Политика занятости

ПОВОЛЖСКИЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ
ИНСТИТУТ СЕРВИСА
КАФЕДРА «»
Р Е Ф Е Р А Т
НА ТЕМУ: « Государственная политика в сфере труда в современной России »
Выполнила: студентка С-501
Ивкович С. Н.
Проверила: Иванина
Нина Михайловна
г. Тольятти
1999 г.
2
Содержание
Введение стр. 4
I. Политика занятости в России
1.1 Специфика трудовых отношений в России стр. 5
1.2 Цели и задачи российской политики занятости стр. 7
1.3 Сфера занятости
1.3.1 Ситуация в сфере занятости стр. 12
1.3.2 Основные тенденции и проблемы занятости стр.
14 населения
1.3.3 Принципы корректировки политики занятости стр. 16
1.3.4 Особенности государственной политики занятости стр. 18
1.3.5 Меры по стабилизации ситуации в сфере занятости стр. 19
1.4 Основы финансовой политики занятости в России стр. 21
1.5 Методы оценки эффективности государственной политики занятости стр. 26
II. Российская политика на рынке труда
2.1 Становление российского рынка труда стр. 39
2.2 Российский рынок труда
2.2.1 Особенности российского рынка труда стр. 42
2.2.2 Напряженность на российском рынке труда и механизмы ее преодоления стр. 46
2.3 Политика государства на рынке труда стр. 58
2.4 Политика занятости на уровне субъекта Федерации стр. 62
2.5 Современная парадигма рынка труда стр. 69
III. Перспективные направления государственной политики занятости в России стр.
Заключение стр.
Литература стр.
4
ВВЕДЕНИЕ
При рассмотрении проблем занятости нужно различать понятия «политика занятости» и «политика на рынке труда», которые часто отождествляются.
5
I. ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ В РОССИИ
1. СПЕЦИФИКА ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Формирование в России рынка труда диктует необходимость разработки политики занятости, учитывающей специфику переходной экономики, национальные особенности, менталитет населения. Это не исключает использование некоторых принципов и подходов, характерных для стратегий занятости в странах с рыночным хозяйством, что, однако, возможно лишь при условии их адаптации к российским реалиям.
В России трудовые отношения как контекст политики занятости имеют специфику, которая определяется рядом факторов.
Рыночные отношения в сфере труда находятся в процессе становления.
Непосредственным следствием спада производства становится не рост безработицы, как это происходит в условиях развитого, эффективно функционирующего рынка труда, а нарастание внутрипроизводственной незанятости. Анализ работы предприятий последних лет показывает, что скрытая безработица увеличивается значительно более быстрыми темпами, чем открытая. Резкое сокращение производства не сопровождается адекватным высвобождением рабочей силы. Если за период с 1990 до середины 1995 г. объем ВВП упал на 40 %, а промышленного производства – на 51 %, то общее снижение занятости достигло, по данным официальной статистики, 9 %, а в промышленности – 23,2 %. Согласно обследованию промышленных предприятий, проведенному Центром исследований рынка труда Института экономики РАН, в 1995 г. излишки рабочей силы на предприятиях оценивались их руководством в среднем на уровне 26,2 % против 18 % в 1992 г. Об избытке работников в 1995 г. заявили 35,5 % руководителей.
(Преобладание нерегистрируемой и скрытой безработицы выдвигает на первый план проблему расчета ее уровня и структуры. Строить политику занятости исходя из официальных данных, отражающих лишь верхушку айсберга, нецелесообразно. В качестве методики исчисления фактического уровня безработицы можно использовать сложный индекс, предложенный известным деятелем МОТ Г. Стэндингом. В состав индекса включены помимо официально зарегистрированных безработных также и фактически безработные, по тем или иным причинам не подлежащие регистрации, лица, занятые сокращенный рабочий день (неделю) или имеющие рабочее место, но из-за отсутствия работы не работающие, пассивно безработные. Уровень безработицы, рассчитанный по
6 такой методике, в Великобритании, например, превышает официальный на 25 %. В России расхождение с официальными данными должно быть еще более значительным. )
Инфляция и экономический хаос оказывают двоякое воздействие на заработную плату: происходит дальнейшее снижение и без того низкой реальной заработной платы, особенно в государственном секторе, и возрастает отрыв величины вознаграждения за труд от его результатов, качества и сложности. В результате заработная плата утрачивает свойственную ей в рыночной экономике функцию распределения труда между различными секторами экономики в соответствии со спросом. Это приводит к нарастанию диспропорций между структурами спроса на труд и его предложением в профессионально- квалификационном, отраслевом, территориальном и других аспектах. Консервации структурных диспропорций способствует искусственное поддержание завышенного спроса на рабочую силу.
В сравнении со средствами, имеющимися в распоряжении центральной и местной власти в развитых странах, финансовые, материальные и кадровые ресурсы, которыми располагают соответствующие государственные органы в России для разработки и проведения политики занятости, крайне ограничены. Поэтому качественно иное значение приобретает правильный выбор приоритетов.
7
2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКИ
ЗАНЯТОСТИ
В практике государственного управления экономикой России одной из актуальных задач сегодня является уточнение некоторых параметров политики занятости на период до 2000 г. и более отдаленную перспективу.
Государственная политика занятости является выражением конституционных прав граждан социального государства на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, включая свободное распоряжение своими способностями к труду и выбор видов деятельности. Исходя из этого принципы государственной политики занятости, сформулированные в ст. 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», нуждаются в дополнении.
Представляется, что в их число нужно включить обязательства государства по формированию рациональной структуры занятости. Она должна отвечать общественным потребностям и требованиям рынка, способствовать достижению сбалансированности предложения рабочей силы и рабочих мест, созданию новых рабочих мест и повышению эффективности существующих, развитию трудового и интеллектуального потенциала, а также совершенствованию систем обучения и переобучения, распределительных отношений в трудовой сфере.
По мнению автора, речь должна идти о ее приоритетности во всей макроэкономической политике. Объектом государственной политики занятости выступает все трудоспособное население, а субъектом ее практической реализации – правительство и Федеральное Собрание.
Политику занятости нельзя сводить лишь к помощи безработным, как это наблюдается сегодня в России, где все разговоры вертятся вокруг адаптации к рынку традиционных контингентов риска, испытывающих трудности в процессе поиска работы или находящихся под прямой угрозой высвобождения. Теоретической базой для столь упрощенного взгляда является, видимо, вульгарной трактовкой пространства рынка труда как сферы, охватывающей исключительно безработных и вакансии, а не всю совокупность отношений в области занятости.
В мировой науке и практике уже давно сформировалось и нашло практическое воплощение понимание политики занятости как инструмента наиболее полной реализации и развития трудового потенциала населения. Меры, направленные на помощь безработным, составляют органическую часть этого более широкого контекста. Так, документ,
8 подготовленный Международным центром экономического роста, ставит в один ряд с сокращением безработицы следующие стратегические цели политики занятости:
- более полное использование недоиспользуемой рабочей силы;
- создание возможностей продуктивной и хорошо оплачиваемой занятости;
- инвестирование в человеческий капитал в целях увеличения индивидуальной производительности в сочетании с адаптированием технологических процессов к возможностям работников;
- стимулирование механизмов адаптации к требованиям рынка (прежде всего содействие развитию производственной и социальной инфраструктур).
Политика занятости призвана задействовать весь круг факторов, определяющих успех трудовой деятельности человека, критериями которого служат обычно размер заработка, стабильность занятости, продвижение по службе и т.д. Некоторые из этих факторов зависит от свойств и установок самого человека, другие находятся вне его. К первым относятся качественные параметры рабочей силы (уровень образования и профессиональной подготовки, состояние здоровья, наличие позитивной трудовой мотивации), ко вторым – состояние экономической конъюнктуры, прежде всего структура и динамика рабочих мест.
Главным инструментом достижения стабильности экономического положения каждого члена общества и всего общества в целом считается накопление и сохранение человеческого капитала, проведение в жизнь стратегий, побуждающих людей поддерживать, совершенствовать и модифицировать свои навыки и умения на протяжении всей жизни посредством образования и профессиональной подготовки. Во многих странах бытует точка зрения, что повышение образовательного уровня малоимущей части населения поможет не только значительно увеличить доходы этих слоев и тем самым сократить масштабы экономического неравенства, но и сформировать мотивацию к более содержательной творческой работе.
Однако экономическая ситуация, сложившаяся в 70-80-х годах в США и распространившаяся впоследствии на другие развитые страны, показала, что образование является источником роста эффективности труда работников (а вместе с тем и их личных доходов) и национального дохода станы лишь в том случае, когда создано условия для его реального производительного использования.
9
Всплеск безработицы среди высококвалифицированных работников в середине 70-х годов, последствия которого приобрели хроническую форму, привел к осознанию того, что рост качества предложения труда должен сопровождаться ростом качества спроса. Таким образом, в поле зрения политики занятости попала задача улучшения структуры рабочих мест. Разрабатываются программы, направленные на оптимальное использование потенциала работников. Основой таких программ в западноевропейских странах является индивидуальный подход к каждому занятому в фирме, предоставление возможности повышения квалификации на рабочем месте по индивидуальному плану и консультирование по вопросам карьеры.
Улучшение качества рабочих мест с точки зрения перспективы профессионального роста, оплаты труда и обогащения его содержания – ключевая проблема, стоящая перед политикой занятости.
Подобная концептуальная направленность этой политики в развитых странах может быть взято на вооружение при разработке стратегии занятости в России.
Преимуществом России по сравнению, например, со странами третьего мира, к которым она близка по ряду социально-экономических, экологических и других параметров, является отвечающей мировым стандартам высокий уровень образовательного и профессионально-квалифицированного потенциала населения. По качеству подготовки кадров по ряду профессий и специальностей (теоретическая физика, математика и другие.) Россия до недавнего времени занимала одно из ведущих мест в мире. Однако быстрое снижение заработной платы и падение престижа большого количества профессий и специальностей, требующих труда высокого качества, приводит сегодня к тому, что страна теряет накопленный человеческий капитал.
Если сравнить структуру рынка труда – объекта политики занятости в развитых странах со структурой рынка труда, формирующегося в России, нетрудно заметить, что за исключением двух крайних сегментов (работников наиболее высокой квалификации, являющихся по существу агентами не национального, а мирового рынка труда, и лиц, отчаявшихся найти подходящую работу и теряющих связь с рынком) российская ситуация представляет собой зеркальное отражение ситуации в государствах с рыночной экономикой. В России в отличие от стран Запада работники с высшим образованием представляют одну из наименее социально защищенных групп (об этом можно судить как по уровню их оплаты, так и по имеющимся у них гарантиям занятости). Сравнительно высокодоходной, а потому быстро набирающей престиж категорией рабочей силы являются занятые в сфере торговли и услуг на работах, не требующих или почти не требующих образования и профессиональной подготовки. В развитых же странах эта категория занятых составляет наименее благополучный сегмент (если отбросить лиц, утрачивающих связь с рынком).
Сегодня политика занятости в России направлена на помощь традиционным группам риска и лицам, которым грозит высвобождение с промышленных предприятий. Проблемы же наиболее ценной с точки зрения долговременной экономической отдачи части трудового потенциала остаются нерешенными. Тем временем обесценивание и растрата человеческого капитала набирает силу в результате перехода квалифицированных работников на лучше оплачиваемую но не требующую навыков и знаний работу, а также за счет «утечки мозгов». Этот процесс усугубляется тем, что молодежь все чаще отдает предпочтение не получению образования и приобретению квалифицированных профессий, а примитивным видам занятий, быстро приносящих значительные доходы.
Многие выпускники вузов в течение длительного времени лишены возможности трудоустройства по специальности, многие же сами устраиваются на работу в коммерческие структуры. Этот процесс в большой степени является отражением социально-экономической дестабилизации. В здоровом обществе, где с высокой вероятностью можно на несколько десятилетий вперед рассчитать ожидаемые результаты того или иного выбора, значительная часть молодых людей предпочитает карьеру, приносящую скромные доходы на начальных порах, но гарантирующую устойчивый рост благосостояния по мере накопления знаний и опыта и соответствующего профессионального продвижения. В России же в условиях нестабильности преобладает ориентация на получение максимально возможных благ уже сегодня.
Деградация структуры занятости и оскудение человеческого капитала является не менее важной проблемой чем угроза массового всплеска открытой безработицы.
В области образования в политике правительства, к сожалению, недооценивается значение соответствующей перестройки образования и профучебы с учетом новых требований. Хотя некоторые средние учебные заведения и университеты, особенно в крупных городах, приспособили свои учебные планы (и в меньшей степени – методы преподавания) к изменениям спроса на профессии, многие еще живут прошлым. Это относится к организации образования как молодежи, так и взрослых.
Весьма важна взвешенная политика в вопросах повышения качества рабочей силы за счет оказания образовательных услуг. Здесь необходимо:
11
- не допустить дальнейшего свертывания обучения и создать организационные, правовые, финансово-экономические условия для расширения численности обучаемых, в первую очередь в системе профессионального образования всех уровней;
- разработать механизмы стимулирования инвестиций в обучение и поддержки предприятий, осуществляющих переобучение или повышение квалификации работников, находящихся под риском увольнения или высвобождаемых до расторжения с ними трудового договора;
- расширять спектр образовательных услуг, оказываемых при посредничестве центов занятости населения и непосредственно в учебных центрах службы занятости;
- законодательно установить порядок финансирования профессионального обучения персонала предприятий;
- повышать гибкость образовательной системы с учетом требований экономики.
Необходимы федеральные и региональные программы профессионального обучения лиц, особо нуждающихся в социальной защите: инвалиды, молодежь, беженцы, вынужденные переселенцы, военнослужащие, увольняемые в запас.
12
1.3 СФЕРА ЗАНЯТОСТИ
1.3.1 СИТУАЦИЯ В СФЕРЕ ЗАНЯТОСТИ
Приступая к реализации политики занятости на этапе стабилизации и роста, нужно учитывать, что не только макроэкономические условия продолжают оставаться достаточно напряженными для серьезного решения проблем в этой сфере, но и что очень большой контингент работников по своим профессиональным качествам не соответствует требованиям рыночной экономики.
Представляется, что целесообразно прежде всего усилить те элементы государственного регулирования социально-трудовой сферы, которые ориентируют на повышение эффективности и цены труда, ускорение прогрессивных структурных сдвигов в сфере занятости и формирование активного и конкурентоспособного работника. Такие акценты в политике занятости связаны с необходимостью сделать социально-трудовую сферу катализатором, а не тормозом экономического роста. Этого невозможно добиться без ликвидации рудиментов нерыночных отношений в этой области.
Проявление нерыночного характера сферы труда известны:
- гипертрофированные масштабы скрытой безработицы,
- невыплаты заработной платы,
- деформированная связь между трудовым вкладом работника и его доходами,
- широкое распространение скрытых форм занятости,
- неопределенность статуса занятости и незанятости и др.
В свою очередь недостаточная реформированность трудовой сферы способствует медленному обновлению и сохранению большого количества малоэффективных и низкооплачиваемых рабочих мест, чрезмерно высокому предложению рабочей силы, ориентации почти половины трудоспособных граждан на стабильное рабочее место даже при низкой и несвоевременной выдаче заработной платы.
Если и далее ставить во главу политики занятости сдерживание безработицы, то скорее всего следует ожидать продолжения стагнационного характера развития производства, отсутствия прогрессивных структурных сдвигов в сфере занятости, низкого уровня трудовой мотивации и доходов.
Хотя безработица будет нарастать умеренными темпами, в больших масштабах сохранится недоиспользование рабочей силы, несоответствие отраслевого и профессионального распределения занятых реальным потребностям экономики.
13 Значительная часть работников по своему трудовому менталитету еще долгое время не впишется в рыночные отношения. Регулирование рынка труда будет осуществляться как и ранее в основном за счет внутреннего рынка, т. е. на предприятиях и в организациях путем накопления и сброса скрытой безработицы.
Избыточные затраты реального сектора экономики, обусловленные низкой эффективностью использования трудового потенциала, главным образом накопленной скрытой безработицей, составили в 1997 г. около 6 % ВВП, а потенциал скрытой безработицы превысил 12 млн. человек.
Неотлаженность рыночных отношений в трудовой сфере проявляется и в возрастающей теневой занятости, масштабы которой, по самым скромным оценкам, превышают 7 млн. человек. К этому примыкает проблема трансформации формальной занятости в неформальную, т. е. проблема «черного нала» – дополнительных выплат занятым в официальной экономике, не проходящих в бухгалтерской отчетности, а потому не являющихся базой для начислений в социальной фонды.
Растущая скрытая занятость, с одной стороны, свидетельствует об усилении приспособляемости населения к условиям рынка, а с другой – о несовершенстве законодательной и правовой базы в трудовой сфере, обеспечивать которую призвано государство. Снижая напряженность на рынке труда, скрытая занятость выводит значительную часть фонда оплаты труда из- под налогообложения, сокращая и без того скудные ресурсы фондов занятости и пенсионного обеспечения, не говоря уже об отсутствии общепринятых социальных гарантий для занятых в этой сфере.
Иного характера развития трудовой сферы и ее регулирования можно добиться, если акцент в политике занятости будет перенесен на содействие ускорению переливов рабочей силы по отраслям, территориям и видам занятости в интересах структурных сдвигов и роста эффективности труда, а также на активное участие государства в регламентации предпринимательской деятельности с целью легализации неформальной занятости. С социальной точки зрения это, конечно, более напряженный вариант развития, поскольку он предполагает ускорение высвобождения работающих в условиях малочисленности создаваемых рабочих мест в легальном секторе экономики и ужесточение контроля за их движением в нелегальном.
Названные меры могут повлечь за собой рост безработицы, превышающий тот, который сложится, если такую политику не проводить. Но это будет недолговременный всплеск, который начнет спадать по мере экономического роста и создания новых рабочих
14 мест в передовых секторах экономики, а также по мере сокращения вторичной занятости за счет повышения оплаты труда по основному месту работы.
1.3.2 ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ
Отход от плановых методов управления экономикой, формирование рыночного механизма хозяйствования, вхождение России в систему международного разделения труда сопровождаются возникновением новых тенденций и проблем в сфере занятости, которые сосуществуют с рядом негативных явлений, как унаследованных от прошлого, так и порождаемых современным кризисом. В числе тенденций, четко обозначившихся в середине 90- х годов, можно назвать:
- абсолютное сокращение численности занятых в стране, сменившее устойчивую тенденцию советского периода к опережающему ее росту по сравнению с численностью трудоспособного населения;
- активное распределение занятых между государственным и негосударственным секторами экономики в пользу последнего, ускоренный рост занятости в частном секторе, развитие малого предпринимательства, значительное увеличение числа самозанятых, развитие новых гибких форм частичной и вторичной занятости;
- процессы реструктуризации отраслевой занятости: абсолютное и относительное сокращение численности работающих в промышленности и строительстве, науке и научном обслуживании; рост удельного веса занятых в таких отраслях, как торговля, общественное питание, материально-техническое обслуживание, сбыт и заготовки, жилищно- коммунальное хозяйство, здравоохранение, социальное обеспечение населения, кредитование, финансы, страхование и др.;
- глубокое изменение структуры занятости в промышленности
(ускоренный рост численности промышленно-производственного персонала в электроэнергетике, газовой, нефтедобывающей отраслях и сокращение занятости в обрабатывающих отраслях и прежде всего в легкой промышленности и машиностроении);
- возникновение рынков детского труда, рабочих мест для лиц пожилого
(послепенсионного) возраста как следствие снижение жизненного уровня; расширение занятости в сфере личных услуг (охрана, личный транспорт и извоз, обслуживание на дому и др.);
15
- легализацию безработицы и быстрое ее распространение на территории
России в связи с сокращением спроса на рабочую силу; трансформацию скрытых резервов рабочей силы в «подавленную» (латентную) безработицу; углубление поляризации регионов РФ с точки зрения возможностей обеспечения занятости (появление территорий с повышенной напряженностью на рынке труда, в которых уровень официально регистрируемой безработицы устойчиво превышает средний для России показатель в два и более раза, а величина инвестиций на душу населения и уровень оплаты труда существенно отстают от средних значений);
- усиление процесса текучести, высвобождения рабочей силы, трудовой миграции, изменение ее направлений и форм;
- активное развитие неформального сектора и рост занятости в теневой экономике.
