Министерство общего образования Российской Федерации
КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Экономический факультет
Реферат
Государственный финансовый контроль в Царской России
Выполнила: студентка экон. ф-та,
5 курса, гр
504, ОДО
Дудник А.В.
Краснодар 2002
Содержание
1. Государственный финансовый контроль в России в период с XV по X(X
век…………………………………………………………………………….3
2. Государственный финансовый контроль в России в период с X(X до 1917
г………………………………………………………………………………8
1. Министерство финансов……………………………………………8
2. Казначейская система……………………………………………...14
3. Государственный контроль………………………………………..17
4. Комитет уполномоченных………………………………………....18
5. Банковские синдикаты……………………………………………..20
6. Государственная роспись………………………………………….21
Вывод………………………………………………………………………25
Список использованной литературы…………………………………….25
1. Государственный финансовый контроль в России в период с XV по X(X
век
Государственный контроль в России, как отдельное, независимое
установление в составе государственного управления, получил начало со
времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811г. Но фактически
учреждения с функциями государственного контроля в стране появились
значительно раньше.
В XV в. появились первые государственные учреждении русского
средневековья - казенные дворы. Они стали началом системы централизованного
управления Российским государством. Денежной казной в это время управляли
так называемые приказы - службы, которые ведали государственными доходами и
исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на
местах.
Приказная система управления просуществовала до конца XVII века.
В 1654 г. учреждается Счетный Приказ для проверки раздачи полкового
жалования во время войны, и для этой цели ему доставляются приходно-
расходные книги за 1653-1663 гг.; на него же возлагается задача
обревизовать Большую Казну за 50 лет. Приказы учреждены были не только в
столице, но и в разных территориях. В Счетный приказ поступали недоимки
прошлых лет и остатки от ассигнованных по разным ведомствам сумм со всего
государства. Однако система была сложной и запутанной: единых правил
составления смет не существовало, итоговый бюджетный баланс не подводился,
контроль исполнения отсутствовал.
Затем, в известной мере, может быть признана контрольным учреждением
так называемая Ближняя Канцелярия, учрежденная Петром Великим в 1699 г. В
нее должна была доставляться "со всех приказов по вся недели ведомость,
что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход
держать, чтобы ему, Великому Государю, о тех делах известно был о всегда".
Круг вопросов, подлежавших веденью Ближней Канцелярии, не
ограничивался собственно финансовой областью, а охватывал более широкую
сферу административных действий; в ней сосредотачиваются сведения не только
о состоянии денежных сумм, но и количестве армии, ее содержании, о
количестве военных запасов и т.д.
Петр I кардинально реформировал систему государственного управления.
Вместо прежних приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела
финансово-экономический характер. С финансовой точки зрения, самыми важными
из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и
имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и
ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам.
Высшим органом финансового управления в стране стал сенат.
Кроме того, государство было разделено на 45 провинций, во главе
каждой поставлены воеводы, а при них, т.е. (это важно отметить) в их
подчинении, территориальные представители финансовых коллегий: камерир и
рентмейстер (или казначей). Казначей принимал поступавшие сборы, хранил их
в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или
"рентарея", состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги
поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по
центральному управлению.
Реформа, таким образом, вместо прежней приказной, ввела новую -
коллегиальную систему управления.
Ввиду того значения, какое придавал Петр Великий Сенату, естественно,
что на него были возложены обязанности контрольного характера - "и смотреть
во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные отставлять".
Для осуществления этих обязанностей Сенат требовал из губерний подлинную
приходно-расходную отчетность. Однако первые попытки проверить эту
отчетность не были успешными, поскольку ревизионное дело представлялось
слишком сложным вследствие его новизны и неупорядоченности самой
отчетности.
Поэтому указом 12 февраля 1712г. дело это было передано Обер-Комиссару
сенатской Канцелярии князю Вадбольскому с точной инструкцией о производстве
ревизий. Причем, ему предписывалось наблюдать, не попадаются ли в приходных
и расходных книгах "не росписанные статьи или в чем какая приправка или
воровство". Деятельность Вадбольского продолжалась около года и большого
успеха не имела.
