Конституционный контроль и надзор в РФ.
Юридическое
верховенство конституции предполагает контроль за ее соблюдением. Существуют
специализированные и неспециализированные органы, которые обязаны не допускать
применение законов и других актов, противоречащих конституции.
Специализированный конституционный надзор – важнейший способ защиты конституции
юридическими средствами. Наряду с ним действуют и другие виды контроля:
прокурорский надзор за законностью, роль президента как гаранта конституции.
В
Российской федерации функции конституционного контроля и надзора возложены на
Конституционный суд.
Россия,
проводя демократические преобразования, стала первой на территории бывшего
СССР, учредившей в декабре 1990 г. специализированный орган судебного
конституционного контроля, внеся изменения в ст. 119 Конституции РСФСР. 12 июля
1991 г. был принят Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР".
Деятельность
Конституционного Суда в 1992-1993 гг. внесла существенный вклад в становление
конституционного правосудия в России, однако получила неоднозначную оценку в
обществе. В условиях острой конфронтации между законодательной и исполнительной
властями Конституционный Суд оказался вовлеченным в водоворот политических
страстей, что в итоге привело к приостановлению его деятельности в октябре 1993
г.
При
подготовке проекта новой Конституции (ныне действующая Конституции 1993 г.)
активно обсуждались иные организационно-правовые формы осуществления
конституционного правосудия: создание конституционной коллегии в составе
Верховного Суда; возложение конституционно-контрольной функции на Верховный Суд
в целом (американская модель); образование Высшего судебного присутствия как
своеобразной надстройки над Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным
судами (что еще не встречалось в мировой практике). Некоторые из предложений,
ведущие к принижению роли Конституционного Суда и передаче его функций другим
структурам, объяснялись реакцией на политические обстоятельства предшествующего
периода.
Конституция
России 1993 г. сохранила Конституционный Суд как самостоятельный институт
власти, хотя и с измененной компетенцией. Однако составители проекта
Конституции к моменту вынесения его на всенародное голосование не сумели прийти
к единству в характеристике статуса Конституционного Суда, выраженному в четком
определении. Этот пробел в Конституции восполнил Федеральный конституционный
закон от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской
Федерации", который на основе Конституции и в соответствии с ее ст. 128
установил полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда.
Статья
165 прежней Конституции (в редакции от 21 апреля 1992 г.) характеризовала
Конституционный Суд чрезвычайно широко - как высший орган судебной власти по
защите конституционного строя. Статья 1 Закона от 21 июля 1994 г. дает более
четкое определение Конституционного Суда - судебный орган конституционного
контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть
посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены
основные черты Конституционного Суда: правовой статус - судебный орган, функция
- осуществление конституционного контроля, главные принципы деятельности -
самостоятельное и независимое осуществление судебной власти, процессуальная
форма деятельности - конституционное судопроизводство.
В
конституционном контроле в пределах своей компетенции участвуют и другие органы
- Президент (ст. 85, 115 Конституции), Правительство, законодательные и
исполнительные органы субъектов федерации, обычные суды, прокуратура. Однако
судебный конституционный контроль - особая и самостоятельная сфера
деятельности, осуществляемая специально на то уполномоченным органом -
Конституционным Судом (в странах англосаксонской системы общего права это
функция судов общей юрисдикции). Такой контроль выражается в проверке и оценке
посредством специальной процедуры (конституционного судопроизводства)
соответствия Конституции законов, других нормативных актов, которые в случае
признания их неконституционными утрачивают силу. Конституционный Суд действует
в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод личности,
обеспечения непосредственного действия Конституции, ее правовой охраны.
Являясь
особым органом судебной власти, Конституционный Суд, учитывая возлагаемые на
него функции и полномочия по обеспечению верховенства и прямого действия
Конституции, баланса властей, выступает одновременно и как высший
конституционный орган одного уровня с федеральными звеньями президентской,
законодательной и исполнительной властей. В этом выражается его двуединая
правовая природа.
Конституционный
Суд - высший орган в том смысле, что занимает высшее положение в механизме
конституционного контроля в государстве, не поднадзорен никаким инстанциям, его
решения носят обязательный характер, в том числе для всех других высших
государственных структур, связан при осуществлении судопроизводства только
федеральной Конституцией как вершиной правовой системы и Законом о
Конституционном Суде. В силу такого особого статуса Конституционного Суда из
всех высших судебных органов только его компетенция, наряду с компетенцией
Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, определена
непосредственно и развернуто в Конституции.
Действующая
Конституция по сравнению с предыдущей увеличила численный состав
Конституционного Суда с 15 (фактически были избраны и работали 13) до 19 судей.
Это обусловлено как усложнением задач, стоящих перед Конституционным Судом в
современный период, так и стремлением обеспечить посредством назначения новых
судей (прежние сохранили свои полномочия) баланс в составе Суда представителей
различных профессиональных и жизненных ориентаций и убеждений.
