Современная
реформа политической власти в России.
1.
Конституционные основы принципа разделения властей в России.
Принцип
разделения властей является важнейшим элементом функционирования
демократического государства, исключающим возможность соединения
законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках. Теория
разделения властей была создана несколькими исследователями политики: Дж.
Локком, Ш. Монтескье, А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном, Д. Джеем и др.
Согласно теории
разделения властей: 1) законодательная, исполнительная и судебная власть
предоставляются различным людям и органам в соответствии с Конституцией; 2) все
власти равны перед законом и между собой; 3) никакая власть не может
пользоваться правами, предоставленными Конституцией другой власти; 4) судебная
власть независима от политического воздействия, судьи несменяемы, независимы,
неприкосновенны и подчиняются только закону.
Разделение
властей является характерным признаком правового государства, гарантией его
функционирования. Оно обеспечивается механизмом «сдержек и противовесов», под
которым понимается частичное совпадение полномочий трех властей.
Кроме того,
разделение власти на три ветви в государстве обуславливается необходимостью: 1)
четкого определения функций, компетенции и ответственности различных
государственных органов; 2) обеспечения возможности контролировать
государственными органами друг друга на конституционной основе; 3) эффективной
борьбы со злоупотреблениями властью.
Реализация
принципа разделения властей всегда сопровождается свободой средств массовой
информации, которые часто именуются как «четвертая власть».
Впервые свое
юридическое оформление принцип разделения властей нашел в Конституции США
(1787), в конституционных актах Великой французской революции (1789—1794).
Сегодня этот принцип конституционно закреплен в большинстве стран мира.
В Российской
Федерации этот принцип также закреплен в Конституции, где говорится, что «государственная
власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст.10).
Конституция
определяет построение системы высших органов государственной власти Российской
Федерации. Законодательная власть на уровне Федерации возлагается на
Федеральное Собрание. Исполнительную власть осуществляет Правительство
Российской Федерации. Судебная власть осуществляется Конституционным, Верховным,
Высшим Арбитражным и другими судами Российской Федерации.
Опыт многих
стран, давно установивших разделение власти, свидетельствует о том, что его
важным элементом является определенный баланс полномочий между главой
государства и парламентом, контролирующим правительство.
Институт
президентства в России характеризуется неясностью и «размытостью» полномочий и
возможностей. Существует ряд органов, формируемых Президентом, и недостаточно
регулируемых или вовсе не регулируемых текущим законодательством, например,
Совет Безопасности. Президентская власть при всей ее внушительности не
опирается на какую-либо властную структуру, более того, судя по опросам
общественного мнения, она не имеет и прочной социальной опоры.
Федеральное
Собрание России является как бы «самоопределившимся органом». Депутаты
Государственной Думы, зачастую пренебрегают предписаниями принципа разделения
властей, пытаясь присвоить прерогативы президентской или исполнительной власти.
Во многом это объясняется тем, что вопреки конституционной практике,
существующей во многих демократических государствах, Государственная Дума в
России лишена контроля над исполнением законов и не участвует в формировании
федерального правительства, за исключением назначения его главы.
Равновесие
между ветвями власти в России нарушается также в силу того, что упал авторитет
исполнительной власти. В ее адрес слышатся постоянные замечания в неспособности
решать возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее
социально-экономической и политической жизни и гигантского разнообразия
региональных условий в России.
2.
Конституционные основы деятельности Президента Российской Федерации.
В буквальном
смысле слово «президент» в переводе с латинского означает «сидящий впереди». В
государствах с республиканской формой правления президент является либо главой
государства и исполнительной власти, либо только государства.
Институт
президентской власти в России имеет сравнительно короткую историю. Пост
избираемого всенародно Президента РСФСР был установлен в соответствии с
результатами всероссийского референдума в марте 1991 г. Первый Президент РСФСР
был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 г. Конституция
Российской Федерации (1993) внесла существенные изменения, касающиеся как статуса
Президента, так и порядка его избрания, компетенции, процедуры отрешения от
должности. Конституция исходит из ведущего положения Президента в системе
государственных органов власти. Президент как глава государства в России не
входит в систему разделения властей, а возвышается над нею, осуществляя
координирующие функции.
