Законодательное обеспечение охраны окружающей среды и
экологической безопасности (к вопросу об Экологической доктрине России)
Грачев В.А.
Важнейшим
инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является
законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев
охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции, а также оценки
качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано
на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и
природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения,
рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения
благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений.
Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской
Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет.
Приданию
законотворческой работе в сфере экологии упорядоченности и системности должно
способствовать создание Экологической доктрины Российской Федерации. Решение о
ее разработке было принято на экологическом форуме, который состоялся в доме
ученых в Москве в начале года. Уже создана концепция такого документа. Ее
авторами являются академики РАН Лаверов Н.П., Израэль Ю.А., Исаев А.С., Павлов
Д.С., Осипов В.И.
В
первом разделе дается определение доктрины, и излагаются ее правовые основы, в
числе которых Конституция Российской Федерации, законы РФ в области охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов, другие федеральные законы,
регламентирующие природопользование, а также международные договоры и
обязательства РФ в области охраны природы и использования природных ресурсов.
Экологическая
доктрина учитывает решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию
(Рио-де-Жанейро, 1992), основные положения государственной стратегии Российской
Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ
Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994г. № 236), основные установки,
содержащиеся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию
(Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440).
Подробнее
следует остановиться на вопросе о правовых основах.
Во-первых,
о международных конвенциях. За истекшие годы ратифицированы Конвенция ООН об
изменении климата (04.11.94г.); Базельская конвенция о контроле за
трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (25.11.94г.);
Конвенция о биологическом разнообразии (17.02.95г.). Недавно удалось достичь
взаимопонимания по конвенции по опустыниванию, принято положение V, которое
тормозило ратификацию Россией этой конвенции.
Особую
тревогу, в связи с изменившейся позицией США, вызывает реализация Рамочной
Конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола.
Во-вторых,
о нашем внутреннем законодательстве. С 1993 года, с принятием новой Конституции
и выборов Государственной Думы Российской Федерации, в развитии федерального
законодательства в данной области общественных отношений огромную роль имеет
законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. С 1993
года образован и действует Комитет Государственной Думы по экологии, задачей
которого является развитие и совершенствование законодательства в области
охраны окружающей природной среды Российской Федерации.
К
особо важным из федеральных законов, принятых за последние годы относятся
федеральные законы “Об особо охраняемых природных территориях”, “Об
экологической экспертизе”, “О радиационной безопасности населения”, “О геодезии
и картографии”(1995г.), “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами”
( 1997г.), “О гидрометеорологической службе”, “Об отходах производства и
потребления”( 1998г.), “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”
и Федеральный закон “Об охране атмосферного воздуха (1999г.).
За
последнее время в развитие основных Конституционных принципов в области охраны
окружающей природной среды не только приняты крупные основополагающие законы,
но и многие законопроекты в настоящее время проходят различные стадии
законодательного процесса в Государственной Думе.
Однако
многие вопросы, необходимые для решения экологических проблем, так и остались
не решенными и составляют существенные пробелы в экологическом праве. Так, до
настоящего времени не внесены соответствующие изменения и дополнения в Закон
РСФСР “Об охране окружающей природной среды” - основополагающий закон, который
должен отвечать как современным требованиям, так и перспективным задачам охраны
окружающей природной среды, обеспечивать право граждан на благоприятную среду и
переход России к устойчивому развитию.
На
данный момент законопроект “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об
охране окружающей природной среды” принят Государственной Думой в первом
чтении. В нем максимально сохранена концепция действующего закона, но при этом
он приведен в соответствие с действующим законодательством.
Стоит
особо отметить крайнюю актуальность и необходимость доработки и приведения в
соответствие с действующим законодательством раздела об экономическом механизме
охраны окружающей природной среды. Новая редакция закона направлена на
обеспечение механизма, реализующего принцип “загрязнитель платит”, и в то же
время призван дать возможность загрязнителю обеспечить привлечение необходимых
средств на строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий
и обеспечение иных мероприятий, необходимых для охраны окружающей природной
среды.
Доработанный
законопроект фактически является “генеральной подготовкой” к написанию
Экологического кодекса Российской Федерации. Экологический Кодекс, как и любой
кодекс, представляющий из себя кодификацию всего законодательства в области охраны
окружающей природной среды и природопользования, смог бы урегулировать не
только природоохранные проблемы, но и дал бы возможность скорректировать все
законы, касающиеся природопользования. Эта задача на перспективу, к которой
надо стремиться. Однако на данном этапе необходимо скорейшим образом принять
закон “ О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей
природной Среды”.
