Фунціонування Державного казначейства в Україні

Світовий досвід підтверджує доцільність зосередження функцій з управління державними коштами та виконання бюджетів у системі Державного казначейства -- головного фінансового агента держави для концентрації фінансових ресурсів держави на Єдиному казначейському рахунку. Стрімкий розвиток системи Державного казначейства в Україні зумовив суттєве відставання теорії від практики казначейства. Діяльність Державного казначейства характеризується казначейськими послугами. Тому відсутність теоретичних напрацювань щодо сутності й розвитку казначейських послуг та нагальна потреба в цьому фінансової системи України визначили головну проблему цієї статті.

Проблемі діяльності Державного казначейства присвячували публікації вітчизняні науковці Булгакова С.О., Дискант О.В., Петрашко П.Г., Сифонова Л.Д., Стоян В.І., Чечуліна О.О.. Юрій СІ. та інші. Вони вивчають різні аспекти, проте цілісного дослідження з метою всебічного вивчення казначейських послуг держави в Україні не проводилося. Отож мета етапі -- дослідити сутність послуг казначейства держави та їