ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение....................................................................
..................................3
Глава 1. Возникновение и развитие теории разделения
властей................7
Глава 2. Разделение властей в парламентарных монархиях и
респуб-
ликах.......................................................................
.....................13
Глава 3. Разделение властей в странах со смешанной формой
правления
(опыт французской
республики)..................................................19
Глава 4. Разделение властей в Российской
Федерации..............................35
Заключение..................................................................
..............................48
Литература..................................................................
...............................49
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время проблема разделения властей затрагивает самые
насущные и кровные интересы и потребности каждого гражданина нашей страны.
Действительно, все мы заинтересованы в стабилизации политической жизни, в
укреплении законности, в нормальной человеческой жизни. Нет никаких
сомнений в том, что только государство, поставленное на службу человеку и
следующее неуклонно этому курсу, может быть легитимным и пользоваться
поддержкой широких масс.
Вполне естественно возникает вопрос: как построить такое государство,
как должен быть организован и на каких принципах должен функционировать
государственный механизм? Сегодня, кажется, все признают, что легитимное
государство должно быть демократическим, светским, социальным и правовым.
Главная и высшая ценность этого государства — человек, его неотъемлемые
права и свободы.
Весь мировой опыт показывает и подтверждает, что там, где попрана
свобода, где царствуют диктатура и произвол, неизбежны упадок общества и
нравов, деградация экономики и ухудшение условий жизни, а в конечном итоге
— крах режима и антинародной государственности. В истории нет ни одного
примера, который бы свидетельствовал о том, что тоталитарный строй
обеспечивает стабильное процветание, расцвет личности и общества,
отправление власти в интересах народа.
Даже в тех случаях, когда диктатура утверждается под предлогом
обеспечения прогресса, она оказывается не в состоянии выполнить свои
собственные обещания и добиться их реализации. Не имеет при этом
существенного значения сам предлог, во имя которого насаждается
деспотическая власть. Результат всегда один. Диктатура подавляет человека и
его способности. А моральная и творческая деградация личности — прямой
путь к общенациональной катастрофе.
Как же оградить эту свободу, предотвратить узурпацию власти и
неизбежно следующие за нею произвол, расправы и репрессии? Каким путем
можно оградить человека от подавления его всесильной машиной государства?
Один из способов решения этой вековой проблемы состоит в таком
построении механизма государственной власти, который сам по себе
препятствовал бы ее узурпации и использованию во вред человека. Для того,
чтобы эта власть служила людям, она должна быть им подконтрольна.
Управляемые должны сами и самостоятельно решать судьбу управляющих. Этому
может служить и служит назначение властей самим народом посредством
всеобщих выборов. Но для того, чтобы эти выборы были действенны, они должны
быть свободны. Речь идет не просто о демократической процедуре голосования
и определения результатов, что, конечно, само по себе тоже очень важно. Но
еще важнее, чтобы был свободен тот, кто своим волеизъявлением решает судьбу
власти.
Только подлинно свободная личность может сделать по-настоящему
свободный и осознанный выбор. Вот почему каждому человеку должна быть
обеспечена возможность пользования всеми основными правами и свободами. В
свою очередь, государство обязано гарантировать реальное осуществление этих
прав и свобод всеми доступными ему средствами. Чем выше степень реализации
основных прав и свобод, тем в большей мере ограничивается возможность
произвола со стороны государства и его органов.
Но ведь известно, что власть всегда стремится к саморасширению и
усилению своего присутствия. Найти для этого подходящий предлог не
составляет особого труда. Значит, нужен дополнительный механизм ограждения
свободы и сдерживания авторитарных поползновений со стороны власти. Именно
такой механизм и предлагает концепция разделения властей.
Речь идет не о том, чтобы разделить единую власть между различными
общественными силами или социальными группами. Назначение принципа
разделения властей — исключить возможность концентрации всей полноты власти
в руках одного лица или органа, который превратился бы в неограниченного и
всесильного повелителя, издающего законы, обеспечивающего их исполнение и
наказывающего за непослушание.
В предлагаемой работе делается попытка рассказать, что представляет
собой концепция и конституционноправовой принцип разделения властей, каким
образом этот принцип реализуется в практике различных государств мира.
Работа ни в коей мере не имеет в виду рекомендацию какого-либо
конкретного варианта разделения властей. Опыт каждого государства уникален.
Но ведь для того, чтобы построить по возможности наиболее эффективный
механизм в своей стране, необходимо знать, что уже накоплено в данной
области в других государствах, каков этот строительный материал и какова та
технология, которые уже используются в мировом опыте.
Твердо можно сказать только одно: принцип разделения властей не есть
некая панацея или волшебная палочка, спасающая от всех бед. Его
действенность зависит от многих исторических слагаемых. Но совершенно
очевидно и подтверждено всем мировым опытом, что построение и
функционирование демократического механизма власти без применения принципа
разделения властей невозможны.
При этом совсем не обязательно, чтобы данный принцип фигурировал в
тексте основного закона. Например, в Конституции США он не назван. Главное,
чтобы он существовал на практике, исключив концентрацию власти, ведущую к
ее узурпации.
Похоже, что эту истину сегодня осознают все основные политические силы
России. Дело за малым — превратить принцип разделения властей в реальность.
1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Помимо просто объективных исторических процессов, которые вели народы
к реализации принципов демократического, правового государства,
существовали также и теоретические учения о том, каким должно быть
государство, как оно должно строиться и как управляться. Мыслители
античности (Сократ, Аристотель, Полибий, Цицерон, Платон) пытались выявить
связи и взаимодействия между правом и государственной властью, которые бы
обеспечивали гармоничное функционирование общества той или иной эпохи. Они,
исходя из современной им исторической действительности, рассуждали о
необходимости разделения труда между отдельными сословиями
рабовладельческого общества, говорили о существовании различных
государственных органов, о их составе, задачах и функциях, отмечали
важность разграничения их полномочий.
Так, например, по мнению Платона (427—347 гг. до н.э.), основным
принципом «идеального общества», представляющего собой «единый и неделимый
организм», является разделение труда между различными сословиями:
философами-правителями, воинами и работниками производительного труда
(ремесленниками и земледельцами), каждое из которых должно действовать в
строго отведенной ему сфере, не вмешиваясь в чужие дела, и обеспечивать тем
самым общие потребности полиса как совместного поселения. Платон считал
необходимым и справедливым, чтобы каждому гражданину в силу его
способностей и подготовки было отведено какое-нибудь свое занятие и
соответствующее этому положение в обществе. Там, где это достигается,
государство сплачивает разнообразные и даже разнородные части в единое и
гармоническое целое. «Мы установили, — отмечает Платон, — что каждый
отдельный человек должен заниматься чем-нибудь одним из того, что нужно в
государстве, и притом как раз тем, к чему он по своим природным задаткам
больше всего способен».
Более отчетливо и последовательно, чем Платон, говорил о разделении
властей Аристотель (384—322 гг. до н.э.).
