В царской России под государственной службой понималась деятельность «в порядке подчиненного управления государством», то есть осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства1.
Государственная служба в допетровский период не имела четких правовых основ и носила, по мнению Страховского, патримониальный характер (каждый служащий рассматривался как личный слуга государя). Петровские преобразования потребовали хорошо организованный, профессиональный, структурированный государственный аппарат. Такой аппарат возможно было создать лишь на прочной правовой основе. Реформы Петра I одним из своих итогов имели более четкое разграничение отраслей государственного управления. Административные преобразования повлекли за собой создание гражданской государственной службы и отделили ее от военной и придворной службы. Сама государственная служба стала объектом социальной отрасли государственного управления2.
В июне 1719г. Петром I был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей»3. Затем было решено разработать закон о государственной службе. Для этого специальная комиссия изучала законодательство Пруссии, Дании и Швеции. На основе проанализированного законодательства в 1722 году была подготовлена Табель о рангах всех чинов – воинских, статских и придворных. «Табель» закрепила деление государственной службы на три вида: воинскую службу (наиболее престижна); статскую и придворную (носила закрытый, привилегированный характер). Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Согласно документу, все государственные должности в Империи разделялись на 14 классов, низшим считался четырнадцатый. Высшие должности по «Табели» – канцлеры, и такой чин жаловался редко. Все должности в империи могли замещаться только при наличии чина, который соответствовал должности. Классы с 14 по 5 включительно присваивались за выслугу лет; с 4 по 1 классы – лишь по личному усмотрению государя. Всего в 14 классов Табели о рангах было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельные ряда чинов, в том числе военных –126, статских – 94, придворных – 42.
Преимущество производства в чин 14 класса состояло в том, что предоставляло подданному личное дворянство. Если же подданный был произведен в чин 8 класса (что соответствовало должности коллежского асессора), то это автоматически означало жалование потомственного дворянства. Принадлежность к дворянскому сословию давала сословные привилегии – например, право собственности на землю, право собственности на крепостных крестьян.
При Петре I впервые в истории русского государства была юридически закреплена возможность приобретения дворянства службой. Государственная служба была при этом строго обязательной для дворян (вплоть до 1762г.), и фактически являлась для них повинностью: любой дворянин в возрасте от 10 до 30 лет обязан был являться в Сенат и нести службу.
Табель о рангах ставила в равные условия при поступлении на службу представителей податных и неподатных сословий. Любой подданный был обязан начинать службу (вне зависимости от сословной принадлежности) с должности канцелярского служителя, которая вообще не входила в «Табель». В должности канцелярского служителя необходимо было пройти следующие ступени: писец, копиист, подканцелярист и канцелярист.
Идея петровской государственной службы заключалась в отделении личности государя от государства, то есть чиновник служил уже не государю лично, а государству в его лице. «К положительным чертам такой системы, - пишет А.В. Оболонский,- можно отнести расширение возможности для вертикальной социальной мобильности, для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов4».
Главной особенностью взаимоотношений чиновника и государства было то, что такие отношения не рассматривались как договорные. Считалось, что чиновник находится в зависимом от государства положении. Это были односторонние публично-обязательственные отношения, основанные на принципе служебного долга и верности. Статус дореволюционного чиновника определялся нормами государственного права.
Становление государственной службы в России и формирование кадрового состава чиновников государственных органов и учреждений сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих, устанавливающих важнейшие качества, присущие чиновникам. Так, Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720г. обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Профессионализму и специальной подготовленности чиновников постоянно придавалось важное значение5.
Особенностью государственной службы при преемниках Петра I стало ослабление ее обязательного характера. Так, с 1725г. при Екатерине I дворянам стали предоставляться продолжительные отпуска. В 1736г. указом Анны Иоанновны срок службы дворян был ограничен – 25 лет, при этом возраст прохождения службы – с 20 до 45 лет. Петр III своим манифестом 1762г. о вольности дворянству отменил обязательную службу. Кроме того, дворяне освобождались от всех видов телесных наказаний. Жалованая грамота дворянству 1785г. дала право дворянам объединяться в губернские дворянские собрания. Глава такого собрания получал чин 5 или 4 класса.
