Возможные пути совершенствования системы территориального управления России

Возможные пути совершенствования системы
территориального управления России

Уткин Э. А. Денисов А. Ф.

Во всем мире задачи повышения эффективности
государственного управления приобретают все большую значимость. Однако
универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не
существует, каждое государство должно вырабатывать собственную модель, наиболее
подходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетом
национальных особенностей.

Все это требует глубокого изучения и осмысления
национального, и мирового опыта выживания и развития в меняющихся условиях. На
его основе необходимо создать новую модель территориального управления России,
создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны. Возрастающее
внимание органов государственной власти к данной задаче позволило ускорить
процесс разработки и внедрения различных механизмов повышения эффективности
вертикали государственной власти. К сожалению, отсутствие системного подхода
при их разработке обусловило слабую проработку механизмов их реализации. Кроме
того, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось
сильно осложнено.

Важным достижением мировой науки за последние
десятилетия следует считать осознание того факта, что наша планета имеет
ограниченные запасы природных ресурсов и что их бездумное расходование приводит
к нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу
формирования новых, глобальных подходов к территориальному управлению,
определяемых законами природы и вынуждающих политиков к отказу от привычных
схем.

Особенностями положения России являются огромные
размеры территории, на 60—70% покрытой вечной мерзлотой, затрудненность доступа
внутренних регионов к открытым океанам, расположение на стыке разных культурных
миров и цивилизаций. Обеспеченность природными ресурсами в расчете на одного
жителя России почти в 5 раз выше, чем в США, и в 19 раз больше, чем в Западной
Европе. До распада СССР Россия имела свободный доступ практически ко всем видам
минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, обеспечивая
самодостаточный характер экономики, хотя и в условиях значительных энергетических
затрат на их добычу и переработку. В настоящее время Российская Федерация
лишилась доступа к 30—40% основных видов минерального сырья. Из-за нарушения
межотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены на
отдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу
нерентабельным. Утеряны наиболее привлекательные сельскохозяйственные районы,
многие важные месторождения полезных ископаемых и транспортные артерии.

Характерной особенностью России является
неравномерность освоения ее территории. Процесс организации территориального
управления всегда отличала неполная вовлеченность природных и иных
территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержащий серьезные
диспропорции. Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на
возможности России сохранять контроль и эффективно управлять на своей
территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно
ослаблена эффективность управления в малоосвоенных и быстро деградирующих
регионах Крайнего Севера и Сибири.

Одним из наиболее серьезных негативных последствий
несбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивого
развития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасность
всегда была достаточно актуальной для России, традиционно компенсировавшей свою
уязвимость, возникающую из-за несбалансированного развития усилением
централизации власти, более жестким подчинением центру удаленных областей.

В большинстве индустриально развитых стран идет
процесс реструктуризации компаний, слияний и поглощений, усиливается тенденция
роста числа соглашений о совместном проведении крупных финансовых операций,
осуществлении единых промышленных проектов большого масштаба. В то же время во
взаимоотношениях хозяйствующих субъектов на постсоветском пространстве решающее
значение имеют горизонтальные связи между предприятиями, строящимися с учетом
краткосрочных финансовых интересов. Долгосрочные, стратегические экономические
связи должного развития, к сожалению, пока не получили.

Количественной мерой экономической интегрированности
той или иной территории может служить доля товарообмена, приходящаяся на
соседние регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.

В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80%
общего суммарного вывоза из союзных республик, а весь межреспубликанский оборот
в суммарном внешнеторговом обороте до 70%. В начале 90-х гг. товарооборот между
странами СНГ достигал 21% их суммарного ВВП, в то время как в странах
Европейского Сообщества — 14%. В 2000 г. товарооборот между странами
Содружества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в Европейском
экономическом сообществе на долю взаимных поставок приходится около 62%
внешнеторгового товарного оборота.

Такое положение связано с тем, что на первом этапе
становления СНГ в бывших республиках в основном происходили процессы
дезинтеграции. По экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связей
между бывшими союзными республиками выпуск конечной продукции уменьшился в
среднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе стратегически
важных.

Разрыв кооперационных связей между предприятиями
породил ряд сложных проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и перед
российскими. Многие регионы России не только экспортируют стратегические виды
продукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов,
комплектующих изделий из стран Содружества. Хотя в России и сконцентрировано
более 20 % мировых запасов природных ресурсов, экономика испытывает острый
дефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова,
редких металлов, ртути и др. Новая для России проблема дефицита ряда сырьевых
ресурсов привела к снижению объемов производства, а в ряде случаев и к снижению
качества продукции металлургии, сокращению выпуска высококачественных
легированных сталей и сплавов. В то же время как на внешних, так и на
внутренних рынках часто возникает экономически нерациональная и необоснованная
конкуренция производителей из разных стран СНГ, вызывающая значительные
финансовые потери. Разрушение единого экономического пространства на территории
бывшего СССР произошло и по многим другим жизненно важным направлениям.

При резком сокращении объема российских инвестиций в
экономики государств СНГ значительно увеличились прямые инвестиции западных
инвесторов. Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в сферы,
представляющие интерес для России. Следует учитывать, что целью иностранных
инвестиций, в основном, является не долгосрочное развитие объекта инвестиций, а
получение стратегического контроля над ключевыми объектами экономики.

Под контроль иностранных компаний уходят не только
месторождения полезных ископаемых, но и новейшие оборонные предприятия с
высокими технологиями, выпускающими наукоемкую продукцию, которые могли бы
стать опорными “точками” экономического роста и возрождения интеграционных
процессов. Зарубежные компании часто скупают напрямую или через подставные
фирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов инфраструктуры и,
становясь их собственниками, замораживают или свертывают производство.

Взяв курс на активное проникновение в экономическое
пространство бывшего Советского Союза, страны ЕС и США продолжают сохранять
жесткие ограничения на вхождение в их экономику. Стремление России и стран СНГ
включиться в мировую рыночную экономику сдерживается, порой Россия вытесняется
даже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была конкурентоспособной и
пользовалась спросом. Для этого экономически развитые страны используют двойные
стандарты в подходах к развитию торгово-экономических связей с Россией,
различные протекционистские меры по защите своих товаров, антидемпинговое и
компенсационное законодательство.

Остро встает вопрос о путях обеспечения жизненно
важных интересов России. В наиболее общем виде такими интересами будут две
потребности:

— в выживании, обеспечении самосохранения и
безопасного существования общества и государства как первичного условия для их
последующего развития;

— в собственном развитии указанных субъектов
безопасности, раскрытии и наиболее полном использовании их возможностей,
качественном совершенствовании.

Исходя из необходимости отстаивания данных интересов
на современном этапе государственная стратегия повышения эффективности
территориального управления должна быть ориентирована в первую очередь на поддержание
достаточного уровня жизни населения, на обеспечение целостности и единства
экономического пространства страны, формирование условий для устойчивого и
стабильного развития реального сектора экономики России. Эти цели должны быть
не только определены, но и обоснованы, одобрены и поняты всеми политическими
силами общества. Важным условием достижения поставленных целей является
формирование соответствующей нормативно-правой базы.

Необходимо создание прочной законодательной базы,
обеспечивающей условия для долгосрочного развития страны за счет более полного
и сбалансированного использования внутренних ресурсов. Одним из основных
препятствий для создания такой базы является отсутствие целостной системы
территориального управления. В настоящее время ни одна страна не может занять
достойное место в мире, быть конкурентоспособной при отсутствии эффективного
территориального управления внутри страны.

Долгосрочная стратегия социально-экономического
развития России может быть научно обоснованной и реализуемой на практике только
тогда, когда она в полной мере учитывает территориальные факторы:
исключительное разнообразие природных, социально-экономических,
национально-культурных и других условий в различных частях страны и отражает их
во всех направлениях государственной политики. В настоящее время неоднородность
развития социально-экономического пространства России оказывает все более
существенное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность
экономики. Рыночные реформы обострили основные проблемы межрегиональной
дифференциации.

Прежде всего, это связано с ослаблением регулирующей
роли государства, отказом от территориального районирования, отменой
большинства региональных экономических и социальных компенсаторов,
существовавших во времена СССР. Органы государственной власти России оказались
неспособны создать и применить аналогичные механизмы в условиях рыночной
экономики. В результате регионы стали испытывать жесткое воздействие
конкурентных преимуществ и недостатков, выявилось также фактическое неравенство
статуса различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с
центром.

В результате по величине производства валового
регионального продукта на душу населения и среднедушевым доходам населения
субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз. Такая
резкая дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции,
расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмов
экономического взаимодействия регионов и нарастанию межрегиональных противоречий.
Это существенно затрудняет проведение единой общероссийской
социально-экономической политики. Хотя территориальные социально-экономические
диспропорции во многом обусловлены объективными причинами, необходимость их
смягчения очевидна. Ни одно государство, стремящееся сохранить единство, не
может позволить существование подобных территориальных диспропорций. Опыт
экономически развитых государств подтверждает это. Чрезмерные различия в
условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны могут
приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.

Поэтому стратегически важным для России является
проведение государственной территориальной политики, направленной на
сглаживание темпов социально-экономического развития. Устойчивый и стабильный
рост национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в проблемных
регионах страны. Современное экономическое пространство Российской Федерации
включает множество больших и малых территорий, характеризуемых особой степенью
остроты социальных, экономических, экологических проблем.

К подобным проблемным территориям относятся районы,
подвергшиеся разрушительному воздействию природных или техногенных катастроф,
масштабных военно-политических конфликтов, критических спадов производства и уровня
жизни, вызывающих деградацию накопленного экономического потенциала и
значительные размеры вынужденной миграции населения. К числу проблемных
территорий могут быть отнесены районы, экономический потенциал которых в силу
различных причин в несколько раз ниже среднероссийских показателей, а экономика
характеризуется мало диверсифицированной структурой промышленности,
слаборазвитой инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в помощи
государства, которое должно стимулировать процессы их саморазвития.

Особую проблему представляют северные территории. При
существующей социально-экономической политике государства сильные конкурентные
преимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд цветных металлов и
др. не компенсируют такие негативные для хозяйственной деятельности факторы,
как суровый климат и высокая стоимость жизни, повышенные энергетические,
строительные и транспортные издержки, экологическая уязвимость. Без грамотной
политики экономического районирования, применявшейся во времена СССР, или
политики, аналогичной проводимой Канадой, бедственное положение северных
территорий исправить не удастся.

Значительную проблему представляет дезинтеграция
экономического пространства Российской Федерации. Объем товарообмена регионов
снизился существенно больше, чем объемы производства. Значительно сократился
межрегиональный пассажирооборот, что является признаком дезинтеграции единого
пространства страны. Неконтролируемое и нерегулируемое государством повышение
тарифов на электроэнергию, связь, транспортные перевозки привело к ослаблению
многих прежних экономических связей, а зачастую и к их вытеснению
внешнеэкономическими. Хотя с точки зрения краткосрочной экономической выгоды
для регионов такие связи были более выгодны, в целом для страны с учетом долгосрочных
стратегических, геополитических интересов подобные внешнеэкономические связи
могут представлять значительную угрозу для национальной экономической
безопасности.

В рыночных условиях экономическая интеграция
территорий основана на взаимной долгосрочной заинтересованности в стабильных,
надежных экономических связях, в широком рынке сбыта. Возможность преодоления
дезинтеграционных тенденций в основном связана с возобновлением экономического
роста, с созданием вертикально интегрированных компаний, с проведением политики
регулирования тарифов естественных монополий. Преодоление негативных тенденций
и совершенствование территориального управления может осуществляться только под
воздействием целенаправленной политики государства. Саморазрешение накопившихся
проблем с помощью “невидимой руки рынка”, или “иностранных инвестиций”
невозможно.

Соседство с развитыми и быстро развивающимися странами
дает приграничным территориям определенные экономические преимущества, но также
создает немало проблем, связанных с конкурентоспособностью местного
производства, миграцией, предотвращением контрабанды и др.

При включении России в процесс экономической
глобализации должна быть решена основная задача — максимизация положительного
эффекта при нейтрализации негативных последствий для территорий. Процесс
интеграции в мировое пространство необходимо использовать для усиления
внутренней экономической интеграции. В этой связи особое значение имеют проекты
развития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через территорию России.

Более сбалансированному развитию страны способствовала
бы модернизация и расширение внутренней транспортной инфраструктуры.
Транспортные грузопотоки во многом формируют размещение производительных сил на
территории. Не случайно на постсоветском пространстве развернулась ожесточенная
борьба между ведущими державами мира за контроль над существующими
грузопотоками и право формирования новых транспортных путей. Как пишет Н.Н.
Моисеев, “самый короткий, быстрый и дешевый путь, связывающий Тихоокеанский и
Атлантический регионы, лежит через Россию. Переоценить этот фактор нельзя... А
Северный морской путь в два раза сократит дорогу из Европы в Японию и Китай. Он
не только в два раза короче, но и в 1,6 раза дешевле других путей”. Но если
создание и развитие этих путей очень дорого, то уже сейчас Россия может с
минимальными затратами значительно укрепить свое геополитическое и
геоэкономическое положение, развивая южный транспортный коридор: грузы из
Индийского океана разгружаются в портах Ирана, далее железной дорогой через
Иран, затем паромом через Каспийское море, далее через Волгу или внутренние
железные дороги России, затем — на морской транспорт в Санкт-Петербурге или
транзит в Европу через территорию союзной Белоруссии. Доставка контейнерных
грузов из Азии в Европу таким путем в 1,5 раза быстрее и дешевле, чем через
Средиземное море. Развитие этого пути позволит нашей стране компенсировать
фактическую потерю традиционного для России транспортного коридора через Черное
море.

Для России роль трансконтинентальных и других
международных магистралей не может ограничиться только ролью транзитного пути,
а должна воздействовать на развитие экономики, включая освоение новых природных
ресурсов, размещение производств по переработке перемещаемых грузов,
обеспечение строительства и функционирования транспортных путей.

Геостратегические интересы будут играть важную роль во
многих направлениях эволюции экономического пространства России, особенно в
развитии приграничных и приморских территорий. В ряде случаев придется поступиться
краткосрочными экономическими преимуществами в пользу долгосрочных национальных
интересов и экономической безопасности.

Приграничные регионы в Российской Федерации, имеющей
самую протяженную в мире границу с шестнадцатью приграничными странами, играют важную
роль в обеспечении безопасности и международной кооперации. Помимо протяженных
сухопутных границ Российская Федерация имеет значительное морское приграничное
пространство, охватывающее внутренние и территориальные воды, исключительную
экономическую зону, континентальный шельф, конвекционные морские районы. Для
России проблемы развития прибрежных регионов и использования ресурсов
прилегающего шельфа имеют огромное экономическое значение.

В интересах усиления экономического единства страны
пограничные регионы не должны превращаться в экономические эксклавы,
ориентированные исключительно на внешнеэкономические рынки, они должны быть
экономически тесно интегрированы с внутренними регионами России.

Очевидно, что в ближайшие десятилетия возрастет
интерес мирового сообщества не только к традиционным энергетическим,
минеральным, биологическим ресурсам России, но и к ее малозаселенным
территориям как к стратегическому резерву общепланетарного значения. Необходимо
учитывать их значимость при разработке системы территориального управления.

Главными внутренними проблемами стратегии
территориального развития России на федеральном уровне являются:

— развитие общедоступных транспортных, энергетических,
телекоммуникационных систем на новой технической базе, обеспечивающее реальную
интеграцию экономического пространства;

— регулирование миграционных потоков с учетом
потребностей экономики (достижение, в первую очередь, стабилизации населения
Севера, стимулирование заселения южной части Дальнего Востока и ряда
приграничных территорий).

Ограниченные инвестиционные ресурсы федерального
бюджета необходимо направлять, в первую очередь, на те нужды, которые
соответствуют важнейшим целям и функциям Федерации, но при этом не представляют
достаточного коммерческого интереса для частных инвесторов, региональных и
муниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной сферой для
федеральных инвестиций является производственная инфраструктура федерального
значения: магистральный транспорт, единая энергетическая система, сети
телекоммуникаций. Только федеральный центр может и должен определять стратегию
и направления развития базовой инфраструктуры и аккумулировать необходимые для
ее реализации собственные и привлекаемые финансовые ресурсы.

Необходимо создание системы экономических регуляторов,
ориентированных на усиление интеграции страны. Решению этой задачи способствует
развитие и совершенствование не только материальной инфраструктуры, но и
денежной, кредитной, платежно-расчетной систем.

Для поддержания и стимулирования процессов интеграции
особое значение будет иметь политика в области энергетических и транспортных
тарифов. Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и развития связей
между Дальним Востоком, Сибирью и центральными регионами страны. Это
подтверждает практика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки топлива,
рыбы и некоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего Востока. Без
льготных тарифов на дальние перевозки внутри страны обеспечить необходимой
уровень экономической интеграции не удастся.

В связи с реформированием МПС сужается сфера
государственного регулирования железнодорожных тарифов. Однако естественная
монополия на дальние и сверхдальние перевозки массовых грузов в значительной
мере сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных путей, а в
азиатской части и конкурентоспособных автодорог). Поэтому сохранится
необходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные проблемы
существуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в периферийных
районах.

Необходимо завершить процесс создания правовых основ
экономических взаимоотношений центра и субъектов Федерации, оказывать
содействие развитию интеграционных форм пространственной организации и
саморазвития территорий.