Многообразие форм политического устройства объяснялось Аристотелем
тем, что государство есть сложное целое, единство во множестве, состоящее
из специфически различных, неподобных частей. Во-первых, это
«законосовещательный» орган (народное собрание), в осуществлении функций
которого должны принимать участие все свободные граждане. Второй элемент —
административный, или правительственный, в лице магистратуры, наделенной
полномочием повелевать. И, в-третьих, это судебные органы, которые вершат
правосудие.
Основополагающим элементом в государстве, по мнению Аристотеля, должен
быть орган «законосовещательный». Закон должен властвовать над всем,
подчеркивал он. Отсюда следует, что орган правительственный (т. е.
управление) должен быть подзаконным. Никакой декрет, изданный магистратами
(правителями), не может иметь общего характера и должен лишь детализировать
вопросы, урегулированные законом. Непременным условием организации судебных
органов Аристотель считал избрание судей из среды всех граждан и строгое
определение отдельных видов суда в зависимости от характера разбираемых
дел.
В каждом государстве есть три части населения. Это очень богатые,
очень бедные и те, кто «стоит посредине между теми и другими.
...Умеренность и середина — наилучшее». Доводы разума оказываются
неприемлемы для сверхсильных, сверхбогатых и т.п., а равно и для
сверхбедных, сверхуниженных. Поэтому устойчивым может быть лишь то
государство, где доминируют средние граждане, ибо они гораздо меньше
подвержены распрям. Даже сама возможность демократического строя и его
устойчивость зависят от места, занимаемого средними гражданами.
«Демократии... пользуются большей в сравнении с олигархиями
безопасностью; существование их более долговечно благодаря наличию в них
средних граждан (их больше, и они более причастны к почетным правам в
демократиях, нежели в олигархиях). Но когда за отсутствием средних граждан
неимущие подавляют своей многочисленностью, государство оказывается в
злополучном состоянии и быстро идет к гибели». Слова, написанные почти две
тысячи триста лет тому назад, звучат весьма актуально.
Аристотель, конечно, еще весьма далек от принципа разделения властей в
том виде, как мы его знаем сегодня. Однако его рассуждения о сдерживающих и
стабилизирующих элементах, об опасности господства крайностей оказали
несомненное влияние на последующих мыслителей.
Значительное развитие теория разделения властей получила в средние
века. Особо выделяются взгляды на государство и право английского философа
материалиста Дж.Локка (1632-1704) и французского философа, просветителя
Ш.Монтескье (1689-1755).
Локк в своих взглядах во многом придерживался позиции Гоббса,
сторонника теории общественного договора. Однако, выражая симпатии
монархии, Дж. Локк считает, что она все же должна быть ограничена народным
представительством и четко определена законом, обязательным для всех, в том
числе и для монарха. Главная угроза свободы, считает Дж. Локк , состоит в
неразделенности власти, в ее сосредоточении в руках абсолютного монарха,
который сам устанавливает законы и принуждает к их исполнению.
«Абсолютная деспотическая власть или управление без установленных
постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать мерам
правительства», — констатирует Дж. Локк. Он пишет также о том, что власть
по принятию законов и власть по их исполнению должны быть разделены.
Приоритет остается за законодательной властью в механизме разделения
властей. Она верховна в стране, но не абсолютна. Остальные власти занимают
по отношению к ней подчиненное положение, однако они не пассивны по
отношению к ней и оказывают на нее активное воздействие.
Развил до современного понимания теорию разделения властей французский
мыслитель Ш.-Л. Монтескье. Еще в 1721 году в своих «Персидских письмах» он
в сатирической форме осуждал неограниченную монархию во Франции и писал о
необходимости ее ограничения. В 1748 году Ш.-Л. Монтескье публикует свой
знаменитый труд «О духе законов» (работа над которым шла около 20 лет), в
котором помимо критики абсолютизма он противопоставляет ему республиканское
государственное устройство с разделением властей.
Он делит власть на три ветви: законодательная, исполнительная,
судебная. Особое значение Ш. Монтескье придает системе взаимных сдержек и
противовесов властей: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью,
необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы
взаимно сдерживать друг друга». Монтескье считает недопустимым объединение
хотя бы двух ветвей власти в одни руках (Дж. Локк считал, что в
обязательном порядке отделена должна быть только законодательная власть).
«Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице
или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот
монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так
же тиранически применять их». Но Монтескье одновременно констатирует, что в
большинстве современных ему европейских государств монарх обладает двумя
первыми властями. Как же должно быть? Идеал он видит в британской
конституционной монархии, где эти власти на практике отделены, что и
обеспечивает сохранение свободы. Если, однако, соединение двух первых
властей — это еще лишь потенциальная угроза тирании, то соединение их с
судебной неизбежно ведет к гибельным последствиям. «Не будет свободы...,
если судебная власть не отделена от власти законодательной и
исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и
свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет
законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья
получает возможность стать угнетателем». Если же произойдет соединение трех
ветвей власти, то, как считает Монтескье, неизбежны установление
жесточайшего деспотизма и полная гибель свободы.
Доктрина, созданная Ш. Монтескье, не ограничивается вычленением трех
ветвей власти и показом опасности их соединения в руках одного лица или
органа. Не менее важна и другая сторона этой доктрины — рассуждение о том,
не приведут ли расчленение властей и их взаимная сбалансированность к
параличу власти, к безвластию, при которых также неизбежны разрушение
государства и гибель свободы. Предотвратить подобное развитие событий
могут, по Монтескье, согласованность и взаимодействие властей.
Конкретные рецепты организации власти, предлагаемые Ш. Монтескье,
ограничены доступными ему знаниями и представлениями. Многие из них сегодня
не могут быть восприняты иначе как анахронизм, как нечто устаревшее. Но
положение о том, что плохо организованная и плохо осуществляемая власть не
менее опасна, чем ее отсутствие, остается весьма актуальным и в наши дни.
2. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ПАРЛАМЕНТАРНЫХ МОНАРХИЯХ И РЕСПУБЛИКАХ
Все современные демократические теории государства и права признают
народ единственным носителем и источником власти. Власть народ осуществляет
как непосредственно (референдум, народная законодательная инициатива), так
и через своих представителей. Таким органом народного представительства,
которому доверяется решение самых важных государственных дел и установление
законов государства, является парламент.
Во всех парламентарных республиках и монархиях главными институтами,
образующими конституционный механизм власти, являются: глава государства,
парламент, правительство, высшие судебные органы. Они представляют
определенную ветвь власти и обладают необходимой предметной компетенцией.
Вполне естественно, что орган законодательной власти осуществляет
полномочия, связанные с разработкой и принятием законов. Правительство
управляет государственными делами и обеспечивает исполнение законов. Суд
осуществляет правоприменительную деятельность. На него возложена защита
прав и интересов каждого человека от любых преступных посягательств. Его
главное назначение — быть стражем личной свободы.