Ведется
серьезная работа также по следующим направлениям:
1.
Закон “О питьевой воде”;
2.
Радиационно-ядерный блок законов:
–
три атомных законопроекта;
–
закон “О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда”;
3.
Закон “Об обеспечении экологической безопасности автотранспорта”;
4.
Закон “О государственном регулировании использования нефтяного (попутного)
газа” и другие (всего около 30).
Вызывает
озабоченность позиция Правительства: среди указанных законопроектов нет ни
одного, внесенного Правительством.
Для
нас - парламентариев - этот раздел доктрины особенно важен.
Большинство
экологических проблем, с которыми мы сегодня столкнулись, имеют глубокие корни
и достались “в наследство” с советских времен. Радикальные рыночные реформы и
череда экономических кризисов привели к обострению проблем в сфере экологии,
разбалансированию процессов управления и контроля, способствовали
противопоставлению экологических интересов экономическим. Результат -
повсеместное ухудшение качества окружающей среды, деградация возобновимых и
сокращение невозобновимых природных ресурсов, рост числа экологически обусловленных
заболеваний и реальная угроза генофонду населения страны. Нельзя забывать и о
значительной инерционности экологических процессов. За наше бездействие сегодня
будут расплачиваться наши дети и внуки.
Экологическая
безопасность - важная составляющая национальной безопасности России.
Обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права
граждан РФ на здоровую окружающую среду – вот те основные задачи, которые
должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства.
В
этой связи хочу остановиться на следующих проблемах, которые представляются мне
наиболее важными и актуальными.
Ликвидация
химического оружия. Правовая база создана: принят Федеральный закон “Об
уничтожении химического оружия”, Россия стала участницей соответствующей
Конвенции.
Учитывая,
что при перевозке химического оружия могут возникнуть аварийные ситуации,
объекты по уничтожению химического оружия предполагается размещать рядом с
объектами их хранения.
Однако
тут есть проблема. Так, в поселке Леонидовка Пензенской области хранится около
20 % общего объема запасов химического оружия страны. Размещение здесь объекта
по уничтожению химического оружия затруднено, так как в районе поселка
Леонидовка сложилась кризисная экологическая ситуация в связи с прошлым опытом
уничтожения химического оружия первого поколения, когда в конце пятидесятых
годов.
Таким
образом, получается, что химическое оружие уничтожать надо, а завод в
Леонидовке строить нельзя. К тому же, если, не дай Бог, что случится, то всему
бассейну Волги угрожает участь похуже Чернобыля. Эта проблема, на наш взгляд,
очень важна и ее надо решать.
Еще
одна очень важная проблема - это катастрофический, более 60-процентный уровень
износа основных фондов промышленных предприятий - основная причина
возникновения техногенных аварий. Причем, многие опасные производственные
объекты расположены в бассейнах больших рек, таких как Амур, Ангара, Волга,
Енисей, Колыма, Обь, Ока, Селенга. В особенности, это касается предприятий
золотодобывающей промышленности. То, что случилось в Румынии, когда в бассейн
Дуная произошел выброс цианидов, должно нас насторожить и очень серьезно
озаботить. Сейчас на золотодобывающих предприятиях России также скопились
огромные запасы цианидов, а состояние их хранилищ оставляет желать лучшего.
Еще
об одной из самых жизненно важных проблем. О питьевой воде. Чистая вода нужна
всем людям, ведь 80 процентов болезней человека тем или иным образом связаны с
ухудшением качества питьевой воды. Нужен Федеральный закон “О питьевой воде и
питьевом водоснабжении”, который установит жесткие требования к охране
источников питьевого водоснабжения, создаст правовые механизмы рационального
использования питьевой воды, установит государственные гарантии питьевого
водоснабжения в Российской Федерации, обязательность контроля качества воды на
кране потребителя и информирования граждан о качестве потребляемой ими питьевой
воды. Закон, в первую очередь, защитит конституционные интересы всех граждан
России, поэтому, я думаю, о качестве и безопасности питьевой воды надо вести
отдельный разговор.
Далее
- радиационное загрязнение территорий. Гонка вооружений и несовершенство
технологии оставили нам такое наследство, знакомство с которым заставляет
думать о том, как очистить территорию страны от радиоактивных отходов (РАО)
прошлых лет. Это атомные подводные лодки (АПЛ), это последствия Челябинской и
Чернобыльской аварий, это огромные запасы РАО во всех городах, в том числе и в
Москве. Вот о чем надо думать и искать пути решения вопроса.