В 1718г. для "счета всех государственных доходов и расходов" была
учреждена Ревизион-Коллегия. Но вскоре выяснилась ненормальность положения
этого ревизионного учреждения, создавшаяся вследствие того, что финансовая
отчетность должна была доставляться по-прежнему и в Сенат, и в Ревизион-
Коллегию. Поэтому указом от 12 января 1722 г. решено Ревизион-Коллегию
подчинить Сенату, которая затем была переименована в Ревизион-Контору
Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, представлявшую
первый опит сколько-нибудь систематического изложения обязанностей
государственного контроля.
Во главу ревизионных требований по отношению ко всякого рода операциям
распорядителей казенными средствами инструкция ставит принцип законности -
соответствия операций законным основаниям для их производства. Однако
ревизионное дело не двигалось, так как не были устранены основные причины
застоя - несовершенство местного счетоводства и отчетности и недостаток
личного состава ревизионных учреждений.
В эпоху же правления императрицы Елизаветы Петровны, несмотря на
внешне благополучное состояние государственных финансов, доходы и расходы
не поддавались даже приблизительному учету. Происходит постепенное
разрушение созданной при Петре 1 системы государственных учреждений,
ведавших финансами.
Делается новая попытка улучшить дело ревизии. В 1775 г. издается
"Учреждение для управления губерний Всероссийском Империи", которым
устанавливались казенные палаты, в обязанность которых входило производство
ревизий счетов губернских учреждений. Казенные палаты, по сути, начинают
выполнять функции представительств финансовых органов на местах.
Устанавливаются и штаты соответствующих чиновников. Губернии теперь делятся
на уезды и в каждом уезде - свой уездный казначей - финансовый чиновник
низшего звена, назначаемый на эту должность на 3 года. Одновременно были
упорядочены учет и отчетность, что позволило составлять более реальный
бюджет (табель государственных доходов и расходов).
С установлением местных контрольных учреждений получает новую
организацию и центральное учреждение контроля, создается (31 декабря 1779
г.) Экспедиция ревизии счетов "Которая проверяет, сличает и делает счет,
сколько за расходами каких денег осталось, и вес ли оные состоят в
целости". С созданием Экспедиции отпала необходимость в Ревизионной
Коллегии, которая была упразднена в 1781 г.
В конце столетия, в период правления Павла I, учреждается должность
государственного казначея. С этого времени управление финансами государства
становится самостоятельным и централизованным.
Все эти новшества преследовали собой решение одной важной задачи -
окончательное формирование единой финансовой системы России.
К концу XIX века благодаря реформаторским усилиям отечественных
патриотов-государственников в России сформировалась весьма разветвленная
система губернских контрольных палат (61 палата с численностью около 4,5
тысячи человек). Всего же в государственном контроле того периода было
задействовано около 8,5 тысячи человек. И что характерно: контрольные
учреждения не находились в подчинении администрации губерний и других
местных властей, а в случае обнаружения хищений, растрат или других
уголовно наказуемых деяний органы государственного контроля инициировали
вопрос о предании виновных суду и сами определяли сумму убытков, на которую
распорядительное управление обязано было предъявить к обвиняемым иск в
уголовном суде.
Государственный контроль до XIX века
|Год |Учреждение |Функции |
|1654 |Счетный приказ |Проверка раздачи полкового |
| | |жалования |
|1699 |Ближняя канцелярия |Аналитическая работа в области |
| | |финансов, армейских вопросов |
|1699–|Сенат в лице обер-комиссара |Контроль приходных и расходных |
| |сенатской канцелярии |операций губерний |
|1712 | | |
|1712 |Ревизионная коллегия |Счет всех государственных доходов|
| | |и расходов |
|1722 |Ревизионная коллегия |Счет всех государственных доходов|
| |переименована в Ревизионную |и расходов |
| |контору Сената | |
|1775 |Учреждение для управления |Производство ревизий счетов |
| |губерниями Всероссийской |губернских учреждений |
| |империи | |
|1779 |Экспедиция ревизии счетов |Контроль доходов и расходов |
| | |государства, сохранности денежных|
| | |средств |
2. Государственный финансовый контроль в России в период с X(X до 1917
г.
2.1. Министерство финансов
Следует отметить, что главной государственной организацией,
регулирующей финансовый рынок на протяжении всего XIX - начала XX века, все
же являлось Министерство финансов.
В начале XIX века произошло важное для России событие - была
установлена новая система государственных исполнительных органов власти.
Россия перешла от коллегиального управления к министерскому. В 1802 г.