На практике реальная схема разделения властей, механизм реализации
этого принципа выглядит намного сложнее. Связанно это с тем, что в данной
группе стран, в отличии от президентских республик, разделение властей
проводится не столь жестко. Взаимопереплетение функций и компетенций
законодательной и исполнительной власти иногда столь значительно, что
позволяет порой усомниться в реальности осуществления этого принципа. Все
это дает право на точку зрения, что в действительности разделение властей в
парламентских странах отсутствует. Посмотрим, как обстоит дело на практике.
Во всех странах с парламентской формой правления имеется, как правило,
единоличный глава государства — монарх или президент. Его положение обычно
описывается формулой: «Царствует, но не управляет». Глава государства
формально наделен широкими полномочиями, но на деле не имеет почти никакой
власти. Его полномочия осуществляют другие государственные органы, в
основном правительство. Однако глава государства пользуется большим
авторитетом. Вот почему говорят что в этих странах глава государства
обладает не властью, а влиянием.
Порядок замещения главы государства различен в монархиях и
республиках. Монарх занимает свой пост пожизненно.
В парламентарных республиках главой государства является президент. Он
высшее должностное лицо государства и верховный представитель страны. Он
избирается на определенный срок (Правда известны случаи пожизненного
избрания президента). В отличие от президентских республик и стран со
смешанной формой правления в парламентарных странах президент избирается,
как правило, не населением непосредственно (хотя есть и исключение,
например, Австрия, Ирландия, Португалия), а коллегией выборщиков, состоящей
преимущественно из парламентариев.
Конституционные акты содержат обычно весьма широкий перечень
полномочий, принадлежащих главе государства. Так, согласно Конституции
Испании, король является и законодателем, и руководителем исполнительной
власти, и главой администрации и вооруженных сил. Но в действительности
король Испании ни одно из этих полномочий не осуществляет самостоятельно.
Монарх — политически не ответственное лицо. Его акты не имеют никакой
законной силы, если не скреплены подписью главы правительства или, в
зависимости от конкретного решаемого вопроса, иного высшего должностного
лица. (Это так называемый институт контрасигнатуры.)
Глава государства в парламентских монархиях и республиках,
действительно пользуется не властью, а влиянием. Тем не менее, это влияние
порой столь значительно, что может воздействовать на процесс формирования
ведущих государственных институтов. А это в свою очередь, сказывается на
механизме реализации принципа разделения властей.
Носителем законодательной власти в рассматриваемых странах является
парламент. Его положение в системе государственных органов определяется
тем, что он является высшим представительным органом. Большинство
парламентов имеют двухпалатную структуру. Порядок формирования палат в
разных странах различен. Нижняя палата состоит всегда из депутатов,
избираемых путем свободного, тайного, всеобщего, равного избирательного
права. Верхняя палата формируется по другим принципам. Так в федерациях это
представители субъектов федерации, а в Англии, например, верхнюю палату
представляют пэры и духовная верхушка, что является пережитком сословно-
представительной монархии.
В странах с парламентарными формами правления партии играют
исключительно важную роль во всей деятельности парламента. В некоторых
странах именно лидер победившей партии становится премьер-министром страны.
При всех особенностях политической и организационной структуры парламента и
его палат довольно отчетливо прослеживается тенденция — не допустить,
чтобы партия, явно доминирующая в парламенте, полностью подчинила себе
руководящие и вспомогательные органы и саму процедуру работы. Определенная
система противовесов действует и в данном случае. Мнения и голос
меньшинства обязательно должны быть услышаны. В этом одна из характерных
особенностей парламентской демократии.
Особо важную часть полномочий парламента составляет его участие в
формирование других государственных органов и контроль за деятельностью
исполнительной власти. В странах с парламентарными формами правления
представительный орган всегда имеет решающую роль в формировании
правительства. Также правительство подотчетно перед парламентом. К числу
наиболее распространенных и известных форм парламентского контроля за
деятельностью исполнительной власти относятся устные и письменные вопросы
депутатов, интерпелляции, контрольные и следственные комиссии, институт
парламентской ответственности правительства.
Парламент также имеет ряд полномочий в сфере внешней политики и
обороны. К компетенции представительного органа относятся вопросы войны и
мира. На основе закона осуществляется ратификация международных договоров и
соглашений.
Объем полномочий, осуществляемых высшим представительным органом во
всех парламентских государствах остается весьма значительным. Парламент
повсеместно, несмотря на определенное ограничение его властных полномочий
или их фактическое урезание, продолжает быть важнейшим элементом всей
системы разделения властей.
Носителем исполнительной власти во всех странах с парламентской формой
правления является правительство. Независимо от названия — совет министров,
кабинет, федеральный совет, государственный совет и т.п. — оно всегда
остается коллегиальным органом, осуществляющим функции управления
государственными делами. Правительство должно обеспечить исполнение
законов, и оно руководит государственными делами. Конечно, стратегические
цели и задачи государства призван определять парламент. В настоящее время
правительство, как правило, обладает законодательной инициативой. За
правительством или даже за главой закрепляются также важнейшие полномочия,
как выработка национальной политики и ее осуществление. В связи с этим
многие исследователи предпочитают использовать термин не «исполнительная»,
а «правительственная» власть.
Современное правительство — важнейшая составная часть механизма
осуществления власти. Правительство сосредотачивает в своих руках ведущих
политических деятелей, возглавляющих правящую партию или коалицию.
Правительство и особенно его глава играют решающую роль в разработке,
формулировании и реализации внутренней и внешней политики государства.
«Правительство — гласит Конституция Испании, — руководит внутренней и
внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны.
Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и
законами».
Обладая широкими полномочиями, правительство всегда остается под
контролем парламента и всегда во всех странах с парламентской формой
правления оно несет ответственность перед парламентом. Как правило
парламент может отправить правительство в отставку.
Только хорошо отлаженная система сдержек и противовесов, без которой
не может функционировать механизм разделения властей, обеспечивает
эффективную и легитимную власть. Отыскание такого баланса институтов и
интересов — одна из важнейших задач, стоящих перед теми, кому доверил народ
конструирование и приведение в действие сложного и многообразного механизма
осуществления власти.
3. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В СТРАНАХ СО СМЕШАННОЙ ФОРМОЙ ПРАВЛЕНИЯ (ОПЫТ
ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
Франция принадлежит к числу государств, сыгравших особую роль в
становлении концепции и утверждении принципа разделения властей.
Французская революция 1789 года положила путь к превращению несколько
абстрактной и отвлеченной теории в ведущий конституционно-правовой принцип,
на котором покоится сегодня государственный строй любого демократического
государства.
В минувшие два столетия Франция стала своеобразным полигоном, где
прошли проверку на прочность, стабильность и эффективность самые
разнообразные формы правления и демократические режимы. Политический строй
утвердился в этой стране в 1958 году и положивший начало существованию
Пятой республики, привел к появлению новой формы правления, которая
сочетает в себе элементы, характерные и для президентской, и для
парламентарной республик. Вот почему она получила название смешанной формы
правления. Ее называют также иногда полупрезидентской республикой или
говорят о «рационализированном» парламентаризме.