Существует
еще несколько очень серьезных проблем. К примеру, защита воздушного бассейна,
защита от шума, вибрации, проблема энергоинформационного воздействия и другие.
Но я считаю, что все они останутся нерешенными, если мы не создадим надежный
эколого-экономический механизм охраны окружающей среды. Сейчас сбор платежей
крайне недостаточен.
Загрязнение
окружающей среды в стране, несмотря на резкий промышленный спад, продолжается,
а расходы на предотвращение и ликвидацию последствий экологических нарушений
уменьшаются как шагреневая кожа. Еще хуже дело обстоит с аварийными выбросами и
сбросами вредных веществ. Практически прекратились компенсации пострадавшим от
аварийного загрязнения среды. Система платежей за загрязнение, насчитывающая
уже почти десять лет, не решает этой проблемы. А ведь наряду с бюджетными есть
и небюджетные механизмы решения этой проблемы.
Одним
из экономических внебюджетных рычагов механизма обеспечения экологической
безопасности страны, на наш взгляд, наиэффективнейшим является экологическое
страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную,
компенсаторную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту
территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам.
Страхование
гражданской ответственности известно с конца XIX века. Экологическое
страхование в обязательной форме не имеет законодательной базы нигде в мире.
Отсюда - трудности разработки закона. Для России такой закон актуален.
Закон
“Об обязательном экологическом страховании” безусловно обеспечит не только
защиту жизненно важных интересов граждан, но и позволит сформировать
ресурсосберегающую стратегию рационального природопользования - новую доминанту
в обществе, когда экономически невыгодно станет загрязнять; экологически чистое
и стабильное производство, ресурсосбережение начнет приносить прибыль.
Реальность
такова, что в условиях постоянного дефицита федерального бюджета переход
экономики страны к рыночным отношениям сопровождается резким сокращением
бюджетных средств, выделяемых на охрану окружающей среды. Так, в 1994 году на
обеспечение экологических задач природно-ресурсного блока было выделено всего
0,6% расходной части бюджета, в 1996 году эта доля равнялась 0,5%, а в
последующие годы - 0,4%. Это на порядок ниже уровня должного обеспечения
экологической безопасности.
Нужно,
конечно же, искать и другие источники расходов на реализацию экологических
программ. Но это ни в коем случае не плата за ввоз отходов, как это пытаются
представить наши оппоненты, но это вполне может быть нормальный оборот ядерного
топлива, производимого у нас в стране. Я против паники вокруг атомных станций.
У нас в стране от некачественного алкоголя в год гибнет в десятки тысяч раз
больше людей, чем от радиации. От некачественной питьевой воды, загрязненного
воздуха, эпидемиологических бедствий заболеваемость и смертность в десятки
тысяч раз выше, чем от радиации. Так можно дойти до крайности, можно и
электричество запретить по той же причине, ведь от него пожары бывают и люди
гибнут.
За
использование природных ресурсов надо платить и платить серьезно. Это - наша
позиция.
Пока
политика в сфере пользования природными ресурсами не стимулирует их сбережение
и рациональное использование. Наоборот, в экономике наблюдается хищническая
эксплуатация природно-ресурного потенциала, а плата за ресурсы - смехотворная.
Экологический налог как экономический стимулятор, с одной стороны, конечно,
может ограничивать опасные формы природопользования, но с другой стороны, он
должен стимулировать деятельность по охране окружающей среды.
Интересной
и перспективной, на наш взгляд, может быть введение экологической ренты, в
основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного России при
трансграничном перемещении отходов за период либерализации торговли со странами
мирового сообщества, а также “вклада” отдельных государств и регионов в выбросы
парниковых газов, озоноразрушающих веществ и т.п. Это могло бы стать основанием
для пересмотра внешних долговых обязательств России с учетом принятой в мировой
практике процедуры экологического зачета и получения компенсации, адекватной
величине экологического ущерба. Россия также может востребовать компенсацию за
вклад в сохранение устойчивости биосферы Земли.
И
еще несколько слов о реализации формулы “ПОРЯДОК И ТВОРЧЕСТВО”.
Надо
признать, что главной предпосылкой кризисного состояния в стране явилась
ошибочная установка на то, что “рынок автоматически решит все проблемы”. В
экономической теории этого периода укоренилось представление о том, что
факторами производства являются только земля, труд и капитал. Тогда как великий
русский ученый Вернадский еще в 1916 году говорил, что производство держится на
“трех китах” земля, труд и творчество. Не нужно умалять роли капитала, но
следует признать, что фактор ТВОРЧЕСТВА, в основе которого лежит образование, и
как фактор формирования мировоззрения и культуры, является решающим в создании
всего принципиально нового, что может дать конкурентоспособную продукцию,
обеспечить эффективное развитие производства и улучшение качества жизни людей.