Закон
о Конституционном Суде предъявляет высокие требования к кандидатам на должность
конституционного судьи. Им может быть только гражданин Российской Федерации,
достигший ко дню назначения не менее сорока лет, с безупречной репутацией,
имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии
не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области
права.
Конституция
определяет порядок назначения судей Конституционного Суда, который
конкретизирован в ст. 9 Закона о Конституционном Суде. Конституционные судьи
назначаются Советом Федерации в индивидуальном порядке тайным голосованием по
представлению Президента Российской Федерации. Предложения о кандидатах в
конституционные судьи могут вноситься Президенту различными органами,
организациями и учреждениями, указанными в ч. 1 ст. 9 Закона.
В
отличие от других высших государственных структур, например Федерального
Собрания, Президента, полномочия Конституционного Суда как органа не ограничены
каким-либо сроком, что обеспечивает его большую самостоятельность,
независимость во взаимоотношениях с законодательной и исполнительной ветвями
власти. Этим же целям служит принцип несменяемости конституционных судей в
течение срока, на который они назначены. Срок полномочий судьи Конституционного
Суда - 12 лет, предельный возраст для пребывания в этой должности - 70 лет,
повторное назначение не допускается. Для судей, избранных в октябре 1991 г., в
силу заключительных положений Конституции сохраняется единственное ограничение
срока полномочий, установленное ранее, - достижение возраста 65 лет. В течение указанных
сроков полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в
порядке и по основаниям, установленным Законом о Конституционном.
Целям
обеспечения независимости и беспристрастности, деполитизации Конституционного
Суда и его судей служат положения названного Закона о занятиях и действиях,
несовместимых с должностью конституционного судьи. Статья 11 Закона
устанавливает запреты занимать какие-либо иные государственные или общественные
должности, заниматься любой иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой
(преподавательской, научной и др.); оказывать кому бы то ни было
покровительство в правовой сфере; заниматься политикой; высказываться по
предмету рассмотрения в Конституционном Суде до принятия по нему решения.
Основными
принципами деятельности Конституционного Суда являются независимость,
коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.
Палаты
равноправны. Этому принципу в наибольшей степени соответствовало бы их
образование с равным числом судей. Однако идея образования палат возникла уже
после того, как общее число судей Конституционного Суда было определено в
Конституции. Поэтому в палаты входят соответственно 10 и 9 судей.
Важной
гарантией независимости Конституционного Суда, равенства прав судей являются
положения Закона об избрании самими судьями из своего состава тайным
голосованием Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря
Конституционного Суда.
Часть
2 ст. 125 Конституции РФ определяет группу полномочий Конституционного Суда по
разрешению дел о соответствии федеральной Конституции нормативных актов
государственных органов и договоров между ними, не вступивших в силу
международных договоров Российской Федерации.
Если
прежде правом обращения в Конституционный Суд обладали общественные
организации, любой депутат Верховного Совета (что приводило к переносу
политических дебатов депутатов из стен парламента в Конституционный Суд),
Генеральный прокурор, то действующая Конституция предоставляет такое право
более узкому кругу органов и лиц. Это Президент, Совет Федерации,
Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации (36 членов) или
депутатов Государственной Думы (90 депутатов), Правительство, Верховный Суд и
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной
власти субъектов федерации. Вместе с тем вряд ли оправдано исключение из этого
перечня Генерального прокурора. Сам Конституционный Суд не вправе рассматривать
дела по собственной инициативе.
Пункт
"а" ст. 125 к актам федерального уровня, конституционность которых
правомочен проверять Конституционный Суд, относит прежде всего федеральные
законы. К юрисдикции Конституционного Суда следует отнести и проверку
конституционности другой категории законов - о конституционных поправках. Это
обусловлено установлениями ст. 16 Конституции, что никакие положения
Конституции не могут противоречить основам конституционного строя, закрепленным
в гл. 1, и требованием ст. 135 о том, что положения гл. 1, 2 и 9 Конституции не
могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Принимая во внимание особый
порядок вступления в силу поправок к гл. 3-8 Конституции, установленный ст.
136, необходимо предусмотреть, что Конституционный Суд разрешает дела о
конституционности законов о конституционных поправках после их принятия, но до
передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов федерации.
Конституционный
Суд правомочен по запросам указанных выше органов и лиц разрешать также дела о
конституционности любых нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной
Думы, Правительства Российской Федерации независимо от их формы и наименования.
Иные акты этих органов, норм права не устанавливающие, Конституционный Суд
проверять не правомочен. Поэтому он вынужден отказывать в принятии к
рассмотрению запросов, касающихся ненормативных актов. Такие запросы
неоднократно поступали, например, от Государственной Думы.