подписывается манифест "Об учреждении министерств". Это стало начальным
этапом министерской реформы Александра. Было создано 8 министерств с четким
разделением между ними функций по управлению важнейшими отраслями
государственной деятельности. Министерская система государственного
управления, хотя и сильно измененная, просуществовала и до наших дней.
В соответствии с манифестом наряду с другими министерствами создается
и министерство финансов, структура и сферы компетенции которого были
разработаны к 1811 г. Какое-то время параллельно министерству сохраняет
свое существование и государственное казначейство, которое заведует
движением сумм в доход поступивших, остаточных или запасов, а также
текущими расходами и платежами долгов и пенсионов. Однако вскоре в
структуре министерства финансов учреждается департамент государственного
казначейства, которому были подчинены все центральные и местные финансовые
структуры. Постепенно в компетенцию Министерства финансов были переданы
практически все важнейшие вопросы, относящиеся к сфере управления
хозяйством. Эта передача дел нередко становилась прелюдией реформ.
В ведении Министерство финансов состоял налоговый аппарат, ведомство
государственных имуществ (до 1838 года), горное и соляное дело, органы
государственного кредита , а также дела внешней торговли и управление
таможнями (после упразднения в 1810 году Министерства коммерции) .
Полномочия Министерства финансов не распространялись на дела по движению
сумм, состоявшие в ведении Государственного казначейства, и финансовый
контроль, сосредоточенный в Главном управлении ревизии государственных
счетов, переименованном в 1836 году в Главное управление государственного
контроля.
В 1810г. Государственный Совет рассматривает предложения Особого
Комитета, возглавляемого графом Румянцевым, об образовании министерства и
принимает решение учредить три различные и независимые части в семи
управлениях Сената, которые были на тот момент. Первая часть - Министр
Финансов, который должен ведать доходами и управлять ими; вторая -
Государственный Казначей, который должен управлять движением сумм; третья -
Государственный Контролер - должен посредством вверенных ему установлений
держать ревизию счетов и поверять не только министерства вообще, но и в
особенности Министерство Финансов и Государственного Казначея.
Для выполнения установленных задач в Министерстве финансов в 1811 году
было создано Особое III-е отделение. На первых порах оно занималось
вопросами, связанными с внутренним кредитом. Затем под его контроль перешли
вопросы, касающиеся внешнего кредита и заграничных переводов.
На министра финансов было возложено ежегодное составление детальной
росписи государственных расходов. В 1811 г. произошло утверждение более
подробных правил по составлению росписи государственных расходов – так
называемый финансовый план Сперанского. Однако составлявшаяся на основе
этих правил государственная смета имела серьезные недостатки, главным из
которых было то, что она представляла собой механическое соединение смет
отдельных ведомств, причем не полное, поскольку отдельные доходы и расходы
не вносились в нее. Не было единства кассы, существовали разные методики
составления смет разных ведомств.
В 1824 году отделение преобразовали в Особую канцелярию Министра
финансов по кредитной части. В конце 50-х годов XIX века ей были
переподчинены Экспедиция заготовления государственных бумаг, а также
Сохранная и Ссудная казны, Приказы общественного призрения и сберегательные
кассы.
Начало царствования Александра II было продолжением того печального
периода нашей финансовой истории, который начался с 1845 г. и
характеризовался безостановочным владычеством дефицита, устранявшего
возможность серьезного реформирования финансовой системы.
В управлении финансовыми средствами царил произвол и беспорядок.
Первые министры финансов при Александре II, Брок и Княжевич, не имели
определенного плана действий и не понимали положения вещей или не могли
овладеть обстоятельствами. Все финансовые мероприятия этого времени,
основанные на рутине или представлявшие собой паллиативы, были крайне
неудачны; каждая новая мера, вследствие отсутствия предусмотрительности и
единого плана, приводила совсем не к тем результатам, какие предполагались;
дефициты росли, все попытки борьбы с увеличением государственных расходов
оказывались безуспешными; с каждым годом положение дел становилось все
более безвыходным, в значительной мере вследствие ошибочных финансовых. В
1859 г. были учреждены две комиссии: одна при государственном контроле -
для составления правил о порядке счетоводства, отчетности и ревизии,
другая, при Министерстве финансов - для пересмотра податей и сборов.