Что же привело к радикальным изменениям в конституционном строе
Франции, внесшем существенные изменения в практику реализации принципа
разделения властей?
Весной 1958 года разразился острый политический кризис. Парламентаризм
доведенный до крайности, вызвал резкое ослабление исполнительной власти. В
это время начался мятеж в колонии Франции — Алжире. Беспорядки могли
перекинуться на метрополию. В сложившейся ситуации французские
парламентарии нашли в себе силы и мужество поступиться своими привилегиями
в целях утверждения сильной исполнительной власти и преодоления кризиса.
1 июня 1958 года во главе правительства встал Шарль де Голль. Ему были
предоставлены широкие полномочия, включая полномочия по выработке и
представлению на референдум нового Основного закона государства.
Проект новой конституции был закончен в рекордно короткие сроки. 28
сентября 1958 года состоялся референдум, на котором была принята новая
конституция. 4 октября 1958 года новая Конституция была промульгирована и
вступила в силу.
Текст Конституции Франции 1958 года состоит из очень краткой преамбулы
и 95 статей, сведенных в 15 разделов. Также в текст Конституции были
включены Декларация 1789 года и преамбула к Конституции 1946 года. Дело в
том, что именно в двух названных документах сформулированы основные права и
свободы, а равно подтверждается принцип разделения властей.
Присоединение этих двух документов говорило о приверженности Франции
фундаментальным принципам демократического государства. Поскольку во
французском праве основные права и свободы сформулированы в качестве
основополагающих принципов, то можно сделать вывод, что они не подлежат
пересмотру или отмене законодателем. А орган конституционного надзора
должен следить, чтобы прокламированные принципы (включая и разделение
властей) не нарушались текущим законодательством.
К числу основных принципов Конституция относит национальный
суверенитет. Он принадлежит только народу и никакая отдельная личность или
группа не могут присвоить себе его осуществление.
Осуществление национального суверенитета в соответствии с принципом
разделения властей возлагается на три ветви власти. Принцип, закрепленный
еще в ст. XVI Декларации прав человека и гражданина 1789 года, — нет
конституционного строя, если нет разделения властей — не подлежащая
пересмотру составная часть французского конституционного права.
Центральное место в системе государственных органов Франции отведено
президенту республики. Полномочия президента касаются самых важных сторон
государственной жизни. Он глава государства. Он осуществляет верховное
представительство страны во всех актах внутриполитической и международной
жизни. Он обеспечивает соблюдение Конституции и нормальное функционирование
государственных органов и преемственность государства. Он гарант
национальной независимости, территориальной целостности и соблюдения
международных договоров. Он возглавляет вооруженные силы страны. Президент
Франции не несет политической, т.е. парламентарной ответственности.
Специфика положения президента во Франции состоит в том, что в силу
своих полномочий он как бы участвует в функционировании каждой из ветвей
власти. И в то же время ни одну из них нельзя отождествлять с президентом.
С 1962 года президент избирается на всеобщих прямых выборах. Президент
избирается сроком на 7 лет. Ограничения в переизбрании во Франции не
предусмотрено. Во Франции отсутствует пост вице-президента. В случае
вакансии поста главы государства его обязанности временно исполняет
председатель сената — верхней палаты парламента. Исполняющий обязанности
несколько ограничен в своих полномочиях. Он не может, в частности,
объявлять референдум, досрочно распускать Национальное собрание или
проводить пересмотр Конституции.
Президент республики наделен обширными полномочиями. Часть из них он
осуществляет самостоятельно, часть — совместно с другими государственными
органами.
Наиболее существенными правами президента являются следующие:
Это, прежде всего, назначение премьер-министра.
Президент обладает правом досрочного роспуска Национального собрания —
нижней палаты парламента. Правда предварительно он должен запросить премьер-
министра и председателей палат, однако их мнение имеет лишь консультативный
характер. Решение принимает президент.
Президент возглавляет вооруженные силы. Он председательствует в
советах и в высших комитетах национальной обороны. Глава государства
представляет страну в международных отношениях. Он ведет переговоры о
заключении международных договоров и ратифицирует их.
Президент республики может по собственной инициативе ввести в действие
механизм ст. 16 Конституции, предусматривающий использование чрезвычайных
полномочий. В этом случае президент обязан запросить мнение премьер-
министра, председателей палат парламента и Конституционного совета. (Этот
механизм несколько раз использовал только генерал де Голль. В настоящее
время все чаще идут разговоры о его отмене).
Президент — активный участник законодательного процесса.
Правительственные законопроекты обсуждаются в Совете министров, а
председательствует на нем президент. Законодательные акты, одобренные
парламентом, передаются для промульгации президенту. При этом, он может
вернуть законопроект в парламент для повторного обсуждения либо обратится
за мнением Конституционного совета, если полагает, что данный акт в чем-то
противоречит Конституции.
Президент республики обладает регламентарной властью, т.е. правом
издания собственных нормативных актов.
Исполнительная власть во Франции, как и во всех иных странах со
смешанной формой правления, имеет бицефальный, т.е. двойной характер. Она
осуществляется и президентом и правительством. Президент участвует в
осуществлении всех наиболее значимых функций, которые закреплены за
правительством.
Президент может принимать участие и в осуществлении некоторых функций
судебной власти. Он назначает членов Высшего совета магистратуры и является
его председателем. Данный орган осуществляет дисциплинарную власть в
отношении судейских работников. Президенту принадлежит право помилования.
Президент является гарантом судебной власти.
Президент республики обладает многочисленными иными полномочиями,
которые также имеют весьма существенное значение, но осуществляются
совместно с другими государственными органами.
Статус и полномочия президента Французской Республики подтверждают,
что данный институт нельзя однозначно отнести только к одной ветви власти.
Впрочем, во Франции есть и другие институты, которые трудно уместить в
застывшую схему. Таков, например, Конституционный совет, осуществляющий
функции конституционного надзора, но не являющийся судебным учреждением.
Во Франции, как и во всех других демократических государствах,
обеспечены самостоятельность и независимость судебной власти. Заметно
сложней и противоречивей выглядят взаимоотношения между законодательными и
исполнительными государственными органами.
Носителем законодательной власти в Пятой Республике, хотя и с
некоторыми оговорками относительно регламентной власти, является парламент.
Парламент Французской Республики состоит из двух палат. Национального
собрания (нижняя палата) и сената (верхняя палата). Нижняя палата является
органом общенационального представительства. Она избирается путем всеобщих,
равных и прямых выборов при тайном голосовании. Сенат формируется путем
косвенных выборов. Его члены избираются по департаментам особыми коллегиями
выборщиков.
