План:
1. Історія прийняття Конституційної реформи
2. Чи є “конституційними” зміни до Основного Закону?
3. Позитивні аспекти внесення змін до Конституції
4. Негативні аспекти внесення змін до Конституції. Приклади сьогоднішніх “різночитань” Основного Закону
5. Висновок
Історія прийняття Конституційної реформи
8 грудня 2004 року, в результаті компромісу між політичними силами, командою майбутнього президента Ющенка (тоді ще кандидата, право в президенти, чесне обрання якого, захищали самі ж виборці, вийшовши на головну площу країни – майдан Незалежності. Ці події отримали назву Помаранчевої революції) та Віктора Януковича, Верховна Рада України внесла зміни до Основного Закону, перетворивши Україну з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську державу. Цифри №4180 (номер законопроекту) чи №2222-4(Закон України “Про внесення змін до конституції України”) до болі знайомі кожному, хто перебував у контексті тих подій. Але на хвилі народного піднесення це сприйнялося як необхідна прикрість, яка не тягнутиме за собою аж надто серйозних наслідків, адже кінець кінцем – ми виявилися сильнішими, наша правда перемагала. За законопроект проголосувало 402 депутати із 442, зареєстрованих у залі. Проти – 21, не голосувало – 19. Ідеологом і “натхненником” змін до Основного Закону був Олександр Мороз. Лунали прекрасні фрази про необхідність демократизації влади та держави, про заміну президентсько-парламентської на парламентсько-президентську форму правління, що має вдосконалити нашу систему влади. Але чи справді парламент був таким безпорадним за старою редакцією Конституції? Чи він був слабким через ручне управління політичними процесами, через авторитарне керування президента Кучми? В процесі подальшого розгляду питання доцільності, позитиву, негативу внесення змін до Конституції України, ми розглянемо і цей зріз. Та чи стала Конституція і справді демократичнішою?
Чи є “конституційними” зміни до Основного Закону?
Як відомо, вдалий початок – половина справи. Так і зі змінами до Конституції, тільки на 180 градусів в інший бік – навпаки.
1.Прийняття Закону “Про внесення змін до Конституції України” здійснювалося з порушенням вимог статті 159 Конституції України: “Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 даної конституції”. Зокрема, зміст законопроекту №4180 відрізняється від законопроекту, який попередньо схвалювався Верховною Радою України і на який отримувався Висновок Конституційного Суду України від 12 жовтня 2004 року (мають місце доповнення, уточнення формулювань, приписів та “редакційні поправки”);
2.Ще одним видом порушення процедури прийняття законопроекту №4180 є так зване “пакетне голосування” за “звичайний закон” (Закон України “Про особливості застосування Закону України “Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року”) та одночасно за Закон України “Про внесення змін до Конституції України”.
“Пакетне” (одночасне) голосування таких принципово відмінних законів є порушенням Конституції України, зокрема, пунктів 1 та 3 частини першої статті 85 Конституції України (яка розмежовує повноваження Верховної Ради України щодо внесення змін до Конституції України та щодо прийняття законів), а також вимог Розділу ХІІІ Конституції України “Внесення змін до Конституції України”, яка передбачає спеціальний порядок прийняття законів про внесення змін до Конституції України. У нашому випадку цей самостійний порядок дотримано не було.
Обов’язково необхідно зважати також на ту обставину, що внесення змін до Конституції відзначається певною жорсткістю. 300 голосів народних депутатів України (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України) потрібні не лише для ухвалення законопроекту в цілому, але й для ухвалення кожної його норми (зміни) окремо. Лише окреме голосування кожної зміни до Конституції дозволяє виявити волю народу (в особі його представників у парламенті) щодо кожної новації. Незастосування цього режиму (який використовується при ухваленні законопроекту у другому та третьому читанні) щодо конституційних змін унеможливило з’ясування волевиявлення народних депутатів України (і відповідно народу) щодо кожної зміни.