Уровень официально зарегистрированной безработицы на конец 1997 г. составил 2,8 % (по методологии МОТ – 9,0 %), а с учетом вынужденно работающих в режиме неполной занятости и находящихся в отпусках по инициативе администрации он достигает 20-23 % экономически активного населения.
Массовая занятость населения в неформальной экономике искажает представления о его реальных доходах и уровне жизни, социальной стратификации общества, соотношении спроса и предложения рабочей силы, действительных масштабах безработицы. Она свидетельствует о фактической бесконтрольности процессов, происходящих на рынке труда.
В 90-е годы серьезное деформирующее воздействие на процессы реструктуризации занятости оказывали внерыночные элементы регулирования, что привело к:
- сохранению практики содержания излишней численности занятых на предприятиях без оплаты их труда и перспектив возвращения к нормальной работе, сдерживанию применения процедур банкротства к несостоятельным предприятиям и процесса высвобождения рабочей силы при глубоком спаде производства;
- усилению уравниловки в оплате труда и пенсионном обеспечении, углубившему разрыв между трудовым вкладом работника и размером получаемой заработной платы;
- «размытости» фактического положения человека в соответствии со статусом занятости и незанятости. Имеется в виду практика работы зарегистрированных безработных в неформальном секторе, бездействия части лиц, числящихся в штате предприятий,
16 регистрации в качестве занятых на фирмах лиц, фактически непричастных к их деятельности, и т. п.
Вместе с тем ряд достигнутых в прошлом завоеваний в деле гарантированного обеспечения занятости и регулирования социально-трудовых отношений был в значительной степени утрачен. Это выразилось в: ослаблении государственных гарантий получения оплачиваемой работы и сохранения рабочего места, а также государственного контроля за безопасностью труда, системы защиты интересов трудящихся через профсоюзы, особенно в частном секторе; снижении действенности стимулов к получению трудового дохода; свертывании системы подготовки, переобучения и повышения квалификации работников на предприятиях, ограничении доступа к бесплатному профессиональному обучению.
1.3.3 ПРИНЦИПЫ КОРРЕКТИРОВКИ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ
Ослабление контроля государства за процессами занятости в 90-е годы явилось, с одной стороны, итогом переоценки возможностей механизма саморегуляции по оптимизации ее структуры и повышению эффективности использования трудового потенциала, а с другой – результатом недооценки сферы занятости как интегральной области макроэкономики, регулирование которой позволяет активно решать экономические и социальные проблемы в стране и регионах. Тенденция к минимизации функций государства по обеспечению занятости, его самоустранение от решения социальных задач и передача их на уровень регионов противоречат интересам стабилизации экономики и вывода страны из кризиса.
Ожидаемая активизация процессов отраслевой реструктуризации и применения процедур банкротства в связи с переходом к новому этапу реформирования экономики может вызвать в ближайшие годы резкий скачок уровня безработицы (как официального, так и оценочного) и привести к выходу его за пределы допустимого согласно критериям экономической безопасности. Критическим, пороговым значением уровня безработицы в международной практике (при нормальной системе социальной защиты безработных) считается 10 %. В период реформ, как показывает опыт ряда стран, возможно его повышение до отметки 15 – 20 %, но на срок не более чем 3 – 5 лет.
В сложившейся ситуации рост безработицы, являющейся фактором углубления бедности и социальной нестабильности в обществе, превращается в одну из наиболее значимых угроз экономической безопасности и социальной стабильности. С одной стороны,
17 сужение источников дохода семей при росте безработицы, вызывая деградацию потребления, не может не стать фактором обнищания населения и ограничения спроса на товары и услуги, а стало быть, и торможения экономического роста, сокращения налоговой базы формирования бюджета и возможностей реализации социальных программ. С другой стороны, повышения уровня безработицы ведет к росту преступности и числа самоубийств.
Действующие тенденции социальной стратификации российского общества, преобладание в нем бедных и малообеспеченных слоев населения с низким среднедушевым доходом во многом обусловлены рассмотренными деформациями в сфере занятости, расширением потенциала бедности за счет безработных, беженцев, вынужденных переселенцев и «работающих» бедных, занятых на финансово неблагополучных предприятиях и в бюджетных организациях. Преодоление деформации сложившейся социальной структуры в большей степени зависит от нормализации ситуации в сфере занятости и оплаты труда наемных работников, от успешности развития малого предпринимательства и самозанятости. С учетом сказанного важнейшим приоритетом государственной социальной политики должно стать активное содействие обеспечению эффективной занятости, преодолению неоправданно заниженной цены труда.
В среднесрочной программе правительства в связи с ограниченностью финансовых возможностей государства особая роль в нейтрализации социальных последствий безработицы отводится расширению занятости в негосударственном секторе и созданию для него благоприятных условий для привлечения инвестиций и аккумуляции средств населения в настоящее время становится обеспечение скоординированного функционирования рынка труда и капитала, отлаживание механизма государственного регулирования процессов формирования и движения инвестиций по территории России, использования корпоративного и частного капитала с учетом интересов занятости.
Особенно актуальной является ориентация государственной финансово- кредитной и налоговой политики на обеспечение наибольшей экономической привлекательности вложений отечественных и зарубежных инвесторов в экономику регионов с профессионально подготовленной рабочей силой, обескровленных длительной безработицей, на структурную перестройку промышленности и повышение конкурентоспособности ее продукции, на содействие развитию в регионах малых и средних предприятий производственного профиля.
Основным принципом корректировки и настройки механизма скоординированного функционирования рынков труда и капитала является его соответствие критериям
18 реализации приоритетности национально-государственных интересов, а также интересов регионов в обеспечении занятости на уровне, достаточном для поддержания воспроизводства населения в рамках минимальных государственных социальных стандартов потребления материальных благ и услуг в области образования, полноценной профподготовки и переобучения, охраны здоровья в объемах, гарантированных Конституцией и законами РФ.
К числу важнейших принципов, которые должны учитываться в ходе корректировки политики занятости на всех уровнях ее реализации с учетом ориентации России на модель социальной рыночной экономики, относятся: сохранение активной роли государства в создании условий для реализации свободы выбора рода занятий, содействии предпринимательству и развитию самодеятельности населения, решении проблем открытой и скрытой безработицы, обеспечении экономической безопасности граждан (наемных работников и предпринимателей), а также формирование законодательной и институциональной базы взаимодействия интересов труда и капитала под контролем государства.
1.3.4 ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ
Политика занятости – органическая часть экономической политики. Она не может осуществляться изолированно в отрыве от структурной и инвестиционной политики, политики доходов, кадровой политики и политики в области трудовых отношений, которые и определяют в конечном счете характер модели рыночной экономики. Вместе с тем политика занятости должна активно влиять на выбор курса социально-экономических преобразований.
Государственное регулирование направленности стратегии социально- экономического развития и занятости пока практически не осуществляется. В результате процессы реструктуризации занятости в ходе реформирования экономики протекают весьма противоречиво, низка их социальная и экономическая эффективность.
Основное направление корректировки социально-экономической стратегии реформ состоит в ее переориентации с изыскания источников финансовых средств для социальной помощи малообеспеченным (такой подход предполагает неизбежность роста безработицы), на активную политику обеспечения занятости населения, поддержки создания и сохранения рабочих мест в количестве, достаточном для снятия угрозы массовой деградации населения.
19
Политика занятости как важнейшая составляющая социальной политики должна быть сфокусирована на проведении мер, способствующих формированию условий для более полного использования потенциала трудовой и деловой активности граждан, противодействующих обеднению населения и массовой безработице, стимулирующих продуктивное поведение личности в конкурентной рыночной среде. В программе социально-экономического развития страны среднесрочную перспективу необходимо предусмотреть меры по обеспечению эффективной занятости, несовместимой с практикой избыточного резервирования рабочей силы на предприятиях и разрастанием скрытой безработицы. Эти проблемы должны решаться параллельно – на макро-, мезо- и микроуровнях.
К числу наиболее актуальных социальных критериев политики занятости относятся:
- содействие развитию малого предпринимательства на разных уровнях управления;
- разработка концепции обеспечения занятости и выживания населения малых городов различного типа в условиях обвального спада производства и разрушения сложившейся региональной практики монопольной их специализации, привязки к одному-двум предприятиям;
- стимулирование вложений в человека, накопления «человеческого капитала» (в том числе в развитие его способностей через общее, профессиональное и бизнес-образование, систему повышения квалификации и переподготовку), в наращивание профессионального мастерства, формирование мобильности и конкурентоспособности граждан.
1.3.5 МЕРЫ ПО СТАБИЛИЗАЦИИ СИТУАЦИИ В СФЕРЕ ЗАНЯТОСТИ
К числу главных направлений деятельности государств по стабилизации социальной ситуации в стране и в интересах восстановления доверия населения к курсу реформ следует отнести:
- ориентацию экономической политики на содействие расширению занятости, сохранение перспективных рабочих мест, сокращение безработицы как фактор повышения уровня жизни населения, активизации потребительского и инвестиционного спроса, оживления производства; преодоление практики несвоевременной выплаты заработной платы и возврат накопившейся задолженности;
20
- становление эффективного рынка труда, предполагающее повышение цены труда по мере роста национальной экономики;
- отладку механизма увязки формирующегося рынка образовательных услуг и профессий с потребностями экономики в кадрах, развитие системы адаптационного обучения, внутрифирменной подготовки кадров; усиление контроля за выполнением и соблюдением социальных гарантий и трудовых прав граждан, закрепленных КЗОТом РФ и другими законами, работодателями всех форм собственности, на муниципальном и региональном уровнях.
Соответственно основными направлениями государственного регулирования в сфере занятости являются:
- выработка и введение действенных стимулов для ускорения становления многосекторного хозяйства, расширяющего масштабы занятости и возможности выбора работниками соответствующих видов занятости, отвечающих способностям и интересам каждого;
- целенаправленное формирование государственного сектора экономики, его предпринимательского и непредпринимательского сегментов для сохранения рабочих мест;
- реальная и повсеместная поддержка малого и среднего предпринимательства;
- законодательное оформление существования кооперативной собственности и народных предприятий, отвечающих российским традициям, с целью легализации реальной занятости, в том числе в
«челночном» бизнесе, инофирмах;
- становление и развитие муниципальной собственности;
- разработка комплексной и региональных программ создания и сохранения рабочих мест, рассчитанных на нормализацию условий жизнеобеспечения населения, подготовка организационных и нормативно-правовых основ для реализации таких программ, отладка механизма их информационного обеспечения и финансирования;
- введение обязательной социальной экспертизы всех разрабатываемых программ для оценки их влияния на условия занятости и смягчение социальных проблем регионов;
- совершенствование отношений социального партнерства за счет включения в договоры всех уровней мероприятий по созданию и сохранению рабочих мест; содействия адаптации персонала к изменению их структуры и качества; расширение практики общественных работ.
21
1.4 ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ В РОССИИ
Бюджет фонда занятости и его структура могут оказывать влияние на целевые группы населения и даже на макроэкономическую ситуацию. Бюджет политики на рынке труда условно можно разделить на постоянную и переменную части. Постоянная включает пособия по безработице и материальные выплаты иждивенцам. Расходы по таким выплатам зависят от принятой системы пособий, которая устанавливается законом. Служба занятости не имеет права корректировать размер выплат, их периодичность и другие параметры. Поэтому затраты по выплатам носят условно-постоянный характер и зависят от трех переменных: числа получателей, продолжительности выплаты и ее размера. Возможности сокращения расходов находятся в зависимости от «щедрости» системы пособий, способности службы занятости предотвратить случаи получения пособий незаконным путем и наличия других эффективных программ, цель которых – сокращение периода безработицы, а следовательно, и периода получения пособий.
Бюджет таких программ, как обучение для целей трудоустройства, субсидирование занятости и создание рабочих мест, меры в отношении инвалидов, более гибок и во многом зависит от политической ориентации и финансовых возможностей государства. Как правило, на основе установленных финансовых параметров и приоритетов служба занятости определяет объемы и доступ к программам целевых групп (молодежь, длительно безработные и т. д.).
Административные расходы службы занятости занимают особое положение. Главные их направления – администрирование системы выплат пособий, управление программами в самой службе занятости. Учитывая, что большая часть таких расходов идет на управление программами, их также относят к затратам на активные меры.
Таблица 1 дает представление об изменениях в структуре бюджета Фонда занятости РФ. Обращает на себя внимание относительное уменьшение активных расходов с 71,3 % в 1994 г. до 34,1 % в первом полугодии 1997 г. Показательно, что это сокращение произошло преимущественно в результате свертывания программ поддержки рабочих мест. С точки зрения влияния прямого создания рабочих мест на «выход» из числа безработных данные программы сыграли положительную роль. Косвенно об этом свидетельствует позитивная динамика «выхода» из числа безработных именно в период, когда их численность была максимальной. Такого рода программы существенно дороже других средств повышения «коэффициента выхода» (обучение, интенсивное консультирование и т. д.), но их использование представлялось оправданным в период жесткого дефицита вакансий. Однозначно оценить роль программ создания рабочих мест как «избыточных» нельзя и сегодня. Они могут дать позитивный эффект в регионах с неблагополучным соотношением безработных и вакансий, если ориентированны на четкие целевые группы (длительно безработные, например) и не направлены на финансовую поддержку крупных и крупнейших предприятий. |Структура расходов на программы и услуги политики занятости (фонда | |занятости) 1 | | |1994 г. |1995 г. |1996 г. |1997 г. | |Наименование статей | | | | | |расходов и доходов | | | | | | |в % к|в % к|в % к|в % к|в % к|в % к|в % к|в % к| | |ВВП |расхо|ВВП |расхо|ВВП |расхо|ВВП |расхо| | | |дам | |дам | |дам | |дам | |Программа занятости |0,16 |58,6 |0,42 |80,0 |0,23 |80,7 |0,23 |78,8 | |Профессиональное |0,02 |5,9 |0,04 |8,4 |0,03 |8,8 |0,02 |7,5 | |обучение и социальная | | | | | | | | | |адаптация |0,02 |5,9 |0,04 |8,4 |0,02 |8,2 |0,02 |6,8 | |профессиональное | | | | |0,002|0,7 |0,002|0,7 | |обучение | | | | | | | | | |социальная адаптация |0,07 |24,0 |0,13 |24,4 | |13,5 | |5,4 | |Организация общественных| | | | |0,04 | |0,02 | | |работ и поддержка |0,06 |22,8 |0,11 |21,8 | |9,1 | |3,9 | |рабочих мест | | | | |0,03 |0,7 |0,01 |0,2 | |создание и сохранение | | | | |0,002| |0,000| | |рабочих мест |0,003|1,2 |0,01 |2,6 | |3,8 |5 |1,3 | |компенсационные выплаты | | | | | | | | | |и субсидии к заработной | | | | |0,01 | |0,004| | |плате | |28,7 |0,25 |47,2 | |58,3 | |65,9 | |общественная работа и |0,08 | | | | | | | | |временная занятость | |24,3 |0,19 |37,1 |0,17 |53,4 | |62,6 | |Программы материальной |0,07 |4,4 | |10,1 | |5,0 |0,19 |3,3 | |поддержки лиц, |0,01 |41,4 |0,05 |20,0 |0,15 |19,3 | |21,2 | |признанных безработными |0,12 | |0,10 | |0,01 | |0,18 | | |пособия и материальная | |4,4 | |3,8 |0,06 |3,6 |0,01 |3,2 | |помощь |0,01 |37,0 |0,02 |16,2 | |15,8 |0,06 |18,0 | |выплаты досрочных пенсий|0,10 | |0,08 | |0,01 | | | | | | | | | |0,05 | |0,01 | | |Услуги и | | | | | | |0,05 | | |административные расходы| | | | | | | | | | | | | | | | | | | |Информационные услуги и | | | | | | | | | |разработки | | | | | | | | | |Административные расходы| | | | | | | | | |Активные меры |0,20 |71,3 |0,28 |52,8 |0,12 |41,7 |0,10 |34,1 | |Активные программы |0,1 |29,9 | |32,8 |0,1 |22,3 |0,0 |12,9 | |Услуги и |0,1 |41,4 |0,2 |20,0 |0,1 |19,3 |0,1 |21,2 | |административные расходы|0,08 |28,7 |0,1 |47,2 |0,17 |58,3 |0,19 |65,9 | | | | |0,25 | | | | | | |Поддержка доходов | | | | | | | | | |Всего расходов на |0,28 |100,0|0,52 |100,0|0,29 |100,0|0,29 |100,0| |программы и услуги | | | | | | | | |
Вместе с тем, неблагоприятным является отсутствие в бюджете таких программ, как профессиональное обучение безработных, замещающих программы создания рабочих мест. Вероятно, к концу 1997 г. расходы на обучение не превысят ѕ соответствующих расходов в 1996 г. (в сопоставимых ценах), а расходы на организацию общественных работ окажется в три раза ниже.
Сокращение расходов повлекло за собой уменьшение числа вовлеченных в программы безработных: среднемесячное число обучающихся, например, в 1997 г. снизилось более чем в три раза по сравнению с 1995 г., участников общественных работ – в 1,6, оформленных на досрочную пенсию – в 3 раза.
Сокращение расходов и численности участников программ произошло не во всех регионах в силу различной их финансовой достаточности. Возникает вопрос: можно ли определить минимальную границу требуемых средств в случае их распределения между регионами пропорционально реальной потребности?
Для достижения заметного положительного эффекта необходима некая критическая масса расходов на проведение программ и предоставление услуг. Определение расходов на основе принципа абсолютной минимизации расходов создает иллюзию эффекта. Равно как и наиболее дешевые программы чаще всего создают видимость деятельности, но не приносят позитивного результата.
Чтобы воздействие на официальную безработицу в нашей стране приводило к ее сокращению через «результативный» выход, уровень расходов на активные меры должен составлять примерно 0,02 – 0,03 % ВВП на каждый процент общей безработицы. Это означает, что доля таких расходов в ВВП России в 1996 г. должна была составить 0,26 %, или 5,6 трлн. руб.
«Оптимальный» бюджет, помимо усиления его активной части, содержит и ряд изменений структурного характера. Во-первых, в расчетах «погашена» задолженность по выплатам пособий по безработице. Во-вторых, активная часть бюджета предполагает замещение субсидий предприятиям на поддержку рабочих мест расширением программ
24 обучения безработных. В-третьих, субсидируемая занятость ограничена программами временной занятости (общественными работами). В-четвертых, к профессиональному обучению для рынка труда отнесены и целевые мероприятия, адресатом которых является молодежь (0,02 % ВВП, или 451 млрд. руб.). В- пятых, в административные расходы включены затраты, связанные с организацией интенсивного консультирования в рамках «клубов ищущих работу» и т. д. Итоговые расходы на программы и услуги примерно вдвое превышают расходы, произведенные в 1996 г. Норматив формирования фонда занятости должен был бы составить 2-2,3 % фактического фонда оплаты труда.
Однако даже «оптимальный» бюджет позволит добиться позитивного макроэкономического эффекта лишь в том случае, если эффективны сами программы, реализуемые в рамках политики на рынке труда.
Расходы на политику занятости часто относят к безвозвратным социальным расходам. Однако, возвращая безработного к работе, служба занятости решает и «побочные» задачи. Получив новое рабочее место, безработный восстанавливает свой фонд заработной платы, а значит, и покупательную способность. Кроме того, безработный вновь становится налогоплательщиком. С заработной платы удерживается подоходный налог, а его работодатель производит отчисления во внебюджетные социальные фонды. Если принять во внимание только эти два результата, можно в определенной степени судить о «финансово-экономической» эффективности деятельности службы занятости.
В 1996 г. при посредничестве государственной службы занятости трудоустроено более 2 млн. человек. Расходы фонда составили 1,3 млрд. долл. С заработков возвращенных на рынок труда налогоплательщиков произведены отчисления в бюджет и социальные внебюджетные фонды в объеме 1,7 млрд. долл. Кроме того, годовой фонд заработной платы трудоустроенных составил 3,4 млрд. долл. В результате каждый рубль, израсходованный «на безработицу», возвращал обществу – благодаря увеличению фонда оплаты труда и производственным отчислениям – от 2 до 4 руб.