Президент
является гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина. Он
представляет Россию внутри страны и на международной арене, определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства.
Президент
России избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть
избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не
менее 10 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом России более двух
сроков подряд.
Президент
России, в соответствии с Конституцией, назначает выборы в Государственную Думу,
распускает Государственную Думу, назначает референдум, вносит законопроекты в
Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы.
Президент
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской
Федерации и имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. Он же
имеет право принять решение об отставке Правительства.
Президент
представляет Государственной Думе кандидатуры на должности (назначение и
освобождение): Председателя Центрального банка Российской Федерации;
Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; Уполномоченного по
правам человека.
Президент
рассматривает решение Государственной Думы о недоверии Правительству; согласует
с Советом Федерации назначение и освобождение от должности: Генерального
прокурора Российской Федерации; судей Конституционного Суда, Верховного Суда,
Высшего Арбитражного Суда.
Президент
России, осуществляя руководство внешней политикой России, подписывает
международные договоры и грамоты.
Президент
является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, вводит на
территории страны военное положение.
Президент, при
определенных обстоятельствах, вводит чрезвычайное положение, решает вопросы
гражданства России и осуществляет помилование.
Президент
России обладает неприкосновенностью. Он может быть отрешен от должности Советом
Федерации по инициативе Государственной Думы. Однако процедура отрешения
чрезвычайно сложна.
Конституционные
основы деятельности Президента Российской Федерации отличаются от
конституционных основ деятельности президентов в других странах.
Так, в США
Президент, которым может быть только прирожденный гражданин страны, возглавляет
систему исполнительной власти и избирается путем косвенных выборов, т.е.
избирательная система такова, что кандидат на пост Президента избирается коллегией
выборщиков.
Во Франции
Президент республики является гарантом Конституции, обладает правом роспуска
Национального Собрания, правом назначения референдума и осуществляет
помилование.
В ФРГ Президент
лишь представляет государство на международной арене и также осуществляет право
помилования.
Как же
Президент России реализует свои широкие полномочия?
Под
руководством Президента в стране проводятся реформы, направленные, по идее, на
демократизацию и либерализацию, создание гражданского общества и правового
государства. Однако цена этих реформ оказалась слишком высокой: произошло
падение промышленного и сельскохозяйственного производства, оказалась
разрушенной система социальной защиты, у большинства населения ухудшилось
материальное положение по сравнению с дореформенным периодом. Получилось, что
реформы в целом были проведены в интересах небольшой части населения.
Призванный быть
гарантом прав и свобод граждан, Президент не смог создать эффективную систему
их реализации, что привело к росту преступности, безработицы, сокращению
продолжительности жизни, сокращению рождаемости.
Все это дает
основание оппозиции утверждать, что Конституция Российской Федерации
предоставила Президенту слишком много прав и обязанностей и одному человеку это
не под силу. Поэтому необходимо перераспределение полномочий между Президентом
и другими ветвями власти.
3.
Конституционные основы деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
В Конституции
России сказано, что «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации —
является представительным и законодательным органом Российской Федерации».
Данное определение характеризует сущность, юридическую природу и функции этого
органа государственной власти.
Из определения
Федерального Собрания как парламента следует, что этот орган должен выступать в
качестве коллективного выразителя интересов и воли российского народа, который
является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране.
Исходя из принципа разделения властей, российский парламент представляет
законодательную ветвь государственной власти в России.
Федеральное
Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. В
Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта России: по
одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В
Государственную Думу входят 450 депутатов, избираемых на основе смешанной
избирательной системы. Каждая из палат обладает своими полномочиями, которые в
основном соответствуют прерогативам зарубежных парламентов.
В частности, к
ведению Совета Федерации относится:
1) утверждение
изменения границ между субъектами Российской Федерации;
2) утверждение
Указа Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного
положения;
3) решение
вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации;
4) назначение
выборов Президента Российской Федерации;
5) отрешение
Президента от должности;
6) назначение
на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда
Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
7) назначение и
освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации.
Среди
полномочий Государственной Думы, закрепленных в Конституции Российской
Федерации, можно выделить:
1) дачу
согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя
Правительства Российской Федерации;
2) решение
вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
3) назначение
на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка
Российской Федерации;
4) объявление
амнистии;
5) выдвижение
обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от
должности.