Одночасне голосування законопроекту в цілому, а тим більше у жорсткій прив’язці (“у пакеті”) до інших рішень унеможливило захист Конституції України.
“Наприклад, частина 2 статті 3.2.4 Регламенту Верховної Ради України встановлює, що обговорення у випадку прийняття рішень щодо Конституції України проводиться виключно в повному обсязі. Натомість “звичайні закони” можуть обговорюватись і за скороченою процедурою.
Частина 1 статті 6.5.1, частина 1 статті 6.6.1, частина 1 статті 6.7.1 розрізняють порядок підготовки голосування щодо звичайних законопроектів та “законопроектів пов’язаних з Конституцією”. Останні на перше читання подаються за 14 днів до розгляду Верховною Радою України (звичайні – за 6 днів), на друге читання – за 16 днів (звичайні – за 12 днів), на третє читання – за 6 днів (звичайні – за 4 дні). У нашому випадку цих вимог теж дотримано не було. Наскільки нам відомо, то народні депутати України навіть не мали на руках роздрукованого законопроекту, за який вони голосували.
У нашому випадку жодної з цих вимог дотримано не було”.1
Здавалося б перше, що має зробити новий президент України Віктор Ющенко після того, як вступив на посаду – подати запит до Конституційного Суду щодо конституційності законопроекту. Але що казав президент? “Віктор ЮЩЕНКО, президент України: "Моя позиція негативна по відношенню до прийняття закону 2222. Але я не хочу ці коментарі робити, знаєте, базовими зараз в наших стосунках. Я хочу продемонструвати, що в цій країні є закон. Він прийнятий, коли голосували ногами, руками, по 2 руки піднімали. Але так вважають, що це закон, він прийнятий, хай він буде впроваджений”2. Щож, вчасно не подавши запит до Конституційного Суду, а опісля просто не маючи можливості цього зробити через неприведення парламентом до присяги суддів Конституційного Суду (певним політичним силам був би невігидним розгляд цього питання в Конституційному Суді), унеможливило будь-які шляхи до відступу. Пролобійована за вдалих обставин, недоопрацьована, як показує сьогоднішня ситуація – вигідна окремим політичним силам, нова редакція Конституції стала з самого початку Основним Законом не зовсім конституційного характеру, зважаючи на обставини свого “народження”. Що для Основного Закону як мінімум парадоксально, ну, а власне, неприпустимо.
Позитивні аспекти внесення змін до Конституції
Доцільно було б поставити питання власне про необхідність внесення змін до Конституції. Чи справді мусив мати місце такий крайній захід. Чи можна було б обмежитися старими нормами, які могли б бути правильно витлумачені Конституційним Судом і врегульовані прийняттям законів “Про Кабінет Міністрів”, “Про Верховну Раду”, “Про президента України”? Очевидно, так було б доцільніше зробити. Але наша політика – це велика нечесна гра, в тому числі і з основним законом, прийняття змін на той час до якого, було явно вигідним “компенсаційним презентом” за напівпрограні вибори для команди тодішнього президента Кучми і його наступника-кандидата.
То чи є позитивні моменти у законопроекті №4180? Що стосується персонального складу Кабінету Міністрів, то тут, безумовно є позитивним розширення кадрових повноважень парламенту. Але, в принципі, навіть за старою Конституцією парламент міг, хоч і непрямо, впливати на персональний склад уряду(зокрема ст.85 (п.11,12). Тобто парламент міг впливати на персональний склад Кабінету міністрів через затвердження або не затвердження програми діяльності уряду. Відповідно до Конституції, не затвердження Програми діяльності кабінету Міністрів було підставою для дострокового припинення його повноважень. Теж саме і з затвердженням прем’єра за поданням президента. Але оскільки парламент не користувався такою можливістю, то ключову роль у формуванні уряду почав відігравати президент. Тому, якщо президент належав би до тієї сили, що і парламентська більшість (вже за новою Конституцією), то ця норма не мала б великого значення. Хоча сталося абсолютно протилежне – президент і уряд разом з парламентом знаходяться в опозиції щодо один одного.
