Конституция СССР 1924 года. Проблемы
федерации
1. Историческое эволюционное развитие
конституций молодого постреволюционного государства в России
В истории молодой Российской Федерации до 1925 года
насчитывается 2 Конституции - соответственно 1918 г. и 1925 г.Сроки их действия
составляли последовательно 7 и12 лет, что показывает в целом относительную
стабильность конституций. Кроме того, в 1924 году была принята Конституция
СССР.
Принятие каждой из них энаменовало существенные изменения в
жизни общества, подводило итог предшествующему развитию, определяло, как
правило, качественно новый этап в истории развития государства, отражало
утверждение новых концепций или углубление и развитие прежних. Изучение порядка
разработки и принятия каждой из этих конституций, общего их содержания
относится к предмету науки истории государства и права . Наука конституционного
права исследует особенности каждой конституции с позиций ее роли как основного
источника одноименной отрасли, формирования и развития в ней
конституционно-правовых институтов, сущности отражаемых в ней концепций.
Первые Конституции СССР и РСФСР были по своему типу
советскими социалистическими конституциями. Несмотря на существенные особенности,
присущие каждой из них, они развивались в соответствии с принципом
преемственности, отражающей сохранение социалистических ценностей, утверждение
советской власти, носили классовый характер, выступая как воплощение диктатуры
рабочего класса, затем его руководящей роли.
Всем конституциям советского типа был присущ в значительной
мере фиктивный характер. Они провозглашали принципы, которые фактически не
осуществлялись в жизни. Это относилось к утверждаемым в них принципам
принадлежности власти трудящимся, полновластия Советов, федеративного
устройства России, возможностям использования гражданами закрепленных в
конституциях прав и свобод.
Общие черты первых советских конституций не исключают
существенных особенностей в содержании каждой из них, юридической специфики
отражения государственно-правовых институтов.
Конституция РСФСР 1918г. - первая Конституция, принятая
вскоре после октябрьского переворота, роспуска Учредительного Собрания, имела
следующие особенности:
1. По сравнению со всеми последующими советскими
конституциями она, как первая Конституция, не опиралась на принцип
преемственности конституционного развития, определяла основы устройства
общества на конституционном уровне впервые, руководствуясь при этом лозунгами,
под которыми шли к власти большевики во главе с Лениным, и опираясь на первые
декреты советской власти, принятые до середины 1918 г.
Данная Конституция полностью зачеркнула весь предшествующий
государственно-правовой опыт прежней России, не оставила камня на камне от
государственных институтов и структур последней.
2. Из всех советских конституций она была в наибольшей
степени идеологизированной, носила открыто классовый характер. В ней полностью
отрицалась общедемократическая концепция о народе как носителе и источнике
суверенитета государства. Она утверждала власть за Советами, за рабочим
населением страны, объединенным в городских и сельских Советах. Конституция
напрямую утверждала установление диктатуры пролетариата. Руководствуясь
интересами рабочего класса в целом, Конституция лишала отдельных лиц и
отдельные группы лиц прав, которые эти лица или группы лиц использовали в ущерб
интересам социалистической революции .
3. Конституция 1918 г. отличается от последующих также
значительным количеством программных положений, определяя во многих своих
статьях цели, на достижение которых в будущем направлена Конституция. Это
относится к положениям о федеративном устройстве России, учрежденном при
фактическом отсутствии субъектов, к фиксированию некоторых прав граждан,
нацеленных на возможность их реализации в будущем. В Конституции большое
количество «целевых» статей.
4. К числу отличительных черт Конституции 1918 г. относится
выход ее норм и положений за рамки внутригосударственного регулирования. Она
включает установления чисто политического характера, причем ориентированные на
все мировое сообщество. Так. в ст. 3. закреплялось: «Ставя своей основной
задачей уничтожение всякой эксплуатации чеповека человеком, полное устранение
деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление
социалистической организации общества и победы социализма во всех странах...».
В ст. 4 выражена непреклонная решимость вырвать человечество из когтей
финансового капитала и империализма.
5. Следует указать и на такую особенность Конституции 1918
г., как открытое признание применения насилия в целях утверждения принципов
нового социалистического строя. Эта черта не характерна для последующих
советских конституций. Так в ст. 3 Конституции говорится об уничтожении
паразитических слоев общества, о беспощадном подавлении эксплуататоров.
Конституция закрепляла насильственное уничтожение частной собственности,
допускала ее принудительное безвозмездное изъятие.
6. С точки зрения юридической техники, относящейся к
правовому оформлению государственно-правовых институтов, обычно четко
выделяемых в конституциях, Конституция 1918 г. была в значительной своей части
несовершенной, что объяснялось и объективными факторами. Отсутствие субъектов
федерации не позволяло выделить соответствующий раздел в Конституции. Не мог
еще быть в обобщенном виде представлен и раздел об основах общественного строя,
по-скольку последний еще только закладывался.
Все отмеченные особенности Конституции 1918 г.
характеризуют ее как конституцию революционного типа, принимаемую в результате
насильственного изменения общественного и государственного строя, отвергающую
все прежние правовые установления, существующие до переворота или революции.
Причиной замены Конституции 1918г. Конституцией 1925 е.
явилось объединение РСФСР с другими независимыми республиками в Союз ССР и
принятие первой Конституции СССР 1924 г. Последняя устанавливала, что «союзные
республики в соответствии с настоящей Конституцией вносят изменения в свои
конституции».
Черты преемственности в этой Конституции 1924 г. положений
Конституции 1918 г. значительны. Характерно, что в ряде случаев имеются в виду
ссылки на нормы последней, что как бы пролонгирует их действие.
