Парламент
Великобритании и его основные характеристики. Функции палат
1. Парламент Великобритании и его основные
характеристики
Британский парламент возник в конце XIII века
и с тех пор продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей
политической истории Великобритании. Британский парламент является примером
сочетания старых и новых форм, их напластований, сосуществования.
Само понятие “парламент” употребляется здесь
в разных смыслах. Когда говорят о парламенте как о верховном законодательном
органе, имеют в виду не только обе палаты парламента - палату общин и палату
лордов, но и монарха, ибо только единство всех названных элементов образует в
правовом смысле то, что называют парламентом. Иногда термин “парламент”
употребляют для обозначения обеих палат парламента, но чаще под парламентом
подразумевают его основную часть - палату общин. Члены палаты общин именуются
“членами парламента” Правительство несет ответственность перед палатой общин и
эта ответственность именуется “парламентской”. Именно палата общин
осуществляет “ парламентский контроль
над финансами”.
Особенностью британского парламента является
и то, что он функционирует в условиях отсутствия в стране писаной конституции.
Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности содержатся в
обычных законах страны ( их мало ), другие - в неписаных нормах конституции,
конституционных соглашениях. Положение парламента в конституционной системе
определяется двумя фундаментальными принципами : парламентского верховенства и
парламентарного правления. Реальное же функционирование всего парламентского
механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее
влиянием находится вся организация избирательного процесса, она оказывает
определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента.
Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения,
обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством.
При двухпартийной системе обе партии
попеременно сменяются у власти. В таких условиях правительство, как правило,
располагает поддержкой большинства в палате общин, и это дает ему сильные
позиции в парламенте.
Процесс перемещения центра власти от
парламента к правительству остро поставил вопрос о предназначении
представительного органа, его реальном положении в конституционной системе.
Одна из важнейших особенностей парламента -
выборность. Это единственный выборный центральный орган государственной власти
в стране. Правила, определяющие проведение выборов, имеют большое значение для
политической жизни страны. В процессе парламентских выборов решается вопрос о
том, кто из двух главных партий, составляющих двухпартийную систему, будет
править страной. В Великобритании порядок проведения выборов определяется
парламентским законодательством.
Парламентские выборы здесь имеют глубокие
исторические корни и традиции, и нормы избирательного права складывались в ходе
длительной эволюции. Другая особенность избирательного права и избирательной
системы заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющими
двухпартийную систему.
Основной сферой деятельности английского
парламента является законодательство. Верховная власть в области
законодательства вверяется парламенту в целом. Это ““королева в парламенте”,
т.е. королева и две палаты в парламенте. Это значит, что законопроекты,
принятые обеими палатами парламента, становятся законами после их одобрения
королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют
в виду палату общин.”[1]
В
законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была
установлена биллем о правах 1689 г. Он отменил право короля приостанавливать
действие законов и делать из них изъятия, то есть сделал незаконным изменение
законов монархом без согласия парламента. В XIX веке утвердился принцип
верховенства парламента, определяющий его положение в качестве верховного
законодательного органа. Он “означает, что парламент не связан каким - либо
конституционным актом и не существует какого - либо правового ограничения его
верховенства в законодательной области. Парламент имеет право принимать,
отменять и изменять любой закон в порядке обычной законодательной процедуры, и
никто ( в том числе и суд ) не может поставить под сомнение действительность
или конституционность акта парламента.”[2]Этот принцип означает также, что
парламент предыдущего созыва не вправе связывать своих преемников ( это было бы
ограничением верховного положения законодательного органа ). Издание законов -
самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около половины
всего его времени уходит на законодательную работу. Число ежегодно принимаемых
законов довольно стабильно ( 60- 70 в год ). Большая часть времени занята
рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства.
Законодательная
инициатива может быть осуществлена в любой палате, она принадлежит только
членам парламента. Согласно действующей процедуре, законопроект вносится в
общем порядке, независимо от того, является ли вносящий членом правительства.
Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве
члена правительства, а как член парламента. Правительственный билль вносится
тем министром, который отвечает за его разработку и прохождение в палате.
Всякое законодательное предложение должно
быть облечено в форму законопроекта ( билля ), причем представляемый в
парламент законопроект должен быть непременно правильно оформлен. Этому
придается особое значение.