Позитивним моментом є розширення статті 78 – про несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності. “Народний депутат у двадцятиденний строк з дня виникнення таких обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про складення повноважень народного депутата України”. Таке розширення статті доцільне, бо історія з сумісниками в уряді Юлії Тимошенко ніяк радикально не могла бути вирішена. Міністри ніяк не хотіли прощатись з депутатським мандатом, а норми, яка б змушувала їх це зробити не існувало.
Розширено статтю 94. Це теж можна вважати позитивним моментом, бо вона вносить ясність – що робити, коли президент після повторного розгляду і ухвалення закону не підписав його.
Тому, гіпотетично Конституція, можливо і могла б дати позитивні результати, незважаючи навіть на недоопрацьованість і певну суперечливість, якби рівень політичної культури в нашій державі був вищим і депутати доросли б до парламентсько-президентської форми правління, а не просто розбалансували остаточно всю владну вертикаль. Зокрема, Микола Козюбра (доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України) вважає так: “Я не заперечую потреби зміцнення парламентаризму в Україні. Це явище є на сьогодні поширеною тенденцією для багатьох розвинених країн, зокрема для країн Європи, з іншого ж боку, необхідна готовність до такого зміцнення і самого парламенту, і населення. (...)Попри будь-які зміни до Конституції непрозорі, “підкилимні” домовленості між політиками визначали і будуть визначати політичний процес. Тому, навіть найякісніші конституційні зміни будуть малоефективними без готовності до них політиків і суспільства, без належного рівня політичної правової культури”3.
Негативні аспекти внесення змін до Конституції. Приклади сьогоднішніх “різночитань” Основного Закону
- Проблема імперативного мандату (проти якого виступали представники Венеціанської комісії), тобто норми про дострокове припинення повноважень члена парламенту в разі “невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України зі складу такої фракції”(ст..81,п.6). Маємо “засмічення” Конституції, адже народний депутат формально перебуватиме у складі фракції, але може голосувати всупереч політиці партії. Також якщо фракція утворена на базі виборчого блоку, то вихід декількох партій зі складу фракції унеможливлює проведення з’їзду блоку, відповідно, він не може прийняти рішення про дострокове припинення повноважень таких депутатів. Це можна проілюструвати на прикладі: А. голосування деяких членів блоку БЮТ за рішення, які не підтримує сам блок, запропоновані “Антикризовою коаліцією”. Б. Вихід з СПУ Йосипа Вінського, теж не мав для нього наслідку втрати мандата. Тобто ця норма у нас не працює зовсім.
- Змінами до Конституції передбачено різний порядок формування уряду – частину міністрів призначає ВРУ за поданням прем’єра, а двох міністрів (іноземних справ і оборони) – вносить на розгляд парламенту президент(ст.114). Останні є формально незалежними від позиції прем’єра. Порушення принципу цілісності уряду є відступом від стандартів більшості демократичних країн. Звідси і починається протистояння (якщо брати ситуацію в нашій країні) між позицією президента, орієнтованою на вступ до НАТО (яку представляє сам міністр оборони) та дещо відмінним зовнішньополітичним вектором розвитку(тут позицію президента представляє міністр закордонних справ), який відрізняється від бажаного курсу теперішньої коаліції і, відповідно, всіх інших членів уряду на чолі з прем’єром.
- Щодо норми про подання президентом кандидатури прем’єра. Що як президент протягом п’ятнадцяти днів після подання на розгляд кандидатури від коаліції не передасть її до парламенту(ст. 106,п.9)? Як тоді бути? На це питання Конституція нам відповідь, на жаль, не дає. Також президент може не внести подання стосовно двох міністрів, яких він призначає – це формальна можливість вважати уряд несформованим. Відтак, виникає можливість дострокового розпуску парламенту. Коли після провалу переговорів про створення так званої “Коаліції демократичних сил”, і створення “Антикризової коаліції” країна перебувала в стані урядової та парламентської кризи, то всі чекали того, коли спливуть п’ятнадцять днів і, що буде далі. Але президент вніс таки кандидатуру прем’єра, після довгих переговорів.