В отличие от Конституции 1918г. Конституция СССР 1924 г. не
включала в свой текст «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа»,
однако записала, что исходит из основных ее положений и воспроизводила многие
из них.
Конституция 1924 г. в значительной мере сохранила некоторые
отмеченные выше черты, свойственные Конституции 1918г.
Оставаясь открыто классовой, она существенно смягчила при
этом формулировки норм о насилии, подавлении, уничтожении «паразитических»
слоев общества, исключила положения о мировой революции и интересах всего
человечества. Конституция 1924 г. стала юридически более строгой и сняла общие
политические положения, присущие Конституции 1918г.
То новое, что характеризует содержание Конституции 1924 г.,
заключается в следующем:
1. В ней отражен факт вхождения республик в Союз ССР. Он
зафиксирован в ст. 3, записавшей, что согласно воле народов , принявших решение
на Х Всероссийском Съезде Советов об образовании Союза ССР, республики, входя в
состав Союза ССР, передают Союзу полномочия, отнесенные в соответствии со ст. 1
Конституции СССР к ведению органов Союза ССР.
В ст. 19 определялось, что в пределах, указанных в
Конституции СССР и по предметам, отнесенным к компетенции Союза, на территории
республик имеют обязательную силу постановления верховных органов СССР. За этим
исключением никакие органы, кроме республиканского Съезда Советов, ВЦИК, его
Президиума и СНК, не имеют права издавать законодательные акты
общегосударственного значения на территории республик СССР. Этим косвенно
подтверждались суверенные права республик вне пределов прав Союза, однако
прямого указания на суверенитет республик в их Конституциях не содержалось. Не
было также разработана в этой Конституции тема сохранения за республиками права
выхода из состава Союза ССР (хотя такая норма в Конституции СССР 1924 г.
имелась).
Компетенция республик как государств, входящих в состав
Союза, в отличие от последующих конституций не определялась прямо, а лишь через
предметы ведения высших органов РСФСР.
2. В связи с появлением субъектов СССР в ее Конституции уже
появились положения, определяющие их статус и полномочия федерации в отношении
них.
В структуре Конституции была выделена глава «О советских
социалистических республиках », в которой определялись принципы формирования их
органов государственной власти, порядок принятия Основных Законов (Конституций)
ССР и Положений об автономных областях. К ведению республиканского Съезда
Советов было отнесено окончательное утверждение Конституций АССР. К совместному
ведению Съезда и ВЦИК относилось установление границ республик, АССР и
автономных областей, утверждение Конституций союзных республик, АССР,
разрешение споров между республиками, АССР и другими частями федерации, отмена
постановлений Съездов Советов республик, АССР и автономных областей, нарушающих
настоящую Конституцию или постановления верховных органов СССР.
Последующее конституционное развитие СССР также напрямую
связывалось с принятием новых союзных конституций. Причем, этот процесс шел по
линии все большего совпадения структуры и содержания конституций республик с
Конституцией СССР и установления почти единообразного текста конституций всех
союзных республик.
Поэтому основные черты и особенности
последугоших советских конституций являлись в полной мере производными от
соответствующих характеристик конституций СССР.
2. Исторические аспекты и проблемы
федерации при образовании СССР
На исходе гражданской войны территория страны представляла
собой, особенно на окраинах, конгломерат различных государственных и
национально-государственных образований, статус которых определялся многими
факторами:
движением фронтов, состоянием дел на местах, силой местных
сепаратистских и национальных движений. По мере того как Красная Армия занимала
опорные пункты на различных территориях, возникала необходимость упорядочения
национально-государственного устройства. О том, каким оно должно быть, среди большевистского
руководства не было единого мнения еще со времен партийных дискуссий по
национальному вопросу. Так, значительная часть большевиков вообще игнорировала
идею национального самоопределения, целиком полагаясь на «пролетарский
интернационализм» и выступая сторонниками унитарного государства; их лозунг -
"Долой границы!", выдвинутый Г.Л. Пятаковым. Более осторожную позицию
занимал Ленин. Отвергая идею «культурно-национальной автономии», принятую в
программах ряда социал-демократических партий Запада, он ставил вопрос о
желательной для большевиков форме национального самоопределения в зависимости
от конкретно-исторических условий н от того, как будет развиваться
«революционная борьба пролетариата». В то же время поначалу симпатии Ленина
были очевидными: он сторонник централистского государства и автономизации
живущих в нем народов. Впрочем, осознавая сложность проблемы, Ленин настанвал
на ее специальном анализе, который следовало бы поручить представителю
национальных меньшинств. Как раз к месту пришелся «чудесный грузин».
Закрепление в партии за И.В, Сталиным роли специалиста по национальному
вопросу, видимо, было связано с тем, что его «разработки» весьма совпадали с
мыслями самого Ленина. В труде «Марксизм и национальный вопрос» Сталин дал
определение нации, которое во многом бытует и в настоящее время, и пришел к
однозначному выводу о необходимости областной автономии в России для Польши,
Финляндии, Украины, Литвы, Кавказа.
В условиях жесткой централизации, присущей периоду
«военного коммунизма», постоянно возникали конфликты и трения между
центральными и местными властями. Проблема заключалась еще и в том, что у самих
коммунистов, особенно на местах, весьма заметными были националистические и
сепаратистские настроения, и местные руководители постоянно стремились поднять
статус своих национально-государственных образований, которые окончательно не
были установлены. Все эти противоречия, борьба объединительных и сепаратистских
тенденций не могли не сказаться, когда большевики, перейдя к мирному строительству,
взялись за определение национально-государственного устройства.