Трудами первой комиссии, душой которой был В.А. Татаринов, была
осуществлена коренная реформа в формальном строе нашего государственного
хозяйства. В дореформенное время каждое ведомство было государством в
государстве, имея свой отдельный бюджет не только по расходу, но и по
доходам; каждое министерство имело в исключительном своем заведовании
особые источники дохода, предназначенные для известных целей и не всегда
входившие в общую роспись. Государственная роспись не считалась
обязательной к исполнению: каждое ведомство пользовалось широкими правами
на испрашивание дополнительных ассигнований, могло по своему усмотрению
передвигать кредиты из одного сметного назначения в другое, накоплять
остатки и т. п. При этом порядке остатки отпущенных сумм ускользали от
точного учета со стороны минфина или государственного контроля и редко
возвращались в кассы министерства, оставаясь обыкновенно в полном
распоряжении ведомств. Государственная отчетность была весьма несовершенна,
сколько-нибудь серьезный контроль совсем отсутствовал. Выработанная
комиссией реформа состояла из ряда положений, введенных в действие в разное
время, но со строгой систематической последовательностью.
22 мая 1862 г. были утверждены правила о составлении, утверждении и
исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных
управлений; в 1863 г. были изданы так называемые кассовые правила, т. е.
правила о порядке поступления государственных доходов, а также правила
счетоводства, введенные в действие повсеместно с 1866 г. Установлен новый
порядок отчетности и ревизии на основании документов, оправдывающих каждую
статью расхода; открыты новые местные учреждения государственного контроля
- контрольные палаты (в 1864 г.). Сметные кассовые правила создали единство
бюджета, направление кредитов на их прямое назначение (специальность
кредита), а неизрасходованных остатков - в общие государственные средства,
ограничение сверхсметных кредитов и систему единства кассы, по которой
общими приходо-расходчиками всех казенных управлений сделались кассы
Министерства финансов. Прежде устройство бюджетной системы заключалось в
множественности ведомственных и территориальных касс. В эти кассы поступали
бюджетные платежи, имеющие специальное назначение и идущие на покрытие
заранее определенных расходов. Соответственно сбором средств занимались
различные ведомства. Принцип единства кассы ситуацию кардинально меняет.
Теперь все доходы государства сосредоточиваются в кассах министерства
финансов, на которые всецело возлагаются и обязанности по осуществлению
расходов. Кассы непосредственно производят в руки прямых кредиторов казны
расходы всех министерств и главных управлений. Сами же министерства и
главные управления не получают на руки никаких сумм, кроме авансов за счет
действующей сметы. Составление общей отчетности по губерниям было поручено
не государственному контролю, а казенным палатам, которые фактически играли
роль представителей департамента государственного казначейства в губерниях.
Казенным палатам теперь было предписано вести все бухгалтерское
счетоводство по государственным доходам и расходам. К этим принципам,
внесшим точный и определенный порядок в распоряжение финансовыми средствами
и сократившим произвол отдельных ведомств, присоединился еще принцип
публичности государственных росписей (с 1862 г.) и отчетов государственного
контроля (с 1866 г.). Опубликование государственной росписи впервые сняло
многовековую завесу, скрывавшую от общества действительное состояние наших
финансов. До 1862 г. количество государственных доходов и расходов
хранилось в строгой тайне; лицам, составлявшим росписи, строго было
запрещено разглашать о них какие бы то ни было сведения. В данный момент
решительный шаг к установлению более правильных отношений правительства к
обществу был результатом крайнего финансового расстройства.
Таким образом, реформы 60-70-х годов оказали непосредственное влияние
на весь строй финансового управления в России. Они позволили качественно
оформить государственный контроль над бюджетными средствами и привели к
упрочнению места казначейства в финансовой системе империи. Принцип
единства кассы закрепил возросшую роль налогов в формировании бюджета и
регулирующую функцию бюджетно-налоговой политики в экономике. Кроме того,
была решена проблема территориальной неравномерности распределения
поступлений и платежей. Министерство финансов получило возможность
использования излишков средств, полученных в одних кассах, для покрытия
недоимок в других. А государственное казначейство стало существовать как
единая система исполнительных органов власти.
Вместе с тем, в исполнении бюджета все большую роль начинают играть
коммерческие банки и образованный в 1860 г. государственный Банк.