При всей условности данной оценки можно сделать вывод, что расходы на политику занятости не относятся в чистом виде к категории «социального финансового бремени». Государственные инвестиции в политику рынка труда могут быть и «самоокупаемыми».
В мирровой практике наиболее распространенный источник выплат пособий по безработице и финансирования других программ занятости – отчисления от фонда оплаты труда независимо от того, кто платит зарплату. Эти средства имеют целевое назначение и проходят по отдельной отчетности.
25
Отчисления от зарплаты имеют тот очевидный недостаток, что они сокращаются в период роста безработицы, т. е. именно тогда, когда увеличивается потребность в мерах по поддержке занятости. Преимущество же состоит в том, что отчисления от заработной платы – самые легко взимаемые.
В России основным источником поступлений в Фонд занятости являются обязательные отчисления работодателей от фонда оплаты труда. При всех ее недостатках данная система доказала свою жизнеспособность. Представляется, что менять источник в настоящее время нецелесообразно.
Отчисления основываются на финансовой самодостаточности политики на рынке труда. Последняя достигается за счет трех основных факторов. Во- первых, размера отчислений, который, как правило, составляет от 4 до 6 % расходов работодателей на оплату труда. Во-вторых, за счет круга плательщиков. В-третьих, переходящий остаток средств на конец финансового года не изымается и переходит на следующий год.
Не существует единой модели аккумуляции средств, используемых на цели политики занятости. Чаще всего средства концентрируются на счетах финансовых ведомств, выполняющих учетно-контрольную функцию (казначейств). Право выплачивать средства принадлежит соответствующему правительственному учреждению (службе занятости).
Страховые фонды по выплате пособий по безработице иногда находятся в трехстороннем управлении (государство, профсоюзы, работодатели). И выплаты по безработице, и активные программы, как правило, являются защищенными, переброска средств с одной статьи на другую запрещена.
26
1.5 МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ
Проблема статистической оценки социальной и экономической эффективности государственной политики занятости населения имеет в настоящее время исключительно актуальный характер, что объясняется несколькими причинами.
Основная из них связана с тем, что в 1996 – 1997 гг. были предприняты имевшие частичный успех попытки изменить концепцию политики занятости в России, реализуемую органами государственной службы занятости (далее ГСЗ), и свести ее фактически только к программам материальной поддержки безработных. Противодействуя сокращению программ активной политики занятости, ГСЗ акцентировала внимание лиц, принимающих решения, скорее, на качественно-социальной, чем на количественно-экономической аргументации своей позиции, что далеко не всегда было воспринимаемо сторонниками финансовой стабилизации. Поэтому расчет количественных оценок эффективности политики (программ) занятости, возможно, позволит предотвратить кардинальные содержательные изменения последней.
Далее, часть критических замечаний макроэкономистов по поводу деятельности органов ГСЗ была обусловлена отсутствием систематической картины эффективности использования средств государственного фонда занятости населения (далее ГФЗН), что предопределило постоянное обсуждение в органах законодательной и исполнительной власти идеи консолидации ГФЗН в государственном бюджете. Этот вопрос обсуждался с чисто макроэкономических позиций, а ГФЗН рассматривался как единый финансовый институт без детального анализа возложенных на него функций финансового обеспечения социальных и экономических программ занятости.
Наконец, оценки социальной и экономической эффективности государственной политики занятости могут рассматриваться как исходный момент разработки схем финансовых и организационных отношений между Министерством труда и социального развития России и органами службы занятости населения в регионах.
Для определения социальной и экономической эффективности политики занятости предлагаются оригинальные показатели, которые отвечают требованиям практических работников, то есть, во-первых, базируются на существующей статистике занятости и, во-вторых, просты для расчета.
Так, социальная эффективность политики занятости в регионах была рассчитана по формуле
27
СЭПЗ = ЧБСУ : ЧБк, (1)
где СЭПЗ - социальная эффективность политики занятости в определенном календарном периоде;
ЧБСУ - численность безработных, снятых с учета по всем основаниям в течение календарного периода. человек:
ЧБк - численность безработных на конец календарного периода, человек.
Таким образом, показатель социальной эффективности политики занятости безразмерен и имеет однозначную трактовку. Умножение фактического уровня безработицы в регионе на увеличенный на единицу показатель социальной эффективности политики занятости позволит определить тот уровень безработицы, который был бы зафиксирован в регионе, если бы органы службы занятости вообще не снимали безработных с учета. Чем больше значение рассчитанного по формуле (1) показателя, тем выше социальная эффективность политики занятости.
Среднереспубликанский показатель социальной эффективности составил в 1996 г. 1,32, а в первом полугодии 1997 г. - 1,49 (для приведения данных за первое полугодие 1997 г. к годовому измерению значение показателя социальной эффективности было увеличено в два раза). Была выявлена сильная межрегиональная дифференциация социальной эффективности. В 1996 г. разрыв между максимальным (2,55 в Еврейской автономной области) и минимальным (0,37 в Республике Дагестан) значениями этого показателя составил почти семь раз; а в первом полугодии 1997 г. - почти шесть раз. Максимальная социальная эффективность политики занятости (3,05) в этот период была зафиксирована в Республике Ингушетия, а минимальная (0,51) - в Агинском Бурятском автономном округе (АО).
В 1997 г. социальная эффективность политики занятости в России в целом (в пересчете на год) несколько повысилась по сравнению с 1996 г. Соответствующие этому повышению изменения произошли и в распределении регионов по значениям показателя эффективности: например, если в 1996 г. число снятых с учета безработных превысило среднегодовое количество безработных не менее чем в 1,5 раза в 24 регионах, или в 27 % их общего числа, то в 1997 г. (в пересчете на год) - в 35 регионах, или 39,8 %. При этом, однако, практически не изменилось число регионов маргинальной группы, в которых интенсивность снятия безработных с учета была самой низкой.
28
Серьезную тревогу вызывает тот факт, что, как правило, наименьшие показатели социальной эффективности характерны для регионов с самыми высокими уровнями безработицы. Так, в восьми регионах с наиболее низкой социальной эффективностью политики занятости в 1997 г., в состав которых вошли уже упоминавшийся Агинский Бурятский АО, республики Дагестан и Северная Осетия, Читинская область, Республика Бурятия, Корякский АО, Республика Калмыкия и Архангельская область, средний уровень регистрируемой безработицы к концу первого полугодия 1997 г. составил 6,3 %, что в 1,9 раза превысило Среднереспубликанский уровень безработицы.
С другой стороны, в пяти регионах, где число снятых с учета безработных более чем в 2,5 раза превысило количество зарегистрированных безработных, и, следовательно, показатель социальной эффективности политики занятости был самым высоким (республики Ингушетия, Марий Эл и Карачаево- Черкессия, Оренбургская и Астраханская области), средний уровень зарегистрированной безработицы составил 3,5 %, что хотя и превышало Среднереспубликанский уровень безработицы на 0,3 процентного пункта, было тем не менее в 1,8 раза меньше среднего уровня безработицы в регионах с самой низкой социальной эффективностью политики занятости.
С использованием метода группировок было проведено более подробное исследование зависимости социальной эффективности политики занятости от уровня безработицы в регионе. Для этого все 88 субъектов Российской Федерации (исключая Чеченскую Республику, по которой статистическая информация отсутствовала) по значению показателя уровня безработицы были разбиты на четыре группы по 22 региона в каждой (регионы с самыми низкими уровнями безработицы были отнесены к 1-й группе, с самыми высокими - к 4- й).
Для каждой из групп регионов были рассчитаны средние невзвешенные значения показателя социальной эффективности политики занятости путем деления суммы значений показателей социальной эффективности в регионах, вошедших в состав данной группы, на число регионов группы (22). Результаты расчетов представлены ниже.
Как в 1996 г., так и в первом полугодии 1997 г. имела место связь между уровнем безработицы в регионе и социальной эффективностью политики занятости. Самые высокие значения показателя социальной эффективности были зафиксированы в группе регионов с самыми низкими уровнями безработицы, и, наоборот, самая низкая социальная эффективность политики занятости была характерна для группы регионов, в которых уровни безработицы были самыми высокими. При этом, если в 1996 г. наблюдалась инверсия
29 тенденции изменения значения показателя социальной эффективности политики занятости между 2-й и 3-й группами регионов по уровню безработицы, то в первом полугодии 1997 г. утверждение, что с ростом номера группы регионов по уровню безработицы происходит снижение социальной эффективности политики занятости, было верно без каких-либо исключений.
Таблица 1
Зависимость социальной эффективности политики занятости от уровня безработицы |Группа |Среднее значение социальной |Изменение | |регионов |эффективности политики занятости |среднего | |по уровню| |значении | |безработи| |социальной| |цы | |эффективно| | | |сти | | | |политики | | | |занятости | | |1996 г. |1-е полугодие | | | | |1997 г. | | |1 |1,57 |1,99 |0,42 | |2 |1,35 |1,58 |0,23 | |3 |1,47 |1,54 |0,07 | |4 |1,12 |1,31 |0,19 |
Следует обратить внимание еще на одно обстоятельство. В первом полугодии 1997 г. по сравнению с 1996 г. увеличилась (с 0,45 до 0,68) абсолютная разность между показателями социальной эффективности политики занятости в группах регионов с самыми низкими и самыми высокими уровнями безработицы. Это является дополнительным подтверждением гипотезы, что сам по себе высокий уровень безработицы в регионе в целом является фактором, ограничивающим возможности снятия органами службы занятости безработных с учета и, следовательно, обусловливающим низкую социальную эффективность политики занятости.
Расчеты показали также, что на социальную эффективность политики занятости оказывает влияние социально-экономическая ситуация в регионах. Последняя оценивалась с использованием специально выбранных показателей государственной статистической отчетности, характеризующих различные аспекты состояния региональных экономик. Не вдаваясь в детали разработанной методики, отметим, что на ее основе все регионы - субъекты Российской Федерации - были также разделены на четыре равночисленные группы,
30 в 1-й из которых социально-экономическая ситуация могла быть оценена как относительно благополучная, а в 4-й - как кризисная.
Влияние социально-экономической ситуации в регионе на социальную эффективность политики занятости (см. таблицу 2) выражено существенно слабее влияния на нее уровня безработицы. Данное обстоятельство лишний раз подтверждает тот факт, что в настоящее время процессы движения зарегистрированных безработных в органах государственной службы занятости во многом определяются субъективными факторами. В числе таких факторов, в частности, может быть упомянуто ужесточение условий регистрации безработных и назначения им пособий по безработице, осуществленное в 1996 г. Законом Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской федерации "О занятости населения в РФ"». Кроме того, в условиях роста напряженности бюджета ГФЗН в 1996 - 1997 гг. имели место задержки в выплатах уже назначенных пособий по безработице, что снижало мотивацию сохранения зарегистрированным безработным своего статуса.
Таблица 2
Зависимость социальной эффективности политики занятости от социально- экономической ситуации в регионе |Группа регионов по|Среднее значение социальной |Изменение среднего| |социально-экономич|эффективности политики занятости |значения | |еской ситуации | |социальной | | | |эффективности | | | |политики занятости| | |1996 г. |1-е полугодие 1997| | | | |г. | | |1 |1,47 |1,78 |0,31 | |2 |1,33 |1,68 |0,35 | |3 |1,39 |1,61 |0,22 | |4 |1,32 |1,36 |0,04 |
Тем не менее полностью влияния на социальную эффективность политики занятости социально-экономической ситуации в регионе исключать нельзя. Например, в 1996 г. самая высокая социальная эффективность политики занятости была достигнута в группе регионов с наиболее благоприятной социально-экономической ситуацией. С другой стороны, в группе регионов, где сложилась кризисная социально-экономическая ситуация, социальная эффективность политики занятости оказалась самой низкой. При этом, однако, нужно еще раз обратить внимание на то, что разность между средними значениями показателей социальной эффективности политики занятости между 1- й и 4-й группами регионов в 1996 г. составила всего 0,15, что в три раза превысило эту разность между 1-й и 4-й группами регионов, выделенными по уровню безработицы.
В первом полугодии 1997 г. произошли некоторые изменения, проявившиеся прежде всего в том, что социальная эффективность политики занятости стала в большей степени зависеть от социально-экономической ситуации в регионе. С количественной точки зрения это проявилось, во- первых, в том, что разность между средними значениями показателя социальной эффективности в лучшей и худшей группах региона по сравнению с 1996 г. увеличилась более чем в два раза и составила 0,34.
Во-вторых, отсутствовала инверсия тенденции снижения социальной эффективности политики занятости при движении от "лучшей" группы регионов к "худшей" (в 1996 г. в 3-й, предмаргинальной, группе регионов она была выше, чем во 2-й их группе).
В-третьих, в первом полугодии 1997 г. межгрупповые разности между значениями показателя социальной эффективности стали четко выраженными (между 1-й и 2-й группами регионов - 0,1; 2-й и 3-й - 0,07; 3-й и 4-й - 0,25), в то время как в 1996 г. между 2-й, 3-й и 4-й группами регионов эти разности были количественно малозначимыми.
В-четвертых, наибольший прирост социальной эффективности в 1997 г. произошел в 1-й и 2-й группах регионов, где социально-экономическая ситуация была относительно лучше (среднегрупповое его значение составило 0,33), в то время как в "худших", 3-й и 4-й, группах регионов этот прирост (соответственно 0,13) был в 2,5 раза меньше.
Отмеченные изменения имеют содержательное объяснение. Оно заключается в том, что, по-видимому, тот внутренний потенциал ''реструктуризации" регистрируемой безработицы, который был создан в 1996 г. внесением изменений в уже упоминавшийся закон о занятости, был частично исчерпан в том же 1996 г., и влияние социально-экономической ситуации в регионе на социальную эффективность политики занятости стало стремиться к своему естественному фону. Кроме того, в качестве одной из возможных причин данной тенденции нельзя исключать предпринимавшиеся в России попытки перехода от эпохи "дикого капитализма" к цивилизованным рыночным отношениям.
Показатели экономической эффективности политики занятости строились на основе предположения, что для финансовой системы страны небезразлична "цена" политики занятости, то есть прежде всего величины расходов ГФЗН.
Экономическую эффективность политики занятости предлагалось определять в двух вариантах.
32
При первом варианте расчета определяются цельные (в расчете на единицу социальной эффективности политики занятости) расходы средств ГФЗН. Формула расчетов в этом случае следующая:
ЭЭПЗсэ = РГФЗН : СЭПЗ, (2) где ЭЭПЗсэ - экономическая эффективность политики занятости (социальной эффективности) в определенном календарном периоде, млн. рублей в расчете на единицу социальной эффективности (здесь и ниже - в деноминированных рублях);
РГФЗН - расходы бюджета ГФЗН за тот же календарный период, млн. рублей.
Данный показатель особенно эффективен для межрегиональных сопоставлений, поскольку позволяет определить в региональном разрезе сравнительную цену единицы социальной эффективности политики занятости. Чем ниже расходы ГФЗН на единицу социальной эффективности, тем выше экономическая эффективность политики занятости.
Расчеты показали, что единица социальной эффективности политики занятости обошлась ГФЗН в 1996 г. в среднем в 63,7 млн. рублей (от 1,6 млн. рублей в Эвенкийском АО до 684,1 млн. рублей в Москве), а в первом полугодии 1997 г. -в 58,5 млн. рублей (от 1,4 млн. рублей в Эвенкийском АО до 601 млн. рублей в Москве).
Существенно превышающая региональные различия в уровнях оплаты труда и цен значительная межрегиональная дифференциация показателя экономической эффективности политики занятости предполагает необходимость более тщательного анализа направлений расходования средств ГФЗН в регионах с наиболее низкой экономической эффективностью политики занятости. Тем более, что с незначительными отклонениями выдерживается следующая закономерность: для регионов с низкими уровнями безработицы характерна более низкая экономическая эффективность политики занятости, и наоборот, в регионах, где уровень безработицы высок, экономическая эффективность политики занятости выше.
В первом полугодии 1997 г. попытки упорядочивания финансовых потоков в ГФЗН и рационализации его расходов позволили существенно снизить затраты средств на единицу социальной эффективности в регионах 1-й и 2-й групп - относительно благополучных по ситуации на регистрируемом рынке труда (соответственно на 11,9 и 18,1 млн. рублей). Иными словами, удалось добиться некоторого выравнивания условий финансового обеспечения социальной эффективности политики занятости в регионах с высокими и низкими уровнями безработицы.
33
Таблица 3 Зависимость экономической эффективности политики занятости (по социальной эффективности) от уровня безработицы
|Группа |Среднее значение экономической |Изменение | |регионов |эффективности политики занятости, |среднего | |по уровню |млн. рублей |значения | |безработиц| |экономической| |ы | |эффективности| | | |политики | | | |занятости | | |1996 г. |1-е полугодие 1997 г. | | |1 |80,3 |88,4 |-11,9 | |2 |87,7 |69,6 |-18,1 | |3 |47,0 |59,4 |12,4 | |4 |409 |36,9 |-4,0 |
Второй вариант для оценки экономической эффективности государственной политики занятости предполагал использование более традиционного показателя - годовых расходов ГФЗН в расчете на безработного, снятого с учета в течение отчетного периода. В этом случае формула для расчета экономической эффективности политики занятости следующая:
ЭЭПЗбсу = РГФЗН : ЧБСУ, (3) где ЭЭПЗбсу - экономическая эффективность политики занятости (по числу безработных, снятых с учета), тыс. рублей в расчете на человека.
Как и в предыдущем случае, чем больше расходы средств ГФЗН в расчете на снятого с учета безработного, тем ниже экономическая эффективность политики занятости.
В отличие от расходов ГФЗН в расчете на единицу социальной эффективности затраты ГФЗН в расчете на одного снятого с учета безработного в первом полугодии 1997 г. по сравнению с 1996 г. возросли на 0,16 тыс. рублей, достигнув 2,36 тыс. рублей. Принимая во внимание особенности формул расчетов каждого из показателей экономической эффективности политики занятости (они различаются знаменателем: в первом варианте используется частное от деления общей численности снятых с учета безработных на среднегодовую численность безработных, а во втором - только общая численность снятых с учета безработных), можно сделать вывод, что разные динамики обоих показателей
34 экономической эффективности политики занятости обусловлены сокращением средней (за период) численности зарегистрированных безработных.
Анализ региональных различий значений показателя экономической эффективности политики занятости по числу безработных, снятых с учета, показал, что они также достаточно велики. В 1996 г. разрыв между максимальными расходами ГФЗН (15,59 тыс. рублей в расчете на человека в Москве) и минимальными (490 рублей на человека в Республике Ингушетия) составил 15,1 тыс. рублей на человека, или 31,8 раза. В первом полугодии 1997 г. (максимальные и минимальные расходы - соответственно 13,46 и 0,21 тыс. рублей в расчете на человека - были зафиксированы по-прежнему в Москве и Республике Ингушетия), абсолютный разрыв несколько сократился и составил 13,25 тыс. рублей в расчете на человека, а относительный разрыв возрос почти в два раза, превысив 64 раза. Оперируя удельными показателями, можно сказать, что в Республике Ингушетия политика занятости практически ничего не стоила государству.
Как и в случае с другими показателями, на групповом уровне также выявлена зависимость экономической эффективности политики занятости по числу безработных, снятых с учета, от уровня безработицы. Она оказалась наиболее низкой в группе регионов с низким уровнем безработицы (в регионах 1-й группы расходы ГФЗН в расчете на снятого с учета безработного составили в 1996 г. 3,79 тыс. рублей, а в первом полугодии 1997 г. - 3,31 тыс. рублей), а наиболее высокой (соответственно 1,42 тыс. и 1,41 тыс. рублей) - в регионах 4-й группы, где уровень безработицы был самым высоким (см. таблицу 4).