На территории, где к 1922 г. установилась власть Советов,
этнический состав, несмотря на изменение границ, оставался очень пестрым. Здесь
проживало 185 наций и народностей (по переписи населения 1926 г.). Правда,
многие из них представляли либо «рассеянные» национальные общности, либо
недостаточно определившиеся этнические образования, либо специфические
ответвления других этносов. Для объединения этих народов в единое государство,
бесспорно, существовали объективные предпосылки, имеющие глубокие исторические,
экономические, политические и культурные основания. Образование СССР не было
только навязанным сверху актом большевистского руководства. Это одновременно
был процесс объединения, поддерживаемый «снизу».
С момента вхождения различных народов в Россию и
присоединения к ней новых территорий, что бы ни говорили сегодня представители
национальных движений, их объективно начинала связывать общность исторических
судеб, происходили миграции, перемешивание населения, складывалась единая
хозяйственная ткань страны, основанная на разделении труда между территориями,
создавалась общая транспортная сеть, почтово-телеграфная служба, формировался
общероссийский рынок, налаживались культурные, языковые и другие контакты.
Соотношение центростремительных и центробежных тенденций, которые сегодня с
новой силой борются на территории бывшего СССР, определяется совокупностью
многих обстоятельств: длительностью совместного «проживания» различных народов,
наличием компактно заселенной территории, численностью наций, прочностью
«сцепления» их связей, наличием и отсутствием в прошлом своей
государственности, традициями, своеобразием уклада, национальным духом и т.д. В
то же время вряд ли можно провести аналог между Россией и существовавшими в
прошлом колониальными империями и называть первую вслед за большевиками
«тюрьмой народов». Отличия, характерные для России, бросаются в глаза - это
целостность территории, полиэтнический характер ее заселения, мирная по преимуществу
народная колонизация, отсутствие геноцида, историческое родство и сходство
судьбы отдельных народов. Образование СССР имело и свою политическую подоплеку
- необходимость совместного выживания созданных политических режимов перед
лицом враждебного внешнего окружения.
Для выработки наиболее рациональных форм
национально-государственного строительства была создана специальная комиссия
ВЦИК, у которой с самого начала наметились расхождения с Наркомнацем. Сталин и
его сторонники (Дзержинский, Орджоникидзе и др.) большей частью из числа так
называемых «русопетов», т.е. лиц нерусской национальности, утративших связь со
своей национальной средой, но выступавших защитниками интересов России,
выдвинули идею автономизации советских республик. Случаи, когда именно такие
группы провозглашают себя носителями великодержавия, представляют любопытный
психологический феномен человеческой истории.
Уже на Х съезде РКП(б), который знаменовал переход к нэпу,
Сталин, выступая с основным докладом по национальному вопросу, утверждал, что
Российская Федерация является реальным воплощением искомой формы
государственного союза республик. Надо добавить, что именно Наркомнац в 1919-
1921 гг. занимался строительством большинства автономий в составе РСФСР,
определением их границ и статуса, зачастую путем администрирования по следам
поспешности и непродуманности. Выступление Сталина на съезде вызвало бурную
реакцию. Член Туркестанской комиссии ВЦИК Г.И. Сафаров обвинил партию в
невнимании к национальному вопросу, в результате чего большевики, по его
мнению, наделали массу непростительных ошибок в Средней Азии. Критика была
справедливой, ибо, действительно, левацкие загибы большевиков в Туркестане
принесли местному населению немало бед, о чем свидетельствовал рост
повстанческого (басмаческого) движения.
Решение съезда по национальному вопросу было составлено с
учетом высказанных мнений. Оно подчеркивало целесообразность и гибкость
существования различных видов федераций: основанных на договорных отношениях,
на автономии и промежуточных ступенях между ними. Однако Сталин и его
сторонники вовсе не склонны были брать во внимание критику своей позиции. Это
отчетливо проявилось в процессе национально-государственного строительства в
Закавказье.
Закавказье представляло собой сложный комплекс национальных
отношений и противоречий, сохранившихся с давних времен. Этот регион требовал
особенно тонкого и взвешенного подхода. Период существования здесь в
предшествующие годы местных национальных правительств, сметенных Красной Армией
и местными большевиками, тоже оставил определенный след в сознании населения.
Грузия, например, в период своего независимого существования в 1918-1921 гг.
наладила довольно широкие связи с внешним миром. Экономика ее имела довольно
своеобразные черты: слабая промышленность, но очень заметная роль мелкого
производства и мелких торговцев. Сильным было влияние местной интеллигенции.
Поэтому некоторые большевистские лидеры, и прежде всего Ленин, считали, что в
отношении Грузии нужна особая тактика, не исключающая, в частности, приемлемого
компромисса с правительством Ноя Жордания или подобными ему грузинскими
меньшевиками, которые не относились абсолютно враждебно к установлению
советского строя в Грузии.
Тем временем национально-государственное строительство в
регионе завершилось созданием Закавказской Федерации (ЗСФСР), однако интересы
населения отдельных республик и национальных территорий были попраны. По
договору 1922 г. республики передавали свои права союзной закавказской
конференции и ее исполнительному органу - Союзному совету в области внешней
политики, военных дел, финансов, транспорта, связи и РКИ. В остальном
республиканские исполнительные органы сохраняли самостоятельность. Таким
образом вырабатывалась модель объединения, которой вскоре предстояло пройти
испытание на прочность в связи с решением вопроса об отношениях Закавказской
Федерации и РСФСР.