Все
блага, которые окружают современного человека, созданы его же творческим
гением.
Творчество
должно помочь и в решении экологических проблем. Например, проблема уничтожения
химического оружия - вот творческая задача для ученых и изобретателей. Надо на
месте все бомбы превратить в безопасные болванки, потом свезти все в “одно
место” и уничтожить.
Необходимо,
кроме того, активизировать деятельность Правительства по представлению
законодательных инициатив в сфере экологии. Сейчас в Комитете около 30
законопроектов, в той или иной стадии разработки, и среди них нет ни одного,
внесенного Правительством.
Во-вторых,
инициировать разработку законопроектов необходимо по экологизации транспорта,
регламентации энерго-информационного обмена; борьбе с шумом, вибрацией, иными
физическими воздействиями.
И,
наконец, самое главное - это экологическая культура, экологическое воспитание,
образование, просвещение - основа формирования экологического мировоззрения и
активной жизненной позиции человека.
Главным
фактором остановки деградации биосферы и ее последующего восстановления
является формирование основ экологической культуры народов Земли, включая
экологическое образование (воспитание) подрастающего поколения, экологическое
просвещение населения. Ведь целью и ожидаемым результатом экологического
образования является формирование экологической культуры личности и общества в
целом, воспитание чувства ответственности у человека для решения экологических
проблем, задач устойчивого развития биосферы и общества. Поэтому необходимость
экологического образования воспринимается обществом как фактор коллективной
безопасности.
Ведь
только экологически грамотный государственный деятель любого ранга сможет
экологически грамотно управлять в порученной ему сфере; только экологически
грамотный законодатель экологически грамотно откорректирует правовое поле
страны; только экологически грамотные родители воспитают экологически грамотное
поколение; только экологически грамотное общество не допустит экологических
катастроф любого масштаба в залог выживания и процветания будущих поколений
человечества.
У
государства всегда будут проблемы политические, экономические, социальные,
межэтнические, в той или иной степени решаемые или нерешаемые, что будет,
конечно же, определять и место страны в международном сообществе, и уровень
жизни ее граждан, в который, однако, пока не включается качество среды
обитания.
Природа
- не бездонная, неисчерпаемая кладовая; планета - живой организм, здоровье
которого в наши дни уже практически необратимо подорвано хищническим
истреблением ископаемых Земли, интенсивной хозяйственной деятельностью и
накоплением непосильного груза отходов, отравляющих все живое. Кстати, в США на
всей территории с 1975 года введен мораторий на добычу полезных ископаемых
стратегического значения, поэтому американские интересы простираются всюду в
мире. Однако планета для всех землян одна.
Экологи
уже 40 лет бьют в набат, призывая человечество остановиться от самоистребления.
Вред, нанесенный среде обитания, бумерангом бьет по человеку - неотъемлемой
мыслящей, а потому и опасной части Природы. Сейчас человечеству нужно научиться
выживать в окружающей среде, качество которой нужно научиться улучшать и больше
не экспериментировать с покорением Природы. То есть, от потребительского
стереотипа поведения по отношению к Природе необходимо отказаться как от
самоубийственного, нужно сознательно перевести вектор общественного и
личностного мировоззрения на выживание в окружающей среде: улучшая ее -
улучшать качество собственной жизни; ведь обеспечить личное спасение от
экологической опасности - значит обеспечить экологическую безопасность страны.
Таким
образом, экологическое мировоззрение, экологическая культура становятся
защитно-приспособительным механизмом выживания человека и общества в масштабах
планеты, страны, региона. Поэтому формирование основ экологической культуры
посредством экологического образования и просвещения не может ограничиться
только изучением предмета “Экология” в традиционных образовательных учреждениях
(в соответствии с законодательством об образовании), оно всеохватно: все слои
населения, все сферы жизни, все возрасты. Это должны понять, в особенности
лица, принимающие решения, и, прежде всего, субъекты законодательной
инициативы, руководители и специалисты органов исполнительной власти, чтобы
регулирование этой жизненно важной сферы возвести в ранг государственной
политики. Со вступлением в силу названного Закона будет введен в действие
гуманитарный механизм обеспечения экологической безопасности страны и каждого
ее гражданина. Экологическая культура - одно из главнейших направлений и основа
Экологической доктрины Российской Федерации.
Список литературы
Для
подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://sdo.uni-dubna.ru/