Таблица 4
Зависимость экономической эффективности политики занятости (по числу безработных, снятых с учета) от уровня безработицы |Группа |Среднее значение экономической |Изменение | |регионов |эффективности политики |среднего значения| |по уровню |занятости, тыс. рублей |экономической | |безработиц| |эффективности | |ы | |политики | | | |занятости | | |1996 г. |1-е полугодие | | | | |1997 г. | | |1 |3,79 |3,31 |-0,48 | |2 |2,84 |2,84 |0,00 | |3 |1,7в |2,22 |0,46 | |4 |1,42 |1,41 |-0,01 |
35
Можно обратить внимание на однозначную зависимость затрат ГФЗН в расчете на одного безработного от среднегруппового уровня безработицы. В отличие от показателя экономической эффективности политики занятости, рассчитанной по социальной ее эффективности, эти затраты сокращаются без каких-либо инверсий с ростом номера группы и, соответственно, среднегруппового уровня безработицы.
Следовательно, районы с низким уровнем безработицы в большинстве случаев располагают "избыточными" ресурсами ГФЗН, что было особенно характерно для 1996 г., когда абсолютный разрыв в их расходах в расчете на безработного, снятого с учета, между регионами 1-й и 4-й групп составил 2,37 тыс. рублей, а относительный - 2,7 раза. В первом полугодии 1997 г. наметилась положительная тенденция сокращения относительной избыточности средств ГФЗН в регионах с относительно невысокими уровнями безработицы - соответствующие разрывы сократились до 1,9 тыс. рублей и 2,3 раза.
В практическом плане заслуживает исследования вопрос о целесообразности одновременного использования двух предложенных показателей для оценки экономической эффективности политики занятости. Очевидно, что если между ними имелась бы устойчивая связь, то можно было бы ограничиться расчетом какого-либо одного из них. Для определения такой связи был рассчитан ранговый коэффициент корреляции Спирмэна между местами, занятыми регионами по каждому из показателей экономической эффективности политики занятости, в первом полугодии 1997 г., который составил всего 0,35. Поэтому каждый из предложенных для оценки экономической эффективности политики занятости показателей имеет самостоятельное значение, и их целесообразно использовать совместно.
Для оценки зависимости экономической эффективности политики занятости от социально-экономической ситуации в регионе (см. таблицы 5 и 6) использовалась та же методика разбиения регионов на четыре равночисленные группы, что и при исследовании влияния социально-экономической ситуации в регионе на социальную эффективность политики занятости (единственное изменение было связано с тем, что в одну из групп входили не 22 региона, а 21, поскольку традиционно отсутствовала информация об исполнении бюджета ГФЗН для Республики Башкортостан).
36
Таблица 5
Зависимость экономической эффективности политики занятости по ее социальной эффективности от социально-экономической ситуации в регионе
|Группа |Среднее значение экономической |Изменение | |регионов |эффективности политики занятости (по |среднего | |по |социальной эффективности), млн. |значения | |социально|рублей |экономической | |-экономич| |эффективности | |еской | |политики | |ситуации | |••занятости, | | | |млн. рублей | | |1996 г. |1-е полугодие 1997| | | | |г. | | |1 |109,3 |117,6 |8,3 | |2 |84,2 |55,2 |-29,0 | |3 |30,1 |36,2 |6,1 | |4 |320 |27,5 |-4,5 |
Таблица б
Зависимость экономической эффективности политики занятости по числу безработных, снятых с учета, от социально-экономической ситуации в регионе
|Группа |Среднее значение экономической |Изменение среднего | |регионов по |эффективности политики |значения | |социально-эк|занятости (по числу |экономической | |ономической |безработных, снятых с учета), |эффективности | |ситуации |тыс. рублей в расчете на |политики занятости,| | |человека |тыс. рублей в | | | |расчете на человека| | |1996 г. |1-е полугодие | | | | |1997 г. | | |1 |4,33 |3,66 |-0,67 | |2 |2,18 |2,54 |0,36 | |3 |1,73 |1,94 |0,21 | |4 |1,53 |1,67 |0,14 |
Таким образом, имела место зависимость значений обоих показателей экономической эффективности от социально-экономической ситуации в регионе: чем лучше последняя, тем, как правило, больше расходы ГФЗН в расчете как на единицу социальной эффективности политики занятости, так и на снятого с учета безработного. Причины такого
37 положения, очевидно, связаны с тем, что в регионах, где социально- экономическая ситуация относительно благополучна, относительно благоприятны и предпосылки формирования более устойчивого бюджета ГФЗН, из которого могут финансироваться достаточно дорогостоящие направления активной политики занятости.
Изменения рассчитанных в разрезе групп регионов значений каждого из показателей экономической эффективности политики занятости в 1996 г. - первом полугодии 1997 г. были неидентичными. Так, уменьшилась дифференциация групп регионов по расходам ГФЗН в расчете на снятого с учета безработного (разность между этими расходами в 1-й и 4-й группах регионов сократилась с 2,8 тыс. рублей в расчете на человека до 2 тыс. рублей в расчете на человека; при этом абсолютные расходы в регионах 1-й группы снизились).
С другой стороны, межгрупповая дифференциация по затратам на единицу социальной эффективности политики занятости не только не сократилась, но и, наоборот, возросла (с 77,3 млн. до 90,1 млн. рублей). По-видимому, это связано с влиянием фактора опережающего сокращения отношения количества снятых с учета безработных к средней за период численности зарегистрированных безработных в относительно благополучных по социально- экономической ситуации регионах.
Вопрос, который нельзя было обойти при оценке социальной и экономической эффективности политики занятости в регионах, связан с выявлением зависимости между ними для того, чтобы подтвердить или опровергнуть тезис, согласно которому высокая социальная эффективность может быть достигнута только при условии снижения экономической эффективности, и наоборот.
При анализе этой связи также использовался коэффициент корреляции рангов Спирмэна, а регионы - субъекты Российской Федерации сопоставлялись между собой по местам, занятым ими по данным показателям.
Результаты расчетов представлены ниже.
Следовательно, связь между социальной эффективностью политики занятости и ее экономической эффективностью практически отсутствовала, причем отсутствие этой связи, во всяком случае, на современном этапе развития рынка труда и организации финансирования политики занятости - достаточно стабильное явление. Правомерным представляется вывод, что соотношение между социальной и экономической эффективностью политики занятости в России определяется в настоящее время прежде всего внешними социально-экономическими факторами.
38
Таблица 7
Количественная оценка связи между показателями социальной и экономической эффективности политики занятости
|Экономическая эффективность |Социальная эффективность политики| |политики занятости |занятости | |По социальной эффективности |0,19 | |1996 г. | | |1-е полугодие 1997 г. |0,26 | |По числу безработных, снятых с|0,08 | |учета 1996 г. | | |1-е полугодие 1997 г. |-0,04 |
Предложенные показатели оценки социальной и экономической эффективности политики занятости вошли в состав методических рекомендаций, подготовленных для Министерства труда и социального развития России и адресованных органам ГСЗ федерального и региональных уровней. В эти же рекомендации были включены показатели для оценки эффективности отдельных направлений деятельности органов ГСЗ в регионах, а также обоснованности расходов по отдельным статьям бюджета ГФЗН.
39
II. РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИКА НА РЫНКЕ ТРУДА
2.1 СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО РЫНКА ТРУДА
Государственная политика на рынке труда, будучи составной частью общей политики занятости она призвана решать относительно частные задачи, связанные с ликвидацией возникающих дисбалансов и диспропорций в сфере труда и в процессе функционирования рыночной экономики. Ее основная задача – минимизация социально-экономических издержек безработицы и повышение мобильности и конкурентоспособности рабочей силы. В качестве объекта политики государства на рынке труда выступает незанятое экономически активное население, а в качестве субъектов – Министерство труда и социального развития и Федеральная служба занятости в лице своих региональных центров.
В современной экономике России одной из наиболее острых проблем является эффективная занятость. Избранный вариант экономической реформы привел к тому, что после ликвидации существовавшего механизма профессиональной подготовки и обеспечения занятости не сложился полноценный рынок труда. Свидетельство этого – сохранение в огромных масштабах скрытой безработицы. Малоэффективными оказались и хорошо зарекомендовавшие себя в других странах методы регулирования занятости. Опыт организации государственной службы занятости в нашей стране показал это в полной мере.
Не касаясь проблемы прямых нарушений в использовании средств фонда занятости, можно сказать, что эффективная деятельность государственной службы занятости возможна в двух случаях. Во-первых, когда в экономике преобладает естественный уровень безработицы, то есть проблема заключается в ускорении соединения работников и вакантных рабочих мест. Во-вторых, при нормативном уровне частного инвестирования (либо активного стремления к нему), что влечет создание новых рабочих мест, и возможности государства стимулировать этот процесс (либо создавать рабочие места за счет государственных инвестиций).
Следует отметить также, что переподготовка работников на базе государственной службы занятости имеет экономический смысл при наличии высоких гарантий последующего трудоустройства, чего в экономике современной России нет. Ситуация усугубляется и инфляцией, искажающей структуру спроса на рынке труда, и отсутствие четкой структурной инвестиционной политики.
Роль государственной службы занятости главным образом заключается в выплате пособий и некоторой психологической поддержке безработных.
40
Особую остроту приобрела проблема трудоустройства интеллигенции, составляющей в России более трети безработных. Ликвидировать избыток интеллектуального потенциала на рынке труда и удовлетворить потребности фирм в высококвалифицированных специалистах в центре занятости, существующей за счет налогоплательщиков, не в состоянии. Сотрудники центров занятости заинтересованы в переобучении потенциальных или реальных безработных относительно простым профессиям при скромной смете затрат на обучение, поставив дело на поток. Об обучении элитным профессиям, о предоставлении возможности получения второго высшего образования не может быть и речи. Таким образом, центры занятости в большей мере работают «на себя», а не на клиента.
Частные биржи труда – более динамичные структуры, хотя здесь встречаются обман клиентов, нарушение профессиональной этики со стороны специалистов по подбору персонала.
Свою лепту в становлении Российского рынка труда могут внести недавно появившиеся фирмы, оказывающие рекрутинговые услуги (подбор и обучение высококлассных специалистов). Эти фирмы несут обязательства только перед заказчиком, который и оплачивает услуги. Соискателям же сотрудники указанных фирм объясняют, как найти работу (механизм поиска), помогают откорректировать свой имидж, учат говорить, убеждать.
При определений путей совершенствования политики в сфере занятости следует обратить внимание на изменения, происходящие в этой сфере в странах с развитой рыночной экономикой.
Сегодня центр тяжести в решении проблемы занятости все больше перемещается в сторону усиления активных мер – создания новых рабочих мест, подготовки кадров.
Одним из перспективных направлений активной политики занятости можно считать стимулирование государством «предпринимательских зон» (особенно с преобладанием наукоемких производств) в районах с массовой безработицей.
В данной связи представляет практический интерес расширение сети «научных парков» и региональных агломераций научно-технического профиля. Следует иметь в виду, что «научные парки» и региональные агломерации прямо не влияют на занятость в районах с массовой безработицей, но они способствуют созданию большого количества новых рабочих мест. Хотя «научные парки» возникают и спорадически, но в виду их высокой эффективности они нуждаются в государственной поддержке.
41
Принимая во внимание ограниченные финансовые возможности нашего государства, его деятельность по поддержанию «научных парков» следует основывать на мерах косвенного характера: льготном налогообложении; придании, где это возможно и целесообразно, статуса «свободных экономических зон» местам базирования «научных парков»; предоставлении консалтинговых и других услуг.
Что касается служб занятости, решение проблемы видится на пути более тесного взаимодействия частных фирм с посредническими структурами, действующими на рынке труда. Это предполагает (хотя МОТ и против подобной практики, но отдельные страны ее все же осуществляют) создание достаточно обширной системы органов трудоустройства, функционирующих на коммерческой основе, что позволит более гибко реагировать на запросы рынка труда и привлечь дополнительные денежные средства.
В ходе экспертного опроса руководители фирм г. Перми (участвовали 50 экспертов) выяснилось, что в государственную службу занятости для подбора работников обращались всего 7,8 % экспертов, тогда как готовность обратиться вне государственные структуры по трудоустройству, действующие на коммерческой основе, высказали 43,1 % экспертов.
Следует активнее заинтересовывать частные фирмы, особенно средние и крупные, в финансировании целевой подготовки рабочих и специалистов.
Проведенный экспертный опрос руководителей частных фирм показал, что у них существует проблема с кадрами. Причем 49 % экспертов указали в качестве основной причины затруднения в подборе персонала низкий профессиональный уровень претендентов, 23,5 % - высказали готовность принять участие в подготовке работников. Причем чем старше фирма, чем большее число наемных работников занято, тем этот уровень выше (до 50 %).
Указанные экспертами формы участия их фирм в подобной работе можно объединить в три основные группы: направление своих работников (либо выпускников школ) на учебу с оплатой обучения – 45 %; готовы принять у себя на практику и стажировку учащихся и работников других организаций – 35 %; организация и финансирование учебных проектов – 20 %.
Таким образом, если исходить из оптимистического прогноза развития нашей экономики, предполагающего перенос предпринимательской активности из сферы финансовой и посреднической в сферу производства, следует, учитывая мировой опыт и российскую специфику, усилить активные меры регулирования занятости и повысить их эффективность.
42
2.2 РОССИЙСКИЙ РЫНОК ТРУДА
2.2.1 ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО РЫНКА ТРУДА
На фоне устойчивого увеличения числа лиц, которые обращаются в органы службы занятости за помощью в трудоустройстве, а также предприятий, заинтересованных в быстром и надежном заполнении вакансий при их содействии, по-прежнему сохраняется большой разрыв между показателями безработицы, рассчитываемыми Госкомстатом по методологии МОТ, и фиксируемыми службами занятости. Большая часть граждан, теряющих работу, не имеет стимулов для регистрации и получения статуса безработных.
Цель обследования проведенного в 1996 году во Владимирской и Нижегородской областях в рамках проекта ACE TACIS «Структурная перестройка и безработица в России», состояла в том, чтобы выяснить:
- существуют ли у лиц, ищущих работу, стимула для регистрации на бирже труда;
- способны ли службы занятости удовлетворить растущие потребности региональных рынков труда, достаточно ли финансовых средств для проведения активной политики на рынке труда.
Анкета обследования включала два блока вопросов. Первый адресовался всем, кто посетил районные центры занятости обеих областей, второй – руководителям этих органов. В течение двух дней последней недели апреля 1996 года были опрошены 75 руководителей центров занятости и 29,6 тысяч граждан, обратившихся в это время на биржи труда.
Основная гипотеза строилась на результатах предыдущих обследований, которые показали существенное сокращение занятости (35 % в среднем за весь период) при относительно небольшом увеличении официального уровня безработицы. Уже тогда можно было предположить, что причина подобного не соответствия – недоучет реально безработных людей. Закон о занятости и другие нормативные документы позволяли это делать.
С 1996 года занижение уровня безработицы стало целенаправленной политикой российских государственных структур, вызванной, помимо политических целей, нарастающем дефицитом фондов занятости. В этих условиях чиновники пытаются решать проблему безработицы, занижая количество безработных и уменьшая размеры выплачиваемых пособий.
Согласно действующему Закону РФ «О занятости населения в Российской Федерации» безработные граждане имеют право на бесплатную профориентацию, профподготовку, переподготовку и повышение квалификации по направлению органов
43 служб занятости; выплату пособий по безработице, стипендий в период переподготовки; компенсацию материальных затрат в связи с направлением на работу или обучение в другую местность; бесплатное медицинское освидетельствование при приеме на работу и направлении на обучение; оплату временной нетрудоспособности; на участие в оплачиваемых общественных работах. Причины для обращения в службы занятости могут быть разными от желания получить статус безработного, направление на переподготовку или консультацию до простого любопытства по поводу имеющихся вакансий. Поэтому расхождение между числом граждан, обратившихся в органы службы занятости, и числом граждан, получивших статус безработных, вполне естественно. Разрыв этот в 1993 году составлял 40 %, к 1997 году он сократился до 10 %.
Подобная динамика нуждается в объяснении. Ответы сотрудников служб занятости, как правило, сводятся к тому, что в эти 10 % попадают те, кто обратился просто за консультацией, либо те, у кого еще не закончился десятидневный срок с момента первичной регистрации до получения статуса безработного. Результаты же опроса ставят подобное объяснение под сомнение, поскольку 94,2 % обратившихся в службы занятости не имели работы; 3,2 % числились занятыми, но находились в длительных административных отпусках без оплаты (т. е. фактически были безработными).
Особенностью российского рынка труда является устойчивое (на протяжении многих лет) преобладание уволившихся «по собственному желанию» и одновременное сокращение доли высвобождаемых работников характерное для российского рынка труда в целом наблюдалось в обеих обследованных областях. По формальным критериям (заявление об уходе по собственному желанию), к добровольно оставившим работу можно отнести 63,5 % уволенных с промышленных предприятий за первую половину 1996 года; по данным же обследования районных центров занятости, в эту категорию попали 56 % незанятых, зарегистрированных впоследствии в службах занятости и получивших право на пособие.
Но и это не все. Анализ причин увольнения зарегистрированных безработных показал, что из них лишь 20,5 % уволились по причинам, которые действительно можно квалифицировать как их "собственное желание": переезд на другое место жительства, состояние здоровья и семейные обстоятельства, конфликт с руководством, неподходящий режим работы и т.п. Остальные 79,5 % ушли с работы по так называемым экономическим причинам: из-за хронических невыплат заработной платы, низкого ее уровня, периодических остановок предприятия и длительных неоплачиваемых отпусков.
44
Руководители районных центров занятости убеждены, что официальный уровень безработицы ниже реального. Ответы на вопрос о причинах такого расхождения распределились следующим образом: люди предпочитают сами искать работу - 52,7 %; перебиваются временными подработками - 29,7; не верят в реальность трудоустройства через службы занятости -14,9; не обращаются к их услугам из-за отдаленности от населенных пунктов - 2,7 %. Ни в одном из ответов не названы такие, довольно распространенные в 1993 г. причины, как: "не знали о существовании службы занятости , не обращались потому что стыдно быть безработным".
Среди причин обращения в службу занятости тех, кто не имел работы, достаточно высока доля ищущих вакансии. Это расходится со сложившимся у государственных чиновников мнением, что безработные приходят на биржи труда не для того, чтобы искать работу, а лишь с целью получить право на пособие и "безбедно" существовать за государственный счет. В последнее время участились и высказывания федеральных чиновников по поводу существующей системы выплат пособий: она-де стимулирует не поиск работы, а иждивенчество. Да и у некоторых экспертов, разделяющих (хотя и не в столь категоричной форме) данную точку зрения, сложился довольно устойчивый стереотип: безработный - преуспевающий человек, приезжающий на "Мерседесе" за пособием, которое превышает среднюю заработную плату в регионе, или "челнок", имеющий приличные доходы и только числящийся безработным.
46
2.2.2 НАПРЯЖЕННОСТЬ НА РОССИЙСКОМ РЫНКЕ ТРУДА И МЕХАНИЗМЫ ЕЕ
ПРЕОДОЛЕНИЯ
В условиях устойчивого спада производства нарастание напряженности на рынке труда неизбежно. Тот факт, что темпы снижения занятости в России существенно отстают от темпов экономического спада, свидетельствует лишь о специфике проявления этой напряженности, но не об отсутствии самой проблемы. Неблагополучная ситуация на рынке труда отражается и на настроениях населения. Если в преддверии экономических реформ, по данным ВЦИОМ, 27 % респондентов придерживались мнения, что безработица в определенной степени даже полезна и необходима, то к 1997 г. их число уменьшилось до 19 %, а доля граждан, считающих безработицу недопустимой, возросла за тот же период с 39 до 52 %.
Падение экономической активности населения в 90-е годы. Численность экономически активного населения с конца 1993 г. по октябрь 1997 г. сократилась на 2,4 млн. человек и составила 49 % общей численности населения страны. Тенденция к снижению экономической активности населения в России в определенной мере закономерна. Отмена обязательной занятости в общественном производстве, обретение людьми права свободно выбирать, вступать им или нет в отношения на рынке труда, должны были способствовать добровольному выходу части занятых, прежде всего женщин, из состава рабочей силы. В то же время, по нашим оценкам, сокращение экономически активного населения во многом происходило за счет традиционно уязвимых категорий работников - лиц предпенсионного возраста, инвалидов, женщин, молодежи. Особые опасения вызывает безработица среди молодежи: в настоящее время по крайней мере 2 млн. молодых людей не учатся и не работают, либо находясь на иждивении родственников, либо перебиваясь случайными заработками. В результате у них формируется "культура безработицы", что чревато негативными социальными последствиями.