При оказании федеральной финансовой помощи тем или
иным территориям необходимо руководствоваться следующими подходами:

— использование нормативных методов при определении
объективно необходимых, минимальных бюджетных расходов субъектов Российской
Федерации;

— наличие и реализация в проблемных районах программ
увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощи
из федерального бюджета;

— повышение регулирующей, координирующей и
контролирующей роли федерального центра при оказании государственной помощи для
решения социально-экономических проблем, относящихся к предметам совместного
ведения;

— обязательное долевое участие субъектов Российской
Федерации в реализации федеральных программ и проектов с целью повышения их
заинтересованности в конечном результате;

— оценка эффективности принимаемых решений по оказанию
федеральной финансовой помощи субъектам Федерации.

Реформирование государственной северной политики
требует четкого определения южной границы районов Крайнего Севера,
установленной на основе природно-климатического районирования. Это позволит
сконцентрировать ресурсы для поддержки наиболее проблемных территорий. При этом
государственную поддержку поставок энергоносителей и продовольствия на Север
нужно осуществлять дифференцированно, с учетом значительных различий в объемах
собственных доходов, транспортно-географических условий и энергопотенциалов
каждой северной территории. Особое внимание необходимо уделить обеспечению
экологической безопасности в Арктике. Требуется установление особого режима
природопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий как
мирового экологического ресурса.

Эффективность развития единого экономического
пространства страны в значительной мере зависит от скоординированности
функционирования всех административно-территориальных структур и
государственного регулирования социально-экономических процессов.

В условиях, когда процесс разграничения предметов
ведения между федеральным Центром, субъектами Федерации и муниципальными
образованиями не завершен, органы государственной власти на всех уровнях
вынуждены искать новые организационные и финансово-экономические формы решения
накопившихся проблем. Среди таких форм можно отметить ассоциации экономического
взаимодействия, а также созданные на основании Указа Президента РФ Федеральные
округа. Деятельность подобных структур в целом эффективна, но с точки зрения
научного управления имеет резервы улучшения и нуждается в научном анализе и
осмыслении. Кроме того, возникла необходимость выработки целостной модели
территориального управления.

Потребность в таком подходе объясняется и тем, что
федеральные органы власти пока не нашли должных форм экономического
взаимодействия с регионами через ассоциации. Не определены до конца функции и
задачи Федеральных округов, а также механизмы их взаимодействия с другими
органами власти.

Образование и функционирование надрегиональных органов
'управления народным хозяйством страны связано с большими трудностями,
вызванными не только кризисным состоянием экономики всей страны, но и
недостаточной проработкой многих методологических, теоретических и практических
вопросов их формирования и деятельности. Эти недостатки наглядно проявились в
деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской
Федерации. Среди наиболее важных нерешенных вопросов является создание единой
инфраструктуры, критерии формирования, взаимодействия с федеральным Центром,
создание оптимальной организационной структуры управления, принципы
специализации регионов, стратегическое планирование и др.

Чтобы регламентировать деятельность подобных
образований необходимо сформулировать основы территориального управления. В
виду обширности поставленной цели и наличия множества часто взаимоисключающих
подходов за основу может быть принята оценка с позиции экономической
безопасности страны.

Специалисты отмечают, что процесс формирования крупных
рыночных структур находится сейчас на начальной стадии и сопровождается поиском
оптимальных вариантов организации. На уровне субъектов Федерации идет
объективный естественный процесс консолидации административно-территориальных
субъектов хозяйствования. Впоследствии эти структуры могут послужить основой
укрупненных звеньев административно-территориального устройства России, если их
деятельность окажется более эффективной по сравнению с существующей системой
территориального управления.

Ассоциации экономического взаимодействия и федеральные
округа в настоящее время выполняют роль необходимых связующих звеньев в
организации территориального управления страной. Их деятельность способствует
решению многих задач: рациональному размещению производительных сил и развитию
оптимальной территориальной специализации, развитию межрегиональной
инфраструктуры, обеспечению нормальной жизнедеятельности населения,
формированию и поддержанию функционирования единого правого и экономического
пространства страны.

Деятельность подобных организационных структур
сталкивается с трудностями, связанными с отсутствием законодательного
оформления механизмов практической реализации принимаемых ими решений, а также
с отсутствием механизмов связи деятельности таких организационных структур с
единой системой государственного территориального управления в России. Часто
они претендуют на реализацию функций государственного управления, но не имеют
для этого необходимых полномочий и ресурсов. Для организации эффективной
деятельности подобных структур, способствующих более эффективному
территориальному управлению, необходимо решить ряд важнейших проблем. В первую
очередь, важно решить вопрос о статусе, порядке формирования, ответственности и
подотчетности. Также необходимо выработать конкретные механизмы взаимодействия
каждого уровня управления с единой территориальной системой управления страны.

Непосредственной реализацией политики должны
заниматься координационные органы соответствующего уровня управления.
Экономическая политика государства может и должна быть дифференцированной по
отношению к различным территориям с учетом их демографического, ресурсного,
социально-экономического положения, а также совокупного потенциала,
необходимого для решения поставленных задач.

Опыт показал объективную необходимость надрегиональных
образований для организации эффективного территориального управления развитием
народного хозяйства страны. Вместе с тем, отсутствие целостной системы
территориального управления с четким распределением полномочий и
ответственности между уровнями и элементами системы, отсутствие единой системы
стратегического планирования значительно снижает эффективность хозяйственной
деятельности на территории Российской Федерации.

Создаваемые организации (ассоциации экономического
взаимодействия, федеральные округа) не могут нормально функционировать и
развиваться без стратегического управления. Возникает вопрос о правомерности
использования принципов, приемов и методов стратегического управления для
управления создаваемыми образованиями как особыми организациями. Очевидно, что
инструментарий менеджмента можно и нужно использовать для управления
экономическими и организационными процессами, так как специально разработанного
инструментария управления для территории просто не существует. Автор предлагает
использовать до появления специального инструментария методологию
стратегического управления, экономической безопасности и экономического
районирования.

Содержание стратегического управления развитием
территорий состоит в научно обоснованном определении долговременных направлений
и пропорций развития экономики с учетом источников ресурсного обеспечения
выполнения поставленных целей и особенностей развития регионов. Необходимо
заранее учесть основные внутренние и внешние факторы, обеспечивающие условия
для нормального функционирования и развития экономики на всей территории
страны.

Решение данных задач возможно путем формирования и
обеспечения работы механизма взаимоотношений всех уровней власти в России по
вопросам совместного стратегического планирования и координации деятельности по
решению конкретных задач.

Новая модель территориального управления должна
базироваться на принципах:

— комплексности, т.е. необходимости анализа всех
сторон объекта исследования (территориальной, социальной и др. составляющих);

— системности, т.е. учете внутренних
взаимозависимостей и внешних факторов с позиций рассмотрения объекта
исследования как элемента системы более высокого уровня;

— приоритетности решения задач и осуществления
мероприятий, направленных на сохранение и улучшение условий жизнедеятельности
населения, поддержания нормальных условий его существования;

— приемлемого риска, т.е. выявлении и реализации
доступных мер, направленных на защиту населения в рыночной среде и недопущение
преодоления пороговых ситуаций;

— рассмотрения задач развития отдельных территории в
рамках задач развития страны в целом, при этом за основу принимаются проблемы,
элементы структуры, приоритеты, направления и пути, применительные к уровню РФ.

При разработке модели необходимо учитывать следующие
факторы:

— асимметричная федеративная структура России и
многочисленные территориальные диспропорции;

— разобщенность и отсутствие стратегических
кооперационных связей между предприятиями, расположенными на территории бывшего
СССР;

— агрессивная политика иностранного капитала по
захвату контроля над стратегически важными для России экономическими объектами;

— невозможность использования РФ для отстаивания своих
экономических интересов большинства механизмов международных организаций в той
степени, в которой их используют ведущие западные державы;

— жесткие ограничения, поставленные экономически
развитыми странами на пути российского высокотехнологического экспорта;

— необходимость обеспечить условия для долгосрочного
развития за счет более полного и сбалансированного использования внутренних
ресурсов.

Необходимой базой для функционирования предлагаемой
модели является четкая градация в стране объектов народного хозяйства, объектов
инфраструктуры, разведанных запасов полезных ископаемых и иных природных
ресурсов, а также связей между ними по уровням (муниципальный, региональный,
федеральный и т.п.). Критерии отнесения объектов к той или иной группе должны
быть четко и объективно определены и в случае необходимых исключений
корректироваться на основании заложенных в систему принципов.

Особая роль в реализации предлагаемой модели уделяется
формированию при наличии стратегического одобрения государства
финансово-промышленных групп, создающихся на базе предприятий единой
технологической цепи, то есть предприятий — участников полного
производственного цикла товара, начиная от сырья и заканчивая конечной
продукций. Финансовое обслуживание таких групп (обеспечение расчетов,
кредитование, дополнительные услуги) должны осуществлять контролируемые
государством банки. Опираясь на наиболее мощные из сформированных групп,
государство получит возможность интегрировать экономическое пространство не
только России, но и бывшего Советского Союза на качественно ином уровне и не
допустить передачи иностранному капиталу стратегически важных для России
экономических объектов. Среди других преимуществ активного использования ФПГ
следует выделить:

— исключается большое число посредников, в том числе и
иностранных, не участвующих непосредственно в производстве продукции, что
способствует уменьшению цены продукции, повышению рентабельности;

— обслуживающие расчеты банки обеспечат надлежащий
контроль за сбором налогов, что уменьшит затраты на различные налоговые службы;

— произойдет выравнивание рентабельности предприятий
различных отраслей, за счет вертикальной интеграции прибыли и убытки
раскладываются между всеми участниками цепи.

В предлагаемом механизме территориального управления
развитием страны ключевым звеном, на уровне которого возникает необходимость и
появляется объективная возможность обеспечения стабильного и устойчивого
развития, являются субъекты Российской Федерации. Поэтому обеспечение развития
субъектов Федерации становится главной задачей, от которой зависит
бесперебойное функционирование экономики всей страны. Для обеспечения развития
субъекта Федерации необходимо, прежде всего, знать его потребности, то есть
объем и структуру текущего и минимально необходимого потребления для
поддержания жизнедеятельности населения и функционирования территориальной
инфраструктуры, а также основные продукты ввоза и вывоза региональных
предприятий. Оценка потребностей должна осуществляться в тесном взаимодействии
с органами местного самоуправления, которые имеют наиболее полное представление
о потребностях населения. Далее, необходимо рассчитать, какую долю потребляемых
товаров производит сам регион или сможет производить без существенных
дополнительных затрат в случае неожиданного разрыва экономических связей.
Экономические связи региона необходимо разделить по группам риска. Наименее
вероятным принимается разрыв связей с соседними областями, регионами, входящими
в один и тот же экономический район (при децентрализованной системе возможна
ситуация, когда соседние регионы прерывают экономические связи друг с другом по
субъективным соображениям местных элит). Больший риск несут связи с регионами,
не входящими в данный экономический район, но являющиеся Российской
территорией. Еще большую неопределенность несут экономические связи с
зарубежными государствами. Соответственно уровню рисков и данным анализа
размеров возможного ущерба создается система приоритетов развития связей с тем
или иным предприятием, регионом, страной.

Например, регион может обеспечить себя продовольствием
за счет собственных ресурсов лишь на 50%. Для обеспечения минимального
биологического уровня снабжения населения необходимо производить 55%. Для
уменьшения подобной продовольственной зависимости региону необходимо увеличить
производство продукции сельского хозяйства до 55%. Если же это невозможно из-за
климатических условий или потребует необоснованно высоких финансовых затрат,
необходимо гарантировать поставки недостающей доли продовольствия из региона,
имеющего наименьшие показатели по риску. Для этого можно создать на его
территории подконтрольные предприятия или приобрести в собственность уже
существующие.

Далее необходимо проанализировать структуру закупок
оставшихся 45% продовольствия. Если их производство на территории региона
объективно менее выгодно, чем производство в другом регионе с учетом
транспортных издержек и риска возможного прекращения поставок, то необходимо
минимизировать имеющиеся риски, скорректировав географию закупок и предприняв
шаги по уменьшению вероятности разрыва данных связей (например, за счет
долевого участия в производстве).

Многие регионы (например, Московский) закупают часто
более дорогие товары у местных производителей, а не на Западе не столько по
патриотическим соображениям, сколько по причине необходимости уменьшения зависимости
от импорта. Эта проблема очень актуальна и для северных районов, так как
нецелесообразно надеяться, что северный завоз всегда будет выполняться
централизованно и своевременно. Аналогичные расчеты должны проводиться и в
отношении электроэнергии, энергоносителей, товаров народного потребления и по
ряду других позиций. Важно осознавать, что не нужно пытаться достичь
самодостаточности любой ценой, значительно более выгодным может быть открытие
производства в соседнем регионе, заключение соглашения. При этом приоритет
должен отдаваться стратегическим, а не конъюнктурным связям. Подобный подход к
оценке рисков уже довольно давно применяется на практике в различных сферах
экономики.

Целесообразно объединить расчеты потребления, ввоза и
вывоза, сделанные для субъектов Федерации, в расчеты для экономических районов
и максимально согласовать взаимные внутрирайонные связи. Большинство районов
выделялись с расчетом на 50—70%-ную самообеспеченность по основным жизненно
важным продуктам. Это хорошо видно по структуре транспортных перевозок и доли в
них внутрирайонного грузооборота.

Если раньше Центр решал, какие экономические связи
более целесообразны, то теперь эту работу должны выполнять сами регионы, а
также вести собственное стратегическое планирование и создавать программы
развития экономических районов с учетом интересов всех входящих в район
территорий. Задача более высоких административных или экономических звеньев —
не вычислять за низовые звенья оптимальный уровень потребления, рассчитывать
пороговые значения безопасности или подготовить программу развития, а
координировать и согласовывать усилия регионов, задавая общие направления
развития и ограничения с точки зрения развития страны в целом. Внутри групп
приоритетных связей (регионы одного экономического района, регионы других
экономических районов, иностранные государства и компании) необходимо также
провести детальное ранжирование с учетом геополитических особенностей их
положения.

При увеличении потребления какой-либо продукции в
регионе или при более глубоком разделении труда необходимо сразу рассчитывать,
как это отразится на продовольственной, энергетической, финансовой
безопасности, и принимать меры по минимизации вновь возникающих рисков. В
развитых странах, подобные действия считаются само собой разумеющимися.
Интегрированные показатели зависимости государства и вытекающих из этого рисков
включают не только продукты первой необходимости, но и науку, медицину,
образование, культуру и многое другое. Правительство РФ, в лучшем случае
самостоятельно может минимизировать риски лишь по некоторым глобальным
параметрам. Задачи по обеспечению стабильности и безопасности конкретных
регионов целиком ложатся на их органы власти. Используя методику расчета
потребления, характерного для данной территории, ее зависимости по важнейшим
продуктам, можно создать систему коэффициентов, динамично отражающую все
существенные изменения в положении региона. Аналогичные системы целесообразно
было бы создать для экономических районов и для страны в целом, причем системы
должны быть совместимы и взаимоувязаны.

Поддержание функционирования жизненно необходимых
объектов — только часть задач обеспечения экономического развития, необходимо
обеспечить также долгосрочное развитие. Для устойчивого и сбалансированного
развития страны регионы, входящие в тот или иной экономический район, должны
определить для себя в рамках исторически сложившихся отраслей специализации
группы товаров, которые можно производить не только для внутреннего рынка, но и
для внешнего рынка. Эти группы товаров за счет повышенной их
конкурентоспособности призваны привлечь инвестиции в развитие экономики и
инфраструктуры регионов. При отсутствии таковых необходимо разработать
программы по совершенствованию старых или созданию новых продуктов, отвечающим
мировым требованиям. Целесообразно обеспечить бесперебойность поставки сырья и
компонентов для их производства из других регионов. Если удастся значительно
задействовать потенциал отраслей специализации экономических районов, то можно
рассчитывать на долгосрочный экономический рост.

Субъекты Федерации приходят к пониманию, что для
решения этих и многих других проблем, стоящих перед ними, необходима
координация усилий в рамках тех экономических районов, которые формировались
десятилетиями. Задача органов власти, осуществляющих руководство
надрегиональными образованиями, — выравнивание экономических, правовых и
социальных условий в рамках своего экономического района.

Каждый экономический район с точки зрения
экономической безопасности должен обеспечивать себе некоторый минимальный
уровень самообеспеченности по жизненно важным отраслям, а недостаток по ним
стремиться возместить из российских экономических районов, имеющих избыток в
данной продукции, или за счет поставок из стран, связи с которыми будут
способствовать геополитической устойчивости Российской Федерации. Поставки
стратегических, с точки зрения региона, продуктов должны быть надежно
обеспечены соответствующими договорами или долевым участием в производстве.
Подсчитав уровень потребления тех или иных продуктов, можно определить,
насколько данная территория может сама себя обеспечить по данным показателям в
настоящее время и в перспективе, а затем обоснованно ставить задачу увеличения
обеспеченности территории по продовольствию, строительным, материалам и др.

Экономические районы, в отличие от отдельных субъектов
Федерации, являются вполне сопоставимыми по многим параметрам и центру легче
учитывать их особенности, вырабатывая общефедеральную политику. Возможность
необоснованного предоставления льгот отдельным субъектам Федерации в ущерб
другим регионам будет существенно затруднена при условии внесения
соответствующих изменений в бюджетную политику.