На практике законопроекты рассматриваются
нижней палатой, затем передаются в верхнюю. Формально законодательной
инициативой обладает обладает монарх ( в лице министров ). В соответствии с
правилами процедуры неправительственные законопроекты рассматриваются лишь один
день в неделю. В итоге 95% всех законов принимается по инициативе
правительства.
Контроль за деятельностью правительства также
является одним из важнейших направлений деятельности парламента согласно
принципу ответственного правления. В английской парламентской практике
правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Применяются
следующие формы контроля : вотум недоверия, резолюция порицания, вопросы устные
и письменные. Выражение правительству вотума недоверия влечет либо его
отставку, либо роспуск палаты общин. Вотум недоверия может иметь место, если
само правительство ставит вопрос о доверии. При этом вотум недоверия бывает
только связанным, т.е. вопрос о доверии ставится лишь в связи с прохождением правительственного
законопроекта. Зачастую правительство сознательно ставит вопрос о доверии, зная
о непопулярности закона, чтобы путем давления на парламент способствовать его
принятию.
В английской политической практике вотум
недоверия - явление чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких
случая, и оба они произошли при необычной ситуации, когда правительство не
имело поддержки большинства в палате общин ( в 1924 и 1979 г.г.) .
Резолюция “порицания” в Великобритании - это
лишь юридически существующий институт. Оппозиция достаточно часто вносит в
палате общин предложение о выражении недоверия, но оно отклоняется партийным
большинством, поддерживающим правительство.
Одной из форм контроля, получивших развитие в
последнее время, является работа специализированных комитетов. С 1979 г. в
практику вошло приглашение министров для дачи показаний на их заседаниях.
Наиболее часто применяемая форма контроля - вопросы правительству, а по
существу его критика. В соответствии с регламентом работы палаты ее заседания
ежедневно ( кроме пятницы ) начинаются с “часа вопросов”. Ежегодно
правительству задается около 40 тыс. устных вопросов. Как правило, каждый
министр выступает перед парламентом раз в месяц, премьер - министр - 2 раза в
неделю. Существует список тем, на которые министры не обязаны отвечать :
вопросы обороны и безопасности, информация личного характера, коммерческая
информация конфиденциального свойства. Если присутствующий с министром помощник
предупреждает, что затраты на подготовку ответа на данный вопрос превышают 200
ф. ст., министр решает, стоит ли отвечать. С учетом постоянной трансляции
заседаний палаты, сведения, представляемые правительством во время “часа
вопросов”, в конечном счете предназначены для информирования и
непосредственного обращения к электорату. Вопросы помогают министрам глубже
анализировать сложные проблемы, становятся импульсом будущих правительственных
мер.
В последние 10 - летия в Англии были
проведены реформы, направленные на повышение эффективности деятельности парламента,
обеспечением парламентариям более широких возможностей для осуществления
основных функций представительного органа.
Британский парламент - чрезвычайно активное
представительное учреждение. Его действительная роль определяется не столько
формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в
качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются вопросы внутренней и
внешней политики, важные общественные и политические дела, волнующие население
страны. Эта роль парламента обнаруживается особенно остро в моменты острых
политических и социальных кризисов, когда он становится центром дискуссий,
фокусом всей политической жизни. Парламент способен влиять на ход событий,
общественное мнение, политику правительства.
2. Палата общин и ее основные функции
Нижняя палата - палата общин - это
общенациональный представительный орган, в состав которого входит 650 членов,
избираемый сроком на 5 лет. Право участия в голосовании принадлежит всем
британским гражданам, достигшим 18 лет. Закон предоставляет право участвовать в
парламентских выборах гражданам Ирландской республики и всем гражданам
Содружества, проживающим в Великобритании. Необходимо проживать в избирательном
округе на момент определенной даты, установленной для составления регистрационного
списка и быть внесенным в него.
В английском праве отсутствует перечень
основных условий, которым должен отвечать член палаты общин, но имеется
перечень условий, лишающих права быть членом палаты общин, а следовательно, и
кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах
и нормах общего права. Пассивным избирательным правом наделен любой британский
гражданин, достигший 21 года.
Руководит палатой общин председатель палаты -
спикер ( в палате лордов председательствует лорд - канцлер) . У него имеются
три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета
всей палаты. Спикер избирается палатой на весь срок ее полномочий и
представляет палату в сношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к
какой - либо партии. Спикеру оказывают помощь партийные “кнуты”, которые следят
за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной
фракции.