Сокращение занятости. С начала экономических преобразований численность занятых сократилась на 8,2 млн. человек, однако темпы такого сокращения были значительно ниже темпов общего спада в экономике. Если с 1990 г. по октябрь 1997 г. объем ВВП в реальном выражении уменьшился на 37,2 %, то снижение занятости, по данным официальной статистики, составило 11,0 %.
Резкий рост регистрируемой безработицы. В 1992-1997 гг. численность регистрируемых безработных увеличилась более чем втрое, а уровень регистрируемой безработицы в конце 1997 г. составил 2,8 %. Уровень же безработицы, рассчитанный по методологии МОТ, повысился за указанный период почти вдвое и осенью 1997 г. достиг 9,1 % (см. табл. 1).
Т а б л и ц а 1 Численность безработных в соответствии с методологией ФСЗ и МОТ
| |Регист|Регистриру|Уровень |Безработные|Уровень |Доля | | |рируем|емые |регистри|по |безработицы|регистрируе| |На |ые |безработны|руемой |методологии|по |мых | |конец |незаня|е (млн. |безработ| |методологии|безработных| |года |тые |человек) |ицы (%) |МОТ (млн. |МОТ (%) | | | |(млн. | | |человек) | |в общей | | |челове| | | | |численности| | |к) | | | | |без | | | | | | | |работных | | | | | | | |(%) | |1992г. |1,0 |0,6 |0,1 |3,6 |4,7 |16,6 | |1993 г.|1,1 |0,8 |0,1 |4,2 |5,5 |19,0 | |1994 г |2,0 |1,6 |2,2 |5,5 |7,4 |28,6 | |1995 г.|2,5 |2,3 |2,7 |6,0 |^ 7,8 |38,3 | |1996 г.|2,9 |2,6 |3,4 |6,8 |9,3 |40,0 | |1.11.19|2,3 |2,1 |2,8 |6,5 |9,1 |32,5 | |97 | | | | | | |
Источники: данные Федеральной службы занятости и Минтруда РФ.
Увеличение разрыва между регистрируемой и общей безработицей. Наряду с низким уровнем регистрируемой безработицы сохраняется большой разрыв между числом регистрируемых безработных и числом лиц, квалифицируемых как безработные в соответствии с методологией МОТ, достигший в октябре 1997 г. в среднем по России трех раз. Причем больший разрыв отмечается в регионах с низким уровнем регистрируемой безработицы. Например, в Москве и Ставропольском крае при уровне регистрируемой безработицы соответственно 0,7 и 1,5 % (на 1.11.1997 г.) разрыв данных показателей достигает шести раз.
Усиление межрегиональной дифференциации уровней безработицы. Современное состояние российского рынка труда характеризуется продолжающимся усилением дифференциации регионов по показателю регистрируемой безработицы (от 0,8 % в Москве до 11,1 % в Ивановской области на конец 1996 г.) наряду с увеличением доли регионов, перешедших 5- процентный уровень регистрируемой безработицы. К ноябрю 1997 г. их число возросло до 18 (см. табл. 2). В 48 % российских регионов уровень безработицы превышает 3 %, что можно считать новой тенденцией к "выравниванию" региональных уровней безработицы на более высокой отметке, чем среднероссийский показатель.
Т а б л и ц а 2
Распределение регионов России по уровню регистрируемой безработицы в
1992—1997 гг. (всего регионов - 89) |На начало |Количество регионов с уровнем безработицы | |года | | | |до 1 % |1-2 % |2-3 % |3-5 % |5-7 % |> 7 %| |1992 г |89 |- |- |- |- |- | |1993г. |62 |21 |6 |- |- |- | | | | | | |- | | |1994 г. |47 |23 |8 |9 |2 |- | |1995 г. |13 |27 |18 |17 |11 |3 | |1996 г. |4 |18 |21 |19 |13 |14 | |1997 г.* |1 |11 |20 |30 |16 |10 | |1.11.1997 г. |2 |23 |20 |25 |15 |3 |
* 1997 г. - без Чечни.
Усиление внутрирегиональной дифференциации уровней безработицы. Сложившаяся в советский период моноотраслевая ориентация районов привела к большому разрыву уровней безработицы внутри одной области (региона). Так, в середине 1997 г. в Нижегородской области со средним уровнем регистрируемой безработицы 3,0 % минимальный уровень по районам составил 1,16 %, а максимальный- 12,5 %.
Рост масштабов скрытой безработицы. Эта категория охватывает прежде всего работников, находящихся в вынужденных отпусках и работающих по сокращенному графику по инициативе администрации (в российской статистике такие категории работников учитываются как занятые, хотя во многих странах находящиеся в вынужденных отпусках считаются безработными). К ней также можно отнести и работников, не получающих заработную плату за свой труд (поскольку оплата труда является необходимой составляющей занятости по найму). По нашим расчетам, общее число подобных "занятых" (или безработных в скрытой форме) составляет по меньшей мере 9,6 млн. человек. Настораживает тог факт, что данные формы скрытой безработицы сильнее всего затрагивают работников с высоким уровнем образования и квалификации. По оценке ВЦИОМ, квалифицированные специалисты технического профиля вынуждены уходить в неоплачиваемые отпуска в шесть раз чаще, чем представители администрации предприятий, а квалифицированные рабочие - в 3,9 раза чаще, чем неквалифицированные.
Наряду с указанными к этой категории работников можно также отнести: избыточно занятых; занятых на работе, не требующей имеющейся у них квалификации и опыта, при наличии желания работать по специальности; не имеющих работу, ищущих и готовых к ней приступить, но не зарегистрированных службой занятости или не ищущих работу активно. С учетом перечисленных категории сводный индекс безработицы мог бы составить 21,4 %.
Рост продолжительности безработицы. Серьезной проблемой для России является увеличение длительной безработицы и расширение круга вовлеченных в нее граждан. Только по регистрируемым в службе занятости показателям доля безработных с периодом безработицы более одного года возросла с 9 % в 1994 г. до 15,7 % в 1996 г. и до 21,4 % в сентябре 1997 г. Официальные данные преуменьшают реальную численность длительно безработных и продолжительность периода безработицы. Во-первых, часть снявшихся (или снятых) с учета службы занятости безработных так и остались безработными, что, однако, не отражено в статистике. Во-вторых, с момента потери работы до момента регистрации в службе занятости, как правило, проходит определенный период, в течение которого человек фактически остается без работы и соответственно без средств к существованию, не прибегая к помощи государства. По данным нашего обследования, промежуток времени с момента потери работы до момента обращения в службу занятости составляет в среднем около 4 месяцев. Среднестатистический портрет длительно безработного - замужняя женщина средних лет со средним или средним специальным образованием.
Изменение социально-демографических характеристик безработных. По данным обследования безработных, в 1996 г. среди обратившихся в службы занятости 52 % составляли женщины. Несмотря на то что доля женщин среди регистрируемых безработных по-прежнему больше, чем мужчин, тезис о том, что у безработицы в России "женское лицо", постепенно становится все менее популярным даже на биржах труда. В ходе аналогичного обследования, проведенного нами совместно с МОТ в 1993 г., женщины составляли 66 % среди обратившихся на биржи труда.
"Помолодели" по сравнению с 1993 г. и сами клиенты бирж труда. Если в 1993 г. средний возраст обратившегося в службу занятости мужчины составлял 40 лет, а женщины - 35, то в 1996 г. - соответственно 37 и 33 года. Несколько изменился и образовательный состав обратившихся в службы занятости безработных: сократилось число граждан с начальным образованием и увеличилось со средним специальным. Уровень образования безработных женщин по-прежнему остается более высоким, чем безработных мужчин. Отметим и тот факт, что 60 % обратившихся в службы занятости были замужем/женаты.
Дефицит фонда занятости: причины возникновения и влияние на реализацию программы занятости населения. С осени 1995 г. возникли серьезные проблемы, связанные с формированием фондов занятости а регионах и сокращением федеральной части фонда занятости, средства которой перераспределяются в регионы с высоким уровнем безработицы. В последние два года практически во всех регионах наблюдалось сокращение поступлений в региональные фонды занятости, что было обусловлено спадом производства, уменьшением облагаемой налогом доли доходов предприятий.
Увеличению дефицита фонда занятости в немалой степени способствовало решение Госдумы РФ о снижении ставки налогообложения с 2 до 1,5 % с января 1996 г. Одновременно стала нарастать задолженность работодателей по перечислению страховых взносов в фонд занятости. К 1 октября 1997 г. она составила в целом по Российской Федерации 3,5 трлн. руб. При этом большая часть задолженности (21,8 %) пришлась на 14 регионов-доноров. Например, задолженность московских работодателей в 2,3 раза превысила суммарную задолженность работодателей в таких депрессивных регионах, как Псковская, Ивановская и Владимирская области.
Абсолютное сокращение денежных поступлений в региональные фонды занятости привело к увеличению доли расходов на выплату пособий по безработице. Именно этим, а не иждивенческим поведением безработных объясняется ее рост почти в два раза за последние два года (за 9 месяцев 1995 г. расходы на выплату пособий по безработице составляли 29,2 % всех расходов фонда занятости, а за соответствующий период 1997 г. - 56,8"о). Это отчетливо видно на примере двух групп регионов - с минимальным и максимальным уровнями регистрируемой безработицы. В первой группе доля регистрируемых безработных за последние два года менялась незначительно (см. табл. 3). Если бы сумма поступлений в фонд занятости увеличивалась абсолютно (или оставалась стабильной), доля расходов на пособия в общих расходах фонда сократилась бы (либо не изменилась). Согласно данным таблицы 3, в регионах первой группы доля расходов на пособия возросла в три-десять раз, причем вне всякой связи с изменением показателя регистрируемой безработицы. Нет никаких оснований полагать, что размер выплачиваемых пособий по безработице увеличился в такой же пропорции (правом на максимальное пособие по безработице обладают в среднем 12 % регистрируемых безработных). Во второй группе (с самыми высокими показателями уровня регистрируемой безработицы - Ивановская и Владимирская области,» ситуация несколько иная: при снижении уровня безработицы почти в полтора раза расходы на выплату пособий увеличились, хотя и в меньшей степени, чем в первой группе.
Таблица 3
Показатели некоторых статей расходов фондов занятости в ряде регионов
России за 9 месяцев 1995 и 1997 гг. (в % к совокупным расходам) | |Уровень |Доля в общих расходах затрат на:| | |регистрируемой | | | |безработицы* | | | | |выплату пособии |содержание | | | |по безработице |службы | | | | |занятости | |РФ в целом |2,8 |29,2 |12,3 | | | | | | | |2,8 |56,8 |16,7 | | |0,4 |3,2 |5 4 | | |0,7 |23,3 |18,5 | | |0,8 |9,3 |7,7 | | |0,8 |33,7 |18,3 | | |0,9 |11,8 |6,1 | | |1,3 |32,0 |22,5 | | | | | | | |0,7 |4,6 |29,3 | | |1,3 |47,8 |22,0 | | | | | | | |10,7 |57,5 |8,5 | | |6,9 |60,7 |19,9 | | | | | | | |7,7 |54,5 |11,3 | | |5,8 |74,5 |16,7 | |9 месяцев 1995 г. | | | | |9 месяцев 1997 г. | | | | |Москва | | | | |9 месяцев 1995 г. | | | | |9 месяцев 1997 г. | | | | |месяцев lyyi 1. | | | | |Оренбургская область| | | | |9 месяцев 1995 г. | | | | |9 месяцев 1997 г. | | | | |Белгородская область| | | | |9 месяцев 1995 г. | | | | |9 месяцев 1997 г. | | | | |Смоленская область | | | | |9 месяцев 1995 г. | | | | |9 месяцев 1997 г. | | | | |Ивановская область | | | | |9 месяцев 1995 г. | | | | |9 месяцев 1997 г. | | | | |Владимирская область| | | | |9 месяцев 1995 г. | | | | |9 месяцев 1997 г. | | | |
* Данные об уровне безработицы приведены на 1.10 1995 г. и 1.10 1997 г.
По той же причине (из-за сокращения абсолютных размеров средств, собираемых в фонд занятости) за последние два года возросла доля расходов на содержание служб занятости. Вопреки многочисленным критическим высказываниям о расточительности служб занятости информация, которой мы располагаем, свидетельствует о том, что условия труда их работников крайне тяжелые, а оплата труда не превышает оплату труда работников бюджетной сферы, при этом им приходится общаться с весьма сложным контингентом граждан. Более того, сейчас численность работников служб занятости зависит от уровня безработицы в районе. Там, где уровень безработицы высокий и собираемость налогов низкая, расширение их штатов ограничено финансовыми ресурсами, хотя потребность в них высока. Согласно данным нашего обследования, нагрузка на одного работника службы занятости в районах с уровнем безработицы выше 10 % составляет от 50 до 90 человек в день. Но и уровень расходов на содержание службы в таких районах крайне высок - в некоторых из них он достигает 75 % собираемых средств. Отсюда рождается миф, что на содержание аппарата расходуются огромные средства, но при этом забывают о мизерности собранных средств. Кроме того, расширяются функции районных служб (по сути, ставшие обязательными) в связи с натурализацией выплат пособий (пересчет страховых взносов из натуральных в денежные единицы, пересчет выплачиваемых натурой пособий в денежные единицы, содержание и обслуживание складов натуральной продукции, поступающей от предприятий, и т.п.). На этом фоне в октябре 1997 г. Минтруда РФ принимает решение о 10-процентном сокращении штатов государственной службы занятости. Если бы речь шла о центральном аппарате (Министерстве труда и социального развития РФ), то такой шаг можно было бы только приветствовать. Но названная мера коснулась в основном районных центров занятости, которые уже сейчас не в состоянии справляться со всеми проблемами и увеличивающейся нагрузкой по мере роста реальной, а не регистрируемой безработицы.
Дефицит региональных фондов занятости повлек за собой и сокращение поступлений в федеральную часть фонда занятости. Статистика ее формирования показывает, что эти поступления значительно ниже законодательно установленного уровня в 20 %. Если за 9 месяцев 1995 г. уровень отчислений в федеральную часть фонда в среднем по России был равен 12 %, то за тот же период 1997 г. - лишь 3,8 %. В результате задолженность регионов перед федеральной частью фонда занятости составила к осени 1997 г. более 500 млрд. руб. Основными должниками по-прежнему являются регионы-доноры с низким уровнем безработицы. Так, на протяжении последних трех лет хроническими должниками выступают Белгородская, Смоленская области и Республика Саха (Якутия). Уровень регистрируемой безработицы в названных регионах не превышал в 90-е годы 1,4 %,а размер отчислений в федеральную часть фонда занятости за 9 месяцев 1997 г. составил: для Республики Саха (Якутия) - 5,5 % (2,4 % за весь 1996 год); для Белгородской области - 0,1 % (1 % за весь 1996 год). Смоленская область в 1997 г. денег в централизованную часть фонда занятости вообще не перечисляла, а в 1996 г. процент отчислений составил 6,7 %. Ставропольский край (уровень регистрируемой безработицы - 1,7 %) сократил отчисления в федеральную часть фонда с 15,8 % в 1995 г. до 0,03 % за 9 месяцев 1997 г.
Между тем потребность в наращивании централизованной части фонда занятости возрастает. Во-первых, увеличивается число дотационных регионов (за последние два года оно возросло еще на 14 субъектов Федерации, и общее число регионов, нуждающихся в дополнительной финансовой поддержке из федеральной части фонда занятости, составило к осени 1997 г. 56). Во- вторых, растущие дефицит региональных фондов занятости и задолженность по выплатам пособий поставили ряд регионов в полную зависимость от поступлений из федеральной части фонда занятости, ставших основным источником выплат пособий в минимальных размерах.
Снижение уровня регистрируемой безработицы — очередной российский парадокс?На основании официальной статистики безработицы можно сделать вывод, что Россия на протяжении последних двух лет пережила период экономического подъема, позволившего уменьшить численность регистрируемых безработных до уровня 1995 г. Если проанализировать региональные данные, то легко увидеть, что в некоторых регионах экономический подъем граничил с экономическим "чудом", в результате чего безработица сократилась за тот же период в несколько раз. Правда, наблюдается любопытная закономерность - чем выше уровень безработицы в регионе, тем больше там снизился уровень регистрируемой безработицы. Например, в Ивановской области безработица росла до середины 1996 г., а за последующие полтора года сократилась в два раза (с 13,3 % в июле 1996 г. до 6,7 % в октябре 1997 г.). В Республике Ингушетия, но официальным данным, за вторую половину 1996 г. названный показатель уменьшился в три раза: в середине 1996 г. здесь наблюдался беспрецедентный уровень безработицы - 22,5 %, но в новый 1997 год республика вошла с показателем безработицы 10,9 %, который продолжал снижаться и достиг в июле 1997 г. 7,1 % (см. табл. 4). Т а б л и ц а 4 Изменение уровня регистрируемой безработицы в некоторых регионах России в
1996~1997 гг. | |1.01.1996 г.|1.07.1996 |1.01.1997 |1.07.1997 г.|1.11.1997 | | | |г. |г. | |г. | |РФ в целом |3,2 |3,6 |3,4 |3,2 |2,8 | |Ивановская |11,9 |13,3 |11,1 |8,1 |6,7 | |область | | | | | | |Владимирская |8,8 |8,8 |7,5 |6,4 |5,7 | |область | | | | | | |Республика |6,7 |8,0 |8,4 |7,6 |6,9 | |Дагестан | |,0 | | | | |Республика |23,3 |22,5 |10,9 |7,1 |7,5 | |Ингушетия | | | | | |
Источник: данные Федеральной службы занятости.
К сожалению, чуда не произошло и снижение уровня регистрируемой безработицы явилось не результатом каких-либо эффективных и продуманных шагов властей, а прямым следствием растущего дефицита фондов занятости и сокращения по этой причине возможностей служб занятости оказывать помощь безработным. Система формирования средств фондов занятости (неплохо работавшая до осени 1995 г.) перестала соответствовать не только растущему числу претендентов на получение пособия по безработице (регистрируемых безработных), но и потребностям финансирования программ, осуществляемых согласно закону РФ "О занятости населения в Российской Федерации". Из-за абсолютного уменьшения налоговых поступлений в региональные фонды, натурализации этих выплат, невыплат многими регионами отчислений в федеральную часть фонда занятости перестала работать система перераспределении средств на федеральном уровне. Это еще более ухудшило положение на рынке труда многих регионов, затронув прежде всего такое важное направление работы служб занятости, как переподготовка безработных. Формально доля расходов государственного фонда занятости на переподготовку в 1997 г. практически не изменилась по сравнению с 1995 г. (соответственно 5,9 и 6 %). Однако потребность в приобретении но вой специальности через посредство службы занятости существенны возросла, особенно в регионах с высоким уровнем безработицы. Но именно в них расходы на переподготовку за последние два года резко сократились: в Ивановской области - почти в два раза, в Псковской в три раза, во Владимирской - в два с половиной раза и т.д.
Федеральный центр, к сожалению, не отреагировал на изменение ситуации в регионах. Чиновники Министерства труда и социального развития РФ по- прежнему утверждают, что безработные больше ориентируются на материальную помощь со стороны государства в виде пособия по безработице, чем на переподготовку. Однако большинство руководителей районных служб занятости (86,3 %) не согласились с данной точкой зрения.
Немало безработных (примерно 1/3, по мнению директоров служб занятости) отказываются от переобучения по финансовым причинам Получая стипендию в размере пособия по безработице, безработные но имеют средств на оплату проезда до места обучения и обратно, проживания и питания в процессе обучения, если учебный центр находится на значительном расстоянии от их места жительства. Масштабы Рос сии и неразвитость сети профподготовки дают основания полагать, что для большинства безработных, живущих за пределами областных столиц, центры переподготовки недоступны не из-за нежелания учиться, а по причине отсутствия необходимых денежных средств.