Двухпалатную структуру оправдывают зачастую ссылкой на необходимость
обеспечить действие системы сдержек внутри парламента. Согласно
Конституции, закон считается принятым, если он одобрен обеими палатами в
идентичной редакции. Если примирительная процедура не даст результатов и не
последует согласия палат между собой, считается отклоненным. Но, в случае
подобных разногласий между палатами, правительство может просить
Национальное собрание вынести окончательное решение. К сказанному надо
добавить, что именно Национальному собранию принадлежит решающее слово при
окончательном утверждении бюджета. Только Национальное собрание может
принять резолюцию порицания или отказать в доверии правительству. Все это
говорит, что нижняя палата играет преимущественную роль при осуществлении
парламентских функций, хотя формально они равны. Считается, что
преимущество нижней палаты не противоречит никаким демократическим
принципам т.к. именно нижняя палата представляет общенациональные интересы,
что подтверждает и порядок ее формирования.
Депутаты Национального собрания избираются сроком на пять лет.
Кандидатом на выборах может быть любой французский гражданин, пользующийся
в полном объеме избирательными правами, достигший 23 лет и не попадающий
под действие правил о неизбираемости и несовместимости (Например
несовместимы мандаты депутатов и членов правительства. Это правило
представляет прямой отход от правил парламентарных государств). Надо также
отметить, что в Пятой Республике появился институт заместителя депутата. Он
занимает пост депутата в случае, если сам депутат его покинет по какой-либо
причине.
Сенат, задуманный в качестве противовеса нижней палате, избирается
совершенно иным путем. Сенаторы избираются сроком на девять лет. Их состав
обновляется по третям каждые три года. Условия избираемости установлены те
же, что и для кандидатов в депутаты, за исключением возрастного ценза. Для
того, чтобы стать сенатором, надо быть не моложе 30 лет. Сенаторы
избираются по департаментам специальными коллегиями выборщиков. Количество
мандатов предоставленных каждому департаменту, зависит от численности его
населения. Общая численность сенаторов не превышает 320 человек. Шесть
сенаторов представляют французов, живущих за рубежом. Они назначаются самим
сенатом по представлению Высшего совета французов, проживающих за границей.
Различия, существующие в порядке формирования и в сроках полномочий
каждой из двух палат, весьма существенны. Они подтверждают, что в лице
верхней палаты, менее подверженной прямому давлению всеобщих выборов,
предполагалось создать серьезный противовес менее предсказуемой нижней
палате.
Создатели Конституции 1958 года сделали все возможное для того, чтобы,
не посягая на основные функции парламента, исключить его преобладание в
системе государственных органов. Это достаточно четко прослеживается и в
организации работы, и в порядке осуществления законодательным органом его
полномочий.
Парламент работает в сессионном порядке. Ежегодно проводят две сессии.
Решение о вопросе созыва чрезвычайной сессии закреплено за президентом
республики.
Французский парламент остается формально единственным законодательным
органом страны. Это значит, что среди всех государственных органов только
ему, в соответствии с особой процедурой, установленной Конституцией
принадлежит право принимать законы республики. Вместе с тем, существует два
весьма существенных исключения. Во-первых, президент республики по
предложению правительства (или совместному положению палат) может передать
на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной
власти или предусматривающий ратификацию международного договора при
условии, что он не противоречит Конституции.
Второе, не менее существенное ограничение законодательных полномочий
парламента установлено ст. 34 Конституции. Эта статья определяет вопросы,
регулируемые законодательными органами. Это гражданство и пользование
правами и свободами, право- и дееспособность, уголовное наказание и
судопроизводство, налоги и денежная эмиссия, разрешение объявления войны,
продление на срок более 12 дней осадного положения, уполномочие на
ратификацию наиболее важных международных договоров. Кроме того, законом
устанавливаются общие принципы организации обороны, местного
самоуправления, национального образования, режим собственности и вещных
прав, гражданских и торговых обязательств, социального обеспечения,
трудовых и профсоюзных прав.
Законодательная инициатива, принадлежит премьер-министру и
парламентариям. Акты, предлагаемые правительством, именуются
законопроектами, а предлагаемые парламентариями законопредложениями.
На стадии, предшествующей промульгации закона, президент республики,
премьер-министр, председатели палат или группа из 60 депутатов или 60
сенаторов могут обратится в Конституционный совет. Последний должен в
течение 30 дней высказать свое суждение о предоставленном тексте
Конституции. Акт, признанный антиконституционным, не подлежит введению в
действие. Если же речь идет о законе, уполномочивающем на ратификацию
международного договора, то при констатации противоречия основному закону
ратификация становится невозможной, кроме случая пересмотра самого
основного закона. Такое положение вещей должно защищать закон от попытки
его изменения неконституционным способом.
К числу традиционных важнейших функций парламента относятся
установление государственных доходов и расходов, принятие государственного
бюджета и утверждение отчета о его исполнении. Финансовые законопроекты
подготавливаются и вносятся в Национальное собрание правительством.
Еще одна важная функция парламента — контроль за деятельностью
правительства. В этой области Пятая Республика знает целый ряд новшеств.
Парламентарии сохранили за собой право устных и письменных вопросов,
адресуемых премьер-министру или членам правительства. Однако самой важной и
значимой формой контроля остается институт парламентской ответственности.
Именно в этой области перемены наиболее существенны. Одно из самых
существенных нововведений — это возможность постановки вопроса о доверии
правительству, который может исходить от самого правительства.
Принцип разделения властей в условиях смешанной республики во Франции
претерпел ряд изменений по сравнению с парламентской республикой. Общая
направленность определяется не столько стремлением к самостоятельности,
граничащем с обособлением, сколько стремлением к эффективности и
максимальному воздействию. Это же начало было в значительной мере заложено
и в организации исполнительной власти. Последняя, как уже отмечалось, носит
во Франции бицефальный, т.е. двойственный характер. Она поделена между
президентом и правительством как коллегиальным органом. О положении и
полномочиях президента уже было сказано, посмотрим, как организованно и
функционирует правительство, как действует система сдержек и противовесов
внутри самой власти.
Правительство Французской Республики представляет собой коллегиальный
орган, несущий основную ответственность за осуществление исполнительной
власти в стране. На него возложено общее руководство и управление делами
государства. В качестве органа общеполитического руководства правительство
определяет задачи и цели государственной политики. Правительство
одновременно остается высшим органом управления. Соответственно оно
намечает и осуществляет меры, необходимые для реализации поставленных целей
и задач. Правительство является главным распорядителем кредитов, на него
возлагается исполнение государственного бюджета. В распоряжении
правительства находятся также административный аппарат и вооруженные силы.
Все эти полномочия перечислены в ст. 20 Конституции 1958 года, определяющей
общий статус правительства.
Своеобразие и специфика статуса правительства во Франции заключается в
том, что оно как бы выступает в двух значениях. Во-первых, оно представляет
собой Совет министров республики. Во-вторых, оно выступает в форме
кабинета, объединяя всех членов правительства, но под руководством премьер-
министра.
Сложность состоит в том, что в ряде случав основной закон не проводит
четкого различия между двумя организационными формами, пользуясь
собирательным термином «правительство». Так, Конституция (ст.49) говорит об
ответственности правительства, явно исключая при этом президента
республики. Ведь он парламентской ответственности не несет. В то же время
премьер-министр может поставить вопрос о доверии правительству только после
обсуждения в Совете министров. А в данном случае участие президента —
необходимое условие, ибо совет министров собирается только под его
председательством.