Важным структурным элементом палаты общин
служат парламентские комитеты. Они образуются, в основном, для предварительного
обсуждения законопроектов. Комитеты английского парламента подразделяются на
постоянные и временные. Постоянные, в свою очередь, делятся на 3 вида : комитет
всей палаты; неспециализированные и специализированные.
Комитет всей палаты представляет собой весь
ее состав. Он созывается для обсуждения конституционных и финансовых
законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации ( в
последнем случае - по желанию правительства ). На заседаниях комитета всей палаты
председательствуют поочередно заместители спикера.
Неспециализированные комитеты палаты общин
обозначаются первыми буквами латинского алфавита A, D, C, D и т.д. Обычно в
палате функционирует 7-8 таких комитетов.
В каждом из них работает от 15 до 50 человек.
Их персональный состав формируется комитетом по отбору ( а не палатой в целом )
по партийному признаку, т.е. по предложениям партийных фракций пропорционально
их численности.
Специализированные комитеты состоят из 9-14
человек каждый. Большинство из них - (14) создаются по отраслям и сферам
управления. Их основная задача - контроль за деятельностью основных
министерств. Поэтому система комитетов привязана к их структуре. Например,
действуют комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам,
промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, комитеты по делам
Шотландии и Уэльса. Кроме того, имеются специализированные комитеты по
европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной
отчетности, по делам парламентского уполномоченного.
Комитеты имеют право проводить расследования,
для чего они могут истребовать необходимые документы и материалы, вызывать
свидетелей, назначать экспертов. По окончании расследования того или иного
вопроса комитет представляет палате общин доклад. В целом парламентские
комитеты играют вспомогательную, но не очень значительную роль, их решения
носят рекомендательный характер, и депутаты не связаны мнением того или иного
комитета.
Среди временных особое значение имеют
сессионные комитеты палаты общин. Они именуются так потому, что учреждаются из
года в год в начале каждой сессии. Основная сфера их деятельности - обеспечение
функционирования самой палаты. К сессионным относятся комитеты : по вопросам
процедуры; привилегиям; петициям, направленным палате общин; обслуживанию
депутатов.
Обе палаты совместно могут образовывать
объединенные комитеты для рассмотрения дел, касающихся равным образом каждой из
палат. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов обеих палат.
Депутат обладает иммунитетом ( на период
сессии плюс 40 дней до начала и после завершения сессии) и получает жалованье
за свою работу. Кроме того, ему оплачиваются почтовые и транспортные расходы,
услуги 3 помощников. В дополнение к услугам помощников депутатам иногда оказывают
помощь местные партийные агенты ( в выполнении конкретных просьб избирателей,
подготовке встреч с избирателями в выходные дни).
У каждого депутата имеются двойственные
отношения со своей партией, без поддержки которой невозможно победить на выборах
и сделать карьеру. Однако строгое подчинение партийной дисциплине лишает
депутата его индивидуальности и возможной поддержки избирателей. Поэтому “по
принципиальным вопросам они нередко вынуждены голосовать против мнения своей
фракции, объединяясь с другими депутатами ( такое поведение не рассматривается
как стремление “сколотить” оппозицию партийной политике).”[3]
Процесс прохождения законопроектов в палате
общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли
подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые
затрагивают общие интересы. Их действие, как правило, распространяется на
территорию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным
относятся те билли, которые затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь
местное значение ( законы, регулирующие деятельность отдельных компаний и
корпораций; действующие в пределах определенных административно -
территориальных единиц ). По Закону о толковании 1978 г. билль считается
публичным, если в нем не оговаривается его частный характер. Частные билли
вносятся лицами, заинтересованными в их принятии ( это могут быть местные
органы, государственные учреждения, корпорации).
Публичные законопроекты, в зависимости от
того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на правительственные, то
есть внесенные депутатами - членами правительства, и законопроекты частных
членов, то есть внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами
правительства. Это деление публичных законопроектов оказывает решающее влияние
на судьбу законопроекта.
Всякий публичный законопроект должен пройти в
палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадия комитета, стадия
доклада, третье чтение. В дополнение к этому, если текст законопроекта был
изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты
лордов.