До середины 18в. присвоение чина обязательно связывалось с назначением на должность, которой соответствовал чин. К концу 18в. производство в чин уже не было связано с обязательным назначением на должность. Чинопроизводство, основанное исключительно на выслуге лет, привело в конце 18в. к серьезному кризису русской государственной службы. На рубеже 18-19вв. Происходила реформа государственной службы.
В 1802г. были образованы министерства. Их образование закрепило переход от коллегиальных органов управления к единоначальным. Появление министерств было воспринято остро, однако Сперанский предложил противникам реформы посты министров, склонив их таким образом на свою сторону. В связи с образованием министерств актуализировалась проблема роста профессионального уровня чиновников. По инициативе Сперанского Александр I подписал Указ «О правилах производства в чины коллежского асессора и статского советника по гражданской службе» 1809г. Указ предусматривал, что производство в чин 8 класса возможно только при наличии выслуги лет, а также образования – университет, губернское или уездное училище. Таким образом, одной выслуги лет было уже недостаточно. Кроме того, Указ сохранял возможность производства в чин 8 класса для лиц без необходимого образования: им предоставлялась возможность сдать экзамен на чин. Его принимала комиссия в составе ректора университета и четырех профессоров. Необходимо было сдать экзамен по математическим и физическим наукам, правоведению, русской словесности. Помимо прагматической задачи повышения образовательного уровня чиновников, Указ преследовал и более широкую социальную цель – стимулировать в нации интерес к получению образования. Тем не менее, применение этого Указа осуществлялось крайне ограниченно. Более того, известно, что Н.М. Карамзин представил царю записку, в которой дал волю сарказму относительно Указа: «Отныне никто не должен быть произведен ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства своей учености...председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатской – свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор – пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших – римское право, или умрут коллежскими титулярными советниками....Никогда любовь к наукам не производила действия столь не согласного с их целью». Министры начали требовать для своих ведомств исключение из правил, доказывая, что опыт важнее знаний. Царь стал дозволять отступления от установленного порядка для отдельных ведомств и чиновников. Таким образом, уже через несколько лет исключением стало само соблюдение требований Указа6.
В 1832г. создается Свод Уставов о службе гражданской. Он включал в себя 4 документа: 1.Устав о службе по определению от правительства; 2.Положение об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского; 3.Устав эмеритальных касс гражданского ведомства; 4.Устав о пенсиях и единовременных пособиях.
Устав о службе по определению от правительства состоял из введения и семи разделов. В свою очередь, каждый раздел делился на главы, отделы и подотделы. Устав детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалась только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству» - с 14 лет, для начала службы – 16 лет. Он запрещал прием на службу женщин по назначению начальства, выборам и найму. Женщины не производились в классные чины и не получали наград за выслугу лет, а также не приобретали послужного дворянства. Сословие женщины определялось по сословию мужа или отца, а чин – на 2 класса ниже, чем у мужа или отца. Согласно Уставу о службе окончившие университет с ученой степенью кандидата принимались на службу не ниже чина коллежского секретаря, то есть становились чиновниками 10 класса. С ученой степенью магистра получали чин 9 класса (титулярный советник). С ученой степенью доктора становились чиновниками 8 класса (коллежский асессор) и приобретали права потомственного дворянства7. За успехи по службе срок пребывания в чине мог быть сокращен на один год. Чины выше 5 класса в соответствии с Уставом присваивались только за «отличие», а не за «усердие». Уставом предусматривалось принятие присяги при поступлении на государственную службу. Содержание государственных служащих состояло из окладов годового жалованья, квартирных окладов, «столовых денег» и суточных на время командировок.