В 1866 году в самой Особой канцелярии было создано иностранное
отделение, на которое возложили обязанности по проведению всех
государственных заграничных операций, в том числе выдачу переводных
векселей, аккредитивов и производство заграничных платежей по поручению
различных казенных учреждений, а также покупка иностранных трат для
покрытия таких платежей. Кроме того, ей было вменена покупка на зарубежных
финансовых рынках иностранной валюты для Государственного казначейства,
Министерства финансов и различных государственных ведомств. Помимо всего
прочего, именно она отвечала и за продажу-покупку валюты с целью
поддержания курса российского рубля. На фондовом рынке иностранное
отделение Особой канцелярии распоряжалось денежными суммами государства за
рубежом при размещении и погашении правительственных облигационных займов.
В 1879 году Особой канцелярии были переданы дела по всем валютным
расчетам, связанным с постройкой железных дорог в России. И это несмотря на
то, что все вопросы, связанные с частными железными дорогами, были
подведомственны Министерству путей сообщения. На Особую канцелярию
возложили контроль за размещением железнодорожных облигационных займов на
зарубежных финансовых рынках.
В 1884-1885 годах на этот орган возложили и ряд дополнительных
обязанностей. Во-первых, по ликвидации кредитных учреждений. Именно она
утверждала ликвидационные комиссии, а также осуществляла надзор за их
деятельностью. Во-вторых, контроль за сбором 5-процентного налога с доходов
от денежных капиталов.
С середины 90-х годов XIX века Особая канцелярия совместно с
Государственным банком активно принимала участие по регулированию в стране
денежного обращения, валютной и дисконтной политикой. Эти два
государственных органа решали такие вопросы, как увеличение акционерных
капиталов банков, а в случае размещения новых акций за границей определяли
основные их параметры (порядок эмиссии, стоимость и др.).
Кроме того, на деятельность частных банков Минфин оказывал влияние с
помощью еще одного простого механизма. Персональное назначение на все
руководящие должности в коммерческих банках подлежало обязательному
согласованию с Министерством финансов и Государственным банком.
2.2. Казначейская система
Деятельность губернских и уездных казначейств находилась под жестким
контролем как центральных, так и местных органов власти, регулярно
проводивших финансовые ревизии.
В начале XIX в Российской Империи окончательно складывается четкая
структура органов казначейства - от центрального (департамента
государственного казначейства) до местных (губернских и уездных).
Исполнение бюджета страны и контроль за расходованием государственных
средств в Российском государстве традиционно проводились казначейскими
учреждениями.
В 1837 г. полномочия всех уездных казначеев были унифицированы единой
инструкцией, в которой были точно определены предметы их деятельности,
пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм и т.д.
С середины 90-х годов XIX века значительно возрастают роль и функции
казначейств. А в 1896 г. происходит официальное слияние казначейских касс с
банковскими, и органы казначейства начинают оказывать банковские услуги
населению. На первых порах это были наименее сложные операции: размен
денег, покупка и продажа билетов государственного казначейства, уплата
процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам,
вышедшим в тираж, и билетам государственного казначейства истекших сроков,
переводные операции физическим и юридическим лицам, операции сберегательных
касс, прием и выдача денег за счет учреждений государственного банка.
Но число казначейских услуг быстро росло. К концу века в добавление к
основным банковским операциям казначейства начинают активно работать и с
ценными бумагами - занимаются инкассированием векселей, учтенных
учреждениями государственного банка, и покупкой-продажей 4% государственной
ренты.
С 1899 г. казначействам также предписывается распределять в
определенном процентном соотношении между государственной казной и
земствами поступающие поземельные сборы. Это свидетельствует о развитии
принципа самостоятельности местных бюджетов, которые являются независимыми
от центральной власти. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.
К 1900 г насчитывалось 728 казначейств. Все они состояли в ведомстве
департамента государственного казначейства и подчинялись соответствующим
казенным палатам. Последние сами по себе никаких доходов не собирали и
денежных средств не хранили, а лишь осуществляли надзор и контроль над
деятельностью казначейств. Личный состав казначейств определялся особыми
штатами и распоряжениями министра финансов.
В начале XX в значение казначейства еще более усиливается в связи с
ростом доходов и расходов государства и усложнением финансовой системы. В
свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко
регламентирующие деятельность казначейств.