В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает
название законопроекта. Во втором чтении обсуждаются его основные положения. По
окончании обсуждения законопроект передается в соответствующий постоянный
комитет, где идет постатейное обсуждение, внесение предложений о поправках и
голосование ( в правительственные законопроекты, комитеты, как правило,
поправок не вносят). Если законопроект прошел через комитет, он выносится на пленарное
заседание палаты; во время прений в него могут быть внесены поправки. В ходе
третьего чтения допускаются общие дискуссии по проекту в целом без внесения
поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. В случае
принятия проект направляется в верхнюю палату, где он проходит аналогичную
процедуру. Несмотря на ежегодный рост числа и объема принимаемых законов, в
современный период законодательная деятельность английского парламента утратила
тот суверенный характер, который существовал в прошлом веке. Данному
обстоятельству способствует целый ряд причин : бурное развитие экономики,
средств коммуникации, усложнение процесса государственного управления и т.д.
Чтобы поспеть за быстро меняющимися обстоятельствами, законодатели делегируют
часть своих полномочий правительству, проводят предварительную подготовку и
согласование законопроектов в комитетах, привлекают для консультаций
специалистов, упрощают законодательную процедуру в самом парламенте. Если новый
закон регулирует крупную проблему, то проводится несколько независимых
экспертиз, согласование с заинтересованными ведомствами, союзами
предпринимателей и профсоюзами с тем, чтобы выяснить, как принятие акта
повлияет на структуру сложившихся отношений, увязывается с действующей системой
права, отразится на международных отношениях.
Старейшей прерогативой парламента является
принятие бюджета, другие финансовые полномочия. Законодательной инициативой по
финансовым вопросам обладает правительство - фактически главный автор и
исполнитель бюджета. В соответствии с традицией финансовые законы вносятся
правительством только в нижнюю палату парламента. Депутаты могут вносить
поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром. Если бы
не было предварительного обсуждения и специальных экспертных оценок в
комитетах, за отводимые на обсуждение 1000 - страничного бюджета 26 дней
депутаты не смогли бы предложить свои поправки. Палата общин осуществляет
контроль за расходованием финансов ( через парламентского контролера -
генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время
парламентских вопросов правительству)р.
Процесс прохождения законопроектов, связанных
с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд
особенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществлять
контроль над финансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов
в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия
парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламентом,
незаконно”.[4]Принцип, требующий согласия парламента на расходование
правительством государственных средств, утвердился в XVII веке. Он развился из
обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании
государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы,
которые передавали палате общин “ контроль кошелька”. Правительство не имеет
право расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия
парламента. Финансовое законодательство - исключительная прерогатива палаты
общин. Финансовые предложения правительства должны быть приняты ею, и
финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право
определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в
пределах средств, вотированных парламентом, принадлежит правительству. Право
внесения в палату общин законодательного предложения о расходовании денежных
средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.
Согласие парламента на сбор налогов и
расходование денежных средств выражается в принятии специального
законодательства на этот счет. Основные финансовые законы, принимаемые
ежегодно, - Закон о консолидированном фонде и Закон об ассигнованиях. В них
фиксируются расходы на нужды финансируемых из бюджета учреждений. Основные
доходы, поступающие в государственную казну, фиксируются в Законе о финансах.
Финансовым считается не только законопроект,
в котором финансовые статьи составляют основное содержание, но и всякий иной
законопроект, содержащий статьи финансового характера. Поскольку палата общин
не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства, для принятия
законопроекта, в котором содержится соответствующее предложение, необходимо
получить согласие правительства.
Согласно финансовой процедуре палаты общин,
законопроект об ассигнованиях вносится правительством в виде смет министерств и
центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть все сметы и вынеси по
каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую ассигнование требуемой суммы
из государственной казны. Формальная резолюция предшествует принятию Закона об
ассигнованиях.
Палата общин не может ни изменить цели
ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она только
может либо вовсе отказать в данном ассигновании, либо уменьшить требуемую
сумму.
Предлагаемые правительством налоги
воплощаются в заявлении о бюджете, с которым выступает в палате министр
финансов. Заявление включает не только предложения о налогах, но дает общий
обзор состояния национальной экономики. Содержание этого заявления держится в
строжайшей тайне. После выступления министра финансов палата общин принимает
резолюцию, санкционирующую налоги. Эта резолюция воплощается в Законе о
финансах.
Дебаты по финансовому законодательству
используются палатой для проведения дебатов по тем или иным вопросам
правительственной политики. Право выбора предмета обсуждения в большинстве
случаев предоставляется оппозиции.