Очень важной с
политической точки зрения является дача согласия Президенту Российской
Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Однако
реализация данного полномочия Государственной Думой связана с некоторыми
условиями. В частности, решение Государственной Думой должно быть принято не
позднее недельного срока со дня внесения Президентом предложения о кандидатуре
Председателя Правительства. Помимо этого устанавливается, что после
трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства
Российской Федерации, Президент назначает Председателя Правительства, распускает
Государственную Думу и назначает новые выборы.
Здесь
напрашивается вывод о (вольном) праве на роспуск Парламента при весьма
сомнительных, а может быть даже спровоцированных обстоятельствах, поскольку
может быть выдвинута заведомо не подходящая кандидатура на пост Председателя
Правительства Российской Федерации. Парламент превращается в безвластный орган,
над которым нависает угроза его досрочного роспуска. Это влияет на поведение и
даже правосознание депутатов. Тем более в ситуации политической нестабильности
данная парламентская модель даже при усиленных полномочиях Президента будет
сопровождаться частыми государственными кризисами, что позволяет говорить об
усилении тенденций авторитаризма в государственном управлении.
Полномочия двух
палат разделены по конституционным основаниям, но очевидна некоторая
искусственность их разделения, нарушающая целостность единого представительного
органа. Некоторые важнейшие вопросы решает Совет Федерации, по численности
народных представителей уступающий Государственной Думе. Решения по
конституционным законопроектам Совет Федерации должен принимать большинством в
три четверти голосов.
4.
Конституционные основы деятельности
Правительства Российской Федерации.
Правительство
Российской Федерации осуществляет в стране исполнительную власть. Оно состоит
из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства
Российской Федерации и федеральных министров.
Правительство
Российской Федерации — это коллегиальный орган исполнительной власти
государства и субъектов Федерации, который осуществляет государственную власть
на всей российской территории. Полномочия российских представительных органов
определяются Конституцией России и другими законами, основанными на принципе
разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Среди
полномочий Правительства Российской Федерации можно выделить следующие:
1) разработка и
представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его
исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении
федерального бюджета;
2) обеспечение
проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной
политики;
3) обеспечение
проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области
культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,
экологии;
4)
осуществление управления федеральной собственностью;
5)
осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности,
реализации внешней политики Российской Федерации;
6)
осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране
собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
7)
осуществление иных, возложенных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами полномочий.
В России
федеральное Правительство несет политическую ответственность перед Федеральным
Собранием, прежде всего в плане разработки и исполнения федерального бюджета. В
России недоверие Председателю Правительства, по существу, влечет за собой
значительные перестановки в составе Правительства. Вместо ухода в отставку
члены Правительства могут обратиться к Президенту, чтобы он воспользовался
своим конституционным правом распустить Государственную Думу и назначить новые
в нее выборы.
Конституционные
основы деятельности Правительства Российской Федерации отличаются от
соответствующих основ в других странах. Так, в США исполнительная власть
осуществляется Президентом, который является главой Правительства. Кабинет
министров в США не имеет конституционного статуса. Президент как глава Правительства
несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета,
имеет право издавать указы и исполнительные приказы.
Правительство
Великобритании формируется премьер-министром, как правило, из депутатов
правящей партии. Существенное значение имеют вспомогательные органы
Правительства. Они создаются и специализируются в нескольких сферах
деятельности. Одной из важнейших является парламентская служба. Это позволяет
утверждать, что одним из направлений деятельности Правительства выступает
фактический контроль за законодательной деятельностью парламента.
В Италии
Правительство руководит страной в соответствии с волей парламентского
большинства. Оно осуществляет исполнительную деятельность и принимает разного
рода декреты, постановления и регламенты, что позволяет говорить о нем как о
распорядительном органе.
5.
Конституционные основы деятельности судов в Российской Федерации.
В Российской
Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного,
гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Судьями могут
быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее
юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти
лет.
Суды независимы
и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.
Судьи несменяемы и неприкосновенны.
Финансирование
судов производится только из федерального бюджета.
Судьи
Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской
Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом
Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Судьи других
федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке,
установленном федеральным законом.