Часть
3 статьи 125 возлагает на Конституционный Суд полномочие разрешать споры о
компетенции. Такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в
компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта
(нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового
характера; с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или
игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного
ведения.
Рассматриваемое
полномочие распространяется прежде всего на споры о компетенции между
федеральными органами государственной власти (п. "а" ч. 3 ст. 125). К
этим органам, исходя из ст. 11 Конституции, относятся Президент, Федеральное
Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской
Федерации, федеральные суды. На федеральном уровне действуют и другие
государственные структуры - федеральные органы исполнительной власти (министерства,
госкомитеты и ведомства), Счетная палата, Центральный банк.
С
другой стороны, федеральным представительным и законодательным органом является
Федеральное Собрание в целом, а не каждая его палата в отдельности. Тем не
менее и та, и другая палата обладают собственной конституционной компетенцией.
Поэтому не исключается возможность рассмотрения Конституционным Судом спора о
компетенции между Советом Федерации и Государственной Думой.
Участниками
спора о компетенции могут быть и высшие судебные органы, когда, например, орган
законодательной или исполнительной власти вторгся в их компетенцию, присвоил
полномочия судебной власти изданием акта или совершением действия правового
характера. Однако согласно п. 2 ч. 1 ст. 93 Закона о Конституционном Суде он не
правомочен рассматривать спор о подведомственности дела судам или о
подсудности, т.е. спор между судебными органами. Такие вопросы должен решать
федеральный законодатель.
Также
на Конституционный Суд возлагается разрешение споров о компетенции по вертикали
- между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти ее субъектов. Под первыми в принципе понимаются те же
федеральные органы государственной власти с указанными выше ограничениями, под
вторыми - аналогичные органы субъектов федерации. Последние не могли быть
конкретно определены в федеральной Конституции, учитывая особенности системы и
компетенции органов государственной власти в каждом из субъектов федерации.
В
п. "в" ч. 3 ст. 125 говорится о спорах о компетенции между высшими
государственными органами субъектов федерации (что равнозначно понятию
"органы государственной власти субъектов федерации"). При этом
имеются в виду споры между высшими государственными структурами различных
субъектов федерации. Разрешение споров о компетенции между органами одного и
того же субъекта федерации к ведению Конституционного Суда не отнесено, что не
исключает возможности делегирования ему этого полномочия на основе договора о
разграничении предметов ведения и полномочий между органами федерации и
соответствующего субъекта федерации. Такой вывод опирается на положения п. 7 ч.
1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде.
Обращение
в Конституционный Суд о разрешении спора о компетенции называется ходатайством
(в отличие от запросов по ч. 2 ст. 125). С ним вправе обращаться любой из
участвующих в споре органов, указанных в ч. 3 ст. 125, а Президент также в
случае, предусмотренном ч. 1 ст. 85 Конституции. При этом необходимо соблюсти
условия допустимости ходатайства, определенные в ст. 93 Закона о
Конституционном Суде, в частности обязательное использование досудебных
согласительных процедур.
Конституционный
Суд рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения
установленных Конституцией разделения властей и разграничения компетенции между
федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами
субъектов федерации, установленного федеральной Конституцией, федеративным и
иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Вместе
с тем ч. 2 ст. 94 Закона о Конституционном Суде делает существенную оговорку:
если предметом спора о компетенции является нормативный акт, то проверка его
конституционности по другим параметрам - по содержанию норм, форме акта,
порядку его подписания, принятия, опубликования и введения в действие -
возможна только на основании отдельного запроса и в другой процедуре,
установленной для рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. В
части 5 статьи 125 закреплено очень важное новое полномочие Конституционного
Суда - толкование Конституции Российской Федерации.
Круг
органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с запросом о
толковании Конституции (Президент, Совет Федерации, Государственная Дума,
Правительство, органы законодательной власти субъектов федерации), более узок,
чем обладающих правом запроса о проверке конституционности нормативных актов.
Это обусловлено особой значимостью толкования Конституции для всех субъектов
права. По тем же причинам толкование дается только в пленарных заседаниях
Конституционного Суда, а решение о толковании, в отличие от иных, принимается
большинством не менее 2/3 от общего числа судей.
Толкование
Конституции, данное Конституционным Судом, является обязательным для всех
представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти,
органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных
лиц, граждан и их объединений (ст. 106 Закона о Конституционном Суде).
Толкование
Конституции наряду с рассмотрением конституционных жалоб становится главным
направлением в деятельности Конституционного Суда. Конституция и Закон о
Конституционном Суде прямо не устанавливают конкретные критерии допустимости
запросов о толковании, в отличие от других обращений.
Список литературы
1.
Конституция РФ (принята на всеобщем референдуме 12 декабря 1993 г.)
2.
Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред.
Кудрявцева Ю.В.)
3.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О
Конституционном Суде Российской Федерации"
4.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N121-ФЗ "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Для
подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://tarasei.narod.ru