Инициаторами частных законопроектов могут
быть любые лица, и соответственно частные законопроекты вносятся в парламент не
депутатами, а заинтересованной стороной. Инициаторы билля составляют петицию,
обосновывающую необходимость его принятия. Законопроект должен быть опубликован
в официальном издании. Возражения против законопроекта также подаются в форме
петиции. Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного
законопроекта выступают их представители.
Наиболее существенная стадия прохождения
частного законопроекта - обсуждение в комитете палаты по частным
законопроектам. Заседание комитета напоминает судебное заседание. Затем частный
законопроект представляется палате и проходит е же стадии, что и публичный
билль.
Парламент - верховное законодательное
учреждение, и ни один орган не может законодательствовать без его уполномочия. Парламент
вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и
законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их осуществлением.
Издаваемые правительством на основании законов постановления называются поэтому
актами делегированного законодательства.
Контроль палаты общин над актами
делегированного законодательства осуществляется на основании Закона об
издаваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполномочивающий закон
“предусматривает, что акт делегированного законодательства должен быть
представлен в парламент в соответствии с процедурой, установленной законом.
Согласно закону, акты делегированного законодательства могут представляться в
палату общин либо до вступления в силу, либо после вступления в силу, в
зависимости от того, что предусмотрено в уполномочивающем законе.”[5]
В палате общин существует специальный комитет
по делегированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены
в палату общин. Члены палаты участвуют также в работе объединенного комитета по
проверке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановления
с точки зрения их соответствия закону, на основании которого они были изданы, и
представляют палатам доклады о тех актах, которые считают заслуживающими
внимания.
Контроль над правительством - вторая главная
функция палаты общин.
Парламентская ответственность правительства -
стержень всей системы контроля. В Великобритании существует система
парламентарного ( ответственного ) правления. Это значит, что правительство формируется
из числа членов парламента, несет ответственность перед парламентом ( в этом
случае под парламентом понимается только палата общин ) и в случае вотума
недоверия должно уйти в отставку. Правительство несет коллективную
ответственность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру,
обычно рассматривается как отказ правительству в доверии в целом. Этот акт,
влекущий ответственность, может касаться неодобрения палатой либо общей
политики правительства, либо какой - либо отдельной его меры. Основанием,
влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при
голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо,
наоборот, одобрение меры, против которой правительство возражает.
В случае поражения в палате общин, за которым
должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и
назначить новые выборы.
Оппозиция часто вносит в палату общин
предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большинством,
поддерживающим правительство. Вопрос о том, является ли поражение в палате
достаточно серьезным, чтобы повлечь за собой уход в отставку и роспуск
парламента, решает премьер - министр.
Одной из наиболее часто практикуемых форм
парламентского контроля является процедура вопросов депутатов министрам.
Существуют устные и письменные вопросы. Ответы министров на устные вопросы
депутатов заслушиваются ежедневно ( кроме пятницы ). Ответы на письменные
вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах. Порядок представления
вопросов строго регламентирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать
палате письменное предварительное уведомление. Если депутат желает получить
письменный ответ, оно предоставляется за семь дней; устный - за два дня.
Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков.
Число вопросов, которые депутат может задать
в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать
дополнительный вопрос, имеющий отношение к основному. “Ни один вопрос не может
быть задан министру после истечения “часа вопросов”, единственное исключение из
этого правила предусматривает тот случай, если спикер признает, что вопрос
имеет “ неотложный характер общественного значения”.”[6]Спикер может не
допустить вопроса, если министру не было дано о нем предварительного
уведомления. По такому частному уведомлению не может быть задано более одного
вопроса в день.
Министр может отказаться отвечать на вопрос.
Всякая попытка получить ответ на вопрос, если на него отказались отвечать,
будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, то он может
быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.
Существует также своеобразная форма
парламентского контроля в виде предложений, отличающаяся от практики
интерпелляций и запросов, существующих в других странах. По существу, это
проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу.
Посредством внесения такого предложения депутат ставит на обсуждение палаты
какой - либо вопрос, предлагая тем самым палате рассмотреть его и вынести по
нему свое решение.
Член палаты, вносящий предложение, должен
обосновать, почему палата должна принять к рассмотрению его предложение. Вслед
за тем начинаются дебаты, в которых выступают как депутаты, поддерживающие
предложение, так и его противники. Спикер следит за тем, чтобы слово было
предоставлено и тем и другим. Предложение, принятое при голосовании становится
решением палаты общин.