Несмотря на улучшение официального показателя напряженности на рынке труда, рассчитываемого как численность незанятых граждан, зарегистрированных в службах занятости, приходящихся на одну вакансию, возможности трудоустройства через службы занятости, подбора вакансий сократились еще больше. 40 % безработных вакансии не предлагались ни разу. Но и предложение вакансий само но себе еще не свидетельствует о реальном трудоустройстве. В С.-Петербурге осенью 1997 г. мы проинтервьюировали несколько незанятых в возрасте до 20 лет, обратившихся в межрайонную службу по трудоустройству, созданную Комитетом по труду и занятости С.-Петербурга специально для незанятого населения, предваряя их регистрацию на биржах труда. Эти молодые люди без опыта и стажа работы обращались в службу не менее двух раз, где им предлагались вакансии, но трудоустроиться они так и не смогли. Проблема в том, что информация о вакансиях быстро устаревает и к моменту обращения они бывают уже заполнены (особенно пользующиеся повышенным спросом на рынке труда).
В последние годы в службы занятости поступают сообщения о вакансиях от предприятий, месяцами не выплачивающих заработную плату. Неудивительно, что безработные от них отказываются. Любой чиновник может расценить подобную ситуацию как "отказ от предложенной работы" (два таких отказа, согласно закону, влекут за собой лишение пособия по безработице). Или, например, Минтруда рекомендует своим региональным службам (все из-за того же растущего дефицита фонда занятости) лишать пособия и статуса безработного граждан, требующих слишком многого - оплачиваемой занятости.
Обвинения безработных в социальном иждивенчестве со стороны официальных лиц безосновательны. Около половины безработных женщин и мужчин готовы работать по любой специальности и в любом режиме (полный пли неполный рабочий день) за "достойный заработок", оцениваемый ими в 1,5 прожиточных минимума в регионе, что никак нельзя считать завышенным требованием.
Но главной причиной снижения уровня регистрируемой безработицы стали невысокий размер выплачиваемых пособий по безработице, а также хронические многомесячные невыплаты пособий. Еще относительно благополучной весной 1996 г. среднее пособие не превышало 23 % средней зарплаты (по закону РФ "О занятости населения в Российской Федерации" пособие в среднем за год должно составлять 58 % средней заработной платы за последние два месяца перед увольнением, а в первые три месяца – 75 %). Из числа обладателей пособия в марте 1996 г. 40,5 % получили его в размере, не превышавшем минимальную заработную плату, еще 38,1 - от одного до трех минимальных размеров оплаты труда, 8,9 - менее прожиточного минимума в своем регионе и 12,5 % - от прожиточного минимума до средней заработной платы. 54 % безработных, имевших право на пособие, никакого пособия не получали. Среднестатистический портрет не получавшего пособие в 1996 г. таков: женатый мужчина в возрасте 34,8 лот. с которым проживают еще два взрослых члена семьи и 1-2 ребенка в возрасте до 18 лет, со среднедушевым месячным семейным доходом в 129,1 тыс. руб.
Примерно для 1/3 безработных пособие является важнейшим, а иногда и единственным источником существования. Что касается большей части населения, не имеющего и ищущего работу без помощи государственных служб, то низкий размер пособия, создание препон для регистрации в качестве безработного, задержки выплат пособий не стимулируют их обращаться в службу занятости.
Официальная статистика не публикует никаких данных не только о задержках выплачиваемых пособий, но и о их размере. Данные о среднем размере пособий по безработице последний раз публиковались в 1993 г. На смену им пришли данные о доле безработных, получающих минимальное пособие. На конец 19У5 г. минимальное пособие (что равнозначно величине минимальной заработной платы - в настоящее время она составляет 83 тыс. руб., или 83 деноминированных рубля в месяц) получал каждый второй безработный. По- видимому, это не очень устраивало чиновников, отвечающих за положение безработных, поэтому с 1996 г. из статистики исчезли все показатели, характеризующие материальные выплаты безработным со стороны государства.
Трудности с выплатой пособий поставили районные службы занятости в исключительно сложную ситуацию. Разъяснений из Москвы о том, кому их выплачивать в первую очередь и в каком размере, не поступало, и инициативы рождались на местах. В некоторых районах выплачивался один минимум заработной платы, в других – два. Поступившие на расчетный счет службы занятости деньги пересчитанные в денежную форму продукты выдавались прежде всего тем, кто давно ничего не получал, а затем с учетом семейного положения. Эти критерии отметили в общей сложности 48 % опрощенных в 1997 г. директоров районных служб занятости. Еще 20 % сообщили, что в первую очередь выплачивают пособия семьям в случае их бедственного положения (смерть члена семьи, болезнь, проводы в армию и т.п.). У 14,6 % руководителей нет никаких приоритетов, поскольку они не в состоянии выработать справедливые критерии, пригодные для каждой конкретной ситуации.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что для большинства безработных с 1996 г. исчезли всякие стимулы для регистрации в службах занятости, потому что:
- на пособие по безработице нельзя существовать ни безработному, ни его семье; невозможно также заниматься поиском подходящей для человека работы;
- увеличиваются периоды невыплат пособий по безработице, и перспективы разрешения данной проблемы выглядят крайне туманно;
- велика вероятность отказа в получении статуса безработного и права на пособие;
- отсутствуют вакансии;
- трудно пройти переподготовку.
Исключение составляют 30 % регистрируемых безработных, для которых пособие по безработице - важнейший источник выживания семьи наряду с другими социальными пособиями (на несовершеннолетних детей, пенсии, стипендии и т.п.).
58
2.3 ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА НА РЫНКЕ ТРУДА
Преобразования в сфере занятости населения являются одним из условии рыночной трансформации, связанной со становлением многосекторной (многоукладной) экономики, обновлением отраслевой структуры производства, формированием системы рынков и их инфраструктур. Регулирование рынка труда должно основываться на новых системообразующих принципах экономической активности населения, отвечающих коренным изменениям в формах собственности и социально-трудовых отношений. Это - самозанятость, предпринимательство, наемный труд и безработица.
В значительной степени современные процессы в сфере занятости обусловлены приватизацией государственной собственности и развитием корпоративной, групповой и индивидуальной частной собственности. Это вызвало реструктуризацию занятости и образование новых сфер приложения труда в соответствии с требованиями рынка, включая создание новых предприятий, высвобождение избыточного персонала из действующих производств, привлечение квалифицированной рабочей силы в рыночный сектор экономики.
Развитие негосударственного сектора экономики обеспечивает большую часть доходных занятий экономически активного населения. В 1997 г. доля занятых в негосударственном секторе экономики достигла 70 %. Одновременно наблюдается постепенное повышение уровня безработицы прежде всего за счет населения, конкурентоспособного на рынке труда, и перехода скрытой безработицы на несостоятельных предприятиях и в бюджетной сфере (избыточной занятости) в официальную форму, регистрируемую службой занятости. Кроме того, происходит ее пополнение за счет возросшей трудовой миграции, увеличения числа беженцев и вынужденных переселенцев. К 1997 г. около 91 % экономически активного населения имели работу и более 9 % -активно ее искали. При этом число официально зарегистрированных безработных достигло 2,5 млн. человек (3,4 % экономически активного населения) и возросло но сравнению с 1992 г. в 2,4 раза.
Безработица в переходной экономике России проявляется главным образом в смешанных формах: институционально-маргинальной и структурно-циклической. Она становится постоянным фактором развития рынка, который все больше воздействует на формирование системы занятости. В настоящее время наблюдается рост временной (фрикционной) и институционально-маргинальной (социальной) безработицы при относительно низком для переходных процессов уровне структурно-профессиональной и циклической форм ее проявления. Растет хроническая безработица, связанная с низкой мобильностью и конкурентоспособностью безработных на рынке труда. (На начало 1997 г. 30 % мужчин и 36 % женщин из числа зарегистрированных безработных искали работу более одного года, причем 29 % составляют безработные с неполным средним, начальным образованием и без образования.) Помимо этого, безработица приобретает превращенные формы неполной занятости на производстве и скрытой безработицы на простаивающих рабочих местах, а также работы без оплаты на предприятиях-банкротах. Последнее свидетельствует о глубоких деформациях в системе наемного труда.
"Естественное" состояние рынка труда в переходной экономике предопределяет проводимую политику занятости, служит общим "фоном" ее эволюции на различных уровнях управления. Рынок труда объективно берет на себя функции основного регулятора движения рабочей силы на стадии ее обращения. Получают развитие различные типы рынка труда, видоизменяется структура его взаимосвязей с экономической активностью и занятостью населения. В частности, это находит отражение в сосуществовании и противоречивом развитии открытого и регулируемого, саморегулируемого и "теневого" рынков труда, в повышении степени свободы труда, с одной стороны, и монополизации условий занятости, с другой.
Основой реализации системы рынков труда становится региональный рынок. Можно выделить три основных типа региональных рынков труда:
- асимметричные, которым присущи существенные перекосы в соотношении закрытого и открытого, регулируемого и "теневого" рынков труда, диспропорции в отраслевой структуре занятости и экономической активности населения. Это обусловлено "утяжеленностью" неадаптированных к рынку и монополизированных отраслей (градообразующих, военно-промышленного комплекса, тяжелой промышленности и т.д.) при стагнации рыночного сектора экономики и неэффективной системе регулирования перелива (оттока) рабочей силы, что сопряжено с ростом скрытой и регистрируемой безработицы;
- равновесные с относительно развитыми структурами рынка труда при переходе от прежней системы полной занятости к системе экономической активности населения в условиях регулируемого роста безработицы и стабилизации социально-трудовых отношений, что проявляется в процессах трансформации скрытой безработицы в открытые формы;
- диверсифицированные, характеризуемые: высокой степенью реструктуризации занятости и саморегуляции, которые создают условия для высокой мотивации и мобильности работников; быстрым развитием рыночного сектора экономики и системы экономической активности населения, обеспечивающих разнообразие форм занятости, низкие уровень и продолжительность регистрируемой безработицы под воздействием социально- экономических регуляторов спроса и предложения рабочей силы, проводимых мер активной политики занятости.
Федерализация общественно-политических и социально-экономических отношений начинает приобретать решающее значение при обосновании и проведении политики занятости. На практике, во-первых, происходит "размывание" централизованных основ национального рынка труда и условиях нарастания кризиса крупной промышленности и нарушения традиционных хозяйственных связей. Во-вторых, все в большей мере проявляется стремление к самодостаточности, что приводит к изолированности региональных рынков труда, установлению избирательных, отвечающих специфике региона направлений регулирования экономической активности населения. Подобная автаркия - своего рода следствие усиления неравномерности социально-экономического развития регионов страны.
Начиная с 1994-1995 гг. резко возросла дифференциация региональных рынков труда. Наиболее низкий уровень общей безработицы (4-6 %) отмечен в 16 регионах страны, в основном в тех, где размещены предприятия топливно- энергетического комплекса (Татарстан, Башкортостан, Тюменская область), в Москве, Калужской, Тульской, Воронежской и Самарской областях. В 39 регионах уровень безработицы значительно (в 2 и более раз) превосходит среднероссийский, в том числе в Ингушетии - в 5 раз, в Дагестане - почти в 4,5 раза. Предложение рабочей силы существенно превышает спрос на нее в Ивановской, Владимирской, Псковской, Кировской областях, республиках Марий Эл, Чувашия, Калмыкия, Удмуртия. Здесь число зарегистрированных безработных в расчете на одну вакансию составляет от 20 до 117 человек (1996 г.).
В переходной экономике рынок труда наряду с имманентными ему регуляторами сохраняет прежние элементы системы управления трудом. Главным образом это государственные гарантии занятости населения, централизованное регулирование оплаты труда (минимальной заработной платы, ставок тарифов и окладов в бюджетной сфере). По мере продвижения к цивилизованному рынку труда складываются условия для его функционирования на основе естественных регуляторов в сочетании с государственным регулированием занятости. Особую роль здесь играют рыночные формы и методы инвестирования в экономические рабочие места, формирование реальной заработной платы исходя из прожиточного минимума, социальное страхование работников наемного труда от экономических рисков, включая безработицу. При этом государственное содействие занятости, отражая в основном социальную компоненту в регулировании экономической активности населения, смягчает или носит упреждающий характер по отношению к угрозе и последствиям вынужденной безработицы, пытается поддерживать полную занятость, компенсируя негативные экономические результаты функционирования рынка труда.
Переход от системы полной занятости к рынку труда означает отказ от прямых директивных методов управления трудовыми ресурсами и использование преимущественно экономических рычагов регулирования трудовой активности. Основная их часть принимает форму косвенного, индикативного воздействия на процессы перемещения рабочей силы по отношению к рабочим местам, управление занятостью приобретает черты целенаправленного предоставления государственных гарантии безработным и поддержания рабочих мост для работников, находящихся под угрозой увольнения. Одновременно наблюдаются процессы децентрализации регулирования социально-трудовых отношений и деконцентрации фондов содействия занятости, обусловленные регионализацией рынков труда. Институциональное усложнение системы регулирования объективно отражает многомерность и структуризацию рынка труда, особенности трансформационных процессов в системе занятости.
Главным институциональным элементом инфраструктуры рынка труда является специальная государственная служба занятости. В 1992-1997 гг. ее деятельность была направлена прежде всего на поддержание занятости на действовавших предприятиях на основе сохранения и перепрофилирования существующих рабочих мест, на предотвращение массового высвобождения работников и борьбу с постоянно возраставшей безработицей путем трудоустройства и профподготовки (переподготовки) зарегистрированных безработных. Вместе с тем по мере углублявшегося кризиса неплатежеспособности предприятий и деструктуризации рынков труда цели политики занятости постепенно становились самодовлеющими в социально- трудовой сфере. В 1995-1996 гг. более половины средств по федеральным программам содействия занятости было обращено на поддержание рабочих мест и другие мероприятия, относимые к активной политике занятости, но из года в год снижалась эффективность их использования. Так, из предусмотренных программой 260 тыс. дополнительных рабочих мест к 1996 г. было создано 38 %, а компенсации заработной платы получили лишь 14 % работников, формально охваченных соответствующими мероприятиями. В результате рост безработицы не был приостановлен, а в ряде регионов страны возникла хроническая задолженность по выплате пособий зарегистрированным безработным.
62
2.4 ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
В развернутом виде региональная политика занятости как реальность управления социально-экономическим развитием предстает в качестве автономной, корректируемой субъектом РФ системы действий на достаточно компактном рынке труда, сложившемся на собственной основе.
Большую роль в разработке регионального подхода к политике занятости играет Москва - субъект Федерации с наиболее продвинутыми с точки зрения критериев рыночной экономики структурами занятости, емким и диверсифицированным рынком труда, развитой рыночной инфраструктурой. Здесь сконцентрирован и реализуется огромный социально-демографический, научно- производственный, трудовой, образовательный, торгово-промышленный, финансовый и интеллектуально-культурный потенциал. Более того, выполнение функций столицы государства придает специфику системам регулирования социально-трудовых отношений, занятости, рынка труда и миграции населения в этом крупнейшем в стране и Европе мегаполисе.
Москва традиционно остается центром экономической активности и трудовой миграции населения, что является определяющим для развития структур занятости и рынка труда, отражая ее связи с субъектами РФ. Особенно высока степень ее интеграции с рынком труда Московской области и других прилегающих регионов. В Москве раньше и последовательнее, чем в других регионах, начали осуществлять политику занятости, которая стала одной из наиболее важных сфер управления на уровне субъекта Федерации. Поэтому исследование политики занятости с учетом уникального и во многом пионерного опыта Москвы имеет особую значимость.
С начала 90-х годов рынок труда Москвы находился в состоянии перехода от асимметричного к диверсифицированному, от жестко регулируемого планово распорядительными рычагами управления к саморегулируемому, социально ориентированному механизму реализации экономической активности населения. При этом существенно расширилась экономическая свобода участников социально- трудовых отношений - предпринимателей и самозанятых, работников наемного труда.
Проведенная работа по изучению структур и форм трансформации занятости во взаимосвязи с развитием рынков труда, в частности, сплошное обследование состава безработных, зарегистрированных на Московской бирже труда, дала следующие результаты. Доля экономически активного населения в 1997 г. по сравнению с 1992 г. возросла с 83 до 93 %, численность занятых в негосударственном секторе экономики - в 2,2 раза и составила 57 % занятых. Во все большей степени движение рабочей силы происходит на регулируемом рынке труда. Если в 1993 г. лишь около 7 % общего числа работников, выбывших с предприятий и организаций, регистрировались в службе занятости по вопросу трудоустройства, то в 1994 г. - 13, а в 1996 г. - около 25 %.
На фоне общей тенденции сокращения учтенного спроса возрастало предложение рабочей силы, зарегистрированной на рынке труда. Эта динамика отражала изменения в экономической активности населения в условиях перехода к рынку труда. Общая потребность в рабочих и служащих, заявленная в службу занятости за 1992-1996 гг., сократилась с 104 тыс. до 55 тыс. (в 1,9 раза) единиц, хотя в целом за этот период общее число заявленных вакансий было больше, чем число зарегистрированных граждан, искавших работу (в 1,3-1,6 раза). В 1996 г. предложение па регулируемом рынке труда превысило заявленный спрос (на 16 %). За 1992-1996 гг. практически вдвое увеличилось число граждан, обратившихся в службу занятости по вопросу трудоустройства, - с 95,8 тыс. до 181,3 тыс. человек.
В структуре предложения рабочей силы за рассматриваемый период снизилась доля женщин - с 68.4 до 54,7 %, но существенно возросла доля учащихся, желающих работать в свободное время, - до 13,0 % (в 1992 г. эта величина была незначительной), а также пенсионеров и инвалидов, вынужденных искать доходные занятия, - с 3,2 до 6,6 %. Среди обратившихся в службу занятости произошло относительное сокращение доли лиц, не занятых трудовой деятельностью, - с 89,7 до 70,5 %, и возрос удельный нес занятых, но искавших новую работу, - с 7,5 до 17,7 %.
В то же время на рынке труда Москвы, особенно в последние 2-3 года, четко обозначился и усилился ряд негативных процессов. В результате дисбаланса спроса и предложения воспроизводятся различного рода неравновесия, включая появление и рост вынужденной безработицы, неукомплектованность рабочей силой большого числа свободных рабочих мест. В условиях диверсифицированного рынка труда эти явления частично компенсируются трудовой мобильностью и миграцией работников, ростом занятости в малом бизнесе и в саморегулируемой экономике. Кроме того, реализация политики занятости, направленной на трудоустройство незанятых и безработных в соответствии с доступными для них вакансиями, создание дополнительных рабочих мест в экономике и бюджетной сфере способствовали сдерживанию роста официальной безработицы.
Проведенный анализ регистрируемой безработицы начиная с ее легализации в 1991 г. показал следующее. Первоначально безработица в Москве принимала институционально-маргинальную и фрикционно-структурную формы, которые отражали процессы демократических рыночных преобразований в системе собственности и в социально-трудовой сфере. В этой ситуации сформировался ее преимущественно женский "интеллигентный облик" (инженерно-технический и гуманитарный но образованию), во многом обусловленный повышенным уровнем женской занятости в дореформенный период и возможностью женщин-домохозяек зарегистрироваться в качестве безработных. При этом вынужденная безработица высвобожденных работников приобретала в основном краткосрочный и временный характер при наличии достаточного числа вакансий н возможностей переобучения но новой специальности (профессии) в процессе трудоустройства.
Одновременно в структуре безработных стала "откладываться" долгосрочная (хроническая) безработица малоподвижных в профессиональном отношении работников, нс приспособленных к наемному труду, социально уязвимых слоен населения, принимавшая рецидивный характер: одни и те же граждане после снятия с учета в службе занятости вновь регистрировались в качестве безработных.
В дальнейшем по мере сокращения высвобождения работников и интенсивной текучести кадров, вызванной тяжелым финансовым положением предприятий вследствие углубления экономического кризиса, безработица все больше переходила в структурно-циклическую форму с постепенным увеличением се продолжительности в результате "накопления" застойной безработицы среди работников старших возрастов, не востребованных на рынке труда не имеющих права на досрочную пенсию. При этом в структуре безработицы возрастала доля молодежи до 30 лет в связи с трудностями при устройстве на работу вследствие снижения спроса на работник без профессиональной квалификации и производственного опыта.