В августе 1922 г. для реализации идеи объединения советских
республик в центре была образована специальная комиссия под председательством
В.В. Куйбышева, но наиболее активная роль в ней принадлежала Сталину. По
состав- ленному им проекту предусматривалось вхождение всех республик в РСФСР
на правах автономных. Разосланный на места проект вызвал бурю возражений, но в
самой комиссии он получил одобрение. Дальнейшие события характеризуются
вмешательством Ленина. Это была, пожалуй, последняя активная попытка партийного
вождя, под влиянием болезни постепенно отходившего от руководства, повлиять на
течение государственных дел. Позиция Ленина по поводу объединения была неясной,
недостаточно определенной, но очевидно, что он был противником сталинского
проекта. "Исправить положение" он поручил своему заместителю Л.Б.
Каменеву, который, однако, не имел твердых убеждений по национальному вопросу.
Составленный им проект учитывал пожелания Ленина и, отвергая идею
автономизации, предусматривал договорный способ государственного объединения
республик. В таком виде он был поддержан партийным пленумом.
30 декабря 1922 г. на съезде Советов, где были представлены
делегации РСФСР, Украины, Белоруссии и ЗСФСР было провозглашено образование
Союза Советских Социлистических Республик (СССР). Союз строился на модели,
выработанной в Закавказье. Были приняты соответствующие Декларации и Договор. В
Декларации указывались причины и принципы объединения. В Договоре определялись
взаимоотношения между республиками, образующими союзное государство- Формально
оно учреждалось как федерация суверенных советских республик с сохранением
права свободного выхода и открытым доступом в нее. Однако механизм «свободного
выхода» не предусматривался. В компетенцию Союза передавались вопросы внешней
политики, внешней торговли, финансов, обороны, путей сообщения, связи.
Остальное считалось в ведении союзных республик. Высшим органом страны
объявлялся Всесоюзный съезд Советов, в перерывах между его созывами - ЦИК СССР,
состоявший из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей.
В день, когда состоялось образование союзного государства,
вышла работа Ленина «По вопросу о национальностях и автономизации». В ней
сквозит недовольство Ленина всей историей, связанной с образованием СССР,
несвоевременной затеей Сталина, которая, по его мнению, «завела все дело в
болото». Однако старания Ленина, его попытки "разобраться" с
проявлениями великорусского шовинизма, наказать виновников «грузинского
инцидента» особых последствий не имели. Поток событий в партии устремился в
другую сторону и проходил без участия Ленина. Уже разворачивалась борьба за его
наследство, в которой все больше проявлялась фигура Сталина. Можно сказать,
что, показав себя сторонником централистского государства, крутых и грубых
административных решений в национальном вопросе, Сталин мало изменил свое
отношение к национальной политике, постоянно подчеркивая опасность
националистических проявлений и необходимость их беспощадного подавления.
II Всесоюзный съезд Советов, состоявшийся в январе 1924 г.,
в траурные дни, связанные со смертью Ленина, принял союзную Конституцию, в
основе которой лежали Декларация и Договор, а в остальном ее положения
зиждились на принципах Конституции РСФСР 1918 г., отражавших ситуацию острого
социального противоборства. В 1924-1925 гг. были приняты конституции союзных
республик, в основном повторяющие положения общесоюзной.
Одним из первых мероприятий, проведенных в рамках Союза,
было «национально-государственное размежевание Средней Азии». На территории
региона до 1924 г, располагались, кроме Туркестанской АССР, образованной еще в
1918 г., две «народные» советские республики - Бухарская и Хорезмская,
созданные после свержения большевиками с престола бухарского эмира и хивинского
хана. Существующие границы явно не соответствовали расселению этнических
общностей, чрезвычайно пестрому и неоднородному. Не совсем ясен был вопрос и о
национальной самоидентификации народов, и о формах их самоопределения. В
результате длительных обсуждений национальных вопросов на местных съездах и
курултаях и перекройки границ образовались Узбекская и Туркменская союзные
республики. В составе Узбекской ССР была выделена автономия таджиков
(впоследствии получившая статус союзной республики), а в ней -
Горно-Бадахшанская АО. Часть территории Средней Азии была передана Казахской
АССР (также впоследствии ставшей союзной республикой). Туркестанские и
хорезмские каракалпаки образовали свою АО, вошедшую в состав Казахской АССР, а
в последующем перешедшей в Узбекскую ССР на правах автономной республики.
Киргизы образовали свою автономную республику, вошедшую в состав РСФСР (позднее
она тоже была преобразована в союзную республику). В общем и целом
национально-государственное размежевание Средней Азии позволило обрести региону
на некоторое время стабильность и устойчивость, однако крайняя чересполосица
этнического расселения не позволяла разрешить вопрос в идеальном варианте, что
создавало и создает вплоть до настоящего времени источник напряженности и
конфликтов в данном регионе.
Возникновение новых республик, автономных областей шло и в
других районах страны. В 1922 г. в составе РСФСР были образованы
Карачаево-Черкесская АО, Бурят-Монгольская АО (с 1923 г. - АССР),
Кабардино-Балкарская АО, Черкесская (Адыгейская) АО, Чеченская АО. В составе
ЗСФСР на территории Грузии были созданы Аджарская автономия (1921 г.) и
Юго-Осетинская АО (1922 г.). Отношения Грузии и Абхазии, двух территорий с
застарелым национальным конфликтом, были оформлены в 1924 г. внутренним союзным
договором. В составе Азербайджана в 1921 г. была образована Нахичеванская АССР,
в 1923 г. - Нагорно-Карабахская АО, населенная преимущественно армянами. На
Территории Украины на левобережье Днестра в 1924 г. возникла Молдавская АССР.
Столь подробное перечисление национальных образований в СССР связано с тем, что
сегодня, в период распада союзного государства, многие из них являются зонами и
потенциальными очагами межнациональных конфликтов.