Предложения открывают возможность широкого
обсуждения правительственной политики. Обычно они вносятся оппозицией ( с этой
целью выделено 20 дней в сессию ). Это может быть предложение о недоверии
правительству либо предложение, в котором выражается сожаление по поводу
правительственной политики и предлагается принять иной курс действий.
Кроме того, парламентская процедура
предусматривает “право депутата вносить предложение с целью обсуждения вопроса,
имеющего “чрезвычайно важное общественное значение и требующего срочного
рассмотрения”.”[7]Такое предложение подложит обсуждению в тот же день, если
спикер признает предложение имеющим чрезвычайное значение и если оно будет
поддержано не менее 40 членами палаты. Обычно в сессию вносится несколько
десятков таких предложений, а обсуждается не более одного - двух.
Контроль над финансами является контролем над
расходованием правительством уже утвержденных парламентом денежных средств.
Контроль палаты общин над расходованием правительством денежных средств
слагается, во -первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин
министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во - вторых, из
проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой комитетом по публичной
отчетности.
Парламентская проверка отчетов основывается
на докладе специального должностного лица палаты - генерального контролера и
ревизора, осуществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается
правительством на основании резолюции палаты общин, предложенной премьер -
министром с одобрения председателя комитета по публичной отчетности.
Генеральный контролер - должностное лицо парламента и несет ответственность
перед ним. Он может быть отстранен от должности только на основании послания
обеих палат парламента к правительству.
В его обязанности входит проверка отчетов о
расходовании средств министерствами и подчиненными им организациями, а также
контроль за тем, чтобы все доходы министерств вносились в Консолидированный
фонд. Все доходы, получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и
вносятся на счет министерства финансов - Консолидированный фонд. Деньги из него
могут расходоваться только по разрешению парламента. Генеральный контролер
вправе отказать в открытии кредита из Консолидированного фонда, если расход не
предусмотрен Актом парламента. Генеральный контролер возглавляет Национальное
ревизионное ведомство, в котором числится 900 ревизоров. Оно производит ревизию
отчетов министерств и других государственных учреждений. На основе проводимой
ведомством ревизии составляется доклад генерального контролера, представляемый
комитету по публичной отчетности.
Комитет состоит из 15 членов, его
председателем является один из руководителей официальной оппозиции, который
занимал в свое время министерский пост ( обычно в министерстве финансов ).
Комитет основывает свою деятельность на докладе ревизионного ведомства, в
котором указываются все случаи нарушения в расходовании средств,
злоупотребления и неправильности в их использовании. Доклады внимательно
изучаются депутатами. Бывают случаи, когда комитет вскрывает серьезные
злоупотребления. Доклады комитета ежегодно обсуждаются палатой.
Парламентский уполномоченный по делам
администрации (омбудсман) является частью парламентского механизма контроля над
министерствами. Должность омбудсмана была введена законом о парламентском
уполномоченном 1967г. Омбудсман - должностное лицо - обязанностью которого
является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств. Омбудсман
назначается правительством, которое прежде, чем сделать назначение,
консультируется с председателем специального комитета по делам парламентского
уполномоченного. Парламентский уполномоченный - должностное лицо парламента,
вследствие чего жалоба должна быть передана депутату, который решает, направить
ли ее парламентскому уполномоченному. Парламентский уполномоченный занимает
свою должность, пока “ведет себя хорошо” ( по выражению закона о парламентском
уполномоченном ), и может быть отстранен от должности только по требованию
обеих палат парламента, по своей собственной просьбе или по достижении 65 -
летнего возраста. Он не может быть членом парламента ( обычно на эту должность
назначаются гражданские служащие или юристы ).
В его компетенцию входит расследование жалоб
граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при
осуществлении административных полномочий и вытекают из их ненадлежащего
выполнения. Деятельность парламентского уполномоченного распространяется на е
министерства и ведомства, список которых содержится в приложении к закону. Он
не может проводить расследование действий министерств и ведомств, если имеется
возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех
действий, которые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.
Парламентскому уполномоченному предоставлены
широкие права при проведении расследований. Он вправе истребовать у министров и
должностных лиц документы, вызывать свидетелей. По результатам своих
расследований омбудсман не может принимать никаких обязательных решений (
например, отменить или изменить административный акт ). Результатом его
расследования является доклад, который он может послать соответствующему
депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное
осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить
парламенту специальный доклад. Его доклады, представляемые парламенту,
рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного.