В течение 1991-1996 гг. наблюдалось выравнивание асимметрии регистрируемой безработицы по ее социально-демографическим и образовательно- профессиональным "осям": сокращалась доля женщин и служащих с высшим образованием и соответственно возрастала доля мужчин с более низким уровнем образования, снижался удельный вес инженерно-технических работников и повышалась доля рабочих индустриальных отраслей. При этом стабилизировались пропорции краткосрочной и средней по продолжительности безработицы при уменьшении доли временной формы безработицы и росте застойной, предопределенной растущей неконкурентоспособностью не адаптированных к рынку труда групп безработных. В их числе находились работники с высокой семейной нагрузкой, предпенсионного возраста, пониженной трудоспособностью, для обеспечения занятости которых необходима разработка особых мероприятий.
В целом удавалось поддерживать относительно устойчивый (с учетом роста структурно-профессиональных и социально-демографических несоответствий на рынке труда) уровень трудоустройства безработных, в том числе на подходящую работу. В течение рассматриваемого периода он составлял 27,0 % (1992 г.), 35,0 (1993 г.), 15,1 (1994 г.), 21,4 (1995 г.) и 18,9 % (1996 г.) общего числа зарегистрированных безработных (или в среднем 21,2 %).
Однако все большее значение приобретало предоставление в полном объеме гарантий занятости. Это требовало организации специализированных (включая психологические) консультаций, экспертизы профессиональной квалификации и трудоспособности, усиления взаимосвязи трудоустройства и профобучения, использования гибких, нестандартных форм занятости безработных и т.д.
На этапе формирования диверсифицированного рынка труда Москвы при проведении политики занятости особая роль отводилась созданию информационно- маркетингового пространства взаимодействия работодателей и работополучателей, проведению работы по развитию новых форм трудового посредничества, таких, как ярмарки вакансии, дни специалистов, предварительный подбор кадров по заявкам работодателей, направление желающих на временные, сезонные, неотложные работы. Была создана система массового информирования граждан и работодателей о спросе и предложении рабочей силы, группового и индивидуального консультирования по вопросам трудового и социального законодательства, перемены занятий, профобучения и т.д.
Использование активных форм трудового посредничества позволило осуществлять "разгрузку" регулируемого рынка труда на основе установления непосредственных и договорных отношений работников с работодателями, изыскания дополнительных вакансий, отвечающих социальному н профессиональному составу работников. В этот период особое внимание уделялось правовому просвещению незанятого населения на рынке труда, освоению социальных функций регулирования занятости и безработицы.
Одновременно шел процесс дифференциации и специализации функции обеспечения неконкурентоспособных работников и социально незащищенных граждан: организация трудоустройства инвалидов на специализированных производствах (часто с предварительным обучением), женщин и подростков на создаваемых в особом порядке рабочих мостах, реализация специальных проектов обеспечения занятости и социально-трудовой адаптации к рынку труда, предоставление социальных гарантий безработным.
Следует отметить, что поддержание доходов неконкурентоспособных безработных (выплата пособий и материальная помощь, акции гуманитарного характера и т.п.) довольно часто осуществлялось вне связи с утраченным заработком, прошлым трудом и занятиями. Фактически они принимали форму социального обеспечения, реализуемого посредством службы занятости. Поэтому многие ее клиенты смотрели на нее как на своего рода "собес" для безработных. Вместе с тем Департамент труда и занятости правительства Москвы одним из первых приступил к формированию и осуществлению активной политики на рынке труда. Для проектируемых активных действий в качестве исходных были поставлены задачи достижения реальных гарантий занятости, предусмотренных законом.
На этой основе сформировались главные направления активной политики занятости:
- обеспечение занятости неконкурентоспособных и малозащищенных на рынке работников при помощи специальных форм поддержки: сохранения и создания специальных рабочих мест, профориентации и профобучения с гарантией трудоустройства (среди них инвалиды, одинокие женщины, воспитывающие несовершеннолетних детей, подростки);
- переподготовка (переквалификация) высвобожденных работников, трудоустройство которых по специальности осложнено структурной безработицей; профессиональное обучение длительное время незанятых безработных, утративших квалификацию по основной специальности;
- создание и перепрофилирование рабочих мест в рыночном секторе экономики, обеспечивающие реструктуризацию занятости работающих и трудоустройство вынужденно безработных в соответствии со специальностью (профессией) и поддержку малого и среднего предпринимательства.
Последнее направление деятельности в 1995-1997 гг. составило фундамент проведения более масштабных мероприятии: экономическая поддержка крупных и крупнейших предприятий и стабилизация занятости в градообразующих отраслях; предотвращение массовых высвобождении работников и предоставление компенсаций; внутрипроизводственное обучение. Служба занятости взяла на себя функции целевого финансирования строительства и эксплуатации объектов пищевой промышленности, здравоохранения, образования, социальной защиты населения, предприятий бытового и коммунального обслуживания населения. В значительной мере это было связано, с одной стороны, с углублявшимся кризисом индустрии, недофинансированием объектов городского хозяйства и социальной сферы, сопровождавшимся быстрым ростом потенциальной и скрытой безработицы, с другой - с относительно стабильной обстановкой на регулируемом рынке труда при минимальной регистрируемой безработице (0,4- 0,9 % экономически активного населения).
В результате активная политика занятости "дрейфовала" в направлении инвестиционной поддержки экономики как совокупности рабочих мест, выполняя функции их внебюджетного финансирования (около 2/3, на безвозвратной основе), рассматриваемого в контексте мер, упреждающих массовую безработицу. При этом был сделан новый шаг - от создания новых рабочих мест в рыночном секторе экономики и в сфере самозанятости к их сохранению на действующих предприятиях: более 12 тыс. в 1996 г., что превысило стартовый показатель 1992 г. почти в 13 раз. В итоге поддержание одного рабочего места практически в 10 раз превысило стоимость профобучения безработного рабочей специальности, в 6 раз - содействия самозанятости и в 4 раза - переподготовки одного специалиста.
Проведение реалистичной политики занятости в Москве потребует активных действий по устранению структурных несоответствий спроса и предложения рабочей силы. Основой активных мер на рынке труда становится опережающее обучение высвобождаемых работников и "структурных" безработных, их направленное профессиональное консультирование, информирование, подбор подходящей работы, содействие самозанятости. При этом необходимо решительно отказаться от финансирования (авансирования) службой занятости неэффективного капитала.
Поддержку занятости в избирательном порядке следует рассматривать как временный протекционизм службы занятости по отношению к экономическим рабочим местам, имеющий целью повышение эффективности их функционирования. Эта поддержка, осуществляемая преимущественно на возвратной основе (в том числе в виде краткосрочных кредитов), должна способствовать повышению уровня квалификации работников, производительности и эффективности их труда, расширять сферу продуктивной занятости и развивать ее формы, увеличивая совокупный спрос на рабочую силу по мере подъема производства, а главное - поддерживать реальную зарплату в соответствии со стандартами прожиточного минимума.
В данном отношении активная политика связана с инвестициями в работников, обеспечивающих процесс воспроизводства рабочей силы на основе взаимосвязи труда и занятости. Ее реальная перспектива состоит в содействии прогрессу рыночной экономики, повышению качества рабочей силы за счет профессионально-квалификационного совершенствования работников, эффективного включения безработных в производственные процессы, сокращения потерь труда вследствие продолжительности долговременной и скрытой форм безработицы.
Пересмотр политики занятости требует ревизии, отбора и корректировки реализуемых в настоящее время программ, проектов и мер на основе оценки результатов деятельности службы занятости для определения наиболее эффективных в социально-экономическом отношении направлений, форм и методов работы.
2.5 СОВРЕМЕННАЯ ПАРАДИГМА РЫНКА ТРУДА
Централизованная политика занятости, основанная на дорогостоящих мерах по упреждению безработицы путем экономической поддержки неплатежеспособных и убыточных предприятии, исчерпала потенциал своего поступательного развития, включая и ресурсы федерального и региональных фондов. Встает вопрос об отказе от экстенсивных и поэтому малоэффективных действии, что требует перехода к новой парадигме рынка труда. Предлагаемая политика должна быть направлена на последовательную реструктуризацию занятости в соответствии с динамикой рыночного сектора экономики и развитием региональных рынков труда. В ее задачи следует включить: стремление к достижению (насколько это возможно) равновесия спроса и предложения рабочей силы с использованием регуляторов рынка труда; повышение его проводимости за счет трудовой мобильности и миграции населения в регионах страны и между ними; трудовую активизацию и адаптацию безработных к новым условиям занятости на принципах социального страхования вынужденной безработицы.
Особое значение приобретают информационно-консультационное обслуживание открытого рынка труда, активное трудовое посредничество между работодателями и работополучателями. Гарантии занятости, предоставляемые безработным, должны носить четко выраженный трудовой характер, содействовать их адаптации к структуре спроса на рабочую силу, повышению профессионально-квалификационной и территориальной мобильности, активному поиску работы и занятий. Выплата пособий по безработице, увязанных со стажем работы, с реально утраченным заработком, периодом уплаты страховых взносов, позволит исключить социальных иждивенцев и "мнимых" безработных из числа получателей материальной помощи службы занятости.
Перспективным направлением развития инфраструктуры рынка труда становится "социализация" службы занятости на открытом рынке труда на принципах социального партнерства. Это касается организации трудового посредничества, трудоустройства безработных и выплаты пособий, управления службой занятости. В результате можно повысить социально-экономическую эффективность регулирования рынка труда на основе содействия профессионально-трудовой мобильности рабочей силы, в том числе за счет организационно-финансового обеспечения процессов реструктуризации занятости, совершенствования форм профобучения и переподготовки высвобождаемых работников, усиления координации с профессиональными союзами и объединениями предпринимателей, повышения роли коллективных договоров в регулировании профессиональной занятости.
Проведение активной политики занятости предполагает реализацию комплекса организационных мер:
- концентрацию заявленного спроса и предложения рабочей силы в информационных банках бирж труда, развитие инфраструктуры рынка труда путем создания специализированных служб информационно-консультационного обслуживания работополучателей и работодателей;
- широкое использование активных и специализированных форм трудового посредничества: ярмарок вакансий, дней специалистов, открытых рынков труда и т.п. Этому могут способствовать "приватизация" части посреднических функций службы занятости на основе создания общественных некоммерческих организаций содействия трудоустройству, разработка специальных технологий профотбора работников по заявкам предприятий;
- содействие трудовой, профессиональной и территориальной мобильности незанятых работников в соответствии с развитием конъюнктуры регионального и локальных рынков труда, в том числе путем профинформации, профориентации, консультаций и профобучения (переобучения), включая помощь службы занятости при перемене занятий, переезде к новому месту работы;
- регулирование продолжительности безработицы на основе использования рациональных процедур регистрации, учета и переучета безработных, корректировки предоставляемых социальных гарантий в соответствии с изменением ситуации на региональном рынке труда;
- переход к социальному страхованию от безработицы как финансово- организационной системе, адекватной потребностям регулирования рынка труда; формирование целевых региональных фондов содействия занятости с привлечением дополнительных источников (средств государственного бюджета, региональных и отраслевых внебюджетных фондов, ссуд и кредитов, целевых взносов, пожертвований и др.);
- организацию деятельности службы занятости как части единого регионального органа управления трудом, занятостью и трудовой миграцией; развитие ее структур исходя из оценки эффективности политики, проводимой на рынке труда.
Особое место в регулировании рынка труда занимает проблема соотношения спроса и предложения рабочей силы. В условиях роста безработицы ее решение может достигаться не только на основе мер, обеспечивающих соразмерное увеличение экономических рабочих мест, но и спонтанного движения свободной рабочей силы к лучшим условиям занятости. Кроме того, реализация активных действий, направленных на повышение конкурентоспособности работников и эффективности занятости, в том числе проведение в необходимых случаях протекционистских мер, может стимулировать спрос на труд.
Активная политика занятости должна способствовать уменьшению структурных перекосов на рынке труда в результате повышения мобильности работников, их профессиональной адаптации к заявленному спросу и содействия трудовой миграции в регионы с благоприятной конъюнктурой. Повышение трудовой мобильности становится важным средством сдерживания роста безработицы в регионах с критической ситуацией на рынке труда.
Одно из важных направлении регулирования безработицы - выработка новых подходов к решению данной проблемы в переходной экономике при проведении политики занятости. Результатом регулирования безработицы объективно является ее "сепарирование" на мобильный резерв рабочей силы и его активизацию на локальных рынках труда с помощью службы занятости, а также на неконкурентоспособную и немобильную ("балластную") части, то есть тех безработных, которые рассчитывают главным образом на социальные гарантии. Практика показывает, что с возрастанием хронической маргинальной безработицы повышается нагрузка на бюджет фондов занятости в связи с выплатами пособий и оказанием материальной помощи, а также увеличиваются затраты пассивной политики поддержки доходов безработных.
Однако маргинальная безработица может "удаляться" с регулируемого рынка труда вследствие передачи хронических безработных, снятых с учета в центрах занятости как утративших связь с трудом, в органы социальной опеки неимущих. Особенно актуальным такое направление регулирования безработицы становится для регионов с критической ситуацией и для тех из них, где среди клиентов службы занятости велик удельный вес безработных "со стажем". Тем не менее этот подход не должен предусматривать усиления административных мер по борьбе с безработицей путем бюрократических процедурных ужесточений регистрации безработных.
Эффективной формой регулирования безработицы может стать переход к системе социального страхования работников наемного труда, организуемой на принципах социального партнерства и используемой в целях материальной поддержки безработных на период трудоустройства в соответствии с их участием в страховых схемах (отраслевых, профессиональных, основных, дополнительных и др.). В известной мере система социального страхования должна заменить приходящие в упадок государственные внебюджетные фонды занятости, перешедшие под контроль исполнительной власти. Их фактическое огосударствление свидетельствует о провале проводимой политики занятости, подрывающей систему наемного труда в результате социальной опеки безработных и поддержки неэффективных производств.
Изучение политики занятости на этапе перехода к рынку и в условиях федерализации общественных отношений позволило выявить основные элементы новой парадигмы рынка труда", представленные в следующей схеме.
Современная парадигма рынка труда
Федеральная (общегосударственная) политика занятости. Региональная (на уровне субъекта РФ) политика занятости.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ
- унитарная, проводимая на национальном (общероссийском) рынке труда; - активная по отношению к условиям занятости (рабочим и учебным местам), высвобождаемым работникам и незанятому населению; - пассивная по отношению к открытому рынку труда и движению рабочей силы; - самодостаточная по отношению к социально-трудовой сфере; - финансируемая за счет внебюджетных фондов занятости, формируемых на принципах «социального налога» на занятость и перераспределяемых в соответствии с приоритетами государственной политики занятости; - регулируемая законом о занятости населения РФ как частью социального законодательства, который является законом прямого действия; осуществляемая под контролем службы - региональная на уровне субъекта РФ, учитывающая особенности локальных рынков труда; - активная по отношению к структурам рынков труда и системе экономической активности населения; - избирательная по отношению к условиям занятости; - интегрированная с социально-трудовыми отношениями; - финансируемая за счет системы социального страхования от безработицы и инвестиционных программ, реализуемых па региональном уровне; - регулируемая основами законодательства РФ о труде и занятости, законами прямого действия, принимаемыми на уровне субъекта Федерации; - осуществляемая на принципах социального партнерства и в пределах компетенции региональных органов труда и занятости; занятости как части системы органов исполнительной власти РФ; - соответствующая этапу становления цивилизованного рынка труда с системой гарантий при безработице. - соответствующая этапу федерализации социально-экономических отношений и формированию автономных рынков труда в регионах.
2. ОБЪЕКТ РЕГУЛИРОВАНИЯ
Занятость населения в РФ. Региональный рынок труда субъекта РФ.
З. ЦЕЛИ РЕГУЛИРОВАНИЯ Поддержание полной занятости; сдерживание безработицы на социально допустимом уровне, борьба с массовой безработицей; развитие трудовых ресурсов; предоставление гарантий занятости и поддержание доходов безработных. Согласование спроса и предложения рабочей силы; развитие трудовой и профессиональной мобильности работников в соответствии с конъюнктурой рынка труда; регулирование безработицы на основе трудовой активизации безработных.
4. МЕТОДЫ И ФОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ Сохранение, поддержание и создание рабочих мест; регулирование и регламентация высвобождения рабочей силы; предоставление государственных гарантий занятости и поддержание доходов безработных, включая профобучение и переподготовку; меры адаптации к новым условиям занятости, материальная помощь социально незащищенным безработным.
Активное трудовое посредничество на открытом рынке труда; инвестирование в рабочую силу, направленное на повышение ее конкурентоспособности и мобильности; социальное страхование от вынужденной безработицы; избирательное поддержание рабочих мест и развитие форм занятости с учетом конъюнктуры рынка труда.
5. ОРГАНИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ
Федеральная и региональная программы содействия занятости и создания рабочих мест. Оперативное регулирование регионального и локальных рынков труда, системы социального страхования от безработицы; целевые комплексные программы профессионально-квалификационного
совершенствования рабочей силы, эффективной занятости и мобильности безработных.
6. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА
Гарант занятости населения; активное противодействие безработице: социальная защита безработных. Правовые гарантии социальное справедливости на рынке труда; активная помощь вынужденно безработным в профобучении, трудоустройстве и переезде к новому месту работы.
7. СУБЪЕКТ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ
Министерство труда и социального развития РФ, Федеральная служба занятости, министерства и ведомства РФ, региональные органы исполнительной власти Региональные органы труда, занятости и миграции, инфраструктуры рынка труда, система социального партнерства на уровне субъекта РФ.
62
III. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ В
РОССИИ
Основой расширения занятости и совершенствования ее структуры, а также ликвидации диспропорций на рынке труда является развитие системы рабочих мест.
В этой связи в качестве действенного инструмента государственного управления сферой занятости и процессами на рынке труда может выступить Генеральная схема создания и сохранения рабочих мест, разрабатываемая Министерством труда и Институтом макроэкономических исследований при Министерстве экономики РФ. Она призвана определить перспективные направления развития системы рабочих мест в отраслевом и территориальном разрезе с учетом возможности обеспечения эффективной занятости.
Впервые делается попытка совместить принципы и приоритеты политики занятости с приоритетами инвестиционной и структурной политики. Это включает выявление отраслевых и региональных приоритетов в создании новых и сохранении существующих перспективных рабочих мест, разработку нормативно- правовой базы, ориентированный на формирование условий для создания и сохранения рабочих мест, стимулирование эффективной структуры занятости, сохранение уникальных передовых производств и накопленного интеллектуального потенциала.
Если рассматривать отраслевой разрез данной проблемы, то очевидно, что политика развития рабочих мест должна быть согласована с перспективной промышленной политикой. В этом аспекте разработчики Генеральной схемы исходят из посылки, что экспортоспособные отрасли, где вопросы занятости менее остры (в первую очередь нефтедобывающая, газовая, лесная, а также металлургическая) вряд ли могут рассчитывать на государственную финансовую поддержку. Они скорее всего будут ориентироваться на самостоятельное развитие за счет внутренних источников финансирования и одновременно решать задачи подтягивания смежных производств и отраслей. Однако многие регионы сосредоточения этих «благополучных» отраслей с позиций занятости находятся в критическом состоянии.
Отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом, и уникальные производства, способные в короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для внешнего и внутреннего рынков (гражданская авиация, космос, станкостроение, энергетическое машиностроение, атомная промышленность, электротехника), нуждаются в государственной поддержке, хотя и здесь сфера государственного финансирования в условиях дефицита ресурсов будет ограничена приоритетными проектами.
Необходимость государственной поддержки этих отраслей усиливается и тем обстоятельством, что в них накоплен самый большой потенциал скрытой безработицы, который нужно в кратчайшие сроки трансформировать в эффективную занятость. Если финансовые вложения пойдут в эти отрасли, то в процессе их освоения на региональном уровне должна осуществляться взаимоувязка интересов развития производства с интересами обеспечения занятости, так как они не всегда совпадают.