Обретение народами бывшей Российской империи своей
государственности имело двоякие последствия. С одной стороны, оно пробуждало
национальное самосознание, способствовало становлению и развитию национальных
культур, позитивным сдвигам в структуре коренного населения. Постоянно
повышался статус этих образований, удовлетворяющий росту национальных амбиций.
С другой стороны, этот процесс требовал адекватной тонкой и мудрой политики
центрального союзного руководства, соответствующей национальному возрождению. В
ином случае загоняемые до поры до времени внутрь национальные чувства и их
игнорирование таили в себе лотенциальную опасность взрыва национализма при
неблагоприятном раскладе событий. Правда, в то время руководство мало
задумывалось об этом, щедрой рукой нарезая территории отдельным государственным
образованиям, даже если коренные жители и не составляли на них большинства
населения, или легко передавая их «из рук в руки», от одной республики к
другой, - еще один потенциальный источник напряженности.
В 1920-е гг. в рамках национально-государственных
образований проводилась так называемая политика коренизации, которая
заключалась в привлечении национальных кадров к государственному управлению.
Многие из созданных национальных учреждений не имели ни своего рабочего класса,
ни сколько-нибудь значительной интеллигенции. Здесь центральное руководство
вынуждено было нарушать принципы «диктатуры пролетариата» в пользу
национального равноправия, привлекая к руководству весьма разношерстные
элементы. Эта сторона коренизации положила начало образованию местных элит с
присущей им национальной спецификой. Впрочем, центр прилагал немало усилий,
чтобы держать этих местных руководителей «в узде», не допуская излишней
самостоятельности н беспощадно расправляясь с «национал-уклонистами». Другой
аспект коренизации - культурный. Он заключался в определении статуса
национальных языков, создании письменности для тех народов, которые ее не
имели, строительстве национальных школ, создании собственных литератур,
искусства и т.д. Надо отдать должное: государство уделяло очень много внимания
помощи отсталым в прошлом народам, выравниванию уровней экономического,
социального и культурного развития отдельных наций.
К вопросам национально-государственного
строительства тесно примыкает реформирование административно-государственного
устройства страны. На необходимость его указывалось еще в период революции. Но
только окончание гражданской войны позволило перейти к непосредственному
решению этой задачи, которая состояла в том, чтобы от чисто административного
перейти к административно-хозяйственному делению государства в соответствии с
исторически сложившимися экономическими районами.
3. Современное понимание проблем
федеративности
Территория каждого государства делится на составные части,
определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство.
В рамках территориального устройства государства складывается определенная
система территориальных единиц, из которых состоит государство, система
государственных связей между государством в целом и этими территориальными
единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в
целом, так и каждой из его территориальных единиц.
Такого рода устройство территории государства принято
называть государственным устройством. Таким образом, можно сказать, что
государственное устройство - это территориальная организация государства,
характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в
целом и его частями, связанной с их правовым статусом.
В отечественном конституционном праве институт, связанный с
территориальной организацией государства, получил свое название
«государственное устройство» только в советский период, после принятия
Конституции СССР 1936 года, в которой содержалась специальная глава
«Государственное устройство», посвященная этим вопросам. После принятия
Конституции СССР 1977 года, в которой раздел, посвященный территориальной
организации Союза ССР, именовался «Национально-государственное устройство»,
аналогичным образом был назван и соответствующий институт конституционного права.
В последнее время и в законодательстве, и в учебной литературе стал снова
использоваться термин «государственное устройство».
С точки зрения формы их государственного устройства все
государства делятся на две группы - унитарные и федеративные. Унитарным
считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре
Других государств. В этом смысле унитарное государство (т. е. одно, единое)
принято называть простым государством. Унитарное государство делится, как
правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города,
сельские поселения и т.д.), из которых складывается его
административно-территорнальное устройство. Административно-территориальные
единицы не наделяются собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие
ими органы государственной власти либо местного самоуправления,
Поскольку унитарное государство не имеет в своем составе
других государств, для него характерны - одна конституция, один высший орган
законодательной власти, один высший орган исполнительной власти, одна система
высших судебных органов, единственное гражданство.
Например, известный дореволюционный российский
государствовед Н.М. Коркунов в своем пособии к лекциям «Русское государственное
право» вопросы территориального устройства России излагал в главе названной им
«Государственное единство», а в главе, носившей название «Государственное
устройство», у него рассматривались вопросы самодержавия и законности .
Правда, имеются унитарные государства, включающие в свой
оостав автономии (Италия, Испания, Китай и др.)
Унитарное государство может существовать самостоятельно как
отдельное суверенное государство. Оно может также входить в состав другого
государства на федеративных началах, т. е. сохраняя определенный комплекс своих
суве-ренных прав, либо на автономных началах.
В бывшем Союзе ССР унитарными государствами считались все
союзные республики, кроме Российской Федерации, а также все автономные
республики. В современной Российской Федерации унитарными государствами
являются все республики в составе Российской Федерации. Унитарными
государствами являются также большинство государств мира.
Федерация - это объединение двух или нескольких государств
в одно новое государство. Таким образом, федеративное государство является
сложным государством, в состав которого входят другие государства.
Следует сказать, что, объединяясь, государства не
обязательно образуют федерацию. Они могут образовать и конфедерацию. Однако в
отличие от конфедерации, которая представляет собой союз государств, т. е.
международно-правовое объединение, федерация является союзным государством, т.
е. государственно-правовым объединением, которое обеспечивает государственное
единство всех входящих в его состав государств, сохраняя за ними определенную
политико-юридическую самостоятельность.