Хотелось бы подчеркнуть, что из сказанного не следует
необходимость восстановления жестко централизованного государственного
управления народным хозяйством. Важно задать рамки дальнейшего развития и
экономической интеграции, используя при этом имеющиеся у государства средства
воздействия. Частное децентрализованное управление, конечно, более эффективно
по сравнению с централизованным в плане извлечения прибыли, однако без четких
границ деятельности созданных законодательно и подкрепленных правительственной
политикой и долгосрочных стратегических целей оно не в состоянии обеспечить
необходимый запас устойчивости крупным экономическим районам, что хорошо
прослеживается в деятельности таких крупных экономических систем как
транснациональные корпорации.

В настоящее время на территории Российской Федерации
расположены 11 из 18 сформированных во времена СССР после долгих попыток оптимизации
управления страной экономических районов. Распад единой народнохозяйственной
технологической цепи повлек катастрофические последствия. Более всего
пострадали регионы, наиболее полно и всесторонне включенные в межрегиональное
разделение труда — Северо-Кавказский, Центральный, Северо-западный,
Волго-Вятский. В относительно более благоприятном положении оказались регионы,
обладающие возможностями для экспорта сырья — нефти, газа, древесины, а также
первичных продуктов переработки — удобрений, металлов, нефтепродуктов и др.
Наибольшее падение производства — в легкой промышленности, машиностроении,
поэтому регионы, имеющие данные отрасли в качестве отраслей специализации,
оказались в наиболее трудном положении. Деградация сельского хозяйства
практически во всех районах делает ситуацию особенно опасной с точки зрения
продовольственной безопасности. Наиболее эффективным решением данной проблемы
могло бы стать введение сетевого планирования в экономике страны хотя бы для
продукции, производство которой необходимо для обеспечения населению
минимального уровня жизнедеятельности. Это позволит обеспечить приемлемый
уровень экономической безопасности.

Главное отличие сетевого планирования от
децентрализованного состоит в том, что при последнем экономические связи никак
не регулируются, и их целесообразность определяется преимущественно
краткосрочными ценовыми или иными преимуществами. В сетевой структуре связи
структурированы по целому ряду объективных факторов: географическое положение,
относительные преимущества, направления грузопотоков и т.п. Даже частичное
использование подобной модели позволило Госплану СССР достаточно долго
поддерживать статичную централизованную систему организации экономики,
исправляя многие управленческие ошибки центра. Децентрализованная структура,
пришедшая в нашей стране на смену централизованной в соответствии с логикой
развития систем, является прогрессивным шагом, однако она не отражает последних
мировых тенденций. В мировой экономике набирает силу процесс перехода к
следующей стадии развития — сетевой организации планирования, естественно,
такое планирование осуществляется с учетом стратегических интересов и
экономической безопасности. Создание транснациональных корпораций,
интеграционных группировок стран — хорошо видимый результат этой трансформации.
Поэтому, хотя отказ от централизованной системы управления и был обоснован,
отказ от экономического районирования не только не целесообразен, но и вреден
для народного хозяйства, стремящегося к использованию все более эффективных
методов организации. Рано или поздно, нам придется вернуться к районированию,
однако, если этого не сделать сейчас, велика вероятность того, что
интенсивность промышленного производства, составляющая сейчас лишь около 50 %
от уровня 1990 года и снизившаяся преимущественно за счет отраслей
специализации экономических районов, надолго останется на данном уровне.
Поддерживать производственные фонды, коммуникации, инфраструктуру и кадровый
потенциал значительно проще и дешевле, чем воссоздавать их с нуля в дальнейшем.

Даже если сетевая организация экономики в стране не
будет востребована в ближайшее время полностью, она позволит максимально быстро
пройти стадию децентрализации с наименьшими потерями для будущего развития и
обеспечит приемлемый уровень экономической безопасности. В противном случае
Российской Федерации грозит быть экономически, а впоследствии и политически
разорванной и включенной в набирающие силу интеграционные образования Европы и
Азии.

В соответствии с подобным подходом, помимо
федерального центра и субъектов Федерации, необходимо создать дополнительный
уровень управления, способствующий более гибкой и эффективной организации
экономики. В рамках этой модели выделяются федеральные экономические округа,
объединяющие группы субъектов РФ в региональные комплексы по вполне
определенным признакам и показателям, имеющим объективный характер. Состав и
границы этих округов определяются на основе общности экономико-географического
положения, природных условий и других объективных факторах. В основе их
формирования должен лежать производственный принцип, в соответствии с которым
любой экономический округ представляет собой прежде всего комбинированный
территориально-производственный комплекс, охватывающий совокупность
экономических, исторических, географических и демографических (в том числе
обучение и подготовка к трудовой деятельности) особенностей данной территории.

Процесс создания федеральных экономических округов не
должен встретить значительные трудности, так как в основу берется сетка
экономических районов, формировавшаяся в течение всей истории России и
отражающая территориальные, экономические и демографические особенности страны,
относительные преимущества и недостатки регионов. Преимуществом подобной модели
является то, что за основу берется методика, разработанная и эффективно
применявшаяся Госпланом, ежегодно составлявшего планы развития для
экономических районов с расчетом и обоснованием основных производственных
цепочек. Последний полновесный план был создан в 1990 году. Эту методику
достаточно легко адаптировать к существующим условиям. Отличием будет то, что
сетевое планирование будет осуществляться на уровне регионов для
производственных цепочек, расположенных на территории отдельного субъекта
Федерации. Для межрегиональных цепочек планирование будет производиться на
уровне федеральных экономических округов и, наконец, для цепочек, затрагивающих
предприятия, расположенные в разных федеральных экономических округах или
странах — на уровне федерального центра. Это позволит избежать управленческих
ошибок, возникавших при планировании в Центре всех хозяйственных связей для
небольших региональных предприятий. Так как инфраструктура, производственные
объекты существенных изменений не претерпели, большинство производственных
цепочек, рассчитанных Госпланом в качестве объективно оптимальных для
определенных территорий, таковыми и остались. Данные о них легко получить из
соответствующих архивов или от людей, производивших планирование.

К основным задачам федеральных экономических округов
можно отнести:

— синхронизацию и координацию товарных, финансовых и
материальных потоков в целях комплексного развития территории страны;

— разработку совместных планов развития по отраслям,
являющимися отраслями специализации в территориальном разделении труда с
выбором конкретных товаров, производство которых будет признано стратегически
важным и наиболее полно отражающих относительные преимущества данной
территории.

Эффективность их деятельности можно повысить
посредством координационных центров округов, расположенных в крупнейших городах
Федерации. На эти центры возлагаются примерно те же задачи, которые раньше
решал Госснаб СССР, — синхронизация товарных, финансовых и информационных
потоков между союзами, а также компенсация неизбежных управленческих ошибок
федерального центра. Центры координации, куда должны входить руководители
федеральных округов, совместно с федеральным правительством формируют и
согласуют основные направления экономической деятельности и утверждают проекты
общегосударственного значения, в первую очередь, транспорта, связи и
стратегических инвестиций. На центры координации ложатся также функции
оперативного управления и контроля за выполнением принятых планов и решений.
Для того, чтобы эта структура управления не выродилась в неработоспособную
структуру типа СНГ, федеральный центр должен сохранить за собой ряд ключевых
управляющих функций:

— утверждение и согласование планов развития,
представляемых федеральными экономическими округами в целях устойчивого
развития страны;

— сохранение государственного контроля за
производством и торговлей стратегическими ресурсами и продуктами;

— монополию на основные управленческие связи в
структуре управления и ее резервными ресурсами;

— контроль за макроэкономическими показателями с целью
сохранения их в пределах, обеспечивающих устойчивость страны в целом.

При сохранении за собой этих функций федеральный центр
будет иметь дело с достаточно крупными надрегиональными образованиями,
самостоятельно решающими многие внутренние проблемы.

Чем выше уровень системы управления, тем более
глобальные и консолидированные показатели развития должны рассматриваться, но
за основу надо брать показатели самого низового звена. При применении подобной
системы у нижестоящих уровнях управления появляется возможность
аргументированно доказать вышестоящим уровням необходимость принятия тех или
иных мер, а последние не будут перегружены как во времена СССР необходимостью
рассчитывать многочисленные показатели, многие из которых имеют лишь местное
значение.

Таким образом, мы получаем многоуровневую структуру
управления, в которой каждый уровень состоит из своего рода модулей, обладающих
некоторым собственным запасом устойчивости и способных, в некотором
гипотетическом случае, к полностью самостоятельному существованию. То есть, мы
можем говорить о “живучести” регионов как временно обособленных единиц. Задача
экономического развития региона решается по мере роста его участия в
межрайонном, а затем и в международном разделении труда. Однако одновременно с
процессом более тесной экономической интеграции с регионами, районами, странами
и мировой экономикой в целом, должен происходить процесс структурирования
хозяйственных связей каждой территории в соответствии с системой приоритетов,
образованной данной структурой управления. Открытость системы в направлениях
развития территории и ее закрытость в сферах, содержащих потенциал для
подобного развития (основные транспортные связи и коммуникации, отрасли,
обеспечивающие функционирование отраслей специализации территорий и др.),
позволяют избежать отставания в развитии из-за чрезмерной замкнутости системы.
Вместе с тем сохраняется стабильность и устойчивость роста из-за закрытой или
достаточно защищенной базы для развития. Так как каждый из модулей обладает
определенным запасом “живучести”, то есть способности к автономному
существованию, сохраняется возможность изменения состава более крупных модулей
по мере развития более мелких или при существенных изменениях в
геоэкономической ситуации. Вышестоящие модули будут обеспечивать устойчивость и
прогрессивное развитие нижестоящих модулей, а последние — обеспечивать
максимальную эффективность в каждой конкретной части системы. Территория,
структурированная по принципу модулей, может эффективно вписаться практически в
любую другую систему управления, так как меняться будут преимущественно связи,
а не сами элементы, как в современных гибких производственных системах.
Способность к выживанию, обеспечению необходимого уровня экономической
безопасности и адаптивность к любой структуре управления являются основными
требованиями к модулям системы. Даже в случае полного распада или временном
разладе общей системы управления и товарно-денежных потоков каждый из регионов
сможет обеспечить какое-то время некоторый минимальный уровень своему населению
и предприятиям.

Предлагаемая система позволяет Российской Федерации
посредством использования нескольких промежуточных уровней управления создать
целостную систему стратегического сетевого планирования, максимально учитывать
особенности социально-экономического развития различных регионов, объединить
интересы субъектов Федерации, не нанося ущерба интересам страны в целом. Вопрос
создания и применения описанной в работе системы территориального управления
развитием народного хозяйства страны является вопросом выживания России в XXI
веке в условиях, возрастающей глобализации и экономической интеграции.

Далее приводится возможное деление субъектов
Российской Федерации на экономические районы на базе ранее действовавших
экономических комплексов с учетом геополитических интересов России. Дается
перечень их отраслей специализации, основных, продуктов ввоза и вывоза в рамках
межрайонного разделения труда, а также краткая характеристика основных задач,
стоящих перед экономическим комплексом.

Северный экономический район

(Архангельская область, Ненецкий автономный округ,
Мурманская область, Республика Карелия, Вологодская область, Республика Коми).

Отрасли специализации:

— лесная промышленность (25% производства деловой
древесины, 16% пиломатериалов, 43% бумаги в РФ), задачи — стабилизация
заготовок древесины, более глубокая переработка древесины;

— черная и цветная металлургия (15% чугуна и 13% стали
России, алюминий, никель);

— горно-химическая и химическая отрасли (апатитовый
концентрат, нефелин, лесохимия);

— пищевая промышленность (рыбная — 20% России,
маслодельная);

— топливная промышленность (нефть, газ, энергетические
и коксующиеся угли);

— сельское хозяйство (лен).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: продовольствие, корма, машины и оборудование,
потребительские товары, металл, стройматериалы.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: нефть, газ, апатитовые руды, лес и лесоматериалы, цветные
металлы, бумага, картон.

Наличие широкой сырьевой базы несколько
стабилизировало последствия разрыва межрайонных связей. Однако нынешняя
федеральная политика делает разработку сырья в данном регионе менее выгодной.
Первоочередная задача — поддержание нормальных условий жизнедеятельности
населения и улучшение демографической ситуации. Слабым местом района является
низкая самообеспеченность продовольствием, важно сохранить имеющийся потенциал
добычи рыбы и морепродуктов. Необходимо укреплять связи с южными регионами РФ
по поставкам продовольствия. В краткосрочном плане переориентация на экспорт
природных ресурсов за рубеж выгодна, но подрывает экономическую безопасность
района в долгосрочном периоде.

Северо-Западный экономический район

(Санкт-Петербург, Ленинградская область, Новгородская
область, Псковская область, Калининградская область). Отрасли специализации:

— машиностроение (высокотехнологичное, энергетическое
оборудование, судостроение, оптико-механические изделия, приборо- и
станкостроение), задачи — увеличение производства электроники, наукоемкой
продукции, рационализация поставок сырья и металла;

— химическая промышленность (лакокрасочные материалы,
резинотехнические изделия, химико-фармацевтические препараты, удобрения,
химические волокна);

— лесная промышленность (пиломатериалы, фанера, мебель
и др.), задачи — более глубокая переработка древесины, восстановление запасов
древесины;

— легкая промышленность (продукция народного
потребления);

— сельское хозяйство (лен).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: лесоматериалы (40% деловой древесины), металл (до 95%
проката черных металлов), цемент (20%), топливо, продукция машиностроения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: продукция машиностроения, химической, деревообрабатывающей
промышленности.

Регион значительно пострадал от разрыва межрегиональных
связей, так как практически отсутствует собственная сырьевая база. Необходимо
развивать легкую, пищевую промышленность, переработку древесины, однако главные
перспективы роста лежат в области машиностроения. Целесообразно развивать
транспортную инфраструктуру. Отсутствие собственной топливно-энергетической
базы и слабая продовольственная самообеспеченность — наиболее слабые места
данного района. Доведение импорта продовольствия в отдельных областях до 80% от
потребностей — ошибка, граничащая с преступлением, что наглядно
продемонстрировал кризис в августе-сентябре 1998 года. Жизненно важно
сохранение топливно-энергетической базы Северного экономического района,
противодействие попыткам ряда западных транснациональных корпораций
переориентировать на себя его ресурсы с последующим их вывозом через
существующие и создаваемые порты соответствующих северных регионов. Необходимо
также налаживать связи с южными регионами России по поставкам продовольствия
для достижения безопасного уровня самообеспеченности. Сохранение и развитие
рыбной промышленности — залог долгосрочной устойчивости региона, возможно
промышленное разведение рыбы в многочисленных озерах региона.

Центральный экономический район

(Москва, Московская область, Рязанская область,
Тверская область, Тульская область, Ярославская область, Орловская область,
Костромская область, Калужская область, Ивановская область, Брянская область,
Владимирская область, Смоленская область).

Отрасли специализации:

— машиностроение (высокодиверсифицированное,
неметаллоемкое, высокотехнологичное, около 4/5 продукции идет на экспорт и в
другие районы), основная задача — внедрение новых технологий, увеличение
наукоемкого производства, совершенствование станкостроения, снижение
металлоемкости;

— химическая промышленность (технологически развитая,
неэнергоемкая, производится 1/3 химических волокон и 1/5 автомобильных покрышек
в России), задачи — увеличение доли фармацевтической продукции и продукции
бытовой химии, совершенствование и внедрение новых технологий, решение экологических
проблем, снижение затрат энергии и ресурсов;

— легкая промышленность (83% хлопчатобумажных, 58%
шерстяных, 78% льняных и 45% шелковых тканей в России) задачи — увеличение
качества и ассортимента продукции, усиление конкурентоспособности, восстановление
нарушенных хозяйственных связей;

— сельское хозяйство (лен, картофель).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: металл (до 90% от потребностей), сырье для химической
промышленности, энергоносители (до 100% от потребностей), продовольствие,
хлопок, шерсть, шелк-сырец.

Разрыв связей негативно повлиял на данный район. Важно
использовать временно сложившиеся финансовые преимущества на увеличение
надежности поставок топлива, энергии, сырья, продукции первичной переработки,
продовольствия, укрепить собственное сельское хозяйство. Недостаток сырья,
энергии, экологическая перегруженность района делает жизненно необходимым
развитие и применение ресурсосберегающих технологий, увеличение производства
наукоемкой продукции. Регион в перспективе должен обеспечить все районы РФ, не
обладающие достаточной научно-технической базой, микросхемами, компонентами для
электротехники и др. Целесообразно сохранять старейшую отрасль специализации —
легкую промышленность, увеличивать производство товаров народного потребления.

Волго-Вятский экономический район

(Нижегородская область, Республика Марий-Эл, Кировская
область, Чувашская Республика, Республика Мордовия).

Отрасли специализации:

— металлоемкое машиностроение (автомобилестроение,
речное судостроение, моторо- и дизелестроение, станкостроение, производство
инструментов, светотехники и др.),

— химическая промышленность (минеральные удобрения,
компоненты для продукции машиностроения),

— лесная промышленность (8% лесозаготовок, 12%
производства бумаги в России), задачи — более глубокая переработка древесины,
восстановление запасов древесины,

— легкая промышленность,

— сельское хозяйство (лен, картофелеводство, молочное
и молочно-мясное скотоводство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической кооперации
районов: металл (преимущественно с Урала), уголь, сырье и полуфабрикаты для
химической промышленности, нефть и нефтепродукты, комплектующие для
машиностроения (преимущественно с Поволжья), продовольствие.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: древесина, нефтепродукты, продукция машиностроения, цемент.