Отрасли, характеризующиеся заметным технологическим отставанием от мирового уровня, за которыми, однако, исходя из государственных приоритетов сохраняется значительная часть внутреннего рынка (электроника, автомобильная, легкая и пищевая промышленность, транспортное, дорожное, сельскохозяйственное машиностроение), могут рассчитывать на государственную поддержку в форме защитных импортных тарифов, а также мер нетарифного регулирования. Представляется, что на данном этапе разумная и в то же время активная протекционистская политика может стать действенным инструментом создания и сохранения рабочих мест.
Что касается группы отраслей с низким технологическим уровнем и неясными перспективами рыночной конъюнктуры, то в них должны быть созданы особо благоприятные условия для иностранных инвестиции, прежде всего тех, которые приносят новые технологии и опыт управления.
Если рассматривать региональный аспект формирования Генеральной схемы создания и сохранения рабочих мест, то следует отметить резкое усиление неравномерности развития отдельных регионов и обострение в ряде из них социально-экономических проблем, в первую очередь занятости и доходов населения. Предпринимавшиеся до сих пор меры по их решению совершенно недостаточны. Остро ощущается необходимость в специальных программах поддержки депрессивных регионов и городов, и главное - в организации их эффективного выполнения.
В этой связи в ближайшие сроки предстоит сформировать методологию и методику отнесения региона или города к депрессивному типу и сами типы депрессивности. Первым шагом можно считать разработанный Министерством труда РФ при участии автора порядок выделения городов с моноструктурной экономикой, критической ситуацией на рынке труда и крайне низким уровнем жизни, который основывается на формировании единого числового критерия на базе нескольких основных показателей занятости и уровня жизни населения. Важнейшими параметрами такого критерия являются уровень безработицы, рассчитанный по методологии МОТ; средняя продолжительность регистрируемой безработицы; доля скрытой безработицы в численности занятых; уровень бедности и степень расслоения населения по уровню доходов.
Помимо решения методических вопросов необходимо законодательно установить статус депрессивного региона с вытекающими отсюда финансовыми обязательствами государства с учетом типа депрессивности. Меры федерального правительства должны включать как адресную поддержку депрессивных регионов посредством федеральных программ, так и экономическое регулирование регионального развития и межрегиональных связей.
Наряду с отраслевыми и региональными проблемами развития и размещения рабочих мест в ближайшем будущем предстоит рассмотреть вопрос о стимулировании предпринимателей, создающих или обновляющих рабочие места (этот аспект в нашей практике управления занятостью совершенно упущен). Целесообразно разработать комплекс мер по их экономической поддержке, прежде всего налоговых и кредитных.
Для повышения финансовой устойчивости предприятий, несущих временные убытки на этапах реконструкции производства, а также при поощряемом государством свертывании или реорганизации рабочих мест, таким предприятиям нужно предоставлять право создавать специальный страховой фонд за счет отчислений от прибыли. Отчисления должны быть освобождены от налогообложения, а размер годовых платежей целесообразно привязать к валовой выручке от реализации продукции. Наряду с этим социально значимому кругу предприятий, несущих временные финансовые потери на этапах перепрофилирования или создания новых рабочих мест, надо предоставлять льготу на зачет временных убытков в налогооблагаемой прибыли следующих лет.
Предлагаемые на период до 2000 г. приоритеты в политике занятости призваны восстановить баланс интересов экономического и социального характера в практике регулирования рассматриваемой сферы. Естественно, в ближайшие два года можно сделать только первые шаги в этом направлении.
Перспективные направления политики занятости
Безработица в 6-7 % (по оценке МОТ) в России, где на протяжении 70 лет господствовала идеология полной занятости, воспринимается болезненно. Ситуация усугубляется в связи с неотработанностью механизмов помощи безработным и скудостью ресурсов, которые государство может выделить на эти цели. Однако по международным стандартам подобная норма безработицы не является катастрофической. Кроме того, вопрос заключается не в уровне безработицы как таковой, а в том, какие процессы и тенденции он отражает. За одинаковым синтетическим показателем может скрываться принципиально различная ситуация в сфере занятости.
В условиях активного рынка труда сравнительно большое число лиц по тем или иным причинам попадает в течение года в ряды безработных, однако продолжительность таких периодов невелика. Примером являются США, удерживающие первое место в мире по числу создаваемых ежегодно рабочих мест. Динамизм американского рынка труда способствовал формированию "нового взгляда" на безработицу как на распространенное, но кратковременное явление. При этом, однако, американцы всерьез обеспокоены низким качеством новых рабочих мест. Проблема их "обогащения" является сегодня одной из ключевых в американской политике занятости.
Иная ситуация сложилась в Европе и Австралии, где характерны концентрация безработицы в определенных сегментах рынка и возрастание численности и удельного веса длительно безработных, постепенно теряющих связь с рынком и утрачивающих свои знания и навыки. Угроза формирования у этих слоев "культуры безработицы" побуждает правительства повысить внимание к их реабилитации.
Однако во всех случаях политика занятости подчинена ключевой стратегической задаче - предоставлению каждому трудоспособному члену общества не просто любой работы, а возможности в наибольшей степени развить и реализовать свой потенциал, получая соответственно достойное вознаграждение за свой труд. Политика помощи безработным является органической частью общей стратегии и это определяет ее основные направления. Особое внимание уделяется, во-первых, длительно безработным, поскольку речь идет о возможной утрате накопленного человеческого капитала (ведущей составляющей национального богатства любой страны), во-вторых, молодежи, так как здесь потенциал приобретения и эффективного использования человеческого капитала может быть не реализован, в-третьих, специалистам- профессионалам как наиболее дорогостоящей и ценной категории работников.
Что касается России, то для нее реальную опасность представляет деградация структуры рабочих мест и человеческого потенциала в результате сокращения занятости в отраслях, требующих труда высокого качества, и роста занятости в торговле и посреднической деятельности преимущественно в рамках неформального сектора. Кроме того, происходит нарастание длительной застойной безработицы.
Ha данных проблемах и должна сосредоточиться политика занятости. Представляется, что можно заимствовать отдельные меры и программы, используемые в странах с развитой рыночной экономикой. Большинство из них (за исключением Швеции) большую часть средств, отпущенных на политику занятости, расходует на меры пассивного характера - выплату пособий по безработице. Вместе с тем отчетливо просматривается тенденция к усилению роли активных мер. Однако далеко не все из них могут быть широко использованы в России.
Так, активные меры, направленные на регулирование спроса на труд, требуют значительных финансовых затрат, поэтому их применение в российских условиях возможно лишь в очень ограниченных масштабах в районах очаговой безработицы.
Речь идет, в частности, о выплате предприятиям, предоставляющим работу определенным контингентам рабочей силы, в течение ограниченного периода времени субсидий, покрывающих часть заработной платы этих работников. Как правило, подобная мера применяется для стимулирования найма длительно безработных и молодежи. Субсидирование занятости обычно не ведет к созданию на предприятиях дополнительных рабочих мест, но содействует занятости тех контингентов, перспективы которых наименее благоприятны. В результате улучшается соответствие структур спроса и предложения труда, что понижает естественную норму безработицы.
Привлекательной, но дорогостоящей мерой являются прямые государственные вложения в создание новых рабочих мест. Безусловное ее преимущество - адресный характер. При наличии хотя бы минимальных средств такие программы наиболее рационально использовать на финансирование инфраструктурных проектов (дорог, мостов), в том числе в сельской местности. Это не только позволяет предоставить людям работу, но дает импульс развитию хозяйственной деятельности региона, что в свою очередь может создать дополнительные возможности занятости. Прямые государственные вложения в создание рабочих мест целесообразно направлять также на целевые программы содействия занятости инвалидов и лиц с ограниченной трудоспособностью.
Значительно лучшую перспективу в российских условиях могут иметь активные меры, направленные на комплексное регулирование спроса и предложения труда. Ключевое место среди них занимает рациональное использование гибких форм занятости. На Западе в последнее десятилетие гибкая занятость развивается очень быстро. Появились новые категории работников, традиционно работающие в определенной фирме, но занятью неполное рабочее время или работающие временно по гибкому графику на разных работодателей. Этот процесс, однако, неоднозначен и нередко протекает достаточно болезненно. Поэтому необходимо проанализировать последствия распространения гибких форм занятости в России и выработать адекватные методы регулирования этой сферы.
Представляется очень важным содействовать рациональному распространению частичной занятости на основе гибких графиков. Хрестоматийным примером такой политики стал опыт концерна Volkswagen. В условиях вынужденного сокращения объема производства и соответственно спроса на труд персоналу было предложено 150 вариантов четырехдневной рабочей недели. В результате компании удалось сохранить квалифицированную рабочую силу, а работники получили возможность достаточно свободно маневрировать своим временем, выбирая наиболее удобный для себя режим труда. Такое решение проблемы, не требующее к тому же дополнительных финансовых ресурсов предпочтительней, чем принудительные отпуска для части занятых или введение единых для всех 1-2-х нерабочих дней в неделю.
Распространение гибких форм занятости в российских условиях имеет большое значение и потому, что многовариантность занятости дает возможность совмещать работу по специальности, требующую соответствующей профессиональной подготовки, знаний и опыта, с работой в рамках неформального сектора, не требующей особой квалификации, но приносящей доход, позволяющий удержаться выше черты бедности. Это позволило бы, притормозить деградацию совокупной рабочей силы.
Еще одной мерой содействия гибкой занятости является развитие системы отпускавши этом плане интересен опыт Дании, где с 1994 г. действует программа, в рамках которой работники имеют право на получение полностью или частично оплачиваемого отпуска сроком до 1 года для пополнения образования, по уходу за ребенком (до 8-летнего возраста), по личным обстоятельствам. Освобождающиеся рабочие места должны быть предоставлены безработным на условиях временной занятости. Программа имеет целью улучшение структуры занятости в результате добровольной ротации. Особо поощряются отпуска в целях пополнения образования .
В ряде латиноамериканских стран разработаны программы стимулирования добровольных долгосрочных отпусков государственных служащих. Задача таких программ - обеспечить государственным служащим возможность временно оставить работу и заняться частным бизнесом. За ушедшими в долгосрочный отпуск сохраняется стаж и право на пенсию, им выплачивается единовременное пособие в размере нескольких месячных заработных плат. Как показал опыт, это не ведет к снижению дееспособности госаппарата.
Важнейшим направлением политики занятости является поддержка и формирование структуры мелкого бизнеса. В большинстве стран основная часть новых рабочих мест создается сегодня не на крупных, а на мелких и средних предприятиях. Это направление представляется перспективным для России, хотя требует не только финансовых затрат, но и квалифицированных кадров для различных консультационных служб, бизнес-инкубаторов и т.д. Принципиальным моментом является избирательный характер поддержки. Объектом программ должны стать в первую очередь те потенциальные предприниматели и микропредприятия, которые ориентированы на производство необходимой продукции и услуг, требующее труда высокого качества.
В странах с развитой рыночной экономикой наблюдается усиление и пассивной политики занятости. Для России представляют интерес два вида программ: • увязка получения пособия с профессиональной подготовкой, переподготовкой или получением дополнительного образования; • использование в целях получения дополнительного образования и переподготовки вынужденных отпусков.
В условиях России крайне необходимы целевые программы, направленные на укрепление позиции на рынке труда работников с высоким уровнем образования. Для решения их специфических проблем во многих европейских странах (в Великобритании, Франции, Дании и др.) действуют специальные подразделения национальных служб занятости.
Итак, в политике занятости подавляющего большинства стран сегодня превалируют меры, направленные не на прямое субсидирование создания новых рабочих мест (что является дорогостоящим и недостаточно эффективным), а на развитие потенциала работников и их адаптацию к реальным потребностям экономики. В отношении безработных это означает содействие формированию и сохранению у них мотиваций и навыков, необходимых для занятия рабочих мест, когда они появятся. Представляется, что такой подход, направленный на предотвращение деградации рабочей силы, отвечает условиям России и соответствует возможностям службы занятости.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Если попытаться кратко сформулировать основной тезис политики занятости на этапе стабилизации и экономического роста, то он может звучать следующим образом: государство с помощью инструментов макроэкономического регулирования должно создать максимально благоприятные условия для тех, кто может и хочет эффективно работать, и поддерживать тех, кто в силу объективных обстоятельств работать не может.
Из этого следует, что, во-первых, проблемы занятости должны стоять в центре экономической политики правительства.
Во-вторых, государство несет ответственность за развитие системы эффективных рабочих мест.
В-третьих, бремя по решению проблемы обеспечения занятости и нормального уровня трудовых доходов должно быть в равной мере разделено между государством и работником.
Новая система страхования от безработицы
Существующая практика работы с безработным населением должна быть пересмотрена, поскольку не только стала кардинально иной общеэкономическая ситуация в стране по сравнению с 1992 г., но и изменились финансовые возможности для осуществления активной и пассивной политики на рынке труда. Альтернативой сложившейся системе выплат пособий по безработице могла бы стать модель, основанная на страховых принципах - страхование риска оказаться без работы.
Чтобы перейти к новой модели, необходимо прежде всего признать следующее:
- безработица - острейшая общенациональная проблема современной России, смягчить последствия которой вполне реально;
- безработные - граждане России, нуждающиеся в защите государства на период поиска работы независимо от места их проживания - в богатой Москве или бедной Ивановской области. Важной ее составляющей является обеспечивающее достойное существование пособие по безработице;
- страхование от безработицы - один из главных элементов системы социальных амортизаторов экономического кризиса.
Для реализации названного подхода нужно: образовать единый общероссийский Страховой фонд занятости/безработицы (СФЗ), аккумулирующий налоговые поступления из всех регионов и перераспределяющий финансовые ресурсы в регионы в зависимости от экономической ситуации; оптимизировать структуру и размеры налоговых отчислений в СФЗ; законодательно изменить порядок расходов СФЗ; внести изменения и дополнения в закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации", касающиеся принципов и условий предоставления пособий (страховок) по безработице, шкалы расчетов пособий и их размеров; отказаться от непродуманной и декларативной активной политики на рынке труда.
В период экономического спада приоритет должен быть отдан не высокозатратной и малоэффективной активной политике (по крайней мере в тех формах, в которых она осуществляется сегодня), а такой пассивной политике на рынке труда, которая проводится во всех странах с рыночной экономикой. Это не означает, что следует отказаться от всех форм активной политики. Но источники финансирования активной и пассивной политики на рынке труда должны быть разделены во времени и пространстве. Проведение активной политики - это прерогатива государства, а не фонда занятости, формируемого только за счет средств работодателей, поскольку она требует больших вложений в создание рабочих мест, организацию систем и институтов подготовки и переподготовки не только безработных, но всего экономически активного населения. В настоящее время целесообразно оставить в ведении ФСЗ и фонда занятости только те ее направления, которые вытекают из закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации", а в перспективе можно перейти к их частичному финансированию государством.
В основу пассивной политики должна быть положена система социального страхования от безработицы, отражающая иные принципы аккумулирования требуемых средств, а также критерии и условия выплаты пособия по безработице. Рассмотрим важнейшие цели страховой системы.
Стабилизация потребления. Пособие по безработице позволит семье иметь достаточно средств для предотвращения резкого снижения уровня жизни, если один из ее членов становится безработным. Поскольку сами работники не страхуют (или не могут страховать) себя соответствующим образом от незанятости в будущем, то государство путем обязательного страхования (через фиксированное налогообложение заработной платы или отчисление от подоходных налогов в течение периода занятости) помогает им избежать падения уровня потребления, а следовательно, и уровня жизни.
Стабилизация занятости. По мнению сторонников страхования от безработицы, предоставление пособия позволит потерявшим работу сосредоточиться на поиске нового рабочего места. Его противники считают такой аргумент весьма сомнительным и утверждают, что получение пособия может продлить поиски работы. В качестве контраргумента сторонники страхования от безработицы приводят следующее соображение: найденное в результате длительных поисков рабочее место будет более подходящим для работника, что в перспективе принесет дополнительную выгоду обществу за счет сокращения текучести рабочей силы.
Стимулирование структурных сдвигов в странах с переходной экономикой. Пособия должны выплачиваться работникам тех отраслей, которые раньше получали субсидии или дотации из бюджета, а в настоящее время их лишились и вынуждены перестраиваться. В данном случае пособия по безработице могут увеличить финансовые ресурсы, направляемые на перестройку экономики, что в итоге улучшит ситуацию в стране в целом.
Макроэкономическая стабилизация. Выплаты таких пособий по безработице автоматически обеспечат финансовые стимулы для развития экономики, повышая покупательную способность населения в периоды резкого падения спроса.
Основополагающие принципы новой концепции социального страхования от безработицы состоят в следующем.
1. Объектами социальною страхования должны выступать работающие по найму граждане, платившие взносы в страховой фонд. Таким образом, из сферы пассивной помощи исключаются не работавшая ранее молодежь, домохозяйки, беженцы из других стран и т.п. Но они имеют право регистрироваться в качестве безработных или пользоваться услугами служб занятости. Вместе с тем представители каждой из названных категорий могут либо быть охвачены специальной государственной программой, осуществляемой через службы занятости (например, профессиональная адаптация выпускников учебных заведений, не имеющих опыта работы), либо стать объектом внимания соответствующих ведомств - Миграционной службы для беженцев, отделов социального обеспечения и социальной помощи - для домохозяек, среднедушевые доходы которых ниже официально установленного уровня.
2. Субъектом, страхования является государственный внебюджетный фонд социального страхования от безработицы (в настоящее время - фонд занятости), средства которого будут аккумулироваться на уровне Федерации и перераспределяться между регионами в зависимости от уровня безработицы, то есть количества безработных и регионе. Подобное положение отличается от существующего в настоящее время, когда 80 % собранных средств остаются в регионе, а 20 % перечисляются в федеральную часть фонда занятости.
3. Источниками формирования фонда социального страхования от безработицы являются отчисления работодателей, государства и работников в неравной пропорции. Соотношение участия работодателя и работника может быть, например, равно 3:1, то есть работодатель отчисляет 1,5 % (как это происходит в настоящее время), а работник - 0,5 % своей заработной платы. Это увеличит сумму средств фонда и повысит заинтересованность сторон в их использовании. Финансовое участие государства возможно в рамках специальных программ, например, финансирование содержания штата сотрудников служб занятости, технического оснащения центров и т.п.
4. Размер пособия по безработице может составлять 60 % средней заработной платы на последнем месте работы. Эта сумма должна выплачиваться в течение всего законодательно установленного периода до момента нахождения работы (сейчас - один год, в отдельных случаях - полтора года). Одновременно следует определить максимальную и минимальную границы выплачиваемого пособия. Максимальная граница будет означать, что в менее выгодном положении окажутся те, кто работал дольше и зарабатывал больше, поскольку им будут в меньшей степени компенсированы страховые взносы ("принцип солидарной ответственности"). В данном случае средства перераспределяются в пользу малооплачиваемой в прошлом категории работающих с тем, чтобы обеспечить им приемлемое существование на период временной незанятости и поиска работы. В принципе максимальная граница может быть сохранена на существующем уровне (средней заработной платы в регионе). Вопрос о нижней границе - более сложный. Логично было бы считать ею прожиточный минимум в регионе. С учетом жестких финансовых ограничений, в рамках которых действует российское правительство, вполне реально постепенное повышение планки минимального пособия от 50 % прожиточного минимума до 100 %.
Гарантии государства в отношении своих граждан, потерявших работу, могут быть предоставлены в двух основных формах. Первая - гарантия стабильного источника существования на определенный законом и социально- экономической необходимостью период времени. Вторая - гарантия свободы выбора способа своего существования в период незанятости, в том числе и зарегистрированной. Государство не должно навязывать безработному виды его занятости или незанятости, переводя его тем самым в разряд иждивенца, полагающегося только на помощь государства.
Принципиально важно только одно - имеет ли человек право на пособие по безработице, то есть участвовал ли он в период своей занятости в формировании страхового фонда. Если участвовал, то размер его пособия, продолжительность и регулярность выплат не должны зависеть от власти чиновников. Они могут определяться сроком уплаты и суммой выплаченного страхового налога (пропорционального размеру заработка), а не только величиной заработной платы в течение двух месяцев на последнем месте работы.