Вместе с тем утверждение, что федерация является
государственно-правовым союзом в отличие от международно-правового союза -
конфедерации, совсем не означает, что федерация, выступая вовне как единое
государственное образование, исключает возможность поддерживать какие-либо
международно-правовые отношения с зарубежными государствами и международными
организациями для входящих в нее государств или других образований. Наоборот,
многие конституции федеративных государств, в том числе и Консти-туция Российской
Федерации, показывают, что такая возможность вполне допускается.
Имея в своем составе другие государства, федеративные
государства характеризуются тем, что наряду с федеральной конституцией и
законодательством в них могут иметься конституции и законодательство входящих в
их состав государств. Наряду с наличием высших государственных органов,
гражданства, территории федерации, включающей территории вошедших в ее состав
государств, эти государства сохраняют и систему своих высших государственных органов,
собственное гражданство, свою территорию, которая, как правило, не может быть
изменена без их согласия. Они могут также иметь свои государственные символы.
Государства, образующие новое федеративное государство,
называются его субъектами. Последние, как правило, обладают одинаковым правовым
статусом. Однако мировой практике известны и такие федерации, субъекты которых
об-ладают различным правовым статусом.
Между федерацией и ее субъектами проводится разграничение
компетенции, имеющее цепью обеспечить наиболее эффективное осуществление
федерацией своих задач и целей на базе объединения ресурсов и возможностей всех
ее членов и в интересах как самой федерации в целом, так и ее субъектов.
Сохраняя за собой определенный объем полномочий, субъекты федерации добровольно
ограничивают свою компетенцию в пользу федерации, исходя из признания
приоритета задач и целей созданной ими федерации. Они также признают на своей
территории высшую юридическую силу нормативных правовых актов федерации.
Государственная власть федерации является единственной
суверенной властью на ее территории. Она опирается на волю всего народа
федерации. Признание полного суверенитета субъектов федерации означало бы одно
из двух: либо формальный характер такого признания, не влекущий за собой
никаких юридических последствий, либо ликвидацию федерации, которая в этом
случае утрачивает характер союзного государства и превращается в союз
суверенных государств либо распадается на отдельные суверенные государства,
существующие самостоятельно.
В мире в настоящее время существует немало различных
федераций, включая такие крупные государства, как США, ФРГ, Индия, Бразилия.
Федеративным государством был бывший Союз ССР. Федеративным государством
является и Россия.
Однако Российская Федерация характеризуется рядом
особенностей, существенно отличающих ее от другах федераций. До создания
Российской Федерации под федерацией обычно понималось объединение двух или
нескольких государств в единое союзное государство. Однако образование
Российской Федерации шло совсем другим путем. Россия не является федерацией,
созданной путем объединения нескольких государств. Она была образована в
результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных
национально-государственных образований народов, населяющих территорию России.
Эти государства, а также национально-государственные образования и были
признаны ее субъектами.
Именно поэтому Российская Федерация с самого начала ее
создания рассматривалась одновременно и как национальное государство русского
народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя
республике, и как основанная на автономии федерация, объединившая в своем
составе русский и многие другие народы.
Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о
том, что с самого начала своего возникновения эта федерация носила не
договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации,
а конституционно-правовой характер, поскольку она была создана не в результате
заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее
конституцией республики.
Не обладая классическими признаками федеративного
государства, Россия как федеративное государство вызывала немало споров. Однако
главным аргументом в защиту ее федерального характера служили не те или иные
формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание
рассматривать свое государство в качестве федеративного.
Ныне Российская Федерация в большей мере походит на
классическое федеративное государство, чем ее предшественница - РСФСР. В настоящее
время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие
автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в
настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской
Федерации складывается из территорий ее субъектов.
Однако, несмотря на изменение многих ее черт, Российская
Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.
Российская Федерация, как и любая другая федерация,
является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее
составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех
же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело - многосторонние
и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о
распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является
Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Сегодня
этот договор в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации,
наряду с Конституцией Российской Федерации лежит в основе отношений Российской
Федерации с республиками, подписавшими этот договор.
Таким соглашением является также Договор Российской
Федерации и Республики Татарстан от 15 января 1994 года «О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
Республики Татарстан». Этот договор наряду с Конституцией Российской Федерации
является основой отношений Российской Федерации с Республикой Татарстан, не
подписавшей в свое время Федеративный договор. Думается, что такие договоры
могут быть подписаны Российской Федерацией и с другими республиками -
субъектами Федерации как подписавшими Федеративный Договор, так и не
подписавшими его. Однако их цель состоит не в том, чтобы установить
конституционно-правовой статус этих государств, уже определенный Конституцией
Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации
государственных полномочий как Федерацией так и ее субъектами. Они позволяют
повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с ее субъектами,
стабилизировать в них политическую обстановку.
В настоящее время Российская Федерация имеет в своем
составе три вида субъектов " государства в составе Российской Федерации,
преобразованные, как правило, из бывших автономных республик;
государственно-территориальные образования - края, области и города
федерального значения, бывшие прежде наиболее крупными
административно-территориальными единицами Российской Федерации: и
национально-государственные образования - автономная область и автономные
округа.
Таким образом, в составе субъектов Российской Федерации и
сейчас сохраняются традиционные автономные образования. Автономия в Российской
Федерации - это самостоятельное осуществление государственной власти
находящимися в ее составе национально-государственными образованиями в пределах
компетенции, устанавливаемой федеральными органами государственной власти при
участии соответствующей автономной единицы.