Разрыв межрегиональных связей и преобладание
обрабатывающей промышленности сделали данный регион зависимым как от
поставщиков сырья, так и потребителей продуктов первичной переработки. Малая
доля наукоемкого машиностроения и отсутствие прямого выхода на мировой рынок
делает район в значительной степени зависимым и от кооперации с другими
районами. Занимает промежуточное положение между Центральным районом,
Уральским, и Поволжским как по географии, так и по выпускаемой продукции.
Характерна низкая самообеспеченность продукцией сельского хозяйства.
Перспективы роста во многом связаны с экономическим ростом в соседних
экономических районах.

Центрально-Черноземный экономический район

(Воронежская область, Липецкая область, Белгородская
область, Тамбовская область, Курская область). Отрасли специализации:

— машиностроение (тяжелое металлоемкое, точное
неметаллоемкое, 19% химического оборудования, 15% кузнечно-прессовых машин
России);

— черная металлургия (обогащение руды, 17,3% чугуна и
12,5% стали России);

— химическая промышленность (каучук, азотные и
фосфорные удобрения, химические волокна (8% России), резинотехнические изделия
(шины 10%), моющие средства и др.);

— строительные материалы (цемент — 10,5% от России,
огнеупорные материалы, конструкционные изделия, мел);

— пищевая промышленность (42% сахарного песка, 20%
растительного масла, плодоовощная и молочно-консервная продукция);

— продукция сельского хозяйства (зерно (пшеница, гречиха,
просо, кукуруза, рожь, овес, ячмень, зернобобовые), подсолнечник, сахарная
свекла, овощи, картофель, эфиромасличные культуры, конопля, табак, плоды,
ягоды, молоко, мясо, яйца).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: газ, нефть и нефтепродукты, энергоносители, изделия легкой
промышленности.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: железная руда, черные металлы, минерально-строительные
материалы, хлеб, сахар.

Так как экономика района базируется преимущественно на
собственных ресурсах, разрыв межрегиональных связей не повлек значительных
негативных последствий. Главная задача — поддержание металлургии и всестороннее
развитие сельского хозяйства и продовольственной промышленности. В перспективе
— важнейший сельскохозяйственный регион для Центральной России. Для укрепления
положения необходимо в кратчайшие сроки экономически превзойти своих основных
конкурентов — Белоруссию и Украину.

Поволжский экономический район

(Республика Татарстан, Пензенская область, Ульяновская
область, Самарская область, Саратовская область, Астраханская область,
Волгоградская область, Республика Калмыкия).

Отрасли специализации:

— электроэнергетика (гидроэлектростанции, всего 11%
России);

— нефтедобыча (истощение запасов), нефтепереработка;

— газодобывающая и газоперерабатывающая отрасль;

— химическая и нефтехимическая промышленность (каучук,
синтетический спирт, этилен, азотные удобрения);

— машиностроение и металлообработка (автомобили —
первое место в России, станки, различное оборудование, авиастроение);

— строительные материалы (цемент 13%);

— пищевая индустрия (мукомольно-крупяная, рыбная,
соляная — более 50%, бахчевые);

— сельское хозяйство (зерно (пшеница, рожь, рис,
просо, гречиха), подсолнечник, горчица, бахчевые, плоды, ягоды, овощи, лен,
мясо, шерсть, молоко).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: металл, лес, полуфабрикаты и компоненты продукции
машиностроения

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: нефть и нефтепродукты, газ, электроэнергия, цемент,
тракторы, самолеты, автомобили, станки, рыба, зерно, овощебахчевые.

От разрыва связей пострадал несколько меньше других
районов. Необходимо решение экологических проблем путем применения более чистых
технологий. Имеется перспектива роста сельского хозяйства преимущественно для
вывоза в Восточные районы. С точки зрения геополитики целесообразно развитие
Астраханской области (разведение и лов рыбы, сельское хозяйство, добыча
газового конденсата). Район должен реализовать прекрасные возможности по
увеличению выпуска авиации, продукции военного назначения. Значительная часть
данной продукции может идти на экспорт.

Северо-Кавказский экономический район

(Ростовская область, Кабардино-Балкарская Республика,
Краснодарский край, Республика Северная Осетия, Ставропольский край, Чеченская
республика, Республика Адыгея, Ингушская Республика, Карачаево-Черкесская,
республика, Республика Дагестан).

Отрасли специализации:

— базовые отрасли топливно-энергетического комплекса
(угольная, нефтяная, электроэнергетическое хозяйство);

— машиностроение (металлоемкое, сельскохозяйственная
техника, оборудование для нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности);

— химическая промышленность (химические волокна,
азотные удобрения, пластмасса);

— пищевая индустрия (сахар, консервы, растительное
масло, мясные и молочные продукты, вино);

— сельское хозяйство (зерно (пшеница, рис, просо,
кукуруза), сахарная свекла, овощи, плоды, ягоды, эфиромасличные культуры,
виноград, чай, цитрусовые, табак, лен, мясо, шерсть);

— рекреационная отрасль (курортное хозяйство и т.п.).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: нефть, лесоматериалы, металл, продукция машиностроения,
изделия легкой промышленности, удобрения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: сельскохозяйственная продукция, продукция пищевой, легкой
промышленности, цемент, уголь.

Район наиболее сильно пострадал от разрыва
экономических связей в Российской Федерации. Национальные республики постепенно
возвращаются на доиндустриальный уровень развития. Основной отраслью
специализации может стать сельское хозяйство. Важно развивать туризм.
Перспективы промышленного роста сохранились преимущественно в западной части
района (Ростовская, Краснодарская области). Геополитически самый нестабильный
район, без нормализации ситуации в этой сфере долгосрочное развитие невозможно.

Уральский экономический район

(Пермская область, Коми-Пермяцкий автономный округ,
Оренбургская область, Свердловская область, Удмуртская Республика, Челябинская
область, Республика Башкортостан, Курганская область).

Отрасли специализации:

— черная металлургия (чугун, сталь, прокат,
трубопрокатная промышленность, ферросплавное производство);

— цветная металлургия (алюминий, цинк, никель, медь);

— машиностроение (металлоемкое, станкостроение —
24,6%, кузнечно-прессовое оборудование — 21,4%, тяжелое машиностроение,
энергетическое оборудование — 17%);

— химическая промышленность (серная кислота,
кальцинированная сода, калийные удобрения, каучук);

— лесная промышленность (бумага — 20% России,
лесозаготовки — 15,3%, целлюлозно-бумажная промышленность);

— сельское хозяйство (зерно, шерсть, молоко).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: топливо, руда, продукция народного потребления, коксующийся
уголь.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: продукция обрабатывающих отраслей.

Район пострадал от разрыва межрайонных связей примерно
на среднем по России уровне. Недостаток собственного сырья и топлива,
продовольствия — слабые стороны района. Вместе с тем имеются возможности
развития тяжелого Машиностроения для освоения Востока России. Экономический
рост вероятен при увеличении потребления продукции обрабатывающей
промышленности в западных районах. По соображениям экономической безопасности
важно сохранить собственную продовольственную базу.

Западно-Сибирский экономический район

(Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ,
Ямало-Ненецкий автономный округ, Новосибирская область, Томская область, Омская
область, Кемеровская область, Алтайский край, Республика Алтай).

Отрасли специализации:

— топливно-энергетическая промышленность (добыча
нефти, газа, угля — 1/5 энергетического угля и 1/3 коксующего угля России,
теплоэнергетика);

— черная металлургия (чугун, сталь, рельсы,
электросварочные трубы, лист, мелкосортный прокат);

— производство цветных металлов (полиметаллические
руды, золото, ртуть, цинк, алюминий, олово и др.);

— машиностроение (тяжелое, электротехника,
энергетические машины, горное оборудование, сельскохозяйственные машины,
станкоинструментальная и радиотехническая, авиационная промышленность);

— химико-лесная промышленность (азотнотуковые
удобрения, пластмассы, краски, медикаменты, серная кислота, заготовки леса,
пиломатериалы и др.);

— сельское хозяйство (зерно, картофель, мясо, молоко,
шерсть).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: продовольствие, продукты народного потребления, продукция
машиностроения, машины и оборудование для добычи сырья.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: различные виды сырья.

Необходимо использовать временное преимущество
развитого нефтегазового комплекса для всестороннего развития района.
Целесообразно сохранить потенциал угледобычи в Кемеровской области. Угольная
промышленность необходима для металлургии. Важно сохранить научную базу
Новосибирска. Необходимо поддерживать хотя бы минимальный уровень
самообеспеченности в сельском хозяйстве.

Восточно-Сибирский экономический район

(Красноярский край, Таймырский автономный округ,
Эвенкийский автономный округ, Иркутская область, Усть-Ордынский Бурятский
автономный округ, Республика Хакасия, Республика Бурятия, Республика Тува,
Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ).

Отрасли специализации:

— топливно-энергетическая индустрия (добыча угля,
выработка электроэнергии тепловых электростанций);

— горнорудная промышленность и металлургия
(золотопромышленность, добыча тяжелых цветных металлов, энергоемкая цветная
металлургия, добыча слюды, добыча железной руды);

— машиностроение (тяжелое, металло- и энергоемкое);

— химическая промышленность (лесо- и нефтехимия,
целлюлозная промышленность);

— лесная промышленность (лесозаготовка, лесопиление,
деревообработка, целлюлозно-бумажная);

— сельское хозяйство (мясное скотоводство,
мясошерстное овцеводство, клеточное звероловство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: нефтепродукты, металл, зерно, продовольствие, товары
народного потребления.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: лес и пиломатериалы, железные руды, руды и концентраты
цветных металлов, электроэнергия.

Необходимо сохранять и увеличивать потенциал добычи
сырья, наращивать объем собственной обрабатывающей промышленности. Падение
производства в результате разрыва межрегиональных связей несколько ниже
среднероссийского уровня из-за преобладания сырьевой и обрабатывающей
направленности района. Жизненно важно развивать сельское хозяйство, поддерживая
минимальный уровень самообеспеченности. С ростом собственного машиностроения и
увеличения производства в западных районах России регион может легко
поддерживать специализацию при условии сохранения и развития транспортной сети.

Дальневосточный экономический район

(Приморский край, Магаданская область, Чукотский
автономный округ, Хабаровский край, Еврейская автономная область, Республика
Саха, Амурская область, Сахалинская область, Камчатская область, Корякский
автономный округ).

Отрасли специализации:

— рыбная промышленность (рыба — 60% России, крабоконсервное
производство, добыча морепродуктов, рыбообрабатывающая промышленность);

— лесная промышленность (лесозаготовки, лесопиление,
целлюлозо-бумажная промышленность);

— металлургическая промышленность (добыча золота,
алмазов, оловосодержащих, вольфрамовых, свинцово-цинковых руд, производство
цветных металлов, передельная черная металлургия);

— машиностроение и металлообработка (судостроение,
судоремонт, сельскохозяйственное машиностроение, ремонтная база и Производство
запасных частей к работающей в районе технике);

— топливно-энергетический комплекс (бурый, каменный
уголь, нефть, газ);

— сельское хозяйство (соя, рис, клеточное
звероводство, оленеводство).

Основные продукты ввоза в рамках экономической
кооперации районов: нефтепродукты, металл, хлебные грузы, машины и
оборудование, товары массового потребления, соль, минеральные удобрения.

Основные продукты вывоза в рамках экономической
кооперации районов: рыбопродукты, лес, пиломатериалы, концентраты руд цветных
металлов.

Необходимо ускоренное развитие трансконтинентальной
транспортной сети. Регион геополитически нестабилен, целесообразно принятие
превентивных мер по улучшению демографической ситуации. Жизненно важно
развивать собственную рыбную промышленность, добычу топливно-энергетических
ресурсов. Необходимо наращивать уровень продовольственной самообеспеченности.
Желательно проводить комплексное развитие промышленности района.

Государственное управление: проблемы и новые подходы в
их решении

В рамках современных подходов к оптимизации
государственного управления в условиях глобализации мировой экономики очевидна
необходимость его реформирования. Государственное управление трактуется ныне
как деятельность, базирующая на конкурентных принципах, нацеленная на
обеспечение услуг для населения страны, региона, удовлетворения
платежеспособного спроса населения. Его можно использовать для характеристики
государственного управления понятий, применяемых для описания экономических
процессов: “производство” (применительно к государству — производство услуг),
“предприятие” (государственное. Учреждение как производитель услуг на рыночных
принципах) и др. Термин “организация” характеризует как государственные и
общественные (третий сектор), так и хозяйственные (предприятия, фирмы, компании
и т.п.) учреждения. Этот подход в условиях рынка следует признать
целесообразным.

В начале XXI столетия в жизни современного общества
определились радикальные перемены, требующие обновления деятельности
государственных служб. Многие страны Европы и других частей света уже
модернизировали свои системы государственного управления. Благодаря этому они
стали более привлекательными для размещения на своей территории хозяйственных
предприятий, привлечения иностранных инвестиций, что весьма существенно в
условиях глобальной мировой конкуренции.

Практика показала, что современная реформа управления
предполагает не только обеспечение стабильно высокого качества практических
управленческих действий, но также разработку и внедрение новых, более
эффективных управленческих структур и технологий. Основная цель качественного
обновления государственного управления — повышение его открытости, расширение
доброжелательности по отношению к населению, ускорение управленческих
процессов, эффективное решение задач, повышение мобильности сотрудников и их
удовлетворенности трудом.

Для обновления системы управления возможны различные
подходы и методы. Их можно охарактеризовать кратко следующим образом:

— децентрализация компетенции;

— совмещение профессиональной и ресурсной
ответственности;

— уменьшение иерархических уровней управлений с
уплотнением решаемых задач и объемов ответственности;

— вычленение отдельных, конкретных функций и
образование самостоятельных управленческих единиц;

— четкое разделение стратегических и тактических задач
(использование принципа “заказчик-подрядчик”);

— ориентация на задачи и потребителей (действия в духе
предложения услуг потребителю);

— ускорение процессов администрирования, планирования
и принятия решений, в том числе с помощью проектного менеджмента и
использования управленческих команд;

— развитие системы стимулирования, ориентированной на
оптимизацию использования ресурсов;

— разработка показателей и стандартов измерения
трудовых достижений и контроля за результатами;

— внедрение принципа трудовых достижений в
государственной кадровой политике;

— введение бюджетирования и системы двойного
бухгалтерского учета вместо подсчета затрат для обоснования решений;

— максимальное использование электронно-вычислительной
техники в информационной и коммуникационной системах, а также при подготовке
документации;

— укрепление духа состязательности.

Цели и пути их достижения в государственной
управленческой организации. Главная цель любых управленческих действий —
соблюдение общественного интереса. В отличие от частных интересов, которые
обеспечиваются и регламентируются посредством рынка, интерес общественный
формируется как баланс интересов людей, выражающий общественное признание.

Демократические государственные органы конкретизируют
общественный интерес с помощью политических целей, определенных посредством
голосования по принципу большинства. Для реализации такие цели конкретизируются
посредством задач. Последние обычно значительно различаются в зависимости от
того, кто их реализует фактически и кто их может (должен) представлять. “Общественное”
олицетворяет собой всеобщность и общее благо. Их обеспечение требует реализации
общественных задач с помощью государства (федерации, регионов,
муниципалитетов).

Система решения общественных задач весьма
дифференцирована. Приобретают права руководства, соответствующие компетенции и
несут ответственность за их реализацию государственные административные
компетенции и несут ответственность за их выполнение государственные
администрации, которые сами планируют, осуществляют и контролируют решение
общественных задач, либо пользуются услугами негосударственных организаций. В
первом случае речь идет о классических властях, которые все делают
самостоятельно, (при наличии между государственными органами и населением
посредника) власти регулируют процесс решения общественных задач, поскольку они
распределяют заказы и проверяют их выполнение. Независимо от порядка реализации
общественных задач главным является то, кто, в конечном счете, несет расходы
(осуществляет финансирование).

Независимо от того, кто реализует государственное
управление: сами административные органы, иные общественные институты или
частные организации, ответственность за это обычно несут федеральные,
региональные или же муниципальные администрации. Когда они выполняют
общественные функции не сами, то и тогда они обязаны заботиться о том, чтобы
общественные дела решались надлежащим образом в соответствии с законом,
политическими и иными установками. Как самостоятельное решение общественных
задач, так и их реализация с помощью подрядчиков предполагают конкретный
порядок работы. При решении задач администрация использует собственные
производственные факторы (персонал, организаций, финансы). При использовании же
для общественных услуг подрядчиков администрация выступает заказчиком
независимо от того, какие государственные или частные учреждения реально
выполняют работы.

Для выполнения государственных заданий нужны
необходимые предпосылки. Исходя из правовых условий, устанавливаются отдельным
управленческим учреждениям конкретные цели в зависимости от выполняемых
функций. Формирование целей предполагает их характеристику по таким параметрам,
как вид, объем, интенсивность, пространственно-временные данные, а также их
взаимозависимость с сопоставимыми целями других управленческих учреждений.
Такое целеобразование помогает снижению затрат на управленческие действия.

Границы для деятельности по выполнению общественных
задач устанавливаются административно-правовыми нормами. Внутри этих границ
участники подобной деятельности обычно располагают значительной свободой в
принятии решений и в действиях. Кроме того, учитываются политические,
общественные, экономические и другие конкретные условия. Многие факторы — от
структурной и процессуальной организации и способов управления до отдельных
конкретных трудовых процессов и принимаемых решений — открывают широкий спектр
альтернатив. Их оптимальное использование, т.е. принятие наиболее
целесообразных и эффективных решений, предполагает, что работники управления
четко представляют себе реализуемые цели. Учреждения, разрабатывающие
государственные программы, призваны располагать максимальной степенью свободы
действий, а низшие, исполнительные органы — минимальной степенью свободы
действий. Участие отдельных учреждений, их подразделений или отдельных
работников в формировании целей: производственных, развития персонала и всей
организации, повышения производительности труда, снижения затрат и т.д. —
стимулирует готовность сотрудников добиваться практической реализации этих
целей, усиливает их идентификацию со своим учреждением.