Судебная власть
в целом едина и неделима, однако условно правосудие можно подразделить на
конституционное, общее и арбитражное.
В соответствии
с этим существует и три высших судебных органа Российской Федерации:
Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации,
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
Конституционный
Суд Российской Федерации:
1) решает дела
о соответствии Конституции федеральных законов и других нормативных актов,
нормативных актов субъектов Российской Федерации, международных договоров,
договоров между органами государственной власти России;
2) дает
толкование Конституции Российской Федерации.
Верховный Суд
Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским,
уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции;
осуществляет надзор за их деятельностью; дает разъяснения по вопросам судебной
практики.
Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по
разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными
судами, осуществляет судебный надзор за их деятельностью,
Конституционные
основы деятельности российских судов отличаются от соответствующих основ в
других странах.
Так, в
Швейцарии Федеральный Суд осуществляет надзор за единообразным применением норм
права и интерпретирует федеральное административное право, что позволяет
говорить о наличии функций толкования законов. Федеральный Суд рассматривает
жалобы на нарушения конституционных прав граждан. Особенностью деятельности
Федерального Суда Швейцарии является то, что он не осуществляет конституционный
контроль за федеральными законами. Верховный Суд Японии рассматривает дела о
государственной измене и других преступлениях против государства, решает вопрос
о конституционности любого нормативного акта, обобщает судебную практику.
Верховный Суд Индии рассматривает споры между Правительством и штатами, а также
осуществляет функции конституционного контроля.
После принятия
Конституции Российской Федерации в 1993 г. появилась необходимость в
осуществлении судебной реформы.
6.
Особенности взаимодействия различных ветвей власти в современной России.
Конституционное
закрепление принципа разделения властей, впервые осуществленное в Конституции
России 1993 г., послужило основой не только правового, но и политического
понимания особенностей взаимодействия различных ветвей государственной власти.
Разделение властей представляет собой функциональный разрез единой
государственной власти и не означает многовластия. В правовом демократическом
государстве власть является единой, так как ее единственным источником является
народ. Поэтому речь идет только о разграничении полномочий между ветвями единой
неделимой государственной власти.
Разделение
властей на практике позволяет эффективно выполнить важные государственные полномочия
каждой из ветвей, исключить концентрацию власти в руках одного человека или
государственного органа, что ведет к злоупотреблениям, коррупции. Отсюда
очевидна исходная основа взаимоотношений между ветвями государственной власти в
России — правовое закрепление принципа разделения властей.
Поскольку
государственная власть едина, то ее ветви постоянно взаимодействуют, что
порождает борьбу, столкновение, соперничество и т.п. Законодательная власть
вторгается в полномочия исполнительной и наоборот. Чтобы не произошло полного,
абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выработана система
сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти,
не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной.
В президентской
республике России при «жестком» разделении власти полномочия отдельных ее
ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс
взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет
четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей государственной
власти, что размывает принцип разделения властей в вопросах организации
структур и механизмов функционирования государства в целом. Казалось бы, в
данных сложных, кризисных условиях при наличии очевидного отсутствия конкретных
полномочий, прописанных законодательно, ветви власти должны сплотиться для
поиска механизмов решения общих проблем. Но в России каждая из них старается
стать автономной, независимой, что может привести к неуправляемости страной.
В российском
поле взаимодействия ветвей власти речь идет, как правило, о законодательной
(представительной) и исполнительной. О судебной власти как одной из ветвей
государственной власти, ее месте и роли в системе властей говорят и пишут мало.
Эта российская
особенность отражает традиционный взгляд на судебную власть как на силу,
полностью подконтрольную партийно-государственной номенклатуре. В то же время
заметно стремление ряда авторов описать власть средств массовой информации и
криминалитета в качестве нарождающихся, реальных «четвертой» и «пятой» ветвей
государственной власти. Судебная власть призвана поддерживать систему правового
регулирования в обществе, защищать права и свободы человека. Она обладает
такими средствами для реализации данных задач, что способна стать мощным
фактором взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти.