В настоящее время такие договоры подписаны также с
Башкортостаном, Кабардино-Балкарией и Северной Осетией. Российская автономия
построена по национальному признаку. Это значит, что она создается с учетом
национального состава населения, проживающего на ее территории, В зависимости
от количества населения, уровня и перспектив развития экономики и других
факторов создаются различные виды автономии - автономная область или автономный
округ. При этом принимается во внимание воля населения образовать то или иное
автономное образование или преобразовать один вид автономии в другой.
В Российской Федерации автономия длительное время
осуществлялась в двух формах: государственной, которая воплощалась в
национальном государстве - автономной республике, и административной,
представленной автономными областями и автономными округами. Государственная
автономия характеризовалась более значительным объемом прав, наличием
конституции, высших органов государственной власти, законодательства,
гражданства. Административная автономия всех этих признаков, характеризующих
государственную автономию, не имела. В настоящее время в Российской Федерации автономия
осуществляется только в одной форме - административной.
С учетом изложенного можно сказать, что государственное
устройство Российской Федерации - это территориальная организация Российской
Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с
республиками в составе Российской Федерации краями, областями, городами
федерального значения, автономной областью и автономными округами.
Государственное устройство Российской Федерации - один из
важнейших институтов конституционного права Российской Федерации. Объединяемые
им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе
создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они регулируют
не только различные стороны государственного устройства Российской Федерации,
но и оказывают существенное влияние на содержание других
конституционно-правовых институтов, поскольку именно госу-дарственным
устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок
образования, система и компетенция как государственных органов самой федерации,
так и ее субъектов, вопросы гражданства и т. д.
Нормы института государственного устройства содержатся в
третьей главе Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство»,
определяющей правовые основы статуса Российской Федерации и ее субъектов,
дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также
совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации. Вместе с тем,
нормы института государственного устройства содержатся также в Федеративном
договоре от 31 марта 1992 года, в нормативных актах органов государственной
власти Российской Федерации; Президента и Правительства Российской Федерации; в
конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов Российской
Федерации.
Однако Конституция Российской Федерации рассматривает
федерацию в России не только в качестве формы государственного устройства
страны, но и как одну из основополагающих основ конституционного строя
Российской Федерации, установленных в главе первой Конституции Российской
Федерации. В государственном устройстве Российской Федерации, основывающемся на
принципе федерализма, проявляется демократизм Российской Федерации как
государства.
В России федерализм выступает прежде всего в качестве формы
государственной организации национальных отношений. Исторический опыт
российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения
национального вопроса в республике, для обеспечения и осуществления
суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации.
Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций,
проживающих на территории Российской Федерации. Суверенитет нации означает ее
самостоятельность и независимость в решении вопросов своей внутренней жизни и
взаимоотношений с другими нациями, ее свободное волеизъявление в избрании формы
своей национальной государственности. Российский федерализм обеспечивает также
свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России. Оно
получило свое выражение в создании различных форм национальной
государственности народов Российской Федерации - республик, автономной области,
автономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной
государственности в другие. Свободное развитие наций и народностей означает
также развитие национальных языков. Однако российский федерализм - это не
только форма разрешения национального вопроса в многонациональной республике,
но и форма демократизации управления государством. Федерализм имеет
существенные преимущества в этом отношении перед унитарным государством.
Децентрализация государственной власти и распределение ее по регионам является
важной гарантией демократизма в управлении государством. Центральная власть в
этих условиях лишается монополии на власть и поэтому не может употребить ее
произвольно, она повсеместно встречается со «сдержками и противовесами». В этих
условиях открывается больше возможностей для устройства управления на местах в
соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву
другим. В результате образуются многочисленные центры интересов,
характеризующиеся своими особенностями, и вместо единообразия, установленного
центром, обеспечивается единство в разнообразии, что и составляет высшую цель
общественного развития.
Базирующаяся на принципе федерализма децентрализация
государственной власти обеспечивается разграничением предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями,
областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными
округами и местным самоуправлением. В соответствии с принципом федерализма
основы правового статуса республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов устанавливаются и
гарантируются Конституцией Российской Федерации. Конституции республик, уставы
краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных
округов не могут противоречить Конституции Российской Федерации. Полномочия
государственной власти, не отнесенные Конституцией Российской федерации к
ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Российской Федерации и
республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов, осуществляются республиками, краями, областями, городами федерального
значения, автономной областью, автономными округами самостоятельно в
соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации основывается
на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы
являются исходными началами территориального устройства не только самой
федерации, но и ее субъектов. К ним согласно Конституции Российской Федерации
(ст. 5) относятся государственная целостность Российской Федерации; единство
системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и
самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов
Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти.
1. Государственная целостность Российской Федерации.
Российская Федерация является соединением ряда государств,
государственно-территориальных и национально-государственных образований,
созданным для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это
предполагает стремление субъектов Российской Федерации к государственному,
политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в
государственной целостности Российской Федерации.
Каждому подлинно федеративному государству свойственно
унитарное начало. Это начало не является противоположностью федерализму. Такой
противоположностью является абсолютно единое государство. Унитаризм и
федерализм - это те две основные силы, которые действуют внутри федеративного
государства и определяют его действительный облик в зависимости от преобладания
одной из них. Однако ни одна из этих составляющих не теряет своего влияния
полностью. Поэтому, если исчезнет унитарное начало, то федеративное государство
подвергается опасности дезинтеграции, и наоборот, если нежизненным оказывается
федерализм, федеративное государство превращается в полностью единое.
Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и
неприкосновенностью ее территории: единством экономического пространства,
которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и
каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых
средств; верховенством Конституции Российской Федерации и федеральных законов
на всей территории Российской Федерации: единым гражданством Российской
Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава
федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации,
поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для
государственной целостности Российской Федерации, единству системы
государственной власти.