Управленцы — работники организации по оказанию услуг
гражданам. Отсюда необходимо большое внимание руководства и к результатам
управленческих действий и к потребителям продуктов. Управленцы обязаны четко
представлять себе, каких результатов необходимо добиваться при решении
конкретных задач; как сделать информацию об их работе доступнее, образ действий
убедительнее, приемное время и помещения удобнее, установки, предложения и
запреты понятнее для граждан; кому предназначаются справочные и консультационные
услуги, объявления, проектные работы, официальные оценки проделанного,
управленческие действия, контрольные мероприятия.

Потребителями управленческих услуг выступают другие
государственные учреждения, партии, парламентские фракции, группы интересов,
профсоюзы, предприятия, граждане, общественные объединения, церкви и т.д.

Доказательство достижения целей можно получить тогда,
когда цели управленческих действий определены таким образом, что их реализация
проверяема, выражается в конкретных показателях. Без конкретных заданий, без
представлений о результатах, которых необходимо добиться, оценить произведенную
работу невозможно. Такая оценка важна для определения факта решения конкретных
общественных задач, что, в свою очередь, нужно для доказательства реализации
политических целей. До последнего времени доказательством успешных
административных действий служило строгое выполнение бюрократических
требований: соблюдение рамок своих компетенции и административного порядка,
проведение контроля, правильное составление и соблюдение сметы, бухгалтерский
учет, отчетность, архивирование и т.п.

Но формально-бюрократическая оценка работы, а также ее
оценка, сделанная на основе полученных планово-бюджетных показателей, мало
свидетельствуют о реальном объеме и качестве проделанной работы, реальных
финансовых, затратах времени, и тем более об удовлетворенности работой
сотрудников и граждан.

Отсюда имеется большая потребность в показателях
работы, которые позволили бы судить о подлинных результатах управленческой
деятельности. Такие индикаторы могли бы существенно помочь в обеспечении
качества управленческого труда, а также в сопоставлении его результатов.

В центре усилий по реформированию государственного
управления находится потребность упрочить с помощью использования различных
структур и инструментов, аналогичных рыночным, роль политики, ориентированной
на конечные результаты управления. Важно выявлять конечные продукты
управленческой деятельности, установить группы потребителей, проанализировать
производственные и финансовые взаимосвязи между административными органами и
внутри них для того, чтобы в полной мере оценить спрос на услуги и
соответственно обеспечить их предложение. Располагая такого рода информацией,
парламент, правительство, районные, городские органы и т.д. становятся
способными принимать ориентированные на спрос решения и обязывать администрации
обеспечивать соответствующие услуги.

На наш взгляд, должен применяться принцип заказа: тот,
кто хочет получить услугу, должен обеспечить соответствующую заявку и использовать
для оплаты ее выполнения имеющиеся средства, складывающиеся из налогов,
взносов, отчислений, ассигнований и кредитов. Скажем, если статистической
службе даны новые задания, она обязаны подсчитать для заказчика из сферы
политики, от законодательных органов соответствующие расходы. Затем следует
выяснить, можно ли обеспечить эти услуги за счет более низких затрат (в том
числе и с помощью частного подрядчика), выявить, как это сделать, и после этого
определить источники финансирования такого рода услуг.

В отношениях между парламентом (политическим
заказчиком) и административным органом характерна новая ситуация: политики
обязаны мыслить более концептуально, формулировать политические цели таким
образом, чтобы их можно было эмпирически проверить. В этом случае управление
становится более конкретным. На основе таких принципов управления существенным
образом изменяются представления парламентариев о своем предназначении и
осознание ими своих задач. Формирование и осуществление государственной
политики приобретают новые ориентиры.

Парламенты снабжаются административными органами
данными о стоимости проектов тех или иных решений. Политическая информация
трансформирует эту информацию в политические программы и определение реальных
финансовых и других целей. Формирование политических программ должно
осуществляться теперь не только по принципу политической рациональности, но и
исходя из частных, конкретных, а также общехозяйственных соображений.

Перспективные планы, рассчитанные с учетом затрат и
необходимых конечных результатов, призваны гарантировать дееспособность,
обеспечивать практическую реализуемость долгосрочной государственной политики.
Расчеты стоимости проектов и тщательно обоснованные расчеты финансовых и многих
ресурсных запросов чиновников должны служить основой для формирования
соответствующих фондов.

Парламенты, их комитеты регулярно должны получать
необходимую информацию от исполнительных органов. Осуществляемое ими при
подготовке решений сопоставление намеченного и доступного включает финансовую сторону,
а также объемы работ и полученные конкретные результаты. Система постоянных
информации от исполнительной власти открывает возможность быстрого
вмешательства в необходимых случаях в период исполнения бюджета, скажем через
увеличение или сокращение объема намеченных работ.

Ориентированное на спрос предложение со стороны
управленческих органов имеет место тогда, когда в интересах
граждан-потребителей суживается все многообразие предлагаемых услуг, скажем,
когда в зависимости от специфических запросов групп клиентов (например,
неполных и многодетных семей, безработной молодежи) объединяются
предусмотренные законом государственные функции самых различных служб: труда,
молодежи, социальной, жилищной — и они обслуживают граждан из одного центра.
Это ведет к значительным изменениям во взаимоотношениях между управленческими
учреждениями и в их рамках, а также реорганизации, ориентированной на
потребности целевых групп больше, чем на законодательство.

Обычно государственное управление рассматривается с
правовой точки зрения. Рассмотренные же с экономической точки зрения
административные органы представляют собой организации по обеспечению услуг,
которые получают в форме государственных средств, вознаграждений, имущества и
т.д. ресурсы, средства для своей деятельности, комбинируют их друг с другом и
предоставляют услуги (иногда материальные ценности) гражданам. Речь идет о
своеобразном производстве управленческих продуктов. Подобные продукты могут
быть предварительными, промежуточными и конечными, способны служить
внутриорганизационным целям или же запросам других управленческих органов, а
также широкого круга внешних пользователей. Управленческие продукты могут быть
предназначены для отдельных потребителей, групп, регионов, целых сфер
управления, могут иметь директивно-управленческий характер или же быть подобны
рыночным товарам.

С такой точки зрения реально говорить о
производительности административных учреждений, как и других предприятий
(банков, страховых обществ, туристических агентств, отелей, торговых предприятий,
лиц свободных профессий и т.д.). Государственное управление тем эффективнее,
чем лучше с точки зрения максимизации результатов и минимизации затрат
соотношение между используемыми факторами производства и полученными
результатами. Весьма эффективно соответствующие показатели (результаты
деятельности, скажем ресурсные затраты, приходящиеся на одного сотрудника)
могут применяться к массовым, типичным, часто повторяющимся видам работ.
Например, качество управленческих решений можно оценивать с помощью их судебной
устойчивости, определяемой процентом решений, отмеченных судебными инстанциями,
по отношению ко всем принятым решениям.

Сегодня, как никогда ранее, управление должно быть
производительным, эффективным. Этого можно добиться, если управленческие действия
будут ориентированы не на процесс, а на конечные результаты. Результаты таких
действий должны удовлетворять потребителей, клиентов и одновременно достигаться
с минимальными управленческими затратами. Примером низкого качества подобной
продукции может служить несоответствие между формулярами налоговой декларации и
справкой об уплаченных налогах. Из-за несовпадения разделов и неясности
процедур обработки налогоплательщик вряд ли может сравнить собственные данные
со сведениями налоговой службы.

В традиционной схеме власти государственное управление
трактуется как исполнительная, то есть как своего рода монолит, хотя в
действительности оно состоит из множества федеральных, региональных,
муниципальных органов. С увеличением числа и размеров учреждений растут
проблемы коммуникации, координации, кооперации и контроля. Взаимозависимость
различных учреждений порождает неясность, проблемы организации их
взаимоотношений, а также конфликты.

Внешняя структура государственного управления находит
свое продолжение в его внутренней организации, для которой характерны:
монократическое руководство, иерархичность, высокое управленческое напряжение
(слишком большое количество непосредственно подчиненных одному руководителю
сотрудников), центральные отделы (координационные службы) для управления
ресурсами, права подписи и соответствующие обязанности при принятии решений,
разделение труда и специализация, в первую очередь дисциплинарная (юристы,
инженеры, ученые естественных наук, социальные работники и т.д.). В меньшей степени
существенна функциональная специализация (создание условий для производства
услуг, само это так называемое производство и реализация продукции или же
руководство, планирование, регулирование и контроль). Итоги подобного
структурирования административной системы известны: перегрузка руководящих
инстанций, авторитарный стиль руководства, чрезмерная усложненность и
регламентация деятельности, отсутствие гибкости, недостаточная вертикальная и
пространственная мобильность чиновников, неэкономичность (неудовлетворительное
соотношение затрат и результатов), неэффективность (работники действуют
нецелесообразно и цели не достигаются). Нередки случаи, когда в этом приложении
говорят об “организованной безответственности”.

Устранить такого рода недостатки сейчас все чаще
пытаются с помощью внедрения новых организационных моделей, характерных отказом
от бюрократического централизма, расширением рамок свободы в принятии
самостоятельных решений и в действиях, и, кроме того, разделением
стратегических и оперативных задач государственного управления. Стратегические
задачи здесь состоят в том, чтобы как можно раньше заметить и оценить
существенные для страны и усложняющиеся проблемы, определить оптимальные пути
их решения, сделать соответствующий политический выбор, сформировать
политические проекты, организовать поддержку большинства граждан и более
последовательно проводить правительственную или региональную политику.

Необходимость решения оперативных задач объясняет
потребность исполнительских мероприятий. Такие задачи вытекают из
стратегических и принципиально более ограничены по своему масштабу. Зачастую
это — решения отдельных вопросов. Реорганизация государственного управления
призвана базироваться на дифференциации, направленной на решение задач, а не на
саму деятельность, как это нередко имеет место при “традиционном”
государственном управлении. Стратегические государственные задачи — прерогатива
парламента, правительства и министерств, стратегические муниципальные задачи —
местного самоуправления, муниципалитетов. Оперативные задачи, несмотря на
преимущественно исполнительский характер, имеют и политический аспект,
поскольку они реализуются в пределах административно-правовых рамок
правительственной и местной политики и контролируются политическими институтами
государства. Субъектами, реализующими задачи, вытекающие из стратегических,
ориентированные на проведение в жизнь текущей управленческой политики в
федерации должны быть нижестоящие администрации. Муниципалитетам целесообразно
передавать решение оперативных задач своим собственным предприятиям и
организациям, что они обычно и делают.

В этом смысле модернизация управления может быть
осуществлена в форме двух- трехступенчатых управленческих структур, в
отраслевых и координационных органах управления.

Принцип “стратегические задачи — наверху и оперативные
задачи — внизу” призван действовать как по отношению ко всей системе
управленческих органов, так и в рамках каждого из них. Если нижестоящей
организации поручены оперативные задачи, то руководство занимается также и стратегическими
задачами, решаемыми вышестоящей инстанцией. К этому добавляются функции по
руководству, координации и контролю выполнения оперативных заданий. Поэтому в
принципе во всех администрациях должны быть соответствующие руководящие
инстанции, занимающиеся как оперативными, так и стратегическими задачами.

В целом административные структуры должны базироваться
на выводах теории менеджмента и организации — они проверены в хозяйственной
практике и реально созданы во многих государственных администрациях в разных
странах. Таким структурам присущи небольшое количество “плоских” (с
преобладанием горизонтальных связей, в отличие от “пирамидальных”, основанных
на вертикальных, иерархических отношениях) инстанций, более крупные по
сравнению с прежними рабочие единицы с большей самостоятельностью и собственной
ответственностью, использование современных методов менеджмента.

В новых структурах предстоит соблюдать принцип: думать
о категориях текущей деятельности (например, как конкретно использовать
ресурсы, персонал, средства), но еще больше думать о категориях результатов
(как предоставить услуги, произвести продукты и т.д.), меньше заниматься
текущими проблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше выпускать
документов и больше информировать (в этом случае контроллинг обеспечивает
функцию поставки информации для обоснования решений), сосредоточиваться не на
процессе деятельности, а на реализации принятых решений, не на формальных
показателях (бюджетном балансе, корректировке плановых и фактических показателей),
а на достижении конкретных целей, не на финансово-экономическом способе
мышления, а на результатно-экономическом, не на бюджетном плане только, а на
экономическом плане с бюджетом для организационных подразделений, не на
подсчете доходов и расходов, а на двойном бухгалтерском учете, с расходами и
доходами, имуществом и капиталом, затратами и полезными результатами, не на
финансовом контроле, а на контроле по результатам.

Государственным администрациям сегодня недостаточно
лишь следовать закону. Ныне спрос требует услуг в форме не только
соответствующей праву, но и экономичной для клиентов, благоприятной для
общества и окружающей среды. Работающий в команде над проектами менеджер —
ведущая фигура государственной службы. Чем выше руководящая должность, тем в
большей степени занимающие ее люди должны обладать выходящими за рамки
профессий управленческими знаниями, что, в свою очередь, требует крупных
изменений в системах образования и повышения квалификации. Западная наука о
государственном предприятии уже разработала для подготовки и повышения
квалификации руководящих кадров государственной службы специальные модели. Они
предусматривают соединение занятий по повышению квалификации с изучением
организационно-экономических ноу-хау.

Традиционное разделение профессиональных и
координационных задач органов управления несовместимо с современной теорией
организации. Такое разделение препятствует восприятию услуг в их целостности.
Специализация имеет, конечно, преимущества, связанные с эффективностью разделения
труда. Она также упрощает единое управление организацией. Но у нее немало
недостатков: широкая сеть взаимозависимости, бюрократизм, управленческие
излишества, ведомственное соперничество и т.д. Отсюда узкопрофессиональная
работа призвана сопровождаться учетом кадровых, организационных и финансовых
ресурсов. Ответственность за количество и качество труда следует объединять с
ресурсной ответственностью (за использованные факторы производства —
человеческие и материальные ресурсы), а также с ответственностью за конечные
результаты, за достижение поставленных целей.

Объединение различных видов ответственности
сотрудников в федеральных и региональных администрациях весьма важно. Более
развитое экономическое мышление сотрудников административных органов помогает
получать более высокие результаты управленческой деятельности.

Особое первостепенное значение для оптимизации в
России решений государственного уровня имеют модернизация бюджетного права,
внедрение бюджетирования и двойной системы бухгалтерского учета. Стандартное
ведение бюджетов, учета и отчетности имеет главным образом
финансово-экономическую ориентацию и не в состоянии адекватно отразить рабочие
процессы и тем более их регулировать. Остаются без ответов на вопросы,
связанные с собственным или внешним производством услуг, покупкой, арендой,
лизингом здания или оборудования, с учетом материальных ценностей, затратами по
введению и осуществлению законов, оптимизацией органов управления. Ответы на
эти вопросы требуют отдельных расчетов.

Государственные администрации нуждаются в системе
расчетов, используемой рыночными предприятиями и предполагающей бюджет,
бухгалтерский учет и сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии.
Такая система расчета дает необходимую информацию для планирования и принятия
решений и служит составлению документации и контролю за результатами. Эта
система не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно утратить
гибкость.

Бюджетирование осуществляется в форме плана
результатов и финансового плана. План результатов включает все предполагаемые
доходы и расходы на календарный год, включая выручку с оборота, а также
взимаемые налоги (если такие существуют), средства от найма и аренды,
компенсационные платежи, включая возмещение целевых расходов, субсидии из
выделяемых налоговых поступлений, расходы на персонал, деловые расходы,
расходы, на внешние услуги, амортизационные отчисления, плату за аренду и
целевые расходы. Прибыль плана результатов учитывается в финансовом плане.

Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает все
доходы и расходы, которые можно предвидеть в календарном году. Его нужно
отличать от среднесрочного или пятилетнего финансовых планов. Агрегация
финансового плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов.

В принципе поступления или доходы должны служить
покрытию всех издержек или расходов. Лишь в виде исключения может специально
выделяться покрытие отдельных статей, например, для инвестиционных субсидий или
возмещения целевых расходов. Сметы в плане результатов и финансовом плане должны
быть одинаковы по методике и сопоставимы. Такой порядок планирования расчетов
придает гибкость хозяйствованию на среднем уровне. Тем самым создаются системы
расчетов, адекватные самостоятельно действующим администрациям, которые в то же
время организационно и законодательно включены в систему государственного
управления.

В будущем административная бухгалтерия будет, видимо,
осуществляться не на основе камералистского разделения счетов, а с помощью
коммерческой бухгалтерской системы. Односторонний счет с многими колонками (или
доходы или расходы с колонками “запланированное”, “фактическое”, “остаток”)
должен заменить двухсторонний счет с одной колонкой (“дебет” и “приход” только
с фактическими величинами). На основе фактического сальдо с подсчетом результатов
затрат или прибыли, а также финансовой калькуляции можно осуществлять
ориентированное на результаты сравнение данных планов с подобными планами
результатов и финансовыми планами других организаций.