Действительно, согласно ст. 20, «правительство определяет и
осуществляет политику Нации». Можно было бы предположить, что это делает
Совет министров. Но ведь эта формула дается в разделе посвященном
правительству, а не президенту республики. Из этого можно предположить, что
на практике вопросы решаются коллегиальным органом, а президент высказывает
только свое мнение. Или, напротив, решает президент, а коллегиальный орган
лишь принимает участие в обсуждении.
Ответ на эти вопросы дала практика функционирования государственного
механизма. Все зависит от расстановки политических сил в стране. Так если и
президент и премьер-министр представляют одни и те же силы, то у президента
в руках находится, как правило, решение всех наиболее важных вопросов,
оставляя в руках министров вопросы оперативного характера.
Иначе выглядит ситуация, когда Елисейский дворец (резиденция
президента) и Матиньон (резиденция правительства) контролируют разные
политические силы. Здесь особо важное значение приобретает то, что решение
наиболее существенных вопросов может иметь место лишь при обсуждении в
Совете министров. Вполне естественно, что в рассматриваемых условиях
полномочия президента и сами реальные возможности их осуществления
значительно сужаются, а полномочия премьер-министра существенно
расширяются.
Таким образом, система противовесов, заложенная в построении
исполнительной власти, позволяет ее по-разному сбалансировать в различных
политических ситуациях.
Порядок формирования правительства в правовом отношении сравнительно
прост. Президент республики назначает премьер-министра и по его
представлению других членов правительства. Формально президент не связан
какими-либо условиями назначения, и его декрет не нуждается в
контрассигнации. Поскольку, однако, существует институт парламентской
ответственности правительства, президент не может не считаться с раскладом
сил в Национальном собрании.
Члены правительства назначаются президентом по представлению премьер-
министра. Конституция 1958 года также отмечает особое положение премьер-
министра среди других министров.
Премьер-министр руководит деятельностью правительства. Он несет
ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов,
обладает регламентарной властью и производит назначения на высшие военные и
гражданские должности, за исключением тех, назначение на которые производит
президент.
Во Франции не существует фиксированного в Конституции числа и перечня
министерств. Состав Совета министров определяется всякий раз, когда
формируется новое правительство.
В стране с высоким уровнем централизации и бюрократизации
государственного аппарата уже сравнительно давно сложилась еще одна
специфическая система дополнительного контроля за деятельностью
администрации. Она призвана прежде всего предотвратить возможность
злоупотребления властью со стороны администрации и обеспечить соблюдение
законности в случае ее нарушения представителями администрации. Речь идет о
получившей широкое распространение во Франции административной юстиции.
Административные трибуналы, представляющие собой суды первой инстанции по
административным правонарушениям, рассматривают все жалобы на действия
административных властей, связанные со злоупотреблением служебным
полномочием и иными, преимущественно должностными преступлениями.
Появление административной юстиции самым тесным образом связано с
реализацией принципа разделения властей. С 1899 года Государственный совет
является высшим органом административной юстиции по вопросам применения
административного права и по делам, в которых одной из сторон выступает
администрация.
Основу административной юстиции во Франции образуют ныне региональные
административные трибуналы. Они рассматривают дела по искам об анулировании
неправомерных актов административных органов, о возмещении вреда в связи с
ущербом, причиненным действиями администрации. Высшим органом
административной юстиции является Государственный совет, который выступает
кассационной и апелляционной инстанцией по делам, решаемым
административными трибуналами. Кроме того, он рассматривает по первой
инстанции дела, связанные с регламентарными актами президента республики,
премьер-министров и министров.
В 70-е годы во Франции возник еще один институт, призванный усилить
контроль за деятельностью администрации и предупредить ее посягательства на
права и свободы граждан. Речь идет о так называемом медиаторе, учрежденный
по рекомендации Совета Европы для использования всеми странами, входящими в
состав Совета.
Смешанная форма правления появилась во Франции с утверждением Пятой
Республики. Она стала достаточно эффективным и действенным ответом на
политический кризис, порожденный, наряду с прочим, нарушением баланса
властей, вызванным чрезмерным усилением власти парламентских ассамблей.
Своеобразие правового статуса президента республики вызвано не просто
стремлением укрепить президентскую власть. Во всяком случае это не
самоцель. Она была признана необходимой для того, чтобы преодолеть слабость
и аморфность исполнительной власти, порождавшую политическую нестабильность
и угрожавшую национальной безопасности.
Конечно, принцип разделения властей в условиях смешанной формы
правления реализуется совершенно иначе, нежели в президентской республике.
Тем не менее, он безусловно присутствует. Обеспечивая в первую очередь
самостоятельность и эффективность исполнительной власти, он нацеливает
одновременно все ветви власти на сотрудничество и взаимодействие. Опыт
Пятой Республики подтвердил, что эта форма правления в состоянии
эволюционировать и остается весьма эффективной даже при радикальной смене
политических ситуаций. Это тем более важно подчеркнуть, поскольку в
российской печати некоторыми авторами высказывалось мнение, что французская
модель организации власти недееспособна и не может эффективно
способствовать преодолению кризисных явлений. Опыт конструирования и
функционирования французского государственного механизма не подтверждает
подобные выводы.
4. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принцип разделения властей становится одним из эпицентров решения
вопроса о демократическом обустройстве общества Российского государства. В
этих условиях чрезвычайно важно знать, в чем значимость его для сегодняшней
России, как он реализуется и почему его сохранение и реализация — одна из
важнейших предпосылок продвижения России по пути демократии.
Нередко в объяснении трудностей, с которыми сталкиваются реформы в
России, приводятся ссылки на отсутствие у страны демократических традиций,
особенности ее исторического развития. В противовес этому порой указывают
на то, что зачатки демократической организации власти были известны еще в
Древней Руси. В частности, договоры, которые заключались отдельными
городами с княжескими дружинами, как бы содержали в себе элементы
разделения властей. Возможно, такие проявления ограничения княжеской власти
действительно имели место. Им можно найти подтверждение и в стародавних
летописях, и в некоторых других источниках. К сожалению, эти начинания не
получили последующего развития. Княжеская междоусобица и вражда не
способствовали к каким бы то ни было устремлениям к демократическому
правлению. В еще большей мере не оставляло для этого возможностей татаро-
монгольское иго. Объединение русских земель и последующее создание
централизованного Русского государства происходило в условиях, требовавших
максимальной концентрации власти. Утверждение русского самодержавия, даже
если оно и было необходимым историческим этапом, также исключило
возможность разделения властей.
В период смуты и после нее Россия могла пойти по пути конституционной
монархии, но народ так устал от постоянно сменяющихся государей, что ему
уже было все равно кто и на каких условиях возьмет власть в свои руки.
Сейчас немало авторов, которые считают, что Александр II, не погибни
от рук народовольцев, возможно даровал бы стране конституционное правление.