В настоящее
время процесс взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти в
России слабо отлажен еще и потому, что фактически не разработана концепция
развития национальной государственной политики, в которой были бы представлены
общие, стратегические направления функционирования становящегося российского
государства и общества, на базе которой можно было бы конкретизировать
отдельные направления деятельности институтов, органов государства. В этой
концепции следовало бы предусмотреть вертикальное и горизонтальное разделение
власти, взаимодействие и специфику взаимовлияния и т.п.
Чем отличается
взаимодействие различных ветвей власти в России от их взаимодействия в других
странах?
Взаимодействие
разных ветвей власти есть одна из важных предпосылок их собственного
существования и развития, а также обеспечения единства государственной власти,
основанного на принципе разделения властей. Если каждая из ветвей
государственной власти пытается достичь поставленных целей только на базе
собственной автономии, самостоятельности, исключительности, абсолютной
независимости от других ветвей власти, то она попадает в поле отчуждения от
единства, целостности государственной власти. Нарушается не столько
индивидуальный порядок функционирования конкретной ветви власти, сколько
единство, суверенитет, целостность государственной власти. Подобное характерно
для взаимодействия ветвей государственной власти России.
Отсутствие
опыта демократизации управления и руководства при постановке цели либерализации
демократического процесса привело к децентрализации власти, усилению
региональных властей и «приватизации» государства административным аппаратом.
Реформы сверху были очень слабо поддержаны народом. Поэтому социальная база
реформ, в отличие от многих постсоциалистических обществ, была не просто
размытой, но индифферентной по отношению к кардинальным преобразованиям. Ветви
государственной власти объективно получили шанс экспериментирования без опаски
контроля со стороны народа.
В отличие от
стран Восточной Европы, в России не оказалось в наличии политических
институтов, способных мобилизовать социальную базу поддержки реформаторского
курса верхов. При наличии объективных условий и субъективной поддержки реформ
страны Восточной Европы сделали довольно значительный шаг в сторону единства
ветвей государственной власти, эффективности каждой из них. В этих странах
действенно заработал общественный договор между властью и народом, чего в
России не случилось.
С началом
реформ в России возникла проблема разделения и перераспределения власти. Причем
ее надо было решать параллельно с другими задачами демократических
преобразований, что не могло не сказаться на характере и механизме
преобразовательного процесса. Впервые закрепленный в Декларации о
государственном суверенитете РСФСР, а позднее в Конституции принцип разделения
властей не мог заработать в силу отсутствия правовой базы.
Особенностью
российской Конституции является то, что Президент не входит ни в одну из ветвей
государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра,
гаранта обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти. Институт президентства для России новый и он не может
сложиться быстро. Для его успешного функционирования необходимо четкое
разделение власти, сложившаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на
влиятельную организацию и парламентскую фракцию. Ни одно из этих условий в
России не выполняется. В результате Президент вынужден порой поступаться
принципами, подменять указами правотворческую деятельность парламента, вступать
в конфронтацию с ним. Разногласия между властями он может регулировать только с
помощью согласительных процедур или путем передачи спора в суд.
В условиях
федеративного государства очень важно не нарушать основополагающих принципов
взаимодействия всех ветвей власти, не допускать появления органов, которые по
статусу были бы выше конституционно закрепленных. В России президентская
администрация, Совет Безопасности не являются конституционно закрепленными
органами федеральной государственной власти. Но они занимают важное место в
нынешней системе государственных органов, оказывают заметное влияние на ветви
государственной власти, что может порождать появление корпоративных структур,
вносящих неразбериху в механизмы властного взаимодействия.
Взаимодействие
ветвей российской государственной власти, как правило, ограничивается
взаимовлиянием законодательной и исполнительной федеральных властей, а также
взаимодействием федеральных органов государственной власти с региональными
(органами государственной власти субъектов Федерации). Механизмы этого
взаимодействия, однако, не отрегулированы, правовое обеспечение не отлажено.
Отсюда — низкая эффективность властей.
Новые
направления внутренней политики российской власти
Весной 2000 г.
обозначились основные направления внутренней политики нового президента.
Главными были три:
1)
реорганизация государства, преследующая цель укрепления его центра, а также
всей вертикали власти;
2) создание
новой диспозиции во взаимоотношениях государства и бизнес-элиты, означающей
отстранение «олигархов» от центров политической власти;
3)
либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную политику.