Особую роль в анализе имеет изучение управленческих
издержек. В управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль.
Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чего
осуществляются. Она помогает также регулированию деятельности и контролю за его
экономичностью. Без строгого учета издержек провозглашение принципа
рентабельности и бережливости оказывается беспочвенным. Административные работы
важно операционализировать, то есть определить конкретные данные, рабочее
время, используемое оборудование и т.д., уточнить расходы. Отношения
“издержки-результаты” обеспечивают информацию о масштабе и структуре
использования различных факторов и результатах их комбинирования. Любая
государственная деятельность связана с расходами. Но неверно, что повышение ее
экономических результатов всегда связано со снижением расходов. Наоборот, с
точки зрения экономики высокие затраты зачастую оправданы улучшением
результатов.

Приступая к реформированию государственного
управления, необходимо иметь в виду, что расчеты управленческих затрат отличны от
подсчетов “польза-затраты”.

Затраты — выраженное в денежной форме потребление
факторов (условий) производства при подготовке, изготовлении и реализации
продукции. Так, целевые расходы и погашение долгов в текущем году являются
расходами, но не затратами; будущие пенсионные выплаты в текущем году не
являются бюджетными расходами, но они входят в затраты на персонал. В качестве
факторов производства следует учитывать амортизационные отчисления. Калькуляция
управленческих затрат включает управленческие затраты и результаты
управленческой деятельности, другими словами, величины, характеризующие работу
и результаты. При анализе управления на принципе “польза-затраты” имеется в
виду воздействие на национальное хозяйства, в которое могут входить или не
входить экономико-организационные отношения “вход-выход”. Но всегда такое
воздействие выходит за рамки предприятия и дает позитивный или негативный
внешний результат, влияет на изменение национального дохода и т.д.

Теоретически возможно распространение калькуляции управленческих
затрат на то воздействие, которое администрирование оказывает на находящихся
вне управленческой системы лиц и окружающую среду. Здесь речь идет об
обеспечении социальных (с точки зрения учета интересов различных социальных
групп, социальной справедливости) экологических балансов. В качестве примера
сошлемся на социальные доклады и экологические экспертизы.

Государственные администрации должны принимать
обязательные для исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы в
правовом и фактическом планах. Их реальность базируется на учете политических,
исторических, культурных, экономических, социальных, психологических и других
факторов. Для обоснования решений используется система контроллинга. Данная
область управленческой деятельности помогает руководству собрать, обобщить и
оценить информацию, относящуюся к реализации основных целей и планированию,
устанавливает отклонения, их причины и рекомендует необходимые изменения.
Финансово-экономически ориентированная бюджетная, кассовая и отчетная
калькуляция не в полной мере отражает реальное положение дел. Даже вводимая в
государственных учреждениях экономико-организационная система подсчетов
позволяет отразить реальное положение лишь в области доходов, финансов и
имущества, а также получить необходимую информацию по затратам. Другие важные
для управления сведения обеспечивают информационные системы по персоналу,
земельным участкам, зданиям, оборудованию и материалам и т.д. Административные
учреждения действуют эффективно, когда они получают с помощью контроллинга
такого рода информацию о внутриорганизационных взаимосвязях.

Тем не менее, упомянутых рациональных источников
недостаточно для принятия решений. Специалисты по контроллингу, скажем, в
городской администрации призваны использовать для решения стоящих перед ними
задач также различные планы и информацию, режимы и уставы предприятий, реестр и
статистику. Эти и другие источники следует использовать постоянно, накапливать
их как базы данных, доступные для комбинированного компьютерного использования.

В контроллинге обычно различают два главных
направления. Контроллинговая деятельность осуществляется в рамках права.
Применительно к любым органам управления (особенно к нижестоящим
администрациям) важно, чтобы, исходя из имеющихся решений, а также свободного
для собственных решений и действий пространства, разработать и реализовать
такие соответствующие праву мероприятия, которые являются наиболее экономичными
или обещают быть таковыми. Кроме того, с помощью контроллинга реально также
учитывать внеэкономические результаты государственного управления, когда помимо
экономичности управленческих действий (определяемой по соотношению затрат и
результатов) рассчитывается их эффективность в смысле степени соответствия
используемых средств поставленным целям и соотношения “план-факт”, то есть
определения того, насколько будет достигнута с помощью осуществляемых
мероприятий поставленная цель. Применительно к высшим инстанциям возможен
пересмотр самих правовых условий. Если они препятствуют экономичности или действенности
управления, то целесообразны рекомендации по изменению законодательных актов
или распоряжений.

Контроллинг — важный инструмент повышения
экономичности управленческой деятельности. Конкретно используются для этого
числовые характеристики и другие показатели, статистика и прогнозы,
производственные, процессуальные, временные и иные сравнительные анализы,
анализы затрат и результатов, инвестиционные расчеты, анализ “польза-затраты”,
ценностные анализы, проверка обоснованности решений, выборки, контроль по
результатам, наблюдения, опросы, анкетирование и экспертизы, ролевые игры и др.

Очень большое значение для любого государства и для
России в особенности имеет проблема эффективности деятельности его органов.
Производительность государственного учреждения можно представить как
способность выполнять стоящие перед ним задачи. Применительно к государственным
учреждениям это означает способность действовать в соответствии с правовыми и
административными нормами, и, кроме того, — производительность. Администрация
производительна тогда, когда она работает экономично, предлагает свои услуги
потребителям, учитывает уровень удовлетворенности сотрудников работой,
действует социально и экологически правильно. Более узкое определение
производительности персонализируется для тех, кто понимает ее как возможность и
способность выполнять конкретную работу. В государственных учреждениях трудится
немало персонала, эффективность деятельности которого является решающим
фактором успешного выполнения стоящих задач. Индивидуальные достижения каждого
работника зависят от его способности и готовности к труду, стремления выполнять
работу. Готовность и способность к труду повышается с помощью использования
трудовых стимулов.

Современное управление ориентирует работников
госаппарата на наилучшее выполнение задач с помощью постановки целей, развития
стратегии, оптимизации ресурсов, мотивации сотрудников, высокого качества
работы, а также на ориентацию на запросы клиентов и сохранение окружающей
среды. Чтобы обеспечить все это на высоком уровне, необходимо использовать
менеджмент качества, охватывающего все составные части управления.

Рост в объеме управленческих задач удельного веса
функций планирования, регулирования и контроля требует от управленческого
персонала высококачественной работы. В современных условиях ключевыми моментами
квалификации сотрудников становятся наряду со специальным образованием
концептуальное мышление, готовность к обучению, способность к активной критике,
открытость для европейского интегрального развития, социальная компетентность,
экологическая ответственность.

Особую роль играет постоянная ориентация на повышение
квалификации госслужащих. Сейчас наблюдается тенденция сближения функций
руководящих кадров государственных администраций и частных предприятий, проявляющаяся
в параллелизме их управленческих действий. Видимо, эта тенденция усиливается в
будущем. Руководители сталкиваются с близкими по своей сути проблемами, которые
отражаются в таких понятиях, как дифференциация стратегических и оперативных
задач, децентрализация, затратный менеджмент, мобильность, коммуникации на
рабочих местах и телекоммуникации, защита окружающей среды,
интернационализация.

На наш взгляд, частным предприятиям и государственным
администрациям в будущем придется усиленно взаимодействовать в целях
совместного решения общественных, экономических и экологических проблем. До
нынешнего времени разделенным по способу мышления, языку и действиям разным
сферам предстоит сблизиться друг с другом. Государственные администраторы и
руководители-предприниматели нуждаются в единых, выходящих за пределы их
специфических сфер деятельности профессиональных знаниях, умении руководить. В
процессе учебы и повышения квалификации руководителей особое внимание следует
уделять “их ознакомлению не только с узкопрофессиональными достижениями, но и с
содержанием правовых, технических, экономических и других дисциплин. Столь
необходимая взаимная проницаемость между экономикой и управлением объективно
необходима. В процессе повышения квалификации требуется не механическое, а
интегративное объединение учебного материала.

Динамичная государственная служба призвана реагировать
на изменение требований к сотрудникам, создавая им условия для
профессионального развития. Роль последнего в подготовке высококвалифицированных
управленцев следует повышать. Профессиональное развитие становится
привлекательнее, когда оно рассматривается как квалификационный параметр, как
предпосылка продвижения по службе.

Если речь идет о внедрении рыночных мотивов принятия
решений в высших и низших эшелонах государственной власти, ключевым подходом
является стремление к повышению конкурентоспособности. Рыночную
состязательность можно отнести не только к ценовой конкуренции между субъектами
рынка. Она существует также между идеями, на выборах, за общественное признание
и т.д. и в рамках рыночных отношений, и вне их пределов. Государственные
учреждения соперничают не только между собой, но и с внешними организациями,
хотя это и не всегда финансовые средства, выделяемые местными властями,
заведующие кафедрами соревнуются за повышение своей репутации, финансовые
служащие за высокое качество осуществленных финансовых проверок предприятий,
городские службы по содействию экономики — за привлечение предприятий и т.д.

Установившееся мнение, что государство, управление —
это монополия, располагающая монопольным правом на власть и считающая
конкуренцию несущественной, не соответствует действительности.
Институциональная и пространственная дифференциация государственных учреждений,
их дифференциация в зависимости от особенностей работы делают возможными
сравнительные исследования, сопоставления. Это может обеспечить прозрачность
связей между различными государственными организациями, демонстрацию
собственных и чужих позиций, сильные и слабые места и тем самым побуждает к
конкуренции. Управленческие сравнения образуют нечто вроде суррогата рынка — с
их помощью становятся известными лучшие и аутсайдеры, создаются элементы
соревновательности. В результате имитируются рынки управленческих услуг.

Для того, чтобы управленческие сопоставления были
реальными, действенными и надежными, необходимо сравнивать друг с другом лишь
те структуры, которые являются сравнимыми по процессам сферы и действиям.
Важно, чтобы полученные результаты обеспечивали качественное и количественное
улучшение результатов работы. Сравнения могут осуществляться и другими
организациями. Остановимся на трех видах таких сравнений: временных сравнениях,
сравнениях планового и фактического и процессуальных сравнениях.

При временных сравнениях изучают конкретные показатели
на определенные даты или за периоды времени. В качестве объектов для сравнений
можно рассматривать, скажем, число поданных заявлений, количество посетителей,
обрабатываемые дела, время обработки, потребление ресурсов и т.д. В случае изменения
потребностей в управленческих услугах и при выявлении ошибок принимаются
соответствующие меры.

Сравнения планово предусмотренного и фактического
сопоставляют однородные величины, имеющие различные показатели. Сравнивая
фактический результат с результатом, которого следует добиться, получают
конкретные числовые характеристики. Анализируя обнаруженные отклонения, удается
выявить их причины и принять соответствующие меры.

При процессуальных сравнениях речь идет обычно о
ручном и машинном труде и о различных способах поставок (например,
централизованных или децентрализованных). Сопоставление альтернативных
процессов помогает найти наиболее действенные формы структурной или
процессуальной организации.

Здесь интересно так называемое сравнение с
направляющими показателями, при котором цифровые характеристики конкретных
учреждений сравниваются со средними показателями соответствующих отраслей
управления или отраслей экономики. Позиционирование выше или ниже средних
показателей позволяет определить лучших или худших и при необходимости дает
повод для изменений.

Региональные аспекты управления реструктуризацией
экономики

Специфика осуществления региональной реструктуризации
обусловлена трансформационными процессами, происходящими в стране, и
определяется целым набором объективных и субъективных условий развития
конкретного субъекта Федерации. И в первую очередь это состояние
производственного потенциала, оценка перспективных направлений его развития и
возможностей привлечения необходимых для региональной реструктуризации
инвестиций. Это позволяет определить приоритетные отрасли и общую модель
будущей экономики региона. Многие субъекты Федерации не имеют достаточных
внутренних ресурсов на проведение реструктуризации, а, следовательно,
перспективы их динамичного и безболезненного вхождения в рыночную структуру
общероссийской экономики выглядят весьма неопределенно. Экономический рост,
который показывают на рубеже веков практически все субъекты Федерации, не
снимает этой проблемы. Эффект оживления предприятий при сохранении существующих
тенденций будет исчерпан в ближайшие два-три года. Если в этот период не будут
созданы необходимые условия для привлечения в них инвестиций, то через
пятилетку целые регионы охватит кризис материально-технической базы народного
хозяйства (проблема “2003 — 2005 гг.”). Но даже с учетом многочисленных проблем
и барьеров, которые встают на пути экономического развития страны, необходимо
согласиться с лауреатом Нобелевской премии в области экономики Р. Манделлом:
“Россия — это страна, которая живет значительно ниже своего потенциала. Это,
конечно, в большой степени проблема организации”.

На первом этапе реструктуризации, начавшейся в
регионах в середине 90-х гг., снижение издержек производства стало важнейшей по
значимости и актуальности задачей. Именно в этом, по мнению многих региональных
руководителей, в конечном итоге фокусировались все остальные проблемы. К
моменту завершения массовой приватизации проблема издержек стала критической. В
сложившейся ситуации решение вопросов повышения конкурентоспособности выглядело
отвлеченным от практики. В тот период хозяйственные руководители и многие
эксперты слабо представляли всю сложность проблемы и не владели надежными
инструментами оптимизации внутрифирменных издержек. В рамках государственной
программы с балансов созданных акционерных обществ в муниципальную
собственность при поддержке региональных администраций и федеральной власти в
течение трех лет передавалось жилье и значительная часть объектов социальной
сферы. Такая передача (так называемая конверсия социальной сферы) дала
некоторые положительные результаты — снизила издержки приватизированных
предприятий не менее чем на 10%. Финансирование социальной сферы брали на себя
муниципалитеты, при этом государство в момент передачи этой сферы компенсировало
часть их затрат.

На втором этапе осуществления реструктуризации на
первый план вышли вопросы финансового оздоровления. К концу 90-х гг. стало
совершенно ясно, что самостоятельно нашли эффективные методы управления не
более трети российских предприятий. Остальные остались в кризисном и
предкризисном состоянии. В этот период на федеральном уровне был поднят “флаг”
срочного запуска механизма массового банкротства как наиболее радикального
механизма реструктуризации проблемных предприятий. Если в 1993 г. число
банкротств в стране составило 100, то за 1998 — 2001 гг. — около 28 тыс. (по
данным ФСФО). Сложилась ситуация, когда многие предприятия оказались должниками
друг перед другом, а все вместе должниками перед государством. Массовое
применение процедур банкротства существенно осложняло положение, поскольку
проведение их по “полной программе” приводило бы к изъятию у кризисных
предприятий из производственного оборота ликвидных активов и работоспособного
оборудования. Через арбитражные процедуры в той или иной форме, но без видимых
положительных результатов прошли подавляющее число предприятий легкой
промышленности, половина заводов оборонно-промышленного комплекса, четверть
всех машиностроительных компаний. Региональные администрации, используя
разнообразные рычаги, часто исполняли роль “демпфера” при проведении некоторых
федеральных решений по кризисным предприятиям.

Чрезвычайно острой проблемой во многих российских
регионах оставалась проблема градо- и бюджетообразующих предприятий. В стране
было проведено несколько относительно крупных экспериментов по их
реструктуризации. Достаточно широкую известность получила двухгодичная
программа ТАСИС ЕС, которая осуществлялась на “Волжском подшипниковом заводе
15” (г. Волжский Волгоградской области), на “Северстали” на Урале и
“Анжеромаше” (г. Анжеро-Судженск). Наиболее успешным был проект в г. Волжском.
Завод передал часть своих функций 16 дочерним фирмам, осуществив таким образом
организационную реструктуризацию, которая привела к повышению объема,
совокупной продукции и увеличению рабочих мест. В г. Анжеро-Судженске
предприятие отказалось от реструктуризации, поэтому усилия консультантов были
направлены на создание с нуля самостоятельных малых и средних предприятий. Их
число в городе возросло в 3 раза. Специалисты ТАСИС не стремились разделять или
ослаблять градообразующие предприятия, главной их задачей было уменьшение
зависимости значительной части населения от единственного в городе предприятия.
Однако в целом в стране реструктуризация градообразующих предприятий
моногородов и поселков находится на самом начальном этапе становления.

При отсутствии широких федеральных мер руководство
ряда субъектов Федерации начало проводить собственную политику реструктуризации
бюджетообразующих предприятий. В этом процессе прямо или косвенно были также
заинтересованы десятки других государственных и негосударственных структур. Для
того, чтобы сформировать единую позицию всех заинтересованных сторон по
отношению к каждому проблемному предприятию, при некоторых региональных администрациях
были созданы координационные группы (“клубы кредиторов”), которые выступали
заказчиками работ по реформированию неплатежеспособных компаний.

Представляют интерес некоторые
организационно-технические стороны деятельности координационной рабочей группы
по экономическому оздоровлению предприятий в целях выработки согласованной
политики всех государственных, негосударственных и частных структур по
отношению к предприятиям и организациям-должникам при рассмотрении дел о
банкротстве. В эту группу, как правило, входят представители областной
администрации, Комитета по управлению государственным имуществом региона,
Главного финансового управления, регионального агентства ФСФО, государственной
налоговой инспекции, казначейства, службы занятости, фонда социального
страхования, пенсионного фонда, фонда обязательного медицинского страхования, а
также представители энергетических компаний. Деятельность координационной
группы позволяет повысить эффективность государственного влияния на
внебанкротные процедуры оздоровления предприятий.

Функции генерального подрядчика на проведение работ
возлагаются, как правило, на региональные Центры поддержки предпринимательства
(ЦПП), которые имеют свои экономические интересы в реализации проектов и
стремятся зарабатывать на их организации. К работе также привлекаются
консалтинговые фирмы и отдельные эксперты, прошедшие аккредитацию при ЦПП. В
результате формируется организационный конвейер: заказчик (проблемное
предприятие при поддержке координационной группы) — ЦПП — субподрядчик (консалтинговые
компании или отдельные эксперты, которые непосредственно реализуют проект
реструктуризации).