Комитет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих
министерств и доклады парламентского уполномоченного.
3. Палата лордов; функции палаты лордов
Палата лордов формируется на невыборной
основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего
право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты - 1195 герцогов, маркизов,
графов, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так называемую “золотую
книгу” английского дворянства. Это пэры парламента. Они подразделяются на
духовных и светских, потомственных и пожизненных.
К числу духовных лордов относятся 26
архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты связывается с пребыванием
их в соответствующей должности.
Все остальные члены палаты относятся к
категории светских. Основную группу составляют те светские пэры , право которых
быть членами палаты переходит по наследству. В палате - 789 потомственных пэров
и пэресс.
В палате имеется 359 пожизненных пэров и
пэресс. Большинство из них - это политические и партийные деятели, либо высшие
военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных
государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные
деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в
общественной и политической деятельности.
Одиннадцать членов палаты - лорды - юристы (
ординарные лорды по апелляциям). Они назначаются из числа лиц, занимавших или
занимающих высокие судейские должности, для оказания помощи палате при решении
судебных дел.
В палате лордов, как и в палате общин, также
существует деление на партийные группы, но его влияние не столь значительно,
как в палате общин. Лорды более независимы от партий и избирателей и меньше
связаны партийной дисциплиной. В последние годы в связи с возрастанием роли
пожизненных пэров палата претендует на роль форума, аккумулирующего в себе
богатый опыт и специальные знания и представляющего важное и полезное
дополнение выборной палаты общин.
Председатель палаты - лорд - канцлер. Его
статус и роль в палате значительно отличаются от того положения, какое занимает
спикер в палате общин. Лорд - канцлер - член кабинета и назначается лично
премьер - министром. Он является также главой судебной системы страны. В палате
лордов он принимает участие в дебатах и голосовании. Заседания в палате лордов
не столь стеснены правилами парламентской процедуры, и лорду - канцлеру не
приходится часто вмешиваться в порядок ведения дебатов. Он не выносит решений
относительно правил процедуры, и в случае возникновения соответствующих
вопросов палата обращается не к нему, а к лидеру палаты.
В палате лордов имеются лорд - председатель
комитетов и его заместитель, которые председательствуют вместо лорда -
канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитета всей палаты ( при
рассмотрении законопроектов в стадии комитета ). Они назначаются палатой
ежегодно в начале сессии.
Постоянным должностным лицом палаты лордов
является клерк, полномочия которого аналогичны полномочиям клерка палаты общин
и в подчинении которого работает постоянный штат клерков, занятых
делопроизводством палаты.
Каждая партия в палате лордов имеет своего
лидера. В правительственной партии - это лидер палаты; оппозицию возглавляет
лидер оппозиции. В их обязанности входит планирование дебатов в палате. В
палате лордов также имеются главные “кнуты” и их помощники, выполняющие те же
функции, что и “кнуты” в палате общин. Сторонникам партии направляются
письменные “кнуты”. Но в палате лордов не существует никаких соглашений между
“кнутами”, касающихся отсутствия на заседаниях равного числа членов палаты от
правящей и оппозиционной партий.
Во время заседаний члены палаты ( за
исключением духовных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было
прежде, а соответственно на скамьях правительства и оппозиции.
Заседания проводятся с понедельника до
четверга и в конце сессии - по пятницам. Заседания начинаются с краткого “часа
вопросов”, но вопросы разрешается задавать только после обсуждения основной
повестки дня. Более половины всего времени палаты заняты рассмотрением
правительственных биллей.
Регулярно на заседаниях палаты присутствует и
принимает участие в голосовании около трети ее состава. Часть членов палаты
вообще никогда не принимает участия в ее заседаниях; другие получают разрешение
не присутствовать на ее заседаниях. Такое разрешение предоставляется либо на
весь срок полномочий парламента определенного созыва, либо на срок сессии.
Пэры не получают жалованья, но им могу быть
возмещены расходы, связанные с посещением заседаний.
Члены палаты лордов обладают правом
законодательной инициативы, и законопроекты могут вноситься в палату лордов.
Полномочия палаты в области законодательства определяются законами о парламенте
1911 - 1949 г. В качестве части верховного законодательного органа палата
лордов рассматривает и принимает с поправками или без поправок законопроекты,
принятые палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять
законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.