Устав о службе подробно регламентировал основания прекращения служебных отношений: увольнение, отстранение от должности, увольнение со службы по приговору суда, по истечении срока службы, уход в отставку по прошению, оставление за штатом, в связи с душевным заболеванием или смертью чиновника. Устав о службе не содержал раздела об ответственности чиновников. Эти вопросы регламентировались «Уложением о наказаниях уголовных и исправительных», которым предусматривались такие деликты как: превышение власти, противозаконное бездействие власти, дача предписаний вопреки установленному порядку, присвоение права непринадлежащего, и др. В Уложении разграничивались такие должностные преступления, как мздоимство – получение подарка в связи с исполнением служебных обязанностей и невозвращение его через три дня, и лихоимство – взятка.
Устав о службе предусматривал особый порядок привлечения чиновника к суду. Вопрос о привлечении государственного служащего к судебной ответственности решался начальством. Устав устанавливал возможность привлечения к судебной ответственности чиновника, подвергшегося в течение года за медлительность и нерадение многократным замечаниям начальства или трем строги выговорам8.
Положением об особых преимуществах гражданской службы в определенных местностях, губерниях западных и царства польского предусматривались сокращенные сроки службы для тех чиновников, которые служили на окраинах империи.
Согласно Уставу эмеритальных касс гражданского ведомства, в течение службы чиновник делал вклады в эмеритальную кассу, и после выхода на пенсию получал доплату к установленной пенсии. Если же чиновник умирал, то его вдова и несовершеннолетние дети могли получить его пенсию.
Российское законодательство о государственной службе знало и такую процедуру, как испытание. Оно проводилось часто, однако распространялось только на претендентов к замещению определенных должностей в государственном аппарате. Испытание было направлено на выявление профессионального уровня и общей подготовки претендента на должность, его способностей выполнять должностные обязанности. Так, Положение Комитета Министров от 17 февраля 1853г. «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» определяло, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев, а при утверждении в должности срок испытания засчитывался в служебный стаж чиновника9.
В соответствии с положениями Устава о гражданской службе чиновники не имели права приобретать имущество, продажа которого поручалась им в качестве служебного поручения; заниматься подрядами и поставками по месту работы как самим лично, так и через родственников и подставных лиц; входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договоров по линии их ведомств и административных учреждений, а также в ходе их осуществления; быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они занимали должности10.
В период царствования Николая I режим поступления на государственную службу был резко ужесточен: так, не принимались на службу отдельные национальные меньшинства (евреи), а так же представители податных сословий.
К середине 19в. государственная служба стала подвергаться критике. Очередная комиссия по совершенствованию гражданской службы была создана в начале царствования Николая II, в 1895г. при Государственном совете. Однако работала комиссия непродуктивно и представила свой доклад лишь через 6 лет, в 1901г. Комиссия не поставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить образовательный ценз для чиновников. Лишь в 1906г. был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины сохранились11.
Постепенно происходила либерализация поступления на государственную службу. Во многих случаях допускался отказ от обязательного начала службы в должностях канцелярских служителей.
Временное правительство в августе – сентябре 1917г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», однако не успело его утвердить. Русская государственная служба, просуществовавшая почти два столетия, имевшая прочную правовую базу, была фактически уничтожена декретом Советской власти «об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917г. В заключение можно сказать, что современная российская государственная служба получила неоднозначное, то есть не однозначно плохое наследие, которое, безусловно, заслуживает серьезного аналитического изучения.
Список использованной литературы:
1. А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999г.
2. Ю.Н. Старилов «Служебное право», М., «Бек», 1996г.
3. А.Ф. Ноздрачев «Государственная служба», М., 1999г.
4. Лекция по курсу «государственная служба» от 9.09.2000г.
1 Ю.Н. Старилов «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.61
2 Там же, стр. 70
3 А.Ф Ноздрачев «Государственная служба», М., 1999, с.84
4 А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999, с.64
5 Ю.Н. Старилов «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.75
6 А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999, с.68
7 А.Ф. Ноздрачев «Государственная служба», М., 1999, с.86
8 А.Ф. Ноздрачев «Государственная служба», М, 1999, с.88
9 Ю.Н. Старилов, «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.80
10 Ю.Н. Старилов, «Служебное право», М., «Бек», 1996, с.87
11 А.В. Оболонский «Государственная служба», М., «Дело», 1999, с.74