Конкретный механизм работы координационной группы
заключается в следующем. В результате анализа производственно-финансового
состояния проблемного предприятия рабочая группа принимает одно из двух
решений. Если в компании существует осознанное стремление к реструктуризации
предприятия, то ей предлагаются на выбор консалтинговые компании, которые
должны подготовить объективную программу оздоровления предприятия, включающую
широкий спектр известных мероприятий: налаживание учета издержек, формирование
маркетинговой политики, совершенствование корпоративного управления и
менеджмента, повышение качества продукции, подготовку кадров и другие. Если
предприятие совместно с консультантами сумеет в определенные короткие сроки
выработать конкретную программу и убедить рабочую группу в возможности ее
реализации, то принимается первый вариант решения, т.е. определяется мораторий
на возбуждение арбитражных исков по процедурам банкротства сроком на 1 год.

Когда руководство предприятия демонстрирует полную
беспомощность и безынициативность, или ситуация зашла слишком далеко и ничего,
по мнению членов группы, нельзя сделать, минуя судебные процедуры, то в таком
случае принимается общее решение о передаче дела в региональное агентство ФСФО.
На рабочей группе согласовывается кандидатура внешнего или конкурсного
управляющего. После утверждения арбитражным судом такого управляющего ему
предлагается консалтинговая фирма (отдельные эксперты), которая выполняет
практически ту же программу действий, что и при первом варианте, но уже в
рамках процедуры, предусмотренной законом о банкротстве.

Во Владимирской области, где имеется трехлетний опыт
функционирования координационной группы, с самого начала ее работы был
определен список, в который вошли предприятия с численностью работающих свыше
500 чел.; долей в наполнении бюджета города (района, населенного пункта) — не
менее 25%; долей предприятия в создании рабочих мест от общего числа
трудоспособного населения города (района, населенного пункта) — не менее 10%.
Объектом реформирования могли стать предприятия, соответствующие хотя бы одному
из этих критериев и стремящиеся преодолеть негативные тенденции в своем
развитии. На основе представленной заявки, в которой отражены экономическое
состояние организации, сроки и цели реструктуризации, рабочая группа
вырабатывает решение о применении процедур оздоровления в соответствии с одним
из двух вариантов.

Вариант 1. Реструктуризация. Протоколом рабочей группы
определяется необходимость проведения реструктуризационных мероприятий, их срок
и порядок с указанием начала первого этапа. На время проведения
реструктуризации члены рабочей группы обязуются действовать в соответствии с
достигнутыми соглашениями по каждому предприятию, учреждению, организации и
т.п. в рамках утвержденного протокола. Решение рабочей группы служит основанием
для заключения с предприятиями договоров, ориентированных на достижение
конечных результатов. Данное решение направляется в ЦПП и является основанием
для выбора субподрядчика по проведению реструктуризации. Предприятие вправе
самостоятельно выбрать любых консультантов или консалтинговую фирму и заключить
с ними соответствующий договор.

Вариант 2. Антикризисное управление. Протоколом
рабочей группы отражается невозможность оздоровления предприятия путем
проведения процедур реструктуризации. Решение направляется в региональное
агентство ФСФО.

После получения ЦПП перечня организаций, определенного
решением рабочей группы, генеральный подрядчик оповещает о подготовке проекта
консалтинговые фирмы, которые после получения вопроса представляют необходимые
документы и проекты договоров, что служит базой для принятия решения по выбору
консалтинговой фирмы. Подбор консультантов, разработка и реализация плана
реструктуризации предприятий осуществляется на конкурсной основе. Положение о
конкурсе разрабатывается ЦПП и публикуется в средствах массовой информации.

При наличии договора о проведении реструктуризации
между организацией и генеральным подрядчиком последний заключает договор с
перспективной консалтинговой фирмой и формирует условия и структуру общего
плана реструктуризации. При этом генеральный подрядчик формирует требования к
консультантам в соответствии с рекомендациями рабочей группы и на основании
условий конкурса.

В результате реализации плана реформирования на
предприятиях осуществляются изменения:

создается производственная структура, обеспечивающая
эффективное использование производственных мощностей и трудовых ресурсов;

разрешаются взаимные претензии по задолженности;

предприятием осуществляются текущие и согласованные
платежи.

В случае особой заинтересованности администрации
региона и органов местного самоуправления в сохранении компании и повышении
эффективности ее деятельности они формируют свою часть требований технического
задания и принимают долевое участие (по решению представительных органов)
вместе с самим предприятием в оплате части консультационных услуг (в том числе
путем предоставления налоговых льгот) через соответствующие Фонды поддержки
предпринимательства.

Более перспективной, чем общепринятые схемы оплаты
труда, используемые большинством западных и отечественных консалтинговых
компаний, является система, когда консультанты получают оплату своего труда после
успешно завершенного проекта и выхода реструктурируемой компании на прибыльный
оборот. В каждом отдельном случае в договоре указывается, какие показатели
берутся в качестве расчетных для определения уровня оплаты. В одних проектах
это может быть снижение издержек производства, в других — существенное
увеличение реализации продукции, сокращение дебиторской и кредиторской
задолженностей и другие. Сегодня существует высокая индивидуализация расчетов
вознаграждений. В перспективе основной оценкой эффективности работы
консультантов должна стать динамика роста чистой прибыли и рост рыночной цены
бизнеса и ценных бумаг предприятия (акций и т.п.).

При всех положительных сторонах вновь созданного
механизма регионального регулирования процессом реструктуризации следует
отметить, что он является “самодеятельным” и не всегда вписывается в
федеральные нормативные акты. Решения координационной группы носят для всех его
участников, а также для самих предприятий необязательный для исполнения
характер. Поэтому в каждом отдельном случае группа вынуждена использовать набор
неформальных методов регулирования и контроля за процессом реструктуризации. В
частности, используются субъективные факторы влияния, что в определенной
степени снижает общую эффективность работы группы.

Принципиально изменить ситуацию могло бы принятие
федерального закона “О государственном регулировании реструктуризации
предприятий в РФ”. В таком законе необходимо было бы определить государственную
структуру, которой должны быть переданы полномочия по координации действий всех
заинтересованных государственных структур в процессе реструктуризации
предприятий. В настоящее время интересы различных государственных (прежде всего
федерального уровня) структур, таких, как например, налоговая инспекция,
внебюджетные фонды, органы местного самоуправления и других, слабо
взаимоувязаны. При подготовке проекта закона необходимо решить принципиальный
вопрос, какие инструменты государство может использовать в процессе
регулирования механизма реструктуризации. В проекте закона следует юридически
определить и закрепить само понятие “реструктуризации” как системного и
комплексного процесса адаптации отдельных хозяйствующих субъектов, а также
отраслевых и межотраслевых образований в рыночную экономику. В ряде регионов
наработан определенный опыт организации и государственного регулирования
реструктуризацией предприятий, который, безусловно, необходимо учитывать при
разработке этого закона.

В ходе реформирования предприятий следует отметить
достаточно типичную для всей России проблему, которую необходимо решить в ходе
подготовки законодательных актов. При осуществлении проектов организационной
реструктуризации путем выделения или образования дочерних компаний кроме
прежней компании возникают одна или несколько новых. Старое юридическое лицо
остается обладателем малоэффективных и слаболиквидных активов. Одновременно на
нем остается груз старых долгов. Оно, по сути, является “заложником”
реструктуризации. Разница между суммой активов старой компании и объемом ее
долгов и есть цена, за которую приобретается эффективный собственник. Но что
делать с этим прежним юридическим лицом? Стандартный путь — обращение в
арбитражный суд, применение процедуры банкротства и ликвидация его. Однако эта
процедура вступает в противоречие с ведомственными нормативными актами ряда
федеральных структур. Поэтому представители бюджетных и внебюджетных фондов
находятся на перепутье: с одной стороны, заманчива перспектива получить
надежного эффективного плательщика, а с другой инструкция гласит, что необходимо
любыми способами востребовать имеющиеся долги. При решении вопросов
реструктуризации путем образования нового предприятия с “чистым балансом” на
базе активов кризисного предприятия постоянно возникает проблема
преднамеренного банкротства.

Среди многих проблем, возникающих перед региональной
координационной группой, можно отметить еще одну, которая подчеркивает
необходимость формирования новой управленческой структуры или придания уже
существующим федеральным структурам функций по государственному регулированию
процессом реструктуризации. Существует значительное число компаний,
деятельность которых выходит далеко за рамки отдельных регионов. В таких
случаях необходимо создание межрегиональной регулирующей структуры. В этом
случае необходимо ясно распределить сферы влияния каждой из разноуровневых
организаций и найти оптимальное соотношение между разделением и объединением
функций по регулированию реструктуризации компаний.

В связи с принятием новых Налогового и Бюджетного
кодексов, а также последовательным проведением федеральной политики
централизации бюджетных поступлений финансовые возможности совершенствования
управления региональной реструктуризацией стали весьма ограниченными. Тем не
менее они позволяют в определенных рамках:

— решать проблему кредитования затрат на оборотные
средства для предприятий, выпускающих конкурентную продукцию с гарантированным
устойчивым спросом;

— стимулировать на предприятиях процессы, направленные
на структурные преобразования, способствующие ликвидации кризиса конкурентоспособности
производства и созданию новых рабочих мест;

— решать вопросы собственности на землю, обеспечивая
реальную ценность предприятия как объекта привлечения инвестиций и ипотечных
кредитов на его развитие;

— эффективно способствовать развитию процессов
сертификации продукции и систем качества предприятия, создавая региональные
центры сертификации и содействуя их аккредитации в авторитетных зарубежных
системах;

— создавать за счет регионального канала налоговых
поступлений реальные стимулы расширения производственной инновационной и
маркетинговой деятельности эффективно работающих предприятий;

— продвигать на федеральном уровне решения по мерам
защиты интересов своих предприятий на внутреннем и внешнем рынке мерами
тарифного и нетарифного регулирования;

— заключать соглашения с иностранными фирмами,
увязывая их присутствие на региональном рынке с решением проблемы сохранения и
создания новых рабочих мест в регионе;

— способствовать улучшению инвестиционного климата в
регионе, предоставляя коммерческим, в том числе и иностранным инвесторам
гарантии, опирающиеся на региональную собственность, и обеспечивая предприятиям
права владения и пользования землей, что расширяет возможности привлечения
коммерческих партнеров;

— способствовать развитию в регионе малого и среднего
производственного и инновационного бизнеса, оказывая прямую поддержку
конкретным проектам и обеспечивая реальное распределение между предприятиями
малого и среднего бизнеса определенного объема государственного заказа,
полученного предприятиями региона;

— способствовать созданию развитой инфраструктуры
(транспортно-складское хозяйство, материально-техническое снабжение,
кредитно-финансовое обеспечение, лизинговые компании, в том числе работающие с
установленным излишним оборудованием действующих предприятий, информационные
центры, биржи субконтрактации, сеть консалтинговых фирм и т.д.).

Перечисленные задачи администраций субъекта РФ не
могут решаться в отрыве одна от другой. Все они работают на желаемый конечный
результат — вывод производства на траекторию стабильного подъема и обеспечение
на этой основе роста благосостояния населения. Но для решения этих задач также
необходима комплексная взаимоувязка мероприятий администрации с реально
протекающими процессами структурной перестройки на самих предприятиях.

Важнейшим инструментом взаимодействия администрации и
отдельных предприятий может стать региональная комплексная программа
структурной перестройки промышленности. Ее формирование должно строиться на
следующих основных принципах:

— разработке региональной программы должна
предшествовать подготовка комплексных программ структурной перестройки
(реструктуризации) конкретных предприятий региона;

— каждая комплексная программа реформирования
предприятия должна представлять совокупность экономически обоснованных
проектов, отвечающих интересам региона по установленным критериям и имеющих
собственные согласованные источники средств для реализации;

— по каждому проекту необходимо обоснование
необходимых мер поддержки, которые не должны иметь характер прямой финансовой
помощи или льготного кредита. Меры поддержки должны быть направлены на создание
комфортных условий для реализации проектов в свете задач, которые решает
администрация; максимальный уровень поддержки, как правило, гарантии,
необходимые для инвестирования или кредитования в данный проект;

— цель разработки программ реформирования предприятий
— согласование интересов компаний и региона, выявление состава и содержания
необходимых мер поддержки структурной перестройки предприятий.

Первый этап разработки региональной программы —
экспертиза и отбор на предмет оказания региональной поддержки. Второй этап
включает в себя: обобщение необходимых данных по региональным и федеральным
мерам необходимой поддержки для всей совокупности отобранных проектов, включая
разработку мер инфраструктурного характера; формирование исходного варианта
программы; оценку бюджетной эффективности программы по отношению к федеральному
бюджету и бюджету региона; обоснование и оценку бюджетной эффективности,
необходимых мер поддержки структурной перестройки промышленности в регионе со
стороны органов федеральной власти. На заключительном этапе проводится
согласование проекта программы и мер ее поддержки на федеральном и региональном
уровне, доработка программы и доведение ее до разработчиков программ отдельных
предприятий.

Временной горизонт региональной программы определяется
продолжительностью отобранных для оказания поддержки проектов предприятий.
Сформированная таким образом программа становится реальным рабочим инструментом
стимулирования структурных преобразований и программ реструктуризации отдельных
предприятий.

Региональные программы поддержки структурной
перестройки промышленного производства, согласованные и одобренные, а также
реально поддерживаемые на федеральном и региональном уровне, снимают многие
проблемы, препятствующие выходу производственных предприятий из кризиса
конкурентоспособности. В настоящее время администрации ряда российских областей
вплотную подошли к созданию таких региональных программ. В регионах постепенно
складывается система государственного управления процессом реструктуризации
предприятий. В нынешних условиях имеются определенные резервы для
стимулирования процессa реструктуризации. Формирование региональных программ
требует определения в бюджетах всех уровней расходов на проведение
реструктуризационных мероприятий. За пределами влияния региональных
администраций пока остается значительная часть средних и малых предприятий,
которые уже приступили самостоятельно либо готовы приступить к проведению реформирования.
Поэтому необходимо создание вертикальной структуры, в которую кроме
региональных координационных структур вошли бы соответствующие организации
местного уровня. Острой проблемой остается кадровая проблема. Недостаток
высокопрофессиональных консультантов на уровне региона, а также недоступно
высокая цена услуг столичных консалтинговых фирм серьезно сдерживают процесс.
Региональные системы государственного управления реструктуризацией работают
вопреки сложившемуся на федеральном уровне механизму управления экономикой.

Наличие региональных особенностей и проблем в
социально-экономическом развитии вызывает необходимость действий администрации
по нейтрализации негативных факторов, закреплению положительных изменений,
обеспечению эффективности в сфере реального производства и преодолению
отставания в социальной сфере.

Глубина и сложность проблем, рыночные условия, которые
активно складываются в народном хозяйстве, обусловили поиск новых методов
государственного регулирования социально-экономических процессов. Современные
требования к системе госуправления в первую очередь связаны с ликвидацией
ошибок и “перегибов” последнего десятилетия. Это восстановление (де-факто)
вертикали управления народным хозяйством области при одновременном
разграничении государственных и муниципальных функций исполнительной власти.
Госрегулирование региональной экономики и социальной сферы должно строиться на
следующих принципах:

— ведущее место в структуре регионального управления
остается за областной администрацией, численность и техническая оснащенность
которой должны быть оптимальными для выполнения возложенных на нее функций;

— тесное функциональное взаимодействие администрации
области с исполнительными органами местного самоуправления в целях проведения
единой экономической политики;

— оптимальное сочетание государственного регулирования
и рыночной самоорганизации;

— обеспечение рационального баланса экономического и
социального развития территории;

— развитие и активное взаимодействие органов власти с
негосударственными объединениями, выполняющими квази-управленческие функции, —
союзами, ассоциациями и т.п. и способными решать отраслевые и межотраслевые
задачи.

Несмотря на решающую долю приватизированных объектов,
в народном хозяйстве области остается определенная государственная доля.
Проблемы реструктуризации предприятий, находящихся в государственной и
муниципальной собственности имеют некоторые особенности по сравнению с
предприятиями негосударственного сектора. Поэтому в государственном секторе
основными управленческими задачами при реструктуризации являются следующие:

— сокращение убытков в госсекторе на основе
оптимизации структуры и повышения качества руководства;

— рационализация использования объектов недвижимости;

— использование государственных активов в качестве
инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономик.

Важным элементом в государственном регулировании
реструктуризацией является осуществление антимонопольной политики и
стимулирование конкуренции, которые должны быть основаны на:

Разработке и реализации отраслевых региональных
программ демонополизации и развития конкуренции, устранении барьеров для входа
на рынки новых хозяйствующих субъектов, в том числе:

программы развития конкуренции на рынках товаров
(работ, услуг) в сферах жилищно-коммунального хозяйства, не отнесенных к
естественным монополиям: разделение функций заказчика и подрядчика при
эксплуатации жилого фонда; государственный контроль за слиянием
(присоединением) хозяйствующих субъектов, предоставляющих однотипные
жилищно-коммунальные услуги потребителям; проведение мероприятий по сбережению
топливно-энергетических и водных ресурсов, внедрение эффективных источников
энергоснабжения; государственное регулирование тарифов и контроль за
соблюдением стандарта качества предоставляемых услуг;

программы развития конкуренции на рынке электросвязи;

программы развития конкуренции на рынках продукции
агропромышленного комплекса и в переработке сельхозпродукции, организация
региональной агропромышленной биржи;

программы развития конкуренции на рынке строительства
жилья, в котором должны быть предусмотрены конкретные меры финансирования и
поддержки жилищного строительства, развития рынка жилья, в том числе изменения
структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности и
по источникам финансирования;

программы развития конкуренции на рынке финансовых
услуг;

Разработке и осуществлении программы мероприятий по
оздоровлению финансово-экономического состояния предприятий-должников,
подготовке специалистов по антикризисному управлению; оказание содействия
предприятиям в получении государственной финансовой поддержки (санации);

Анализе условий развития областного рынка ценных бумаг
и разработке предложений по государственному участию в создании его
инфраструктурных элементов, включая выпуск областных и муниципальных целевых
займов;

Организации государственного (муниципального) лизинга
производственного оборудования с целью обеспечения развития предпринимательства
в приоритетных направлениях производственной деятельности;

Изучение сложившихся механизмов финансово-кредитной
поддержки предпринимательства и разработка системы мер по ее совершенствованию,
включая создание специализированной страховой компании и инвестиционных
компаний для начинающих предпринимателей.

