неточности
списка, предусмотрен ст.15 закона "О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и ст.27 закона "О
выборах Президента Российской Федерации".
Порядок
обжалования в указанных статьях законов идентичен. Например, в ст.27 закона
"О выборах Президента Российской Федерации" установлен следующий
порядок подачи жалобы, связанной со списками избирателей:
"Списки
избирателей представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней
до дня выборов.
Каждому
гражданину предоставляется право заявить в участковую избирательную комиссию о
невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в
списке избирателей.
Участковая
избирательная комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или
неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заявителю ответ в
письменной форме с изложением мотивов отклонения заявления. Решение участковой
комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд,
которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня
до дня выборов и в день выборов - немедленно. При положительном для заявителя
решении исправление в списке избирателей производится участковой избирательной
комиссией немедленно.
Вносить
изменения в списки избирателей после начала подсчета голосов избирателей
запрещается".
Жалобы на действия
административных органов или должностных лиц.
Название
главы 24 и ст.236 в тексте ГПК не совпадает с названием данного производства в
п.2 ст.231, где говорится об обжаловании действий государственных органов и
должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. Глава же 24 и
ст.236 предусматривают обжалование действий административных органов. Данные
расхождения в юридических терминах следует рассматривать как дефекты
юридической техники, но не как принципиальные расхождения в различных статьях
одного и того же закона. Юридический термин "административные
органы", существовавший ранее, не употребляется в действующей Конституции
РФ. В ст.194 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях говорится об
органах (должностных лицах), уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях. Следовательно, в главе 24 установлен
процессуальный порядок рассмотрения жалоб граждан, в том числе и должностных
лиц, на действия органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела
об административных правонарушениях и применять административные взыскания,
предусмотренные ст.24 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Норма,
содержащаяся в ст.236, носит отсылочный характер и устанавливает, что суды
рассматривают дела по жалобам в случаях, предусмотренных законом. Такие случаи
перечисляются в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. В пп.1, 2, 3
ст.267 КоАП предусматривается право обжалования постановления об
административном правонарушении в районный суд, а именно: постановления
административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних районной
администрации, решения сельской, поселковой администрации, постановление иного
органа (должностного лица) о наложении административного взыскания в виде
штрафа и о наложении иного административного взыскания.
Судьи
районных (городских) судов согласно ст.194, 202 и 202-1 КоАП уполномочены
рассматривать дела об административных правонарушениях и применять меры
административного взыскания в виде исправительных работ и административного
ареста (ст.31, 32 КоАП). Необходимо отличать две правовых ситуации: 1)
ситуацию, когда судья единолично применяет административные взыскания в виде
штрафа, исправительных работ или ареста за административное правонарушение в
соответствии со ст.202 и 202-1 КоАП и 2) ситуацию, когда судья единолично
рассматривает гражданское дело, но по правилам, предусмотренным главой 24 ГПК
(ст.236-239 ГПК). Гражданское дело возникает тогда, когда иные органы
(должностные лица), а не судьи в соответствии с правилами о подведомственности
дел об административных правонарушениях (глава 16 КоАП) рассмотрели дело об
административном правонарушении и вынесли постановление о наложении
административного взыскания. В главе 16 КоАП даны названия 33 органов,
должностные лица которых имеют право рассматривать дела об административных
правонарушениях и постановления которых можно обжаловать в суд и проверить их
законность в порядке гражданского судопроизводства. Процессуальный (судебный)
порядок обжалования, рассмотрения и разрешения дела по проверке законности
административных взысканий иногда называют одним термином -
"административная юстиция".
Жалобы на действия государственных органов, общественных
организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан.
Глава
24-1 дается в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г. N 4881-1 "О внесении
изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" и с
определенными принципиальными расхождениями воспроизводит Закон РФ от 27 апреля
1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан", но не учитывает Федерального закона "О
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"
от 15 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 51, ст.4970).
Закон
от 27 апреля 1993 г. более точно определял объект судебного обжалования по
сравнению с главой 24-1 и назывался "Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан".
В
названии главы 24-1 имеются расхождения с названием Закона от 27 апреля 1993 г.
В частности, не упоминаются решения как объект обжалования и дается
перечисление ограниченного круга субъектов, чьи действия могут быть обжалованы
в суд.
В
практике применения главы 24-1 в настоящее время следует исходить из
конституционной нормы, закрепленной в п.2 ст.46 Конституции РФ, в которой
отражена тенденция совершенствования законодательства в направлении расширения
судебной компетенции и снятия различного рода ограничений на объект судебного
обжалования.
В
ст.46 Конституции РФ записано, что решения и действия (бездействие) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.
По
сравнению с текстом главы 24-1 в Конституции нет тех ограничений, которые
имеются в ГПК, и указано, что можно обжаловать не только действия, но и
решения, а также бездействие. Уточнено название субъектов, чьи решения,
действия (бездействие) могут быть обжалованы, а именно, органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц.
Задача.
Индивидуальный
предприниматель В. решил обжаловать постановление правительства РФ,
регулирующее порядок лицензирования деятельности в области полиграфической
деятельности. По его мнению, оно противоречит Конституции РФ, ряду Федеральных
законов и его необходимо обжаловать в Высший Арбитражный суд РФ. Дайте правовую
оценку ситуации.
Индивидуальный
предприниматель, несколько не прав. Так, пленум Верховного Суда РФ в п.1
постановления N 10 от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на
неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" обратил
внимание судов на то, что в соответствии со ст.46 Конституции РФ, ст.1 и 3
Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан" гражданами могут быть обжалованы в суд
любые действия (решения) государственных органов, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных
организаций, объединений или должностных лиц, кроме действий (решений),
проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции
Конституционного Суда РФ либо в отношении которых предусмотрен иной порядок
судебного обжалования.
Предприниматель
должен обратиться не Высший Арбитражный суд, а в Конституционный суд РФ, так
как это несоответствие входит в компетенцию Конституционного суда РФ:
«В
целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и
гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской
Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд
Российской Федерации:
1)
разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а)
федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации»[1]
[1].
Список литературы
1.
Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации "Об обжаловании в
суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Хаманева
Н.Ю.)
2.
Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР от 11 июня
1964 г.
3.
"Природа дел, возникающих из административно-правовых отношений"
(Тупиков В., "Российская юстиция", 1999, N 7)
4.
"Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции"
(Уксусова Е., "Российская юстиция",1998, N 8)
5.
"Административное судопроизводство в России: перспективы развития"
(Тихомиров Ю., "Российская юстиция", 1998, N 8)
Для
подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://tarasei.narod.ru