Закон о парламенте 1911 года устанавливает,
что финансовый законопроект, принятый палатой общин и переданный за месяц до
окончания сессии на рассмотрение в палату лордов, становится законом без ее
одобрения, если он не принят ею в течение одного месяца.
Порядок прохождения законопроекта в палате
лордов в основном тот же, что и палате общин. Наиболее важная стадия здесь -
комитетская, так как в это время в билль обычно вносятся поправки, которые
оказывают существенное влияние на содержание и дальнейшее движение
законопроекта. Иногда эта стадия занимает несколько дней. Обсуждение статей
сопровождается длинными дебатами, и голосование проходит почти по каждой
статье, в которую внесена поправка.
Рядом особенностей отличается рассмотрение в
палате лордов финансовых законопроектов, в частности бюджета. Он становится
предметом правительственного заявления в палате лордов, затем сразу же
обсуждается во втором чтении. Непосредственно после этого происходит голосование
законопроекта о бюджете в третьем чтении.
С точки зрения роли второй палаты наиболее
интересным является порядок, посредством которого регулируются отношения между
двумя палатами при осуществлении ими законодательной деятельности. После
прохождения законопроектом всех стадий в палате лордов он вместе с поправками,
сделанными лордами, передается в палату общин. Последняя, в специальном
заседании, рассматривает эти поправки и в случае несогласия с ними назначает
комитет для выработки обоснования, в котором объясняется, почему именно она не
согласна. Палата общин может также, не согласившись с поправками палаты лордов,
выдвинуть взамен некоторых из них новые поправки. Обоснование и все вновь
сделанные поправки передаются на новое рассмотрение палаты лордов.
Палата лордов рассматривает обоснование
палаты общин и все вновь сделанные поправки и принимает по ним свое решение,
передаваемое в палату общин.
Палата лордов осуществляет контроль над
правительством в тех же формах, что и палата общин. О имени правительства в
палате лордов выступают члены правительства, входящие в ее состав.
Представителями правительства обычно являются три - четыре члена кабинета и
четыре - шесть министров, не входящих в кабинет.
Контроль осуществляется в условиях менее
жесткой регламентации. Пэры не стеснены ни строгими процедурными правилами, ни
председателем, часто вмешивающимся в дебаты. Процедура палаты лордов не
ограничивает продолжительности времени, отводимого для вопросов пэров
министрам. Вопросы могут задаваться в любой момент заседания палаты - и после
обсуждения основной повестки дня, и в течение времени, оставшегося после
обсуждения законопроектов и предложений.
В дополнение ко всем этим функциям палата
лордов выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию
Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам - суда первой инстанции.
Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на
территории всей страны, а на решения судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии -
по уголовным делам. Решение, которое она выносит по апелляции, является
окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год.
Рассмотрение апелляций проводится в комитете
по апелляциям, который заседает отдельно от палаты. В решении дел могут
принимать участие только лорд - канцлер, 11 ординарных лордов по апелляциям и
10 пожизненных пэров, которые в течение определенного времени занимали высокие
судейские должности. Ординарные лорды по апелляциям находятся на жаловании и
могут быть отстранены от должности лишь по требованию обеих палат парламента.
Перестав быть судьями, они остаются в палате лордов в качестве пожизненных
пэров.
Список
литературы
1.
Государственное право буржуазных и развивающихся стран: Учеб. для Вузов. - М. :
Юридическая литература., 1989, - 383 с.
2. Иностранное конституционное право/ Под.
ред. проф. В.В.Маклакова. - М. : Юристъ, 1996. - 512 с.
3. Парламенты мира : Сб. - М. : Интерпракс. -
1991. - 624 с.
4. Решетников Ф.М. Правовые системы стран
мира. Справочник. - М. : Юридическая литература, 1993. - 256 с.
***
[2]Парламенты
мира : Сб. - М. : Интерпракс. - 1991, с. 103
[3]Иностранное
конституционное право/ Под. ред. проф. В.В.Маклакова. - М. : Юристъ, 1996. - с.
57
[4]Парламенты
мира : Сб. - М. : Интерпракс. - 1991, с.106
[5]Парламенты
мира : Сб. - М. : Интерпракс. - 1991, с. 109
[6]Иностранное
конституционное право/ Под. ред. проф. В.В.Маклакова. - М. : Юристъ, 1996. - с.
60
[7]Парламенты
мира : Сб. - М. : Интерпракс. - 1991, с. 113