Комплексном контроле за предприятиями-должниками, и
как крайней меры — замены неэффективного руководства путем проведения процедур
банкротства коммерческих организаций или приобретения в госсобственность
контрольных пакетов акций.

Важнейшим условием модернизации экономики области
является развитие рынка земли и недвижимости. Развитие региональной земельной
реформы непосредственно связано с реализацией соответствующей федеральной
целевой программы, которая охватывает весь спектр задач: стабилизацию отношений
собственности на землю; укрепление гарантий конституционных прав граждан;
развитие ипотечного кредитования; ведение земельного кадастра; оценку земель;
развитие рынка земли и другой недвижимости. Основной целью в решении этих
проблем является стимулирование процесса формирования эффективных собственников
на землю и недвижимость.

В 90-е гг. в значительной части российских регионов
произошел спад в производстве сельскохозяйственной продукции, ухудшились
экономические показатели хозяйств. Сокращение оборотных средств привело к
многократному уменьшению закупок новой техники и оборудования. Из оборота
выводилась пашня. Не всегда в лучшую сторону менялась структура производства,
сокращалось поголовье крупного рогатого скота. Некоторые из этих проблем имеют
место и в настоящий период, когда сельское хозяйство начало свой подъем.
Медленно сокращается задолженность по платежам в бюджеты и внебюджетные фонды.
Важным инструментом решения этой проблемы является Постановление правительства
РФ о реструктуризации долгов сельхозпредприятий. Но его условия таковы, что
выполнить их в состоянии лишь около 20% проблемных предприятий.

Сегодня почти две трети сельхозпредприятий страны
нуждается в реструктуризации, без которой привлечь в сельское хозяйство
необходимые инвестиции невозможно. Собственные внутренние источники привлечения
дополнительных ресурсов ограничены. Поэтому ключевой фигурой нового этапа
реформирования становится внешний инвестор. Цель реструктуризации
сельскохозяйственных предприятий в настоящее время относительно ясна: сегодня
способны выжить хозяйства, имеющие удой от коровы свыше 5000 кг и съем
продукции с га не менее 8 тыс. руб. В соответствии с ней и должна строиться
программа действий.

Все сельскохозяйственные предприятия в регионах можно
распределить по четырем группам. Первая группа — прибыльные и
финансово-устойчивые хозяйства. Они имеют удовлетворительную структуру баланса,
своевременно производят платежи в бюджет и внебюджетные фонды, эффективно
используют государственную финансовую поддержку. Вторая группа — финансово-неустойчивые,
убыточные хозяйства, но способные в реальные сроки восстановить свою
платежеспособность. Они имеют неудовлетворительную структуру баланса, низкий
коэффициент текущей ликвидности, обеспеченности собственными средствами.
Соотношение кредиторской задолженности к выручке от реализации от 1 до 2.
Третья группа — убыточные хозяйства, неспособные в реальные сроки восстановить
свою платежеспособность. Коэффициент соотношения кредиторской задолженности в 2
и более раз превышает объем реализации товарной продукции. Четвертая группа —
хозяйства, утратившие перспективу развития. Фактически эти хозяйства не ведут
товарного производства.

Несмотря на разнообразие проблем и особенности
функционирования отдельных проблемных предприятий АПК основные инструменты и
пути проведения их реструктуризации имеют много общего. Это — присоединение
неплатежеспособного сельхозпредприятия к прибыльному; смена собственников в
обмен на инвестиции (в том силе и через приобретение контрольного пакета акций
в случае, если реформируется АО); разделение предприятия. Важную роль в
развитии интеграционных процессов играют и договорные отношения между
предприятиями переработки и сельхозпроизводителями.

Особое место занимает работа, которая проводится
региональной и местной властью по реформированию хозяйств, потерявших
перспективу дальнейшего развития. Чтобы снизить напряженную социальную ситуацию
на их территории, необходимо, используя их имущество и землю, создавать новые
хозяйственные структуры. Например, в процессе ликвидации АО может быть
образовано предприятие, которому ликвидационная комиссия на условиях аренды с
правом выкупа передает технику и другие основные средства, необходимые для
развития личных подворий граждан и обработки земельных наделов, что позволяет
создать новые рабочие места. Однако в практике реструктуризации есть примеры и
другого рода. Можно создать новое предприятие, передать ему активы, но, если
ничего не меняется в управлении производством, положительных результатов не
достигается.

Сельскохозяйственное производство пока еще остается
одним из самых консервативных секторов экономики, и реструктуризация в нем
только начинается. Поэтому важно понять: какой опыт и новые научные знания
возможно использовать при проведении экономического оздоровления; какие инвестиционные
ресурсы необходимо и возможно привлечь на реструктуризацию хозяйств; готовы ли
управленческие кадры и структуры к работе в новых условиях; является ли сегодня
банкротство неизбежным условием реструктуризации значительной части
сельхозпредприятий. Но совершенно ясно, что без государственного регулирования,
бюджетных ресурсов, кредитов, а также средств, которые могут направить в
аграрный сектор промышленные, торговые предприятия и другие хозяйственные
структуры, региональный АПК не поднимется. При подготовке и осуществлении
реформирования сельхозпредприятий безусловно необходим опыт, наработанный в
промышленности, а также формирование аналогичных структур, обеспечивающих
координацию действий кредиторов по отношению к предприятиям-должникам.

Реформирование сельхозпредприятий в настоящее время
наиболее успешно осуществляется в ряде регионов, прежде всего в Орловской и
Белгородской областях. Развитие агропромышленной интеграции оказывает
существенное положительное влияние на АПК Белгородской области. Крупнейшие
промышленные предприятия направили сюда более 4 млрд. руб. капиталовложений.
Вновь созданными структурами обрабатывается уже более 70% пашни.

Наиболее перспективным направлением организационной
реструктуризации сегодня является формирование агрофирм и холдингов, крупных
АО, через которые возможно направлять инвестиционные и материально-технические
потоки в производство. Кроме того, агрофирмы позволяют лечить застарелую
болезнь — дисбаланса в структуре затрат и прибылей, когда издержки производства
сельхозпредприятий в общем объеме издержек составляют 70—80%, а получают они
только 7-процентную долю прибыли. Остальная часть прибыли достается
переработке, сервису и торговле. Агрофирмы, объединяющие всю технологическую
цепочку от поля до прилавка, заинтересованы в более справедливом распределении
средств. Кроме того, в качестве заемщиков такие объединения более
привлекательны для банков. Многие надежды, предприятий АПК связаны с созданием
государственного “Россельхозбанка”, который должен сыграть свою роль в
финансировании реструктуризации и развитии аграрного сектора. Кроме того,
важно, что сельхозпредприятия, получая доступ к нормальной банковской системе с
относительно выгодными процентными ставками, научились работать в условиях
“прозрачных” финансовых отношений. Реформирование сельхозпредприятий,
позволяющее восстановить, а затем и приумножить потенциал АПК, — необходимо и
неизбежно. Негативные социальные последствия реструктуризации по отдельным
территориям безусловно возможны и связаны они прежде всего с увеличением
безработицы. Поэтому задача региональных и местных администраций, инвесторов и
самих реформируемых предприятий — сделать этот процесс не только экономически
эффективным, но и социально обоснованным. Тогда он получит безусловную
поддержку в обществе.

Для стимулирования развития малого предпринимательства
планируется осуществить следующие мероприятия:

устранение административных барьеров на различных
стадиях предпринимательской деятельности;

развитие областного фонда гарантий по кредитам малого
бизнеса, предоставление гарантий по инвестиционным программам и проектам
субъектов малого предпринимательства;

организация и развитие лизинговых услуг для субъектов
малого предпринимательства. Малый бизнес может сыграть свою отдельную и
существенную роль при реструктуризации крупных и средних предприятий:

создание малых предприятий на базе реформируемых
крупных и средних предприятий;

использование имущества неэффективных и
неплатежеспособных предприятий в качестве ресурсного обеспечения малого бизнеса;


привлечение субъектов малого предпринимательства к
реализации действующих механизмов, направленных на осуществление проектов и
программ по реформированию предприятий и организаций, находящихся в кризисном
состоянии;

внедрение эффективных механизмов взаимодействия
крупных и средних предприятий с малыми, способными встраиваться в их
технологические цепочки.

Инвестиции имеют первостепенное значение для
реструктуризации региональной экономики и социальной сферы области. Привлечению
дополнительных финансовых ресурсов в регион из различных источников
способствуют следующие мероприятия:

участие региональных структур, отдельных предприятий и
организаций в федеральных целевых программах;

реализация целевых инвестиционных областных программ;

привлечение заемных средств под гарантию областного
бюджета на реализацию эффективных инвестиционных проектов;

стимулирование иностранных инвестиций;

аккумулирование денежных средств населения, в том
числе через областные займы;

продажа земли под приватизированными объектами;

создание и развитие лизинговых фондов;

продажа пакетов акций, находящихся в собственности
регионов, на коммерческих конкурсах с инвестиционными условиями.

Преимущественная ориентация большинства субъектов
Федерации на собственные внутрирегиональные ресурсы и источники роста является
в значительной мере вынужденной мерой. Эти ресурсы, прежде всего,
инвестиционные и энергосырьевые, чрезвычайно ограничены. Поэтому стратегическим
направлением среднесрочного и долгосрочного развития значительной части регионов
страны является усиление производственной интеграции региона в экономику
федеральных округов и всей страны, динамичное развитие межрегиональной
кооперации с соседними областями и установление долговременных связей с
энергосырьевыми регионами и корпорациями.

Еще одной серьезной проблемой при финансировании
реструктуризационных мероприятий является “увлечение” в бюджетной политике
льготированием и предоставлением гарантий отдельным промышленным и
сельскохозяйственным предприятиям. Финансовые возможности консолидированных
региональных бюджетов должны быть направлены, прежде всего, на создание общих
благоприятных условий хозяйствования. Это означает, что в современных условиях
необходимо переходить от политики поддержания “точек роста” к созданию региональной
“экономики роста”. Уменьшение ставки налога на прибыль до 24% при одновременной
ликвидации всех льгот по этому налогу заставляет региональные власти
существенно пересмотреть свое отношение к вопросу льготирования.

При сложившейся структуре производства важными
сдерживающими факторами роста народного хозяйства на федеральном и региональном
уровнях являются относительно высокая ее энерго-и материалоемкость, а также
динамичный рост цен на энергетические и материальные ресурсы. Решение проблем
долгосрочного развития неразрывно связано с поэтапным формированием
ресурсосберегающей модели народного хозяйства регионов. Главенствующим
механизмом, стимулирующим этот процесс, должно быть федеральное и региональное
государственное регулирование цен и тарифов. В связи с реструктуризацией РАО
“ЕЭС” и планируемой к 2004 г. его ликвидации весьма привлекательной выглядит
идея создания генерирующих тепло- и электростанций, находящихся в региональной
и муниципальной собственности, и развитие в отдельных случаях автономных
станций. Те тенденции, которые обнаруживают себя в развитии ТЭК страны, говорят
о необходимости создания тепло- и электростанций, работающих на угле, местных
энергоресурсах (торфе, отходах переработки леса и т.д.), а также
гидроаккумулирующих и использующих альтернативные источники энергии (энергию
малых рек, ветра и т.п.). В связи с реструктуризацией РАО “ЕЭС” эта проблема
приобретает новое содержание. Потребление природного газа в качестве топлива
для генерирующий электроэнергию станций в стране, а значит, и в регионе, будет
относительно быстро сокращаться. Дальнейшее развитие региональной тепло- и
электроэнергетики, независимой юридически и финансово от “ЕЭС”, не противоречит
государственной программе реструктуризации этой системы, так как направлено, в частности,
на повышение конкуренции среди производителей электроэнергии. Формирование
такого областного комплекса существенно повысило бы стабильность
энергоснабжения области и ее защищенность от “ЕЭС” и его возможных наследников.
Вопросы, насколько финансово эффективно создание таких ТЭЦ, каковы сроки их
окупаемости (стоимость одной средней станции — от 10 млн. дол.) и другие, —
необходимо решать по каждому проекту отдельно. Таким образом, качество
регионального экономического развития уже в ближайшей перспективе будет
определяться степенью перехода к энергосберегающей модели роста. Это становится
новым важнейшим перспективным требованием к реструктуризации региональной
экономики.

Другим параметром, определяющим качество регионального
развития и реструктуризации, является их социальная составляющая. Экономический
рост должен сопровождаться нормальным воспроизводством трудовых ресурсов.
Основным ориентиром в этом является поэтапное достижение минимальной почасовой
оплаты труда в 3—4 дол., что обеспечивает нормальное воспроизводство трудовых
ресурсов. В какие сроки возможно выйти на этот уровень — такой вопрос стал уже
чрезвычайно актуальным. Это обусловлено ускоренным переходом к субсидиарному
государству: начавшейся реформой ЖКХ, расширением платности в здравоохранении и
образовании, пенсионной реформой и т.д. При активной государственной политике
по регулированию уровня минимальной заработной платы решение этой проблемы
возможно существенно ускорить, избежав при этом инфляционных потрясений.
Международный опыт, как уже отмечалось в работе, дает тому примеры. В июне 2001
г. Правительство РФ отказалось решать вопрос о привязке минимальной заработной
платы к прожиточному минимуму из-за неподъемно высокой для государства в
настоящее время цены вопроса. Однако то, что эта задача стала широко
обсуждаемой, вселяет надежду на ее решение уже в недалекой перспективе. Общая
концепция решения проблемы, в частности, должна дать ответ на вопрос: в какой
мере социальные факторы влияют на экономический рост региона и расширение
платежеспособного спроса. Качество экономического развития области не может
быть оценено высоко при неадекватно низкой динамике роста уровня жизни людей.
Экономический рост должен иметь и другие соответствующие качественные
характеристики — демографическую, экологическую, правоохранительную и т.д.

Особое место среди многочисленных проблем
трансформирования региональной экономики занимает проблема реструктуризации
трудовых ресурсов, т.е. формирование трудовых ресурсов, адекватных требованиям
рыночной экономики. Этот процесс неразрывно связан с достижением динамичного
роста реальных доходов населения. В современных условиях, когда показатели
уровня жизни населения большинства регионов остаются низкими, региональные
власти вынуждены будут более последовательно проводить политику
“стимулирования” бизнеса к увеличению заработной платы работников. Инструменты
такого стимулирования хорошо известны. В российских регионах намечается
активизация этого процесса. Например, в апреле 2001 г. в столичную Городскую
Думу внесен законопроект о минимальной оплате труда в Москве. В конечном счете
работодатели должны быть заинтересованы в защите заработной платы от инфляции
не в меньшей степени, чем профсоюзы, так как это позволяет гарантировать спрос.
Проблему “оживления экономики” в отечественной экономической истории в XX веке
приходилось решать дважды после мировых войн. Уровень производства в 1923 г. по
отношению к 1913 г. составлял только 13%. Тем не менее, народному хозяйству
потребовалось только 6 — 7 лет, чтобы восстановить довоенный уровень. И в
значительной степени такие высокие темпы были достигнуты за счет динамичной
реструктуризации промышленности и сельского хозяйства, которая занимала важное
место в процессе индустриализации и коллективизации. Переход в экономической
политике государства и значительной части регионов от решения задач выживания к
решению задач развития, от оборонительной к наступательной экономической
политике открывает для расширения и углубления реструктуризации новые
перспективы и связаны они, в первую очередь, с активизацией роли государства в
управлении этим процессом. Но при этом следует отметить, что этап, на котором
сейчас находится российская экономика, не является вполне благоприятным для
развития региональных экономик, не имеющих собственной самодостаточной
энергосырьевой базы, развитой черной и цветной металлургии и других отраслей с
широкими экспортными и монопольными возможностями. Однако сохранение и
модернизация потенциала обрабатывающих отраслей промышленности, комплексное
развитие АПК, усиление интеграционных процессов дают этим регионам шанс в
среднесрочной перспективе на полнокровное развитие и занятие достойного места в
народном хозяйстве страны. С десятилетним опозданием страна в целом и ее
отдельные регионы вполне осознанно, используя методы государственного
регулирования, только приступают к эффективному реструктурированию не только
отдельных предприятий, но и всего народнохозяйственного комплекса. Строить
народное хозяйство только из центра идея хорошо известная, но применительно к
созданию новой цивилизованной рыночной экономики она выглядит не очень
убедительной. Роль и место регионов в этом процессе не должны недооцениваться
федеральным центром.
Список литературы

Для подготовки данной работы были использованы
материалы с сайта http://www.sciteclibrary.ru