Возможно, а возможно и нет. Отнюдь не стал конституционным монархом и
Николай I. Подписав знаменитый указ «Об усовершенствовании государственного
порядка», он действительно даровал некоторые свободы. Он объявил о создании
Государственной Думы, наделенной ограниченными законодательными
полномочиями. Но надежды, естественно, не оправдались. Не один закон не мог
вступить в силу без высочайшего одобрения. Да и само существование Думы
зависело от царского усмотрения или, точнее, произвола.
В феврале 1917 года монархия пала. 1 сентября 1917 года состоялось
официальное провозглашение России республикой. Специальная комиссия при
юридическом совещании Временного правительства начала подготавливать проект
республиканской Конституции. Видимо, в ней впервые мог найти отражение
принцип разделения властей. Но в 1917 году к власти пришли большевики, и
все планы Временного правительства рухнули.
II Всероссийский съезд Советов, провозгласив в ночь с 7 на 8 ноября
1917 года переход всей полноты власти на всей территории бывшей Российской
империи в руки Советов, положил начало существованию тоталитарного
государства.
Разделение властей было объявлено инструментом завоевания и
осуществления власти буржуазией. Концепция разделения властей, как
выражение интересов буржуазии, марксизмом отвергалось.
Документы, подписанные 8 декабря 1991 г. в Беловежской пуще тремя
государствами из четырех, учредивших в 1922 году СССР, положили конец его
существованию, как государству.
В отличие от других бывших союзных республик Россия не издавала
специальный акт о провозглашении независимости. В какой-то мере точкой
отсчета можно считать Декларацию о государственном суверенитете, которая
была одобрена российским парламентом 12 июня 1990 г. Уже на I Съезде
народных депутатов РСФСР была признана необходимость разработки и принятия
новой Конституции республики.
Первый «официальный» проект Конституции был существенно пересмотрен
после попытки августовского путча. В октябре 1991 г. был опубликован
второй, а в марте 1992 г. — третий проект Конституции. Каждый из этих
проектов отражал изменения, происходившие в общественно-политической жизни
страны, новые подходы и новые видения того, как должны быть устроены
общество и государство в России.
Развернулась борьба между защитниками различных вариантов проектов,
поддержанными разными государственными структурами. Нарастала конфронтация
между исполнительной властью и парламентом. Каждый из институтов стремился
к законодательному закреплению своего доминирующего положения, а это
неизбежно должно было сказаться и на содержании основного закона.
24 июня 1993 года «Российская газета» публикует сразу два новых
официальных проекта. Один был внесен Президентом РФ, другой — группой
народных депутатов. В целях подготовки единого согласованного проекта
основного закона Президент созвал Конституционное совещание.
Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был сразу же
без обсуждения отвергнут Верховным Советом. Создалась тупиковая ситуация,
т. к. в стране отсутствовал конституционно оформленный механизм разрешения
конфликта между основными ветвями власти.
После приостановки деятельности парламента было вновь созвано
Конституционное совещание, которое внесло коррективы в ранее подготовленный
проект. Они касались в основном двух главных моментов: уточнения принципов
построения РФ и реализации принципа разделения властей.
Окончательный проект новой Конституции Российской Федерации был
вынесен на всенародное обсуждение и референдум, состоявшийся 12 декабря
1993 года, и был одобрен 58,4% голосовавших.
Окончательный проект Конституции Российской Федерации, представленный
на референдум, в части, касающейся разделения властей, особых нововведений
не содержит. Принцип изложенный в ст. 10 достаточно лаконично, четко и ясно
определяет его структуру. Его продолжением и развитием служит ст. 11,
состоящая из трех частей. Часть первая подтверждает, какие именно органы
осуществляют государственную власть: Президент, парламент, Правительство и
суды. Часть вторая относится к ведению субъектов Федерации, образования их
органов государственной власти. Наконец, третья часть устанавливает, что
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
осуществляется на основе Конституции, федеративных и иных договоров о
разграничении предметов ведения полномочий.
К сказанному следует добавить, что Конституция признает и гарантирует
местное самоуправление в пределах его полномочий. Одновременно она
уточняет, что его органы не входят в систему органов государственной власти
(ст. 12). Из этого можно сделать вывод: принципы, положенные в основу
построения и деятельности органов государственной власти, не могут
автоматически распространяться на сферу местного самоуправления.
Согласно действующей Конституции, носителем суверенитета и
единственным источником власти в Российской Федерации является ее
многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен.
Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением
чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов
государственной власти и самоуправления (ст. 3).
Согласно ст. 10 Конституции РФ: «Государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,
исполнительную, и судебную. Органы законодательной, исполнительной, и
судебной власти самостоятельны». Органами осуществления государственной
власти на общефедеральном уровне выступают Президент РФ, Федеральное
Собрание, Правительство Российской Федерации, суды РФ.
Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на
принципах, составляющих основы конституционного строя России. Защита прав и
свобод человека — обязанность государства. Для исключения противоправной
узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип
разделения властей.
В Российской Федерации носителем законодательной власти и
представительным органом является Федеральное собрание. Исполнительной
властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная
власть реализуется посредством конституционного, гражданского,
административного и уголовного судопроизводства. Вроде бы все ветви власти
имеют своих представителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок
механизма разделения властей. В действительности это не так.
Президент Российской Федерации, будучи главой государства, является
верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в
международной жизни. На него возложено выполнение задач, связанных с
гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета,
независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен
необходимыми полномочиями и прерогативами.
Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют
все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и
свойственными ей методами. Президент должен обеспечить координацию и
согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не
как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в
той или иной степени участие в каждой из них.
Президент Российской Федерации участвует в осуществлении верховного
представительства страны. Это право вытекает из того, что его избирают
путем прямых выборов. Одно и то же лицо не может занимать должность
президента два срока подряд.
В сфере взаимодействия с парламентом Президенту РФ принадлежат весьма
значительные полномочия. Он назначает выборы в Государственную Думу и
распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом
законодательной инициативы, может вернуть одобренный парламентом
законопроект для повторного обсуждения (отлагательное вето), подписывает и
обнародует законы. Таким образом, Президент России может оказывать весьма
активное воздействие на работу парламента. Однако он не подменяет его. Он
не может принимать законы. А издаваемые Президентом нормативные акты не
должны противоречить Конституции и основным законам.
Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере
государственного управления. Он назначает Председателя Правительства и по
его представлению заместителей председателя и федеральных министров,
принимает решение об отставки правительства. Для ограничения Президентского
влияния на Правительство введены ряд сдержек.
Прежде всего Председатель Правительства РФ назначается Президентом с
согласия Государственной Думы. Однако если Государственная Дума трижды
отвергнет кандидатуру Председателя Правительства, то Президент вправе сам
его назначить и при этом распустить Государственную Думу и объявить о новых
выборах. Реализация такого полномочия создает, конечно, особую неординарную
ситуацию, которая все же не может привести к установлению единоличного
президентского правления. Конституция не допускает этого.
Так, если Государственная Дума распущена, то новые выборы должны быть
назначены в такие сроки, чтобы Государственная Дума нового созыва собралась
на новое заседание не позднее чем через четыре месяца после роспуска.