- Тепер парламент не просто формує уряд без участі президента, він може призначати і звільняти практично всі кадри, які є в системі центральних органів виконавчої влади. Парламент може змінити будь-якого міністра, що в принципі неприпустимо і дестабілізує уряд. Навіть в парламентських республіках більшість є фактичною, а не юридичною. Щось подібне може чекати міністра Внутрішніх справ Юрія Луценка, якого хотіли поки(!) просто відсторонити від виконання службових обов’язків на два місяці, протягом проведення розслідування за підозрами про корупцію у міністерстві, а поштовхом до цього стала публікація в газеті. Нормальна практика для європейських країн, але для нас – дуже небезпечна, підозріла в контексті сьогоднішнього розташування сил.
- Унеможливлення визнання недійсними законів, коли порушена процедура їхнього прийняття. До 1-го січня у нас була 19-та Стаття Конституції, яка не змінилася, але яка чітко вказує, що органи влади і посадові особи мають діяти в межах, вказаних законом, тобто і Верховна Рада теж. Порядок діяльності Верховної Ради прописаний в законі про регламент. Однак Верховна Рада скасувала цю норму, і тепер вона буде користуватися не законом, а просто своїм регламентом(ст.83). Це призведе до того, що під будь-який закон можна внести поправку у регламент, який не треба підписувати у Президента, і закон буде прийнятий. І ніякий суд не може визнати прийняття цього закону неконституційним.
- До 1-го січня судді Конституційного Суду призначалися на свої посади парламентом або Президентом. Не було процедури звільнення з посади суддів. Це давало їм гарантії від впливу з боку президента чи парламенту. Тепер же Верховна Рада записала, що судді призначаються і звільняються(ст..85, п.26). Це може призвести до того, що при розгляді якого-небудь „слизького” питання в Конституційному суді на суддів можна буде здійснювати тиск, погрожуючи звільненням. Тобто це чергове розхитування політичної системи.
- Раніше у нас було записано, що може бути 4 віце-прем'єра, і не більше. Тепер це обмеження зняли(ст.114). Їх може бути 7 чи 8, або й 10… Так і з міністерствами . Кабінет міністрів утворює “відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” (ст.116, п.9). По-перше, можливість прийняття урядом рішень про утворення міністерств без потреби узгодження цього питання з Президентом може призводити до “подрібнення” секторів державного управління, роздування складу Уряду, дублювання та конфліктів інтересів і т.ін. По-друге, може неоднозначно тлумачитися конструкція “відповідно до закону”. Якщо її розуміти таким чином, що закон може передбачати утворення конкретного міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, то тут також можна сміливо спрогнозувати велику кількість ініціатив щодо “узаконення” різних органів.
- “Незрозуміло також, з яких мотивів із Конституції України вилучаються норми про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави Прем’єр-міністром України та міністром, відповідальним за виконання акта. Наприклад, чомусь вважається зайвим скріплення підписом відповідними членами Уряду актів Президента з питань “ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України”, “прийняття рішення про визнання іноземних держав” тощо. Але відомо, що в демократичних державах контрасигнація не лише застерігає главу держави від прийняття помилкових рішень, але й убезпечує саму державу від “сюрпризів” типу ЄЕП, що для нас є однозначно актуальним. Крім того, необхідно дбати про єдність (узгодженість) зовнішньої політики держави, а її суб’єктами є і Президент, і Кабінет Міністрів”4. Так вважали експерти до виборів. Але оскільки президент зараз знаходиться фактично в опозиції щодо уряду, то така норма видається дуже доречною(ст.106, п.31). Хоч, як відомо вже був конфлікт щодо акту президента, який не потребував контрасигнації, а прем’єр наполягав на іншому. Кінець кінцем якось секретаріати домовились, але така неузгодженість і бажання “потягнути ковдру на себе” навряд може мати позитивні наслідки.