Предметами ведения казначейств в то время были:
. прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству доходов;
. производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов;
. продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов;
. выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;
. счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;
. банковские операции: o открытие текущих счетов, o размен денег, o уплата процентов по купонам, o перевод денег.
Казначейство начинает активно участвовать в государственном
кредитовании. Через его учреждения производились оплаты ассигновок, а также
выдача коммерческих кредитов (от имени госбанка и в случае, если в данной
местности отсутствовали какие-либо банковские учреждения). Значительно
увеличивается объем операций по покупке-продаже ценных бумаг. Так, на 1
января 1913 г в активах казначейства находилось ценных бумаг на сумму 16,6
млн. руб., векселей - 66,7 млн. руб.
Революцией 1917 г. был завершен этап казначейского исполнения
государственного бюджета.
2.3. Государственный контроль
По Манифесту 28 января 1811 г. последовало Учреждение особого
ведомства, подлежащего управлению Государственного Контролера. С этого
момента и начинается история Государственного Контроля, как отдельного,
независимого о самостоятельного учреждения в системе других органов
государственного управления. Первым Государственным Контролером был барон
Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, выходец из Лифляндской губернии
(Финляндия). При нем был организован Совет Государственного Контроля.
Государственный Контролер и Совет Государственного Контроля
сосредоточили свою деятельность на совершенствовании отчетности и основных
положений произведенной в шестидесятых годах реформы ревизионно-финансового
управления, на улучшение самих способов и приемов контрольной проверки.
Тогда служба Государственного Контроля наблюдала за законностью и
правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу,
расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ними
заведений, составляла заключения о выгодности и невыгодности хозяйственных
операций, независимо от законности их производства, выполняла некоторые
другие функции, в частности, по рассмотрению годовых отчетов банков и
сберегательных касс. В таком виде она, по сути, сохранилась до Октябрьской
революции в России.
Государственный Контролер и Совет в своей работе руководствовались
законодательным актом от 30 декабря 1836 г. Однако со времени издания этого
закона произошли коренные изменения в основных началах счетоводства,
отчетности и ревизии и в самом устройстве Государственного Контроля. Вес
это требовало издания нового закона об учреждении Государственного
Контроля, который и был принят 28 апреля 1892 г. Этим законом
кодифицированы и закреплены все нововведения в организации и в порядке
деятельности Государственного Контроля. Составляя отдельную часть
государственного управления, Государственный Контроль наблюдает за
законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по
приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных
перед ним учреждений и составляет заключение о выгодности или невыгодности
хозяйственных операций, независимо от законности их производства.
Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный Контроль по
закону возложено рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского
и Крестьянского банков и сберегательных касс по сберегательной и страховой
операциям, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним
заключения Государственному Совету.
2.4. Комитет уполномоченных
Одним из первых государственных органов, на который официально были
возложены регулирующие функции по отечественному финансовому рынку, стал
Комитет уполномоченных по внешним займам. Его создание приурочили к выпуску
первого государственного облигационного займа в 1769 году.
В состав комитета вошли три первых лица страны: канцлер, генерал-
прокурор и государственный казначей (он стал руководителем комитета). На
новый орган было возложено ряд задач, в том числе определения процентных
ставок по выпускаемым облигационным займам, размер комиссии посредникам при
их размещении, а также наблюдение за своевременными платежами правительства
по погашению вышедших в тираж облигаций и выплате по ним процентов.
Несколько позже в дополнение к Комитету уполномоченных при
императорском дворе была образована Контора придворных банкиров. В ее
задачи входило осуществление текущих переводов казенных сумм за границу, а
также скупка на внешнем рынке российских облигаций. При этом ее членам
запрещалось от собственного имени участвовать в коммерческой деятельности и
выдавать кредиты. Все операции на финансовом рынке страны они обязаны были
делать только от лица конторы.
В 1810 году в связи с реформированием внутренней финансовой системы
был ликвидирован Комитет уполномоченных по внешним займам, а затем в 1811
году и Контора придворных банкиров. Частично их функции были возложены на
новый специализированный орган, созданный в 1810 году, на Государственную
комиссию погашения долгов.
В ее обязанности входило изыскание средств (в золотой и серебряной
монете), в том числе и от продажи части казенного имущества, для выкупа
обесцененных ассигнаций (бумажных денег), по которым было объявлено, что
они официально признаются правительством бессрочными государственными
ценными бумагами.