Значит период, в течение которого может отсутствовать парламентский
контроль над Правительством, ограничен. Поскольку, по Конституции,
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, то тем самым
исход выборов предрешает судьбу Правительства. Правда сам Президент может
не согласится с Государственной Думой и не отправлять после выражения ей
недоверия в отставку. Для того, чтобы решение о недоверии возымело должный
эффект, оно должно быть подтверждено Государственной Думой по истечении
трех месяцев. В случае если имел место досрочный роспуск Государственной
Думы, Президент не может в течение года после выборов вновь распустить
палату. Следовательно, остается только один выход — отставка Правительства.
Механизм, заложенный в Конституции Российской Федерации для разрешения
возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями,
отличается большой сложностью. Президент — арбитр в споре между властями —
может, во всяком случае теоретически, осуществлять в течение нескольких
месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося
поддержкой Государственной Думы. После выборов Президенту так или иначе
придется считаться с результатами выборов. Тем не менее, следует признать,
что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на
законодательную и исполнительную власти. Он не просто арбитр, следящий за
всеми ветвями власти, он сам участвует в деятельности всех государственных
органов.
Президент Российской Федерации определяет основные направления
внутренней и внешней политики государства, он является Верховным
Главнокомандующим Вооруженных Сил, осуществляет руководство внешней
политикой, в случае угрозы агрессии вводит военное положение, а при иных
особых обстоятельствах — чрезвычайное положение. Он решает вопросы
гражданства, представляет кандидатуры для назначения на высшие
государственные должности (например, Председателя Центробанка, судей
Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального
прокурора Российской Федерации и др.). Он формирует Совет Безопасности и
Администрацию Президента, назначает полномочных представителей Российской
Федерации, высшее командование Вооруженных сил.
В России не предусмотрена парламентская ответственность главы
государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в
отставку. Но это не значит, что глава государства свободен от следования
предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает
противоправный характер, вступает в действие специальный механизм
ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может быть
привлечен к ответственности только в случае государственной измены или
совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого
преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ.
Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения
властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти
остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство
РФ подконтрольно парламенту и несет политическую ответственность за свои
действия.
Парламент Российской Федерации — Федеральное собрание — состоит из
двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются
населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов),
и Совет Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает
представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта). Поскольку
органом общенародного представительства является Государственная Дума, то
именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Правительства и ей
принадлежит право выражения вотума недоверия.
Государственная Дума единственный законодательный орган страны.
Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе. Депутаты
Федерального Собрания обладают неприкосновенностью в течение всего
депутатского срока. Федеральное Собрание постоянно действующий орган.
В ст. 102 и 103 Конституции перечислены основные направления
деятельности Федерального Собрания. В этих статьях проявляется принцип
сдержек и противовесов президенту и правительству. Так, например, без
согласия Федерального Собрания не могут быть назначены на свои должности
судьи высшего звена, Председатель Правительства и т.д.
Федеральное Собрание рассматривает все вопросы связанные с основной
экономической деятельностью правительства: федеральный бюджет, федеральный
сбор налогов и т.д.
Все эти полномочия Федерального Собрания направлены на недопущение
чрезмерного усиления исполнительной власти и Президента.
«Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации», — гласит п.1 ст.110 Конституции РФ.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с
согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и
противовесов, т.к. при назначении Президенту придется считаться с
парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает
кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных
министров.
Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по
осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114
Конституции перечисляет полномочия Правительства.
Правительством Российской Федерации осуществляется разработка
государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической
политики. Оно осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения.
Механизм парламентской ответственности Правительства описан в
российской Конституции в общих чертах. Необходима его детализация в
специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт
ответственности — обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума,
отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая
прибегнуть к досрочным выборам.
Сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и
механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие называют исполнительную
власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция
государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно.
Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем
мире.
К сожалению, все еще традиционно слабым местом остается в России
судебная власть. Прокламированные Конституцией принципы судоустройства и
судопроизводства реализуются с трудом. И в данном случае ощущается
противодействие и давление со стороны других ветвей власти. Несмотря на
провозглашенные правовые и социальные гарантии судьи, как то несменяемость,
неприкосновенность, независимость и т.д., они очень часто не могут
полностью обеспечиваться из-за отсутствия технической и материальной базы.
(Так, закон о статусе судей, в котором говорится о предоставлении судьи в
течение полугода свободного жилья очень часто не может быть выполнен из-за
отсутствия такого).
По Конституции РФ судебная власть является трехзвенной. Высшими
судебными органами являются Верховный суд РФ, Высший Арбитражный Суд,
Конституционный Суд.
Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским,
уголовным, административным и иным делам (ст. 126).
Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по
разрешению экономических споров (ст. 127).
Конституционный Суд призван осуществлять контроль за всеми
государственными органами в РФ, о соответствии Конституции издаваемых
нормативных актов, заключаемых международных договоров. Также
Конституционный Суд решает споры между федеральными органами
государственной власти России и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации (ст. 125).
В связи с принятием России в Совет Европы теперь юрисдикция
Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это теперь
высший судебный орган для России и ее граждан.
Принцип разделения властей в сегодняшней России признан,
конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и
функционировании государственных институтов. Создание нормально
функционирующего механизма сдержек и противовесов — одна из важных задач
России.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Конечно, по общему правилу, вытекающему из разделения властей,
законодательная и исполнительная власти не должны подменять друг друга и не
должны вторгаться в осуществление функций, зарезервированных за каждой из
них. Однако преобладающая в ряде стран тенденция к укреплению
исполнительной власти в значительной мере связанна с двумя факторами. Во-
первых, усложнение и ускорение общественной жизни требует быстрых и
оперативных решений по жизненно важным вопросам. Более приспособлена для их
принятия исполнительная власть. Во-вторых, слабость исполнительной власти,
чрезмерное вмешательство парламента в сферу правительственной деятельности
неизбежно влечет за собой правительственную нестабильность и чехарду, что
может привести к серьезным политическим осложнениям. Именно так произошло,
например, с Четвертой Республикой во Франции (1946-1958 гг.).
Принцип разделения властей в каждой стране свой. Этот принцип является
неотъемлемой частью любого демократического государства. Надо иметь ввиду,
что демократия, основанная на единых принципах, всегда многообразна и
всегда эволюционирует, ведя страну вперед, лучше приспосабливаясь к
политическим изменениям в обществе. А антидемократические режимы всегда
одинаковы и приводят страну к неизбежному кризису.
ЛИТЕРАТУРА
«Комментарии к Конституции Российской Федерации», М., 1994г.
Баглай М.В. «Конституционное право Российской Федерации», М., 2000.
Барнашов А.М. «Теория разделения властей: становление, развитие,
применение», Томск, 1988.
Марченко М.Н. «Теория государства и права», М., 2000.
Энтин Л.М. «Разделение властей: опыт современных государств», М.,
1995.