- За новою Конституцією, президент призначає на посаду та звільняє з посади лише Генпрокурора і тільки за згодою Верховної Ради, а фактично –її депутатської більшості. Міністра оборони також призначає парламент, а президент лише вносить до ВРУ подання про його призначення(ст..106, п.10). Але Рада може й не погодитися із запропонованою президентом кандидатурою.
- Президент також вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення з посади голови Служби безпеки (ст..106, п.14). І, знову ж таки, парламент може не підтримати кандидатуру, запропоновану президентом. Призначення міністра внутрішніх справ взагалі не відноситься до компетенції президента. Не зрозуміло, як, за таких обставин, президент може гарантувати дотримання Конституції й законів України?
- У статті 113 Конституції зазначено, що Кабінет Міністрів відповідальний перед президентом і Верховною Радою. Щодо ВРУ все зрозуміло – є депутатська більшість, яка контролює уряд. Але яким чином уряд відповідальний перед президентом за новою Конституцією, зрозуміти важко.
- Те ж саме можна сказати про укази президента та постанови Верховної Ради. В Конституції не сказано про те, що буде, якщо Кабінет Міністрів не буде виконувати укази президента.
- Звичайно, однією з найреакційніших конституційних змін є повернення прокуратурі функції загального нагляду. Саме так слід розуміти редакцію норми (ст.121, п.5) Конституції, яка передбачає, що на прокуратуру покладається “нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами”. “Така норма зобов’язує прокуратуру перевіряти всі рішення, дії та бездіяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Хоча, як показує практика, ці перевірки є вибірковими і за об’єктами, і за ретельністю їх проведення. В найгіршому випадку (а саме так спрацьовує більшість радянських тоталітарних винаходів) загальний нагляд прокуратури використовуватиметься в політичній боротьбі та стримуватиме розвиток судової влади. Варто ще раз наголосити, що свою принципову незгоду з розширенням функцій прокуратури висловлювала також Венеціанська комісія (ключовий експертний орган Ради Європи з правових питань)”5.
- Верховна Рада отримала право розпуску уряду. І майже одразу, після того, як Конституційна реформа вступила в дію, скористалась ним. Йдеться про “відставку” уряду Юрія Єханурова. Але, очевидно, депутати не надто добре вчитувались у змінений закон. Адже згідно із новими положеннями Конституції, новий уряд після відставки попереднього має бути сформований протягом 60 днів. Якщо цього не відбувається – парламент розпускається президентом (ст. 90, п.2), але він не може зробити це пізніше ніж за 6 місяців до виборів нової Верховної Ради. Парламент теж в свою чергу ніяк не може сформувати уряд так, щоб це відповідало положенням нової Конституції. Так виникає правова колізія, яку б міг вирішити Конституційний Суд, аби був приведений до присяги. Так і висіли наші міністри між небом і землею, “виконувачами обов’язків”, просто через те, що парламенту захотілося зробити красивий передвиборчий піар-хід.
- Дуже цікаво виглядає пункт 30, ст..106. Президент не має право вето щодо законів про внесення змін до Конституції. Така норма фактично віддає в руки Верховній Раді право безапеляційного внесення змін, що є дуже небезпечно. Хоч президент і може скликати референдум, але в нашій практиці його результати не ставали приводом до внесення змін, бо має він виключно дорадчий характер.