До 1817 года комиссия существовала как самостоятельное учреждение, но
затем была передана в подчинение Министерству финансов, где получила статус
департамента. При этом у него появился ряд дополнительных обязанностей, в
том числе курирование (внесение в Государственную долговую книгу) данных по
выпускаемым правительственным займам, учет и проверка оплаченных купонов и
т.д. Для этого в Государственной долговой книге велось три основных
раздела: долги по внешним займам, срочные и бессрочные внутренние долги. В
них учитывались кредиторы государства и в качестве подтверждения прав всем
им выдавались именные билеты.
Кроме всего прочего, на этот орган легли обязанности по погашению
долга и уплаты процентов по кредиторам государства. Для этого правительство
ежегодно перечисляло в его распоряжение из государственного бюджета не
менее 60 млн. руб. Непокрытую же часть госзадолженности перед кредиторами
комиссия покрывала собственными билетами. И для повышения их
привлекательности правительством страны было разрешено их использовать в
качестве залога по обязательствам с казною.
В 1817 году по инициативе министра финансов был образован еще один
специализированный орган по финансовому рынку, Совет государственных
кредитных установлений. На него возложили обязанности по постоянному
мониторингу за действиями ряда финансовых учреждений. В эту группу вошли
Комиссия погашения государственного долга (контроль за целевым
использованием выделенных сумм на погашение государственных долгов и выплат
процентов по ним), а также Ассигнационный (контроль за соблюдением закона о
прекращении выпусков новых ассигнаций), Заемный и Коммерческий (контроль за
обращением правительственных денежных средств на финансовом рынке)
государственные банки. В состав этого органа вошли председатель
Государственного совета, министр финансов, государственный контролер, а
также представители от дворянства и купечества.
Совет без серьезных изменений просуществовал до 1859 года, то есть до
коренного реформирования всей национальной кредитной системы. Как известно,
тогда Заемный и Ассигнационный банки были ликвидированы, а Коммерческий
преобразовался в Государственный банк. В результате под контролем совета
остался только Государственный банк, а также Петербургская и Московская
сохранные казны и сберегательные кассы (сберкассы были переданы ему в 1862
году).
В последующие годы влияние совета постепенно падало, и в 1894 году из-
под его наблюдения вывели Государственный банк, а в 1895 году данный орган
вообще был упразднен.
2.5. Банковские синдикаты
В 1905 году произошло неординарное событие, Министерство финансов
передало часть своих полномочий Министерству торговли и промышленности.
Новому государственному органу отошли контрольные функции за деятельностью
бирж (кроме фондового отдела Петербургской биржи), а также регистрация
акционерных компаний.
В то же время Министерство финансов усилило свое влияние на кредитные
учреждения. Именно к этому периоду относится инициатива данного
министерства по созданию банковских синдикатов. Совместно с Государственным
банком и на его средства синдикаты в кризисных ситуациях поддерживали
курсовую стоимость российских корпоративных ценных бумаг. Банковские
синдикаты создавались неоднократно и действовали, как правило, в течение
всего кризисного периода (порой несколько лет). За это их еще прозвали
"биржевой Красный Крест".
Помимо Минфина и Министерства торговли и промышленности, вопросами
российского фондового рынка занимался и Государственный совет. В марте 1898
года им был предложен особый механизм по гарантиям неприкосновенности
вложений (ценными бумагами) частных лиц в кредитные учреждения.
Участие в регулировании отечественного финансового рынка принимало и
Министерство внутренних дел. В частности, в 1894 году на его Главное
управление по делам местного хозяйства был возложен контроль за всеми
страховыми компаниями. Это было связано с тем, что страховые общества
достаточно рискованно размещали свои капиталы, что порой попадали под
банкротство. Это в свою очередь могло сказаться на социальной и
экономической стабильности. Исходя из этого, МВД и поручили курировать
данный сегмент финансового рынка.
В заключение можно сказать, что были еще и другие порой неформальные
регуляторы финансового рынка. В частности, церковь и др. Но это уже другая
история.
2.6. Государственная роспись
Что любопытно, не всегда структурное подразделение органа власти
осуществляло именно те расходы, которые проистекали из его названия.
Например, с 1649 г. и в течении длительного времени благоустройство
населенных пунктов было возложено на полицию.