2. Единство системы государственной власти. Единство системы
государственной власти является одной из гарантий государственной целостности
Российской Федерации. Вместе с тем это единство является одним из важнейших
проявлений суверенитета Российской Федерации. Единство системы государственной
власти выражается в наличии единого высшего органа или системы органов,
составляющих в своей совокупности высшую государственную впасть. Юридические
признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная
компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для
осуществления функций государства, а различные органы, принадлежащие к этой
системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних
и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга правила поведения.
В Российской Федерации государственная власть реализуется
системой, в которую входят федеральные государственные органы: Президент,
законодательные, исполнительные и судебные, а также государственные органы всех
субъектов федерации.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти
основана не только на принципе разделения властей по горизонтали, т. е. между
законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали -
разграничением предметов ведения и полномочий различных видов органов
Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации
устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы
которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами
власти субъектов федерации.
Реализуя принцип разделения властей по вертикали,
свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая
при этом в достаточно широком масштабе права на самостоятельность субъектов
федерации,
Российская Федерация тем самым не только значительно
увеличивает круг реальных носителей власти, но и устанавливает разграничения их
полномочий, т. е. создает систему, в которой каждый орган осуществляет
государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся
система в своей совокупности реализует государственную власть в целом. Вместе с
тем, необходимо подчеркнуть, что разграничение компетенции между органами
власти федерации и ее субъектов базируется на добровольном признании субъектами
фе-дерации приоритета задач и целей федерации, а следовательно. на ограничении
субъектов в их правах.
4. Равноправие и самоопределение народов
Российской Федерации.
В Российской Федерации все народны пользуются одинаковыми
правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах
государственного строительства, в развитой культуры и других областях.
Народы Российской Федерации пользуются равными правами
также на самоопределение, т. е. прежде всего на избрание формы своей
государственности. В настоящее время в Российской Федерации имеется 21
республика, одна авто-номная область и 10 автономных округов. Все они являются
формой объединения многих народов. Это означает, что десятхи народов имеют в
Российской Федерации свою государственность и, следовательно, реализовали на
практике свое право на самоопределение. Право народов на самоопределение может
осуществляться в самых различных формах. Согласно Декларации «О принципах
международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между
государствами в соответствии с Уставом ООН», принятой Генеральной Ассамблеей
ООН 24 ноября 1970 г., такими формами являются; создание суверенного
независимого государства; свободное присоединение к независимому государству
или объединение с ним; установление любого другого политического статуса.
Однако выбор им одной из этих форм самоопределения не может вести к разрушению
государственного единства и ущемлению прав человека. Вместе с тем, в Декларации
подчеркивается недопустимость использования ссылок на самоопределение для
подрыва государственного и национального единства. В ней указывается, что ничто
в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или
поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или
полному нарушению территориальной целостности или политического единства
суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа
равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и
вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ,
принадлежащий к данной территории без различии расы, вероисповедания или цвета
кожи. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных
на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной
целостности любого другого государства или страны».
Аналогичные положения содержатся и в ряде других
международно-правовых актов (например, Хельсинкском заключительном акте 1975
года, Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. и др.).
Таким образом, все народы Российской Федерации имеют право
на самоопределение. Однако это право может быть реализовано либо только в
рамках Российской Федерации, либо в любой другой форме, но только с согласия
Российской Федерации.
5. Равноправие субъектов Российской Федерации в их
взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это
равноправие означает, что все субъекты Российской Федерации обладают
одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти, что в составе Российской Федерации не может быть
субъектов, имеющих какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими
ее субъектами. В этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской
Федерации, равноправны. Однако это равноправие, разумеется, не означает, что
все субъекты Российской Федерации имеют одинаковые права. Республика в составе
Российской Федерации является государством, и она, конечно, не может иметь
одинаковые права, скажем, с автономным округом. Вместе с тем, бесспорно,
равноправными являются все республики в составе Российской Федерации, все
области и края, города федерального значения, автономная область, все автономные
округа.
Принципы государственного устройства
Российской Федерации тесно взаимосвязаны.-Их главная цель и практическое
назначение состоит в том, что их реализация способствует успешному
государственному строительству в Российской Федерации. Следует отметить, что
закрепление в Конституции Российской Федерации федеративного устройства России
не означает, что основы и формы сложившейся федеративной организации являются
неизменными. Неизменным должно оставаться деление федерации на субъекты, хотя
сами субъекты могут быть иными; неизменно и тесно сотрудничество между
феде-рацией и ее субъектами, однако не обязателен на все времена нынешний объем
полномочий как федерации, так и ее субъектов.
Список литературы
1. Валентинов В. (Вольский). Новая экономическая политика и
кризис партии после смерти Ленина. Стэнфорд, 1971.
2. Далин Д. После войн и революций. Берлин, 1922.
3. Загорский С.О. К социализму или к капитализму? Прага,
1927.
4. Зимин А. У истоков сталинизма. 1918 - 1923. Париж, 1984.
5. Исторический опыт КПСС в осуществлении конституционной
политики. М., 1972.
6. Карр Э. История Советской России. М., 1989.
7. История конституций. Вопросы теории и истории. М., 1974.
8. Преображенский А. Новая экономическая политика. Опыт
теоретического анализа. М., 1926.
9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию. - М., 1995.
10. Русское государственное право. Т, 1.-СПб., 1892.
11. Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
1994. № 6.
12. Международное право в документах. - М.: Юридическая
литература. 1992.