Висновок
Проаналізувавши Конституцію зразка 8 грудня 2004 року, проілюструвавши це прикладами політичного життя за новим Основним Законом, зіставивши кількість позитивних і негативних моментів, дізнавшись про шляхи іншого вирішення тих проблемних питань, які були в минулій Конституції, можна зробити висновок, що законопроект №4180 був надто поспішним, мотивованим виключно бажанням деяких політичних сил реалізувати себе у владі, хоч і не на посаді президента. І все це прикривалося красивими словами про зміцнення парламентаризму в Україні, знищення авторитарних тенденцій в управлінні системою влади. А насправді вийшло так – ви нам Конституційну реформу, ми вам - можливість проведення третього туру президентських виборів.
Політична культура народних обранців ще занадто низька для того, щоб Україна була парламентсько – президентською державою. І сьогоднішня ситуація це показує чи не найчіткіше. Слова Михайла Погребинського (директора Центру політичних досліджень та конфліктології), ідеолога змін до конституції: “Політики, які переможуть на виборах, їхні політичні блоки, партії, вони просто вимушені будуть сісти за стіл переговорів. Не сховатися під столом, про щось домовлятися, про портфелі і так далі, а сісти за стіл переговорів і утворити публічну коаліцію на публічних засадах.”6 Щож такі слова, як і “публічні” засади теперішньої коаліції можна розказувати тепер тільки в анекдоті. Президент навіть не здогадувався 30 грудня 2005 року, наскільки справдиться його передбачення: “...влада зміщується в інститути, які можуть неадекватно забезпечувати стабільність і функціонування цієї влади”7.
1. http://www.justinian.com.ua/article.php?id=1618 - юридичний журнал “Юстиніан”. Чи потрібні зміни до Конституції
2. http://www.uatoday.net -Україна - парламентсько-президентська республіка
3. http://dialogs.org.ua/dialog.php?id=28 - Парламентський злам. Проблеми взаємодії владних гілок. Думки експертів: (Денис Ковриженко, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, Юрій Римаренко, доктор юридичних наук, професор, Інститут держави і права, Анатолій Ткачук, радник Президента, Микола Козюбра, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, Володимир Полохало, директор Інституту посткомуністичного суспільства
4. http://www.justinian.com.ua/article.php?id=1618 - юридичний журнал “Юстиніан”. Чи потрібні зміни до Конституції
5. http://www.justinian.com.ua/article.php?id=1618 - юридичний журнал “Юстиніан”. Чи потрібні зміни до Конституції
6. . http://www.uatoday.net -Україна - парламентсько-президентська республіка
7. www.ua.korrespondent.net - журнал “Кореспондент”. Ющенко : політреформа може призвести до незбалансованого розподілу повноважень
Список літератури:
1) www.uristus.narod.ru - Закон України “Про внесення змін до Конституції”.
2) www.zakon.rada.gov.ua - Конституція України 1996 року, Конституція України 2004 року
3) http://www2.pravda.com.ua/news/2006/10/25/49634.htm - тижневик “Українська правда”. Конституційна реформа: “за” і “проти”.
4) http://www.uatoday.net - Експертні оцінки відставки уряду.
Україна - парламентсько-президентська республіка
5) www.ua.korrespondent.net - журнал “Кореспондент”. Ющенко : політреформа може призвести до незбалансованого розподілу повноважень
6) http://dialogs.org.ua/dialog.php?id=28 - Парламентський злам. Проблеми взаємодії владних гілок. Думки експертів: (Денис Ковриженко, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, Юрій Римаренко, доктор юридичних наук, професор, Інститут держави і права, Анатолій Ткачук, радник Президента, Микола Козюбра, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, Володимир Полохало, директор Інституту посткомуністичного суспільства
7) http://www.csi.org.ua/?&lim_beg=60&id=107 - Інститут громадянського суспільства. “ПРО НЕКОНСТИТУЦІЙНІСТЬ ЗАКОНУ УКРАЇНИ “ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ”від 8 грудня 2004 року №2222-ІV”
8) http://www.lawyer.org.ua/?w=r&i=&d=665 - Виконавча влада в контексті змін до Конституціїї
Автор: Турська Ірина, Києво-Могилянська Академія. Викладач: Ватаманюк В.М.