Только с начала 1863 г. в России был введен в общих чертах
сохранившийся до сих пор набор принципов составления государственной
росписи доходов и расходов – так называемые принципы построения бюджетов.
Он был закреплен “Сметными правилами”, высочайше утвержденными 22 мая
1862 года.
Государственная роспись представляла собой документ, в котором – и это
самое важное его положение – должны были быть приведены все без исключения
предстоящие властям расходы и “источники к их удовлетворению”. В
действующем БК РФ – это ст. 32, предполагающая полноту отражения доходов и
расходов в бюджете.
Никакой расход, говорится в Сметных правилах, в “Высочайше
утвержденной государственной росписи не показанный… не допускается”. БК РФ
также предполагает финансирование исключительно предусмотренных в бюджете
расходов с соблюдением целевого характера расходуемых бюджетных средств.
Сметные правила устанавливали, что открытые законодательным порядком
для разных ведомств кредиты не могут быть увеличены никакими посторонними
“вне сметных назначений” поступлениями и поэтому все такие сборы и доходы
подлежат передаче “в полной цифре сбора” в Министерство финансов.
Государственная роспись составлялась на один год (как исключение для
некоторых капитальных расходов – два года), бюджетный год совпадал с
календарным, как и в настоящее время. По истечении бюджетного года кредиты
уничтожались и оставшиеся неизрасходованными суммы “составляли
принадлежность Государственного Казначейства”.
Составление государственной росписи начиналось с низов, с составления
смет отдельных бюджетных учреждений. Далее эти сметы обобщались и поэтапно
передавались вверх по лесенке государственной иерархии. В конце концов, на
основе смет всех министерств и ведомств составлялась государственная
роспись, т.е. процесс шел снизу вверх.
При составлении росписи царский минфин “старается об установлении
соразмерности доходов с расходами”, готовит письменные предложения в
Госсовет того времени по сокращению отдельных статей (сам он не вправе был
это делать) и рассматривает перспективы покрытия возможного дефицита.
Представляет интерес, что считается в Сметных правилах
экстраординарным кредитом, то есть аналогом нынешних расходов из резервного
фонда, либо расходов чрезвычайного характера. Это расходы, которые “по
существу своему не могли быть предвидены при составлении и утверждении
государственной росписи и без крайнего вреда не могут быть отложены до
росписи будущей”.
После прохождения парламента “государственная роспись по утверждении
ее Высочайшею властью обнародывается во всеобщее сведение”. Однако
подробного разъяснения как, в какие сроки и по каким правилам это делать
нет. Сметные правила написаны простым и понятным языком, несмотря на то,
что это стиль и обороты прошлого века, а формулировки достаточно четки.
История становления бюджетного процесса в царской России, как уже было
сказано, характеризуется естественной эволюционностью и не сопровождалась
каким-либо серьезным воздействием на власть со стороны населения и
сословных групп. В те годы вся полнота верховной власти в стране
принадлежала государю императору, в его лице была сосредоточена и
законодательная власть в области финансов. В царской России парламент
появился скорее как слепое заимствование европейского опыта, но не как
потребность россиян или уступка политическим партиям. При этом даже министр
финансов царского правительства С. Ю. Витте – передовой человек для своего
времени – считал, что к Государственной Думе нельзя относиться с доверием,
и публично предлагал исключить вопросы бюджета и займов из ее ведения, а
также требовал обеспечить неприкосновенность основных законов страны
Еще одной традиционно отрицательной чертой финансов России является
недоступность многих финансовых операций органов власти контролю, например,
царского правительства – Государственному контролю
Во-вторых, в отсутствие полноценного участия населения в решении
финансовых вопросов был необходим временный институт контроля за бюджетной
системой со стороны, например, политических партий и общественных
организаций и, кроме того, всеобъемлющий контроль вышестоящих органов
власти за финансами нижестоящих. Наконец, в-третьих, в отсутствие
полноценного общественного контроля необходима была детальная регламентация
финансово-хозяйственной деятельности органов власти, в том числе
муниципальных, несмотря на провозглашенное отделение последних от
государственной власти.
Список использованной литературы
1. Лукашев М. - “Под контролем”/ «Профиль» - 2002., № 19 с. 27-28
2. Начинкин Д. - «Эволюция казначейской службы в России»/ «Финансы» -
2002 №5, с. 10-13