Реорганизация
вертикали государственной власти включила в качестве важнейшей меры создание
семи федеральных округов, оказавшихся промежуточным и одновременно связующим
звеном между центром и 89 регионами России. Федеральные округа — Центральный,
Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский,
Дальневосточный — по своим границам практически совпадали с военными округами.
То, что пятеро (генерал-лейтенанты Г. Полтавченко, В. Черкесов, П. Латышев, К.
Пуликовский и генерал армии В. Казанцев) из семи полномочных представителей
(«полпредов») президента в федеральных округах оказались людьми в генеральских
погонах, еще более подчеркивало серьезность намерения укротить «феодальную
вольницу» в регионах, привести действия и постановления их властей в
соответствие с общефедеральными законодательством и политикой. Введение
полномочных представителей в Совет безопасности РФ, все более выступавшего в
качестве аналога Политбюро советских времен, и фактически, и формально
возвысило их над всеми губернаторами, как и над большинством федеральных
министров и законодателей.
Хотя в решении
о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских полпредов
— не руководство регионами, а регулирование и координация действий федеральных
органов власти на местах, они начали активно вмешиваться в деятельность местных
органов, что порождало нередко серьезные конфликты. В борьбе за реальную власть
между 89 губернаторами и 7 полпредами, которых также стали именовать
«генерал-губернаторами», чаша весов все чаще склонялась в пользу последних.
Через год после создания федеральных округов и института полпредов президент
Путин выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее положительных следствий
приведение законодательных актов регионов в соответствие с федеральной
Конституцией.
Вторая важная
реформа в механизме государственной власти — реорганизация Совета Федерации,
верхней палаты Федерального собрания — также серьезно ущемила статус
региональных лидеров. Губернаторы и председатели региональных законодательных
собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты («сенаторами»), должны
были, согласно реформе, расстаться с местами в Совете Федерации. Вместо них
«сенаторами» становились рядовые представители региональных исполнительных и
законодательных органов. В результате уменьшались как возможности влияния
региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих
регионов. Региональные лидеры поначалу оказали сопротивление реформе, но в июле
2000 г. должны были уступить объединенным усилиям президента и Государственной
думы, нижней палаты, которая не упустила шанса принизить роль «сената», своего
законодательного противовеса.
В-третьих,
чтобы успокоить региональных губернаторов, президент создал для них
Государственный совет, совещательный орган, призванный давать стратегические
рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный
совет, созданный некогда Александром I, он не обладал реальными властными полномочиями.
Практически он стал рупором неформальной «губернаторской партии», распавшейся
после реформы Совета Федерации. Новое коллективное представительство
губернаторов было несравненно менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет
собирается не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени
действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регулярно
полностью сменяется, он, как и Госсовет, не может приобрести роли реального
властного института.
Реформа
государственного механизма, помимо всего прочего, создавала впечатление о
выстраивании президентом такого баланса властных институтов, их «сдержек и
противовесов», который был равнозначен бонапартистской схеме, позволявшей главе
государства безусловно возвышаться над всеми группировками политической элиты и
с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою волю. Уже через несколько
месяцев после запуска реформы наблюдатели констатировали, что губернаторы, даже
наиболее строптивые, стали «выстраиваться» под президента, а новый Совет
Федерации начал утрачивать признаки самостоятельности, трансформировавшись в
ярко выраженный пропрезидентский орган.
Список
литературы
Бельский К.С. О
функциях исполнительной власти // Государство и право 1997.№3.
Вольский К.С. О
функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №3.
Дмитриев Ю.А.,
Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделение властей и защите прав и
свобод человека / / Государство и право. 1997. № 8.
Дмитриев Ю.Л.,
Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и
свобод человека // Государство и право. 1997. № 8.
Комментарий к
Конституции Российской Федерации. М., 1996.
Конституция
Российской Федерации. М., 1993.
Конституционное
(государственное) право зарубежных стран. М., 1995.
Котелевская
И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3.
Коукли Дж.
Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Политические
исследования. 1997. № 3.
Политология в
вопросах и ответах: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Ю.Г.Волкова. –
Гардарики, 1999. – 472с.
Салмин А.М. О
некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и
законодательной власти // Политические исследования. 1996. №1.
Чиркан В.Е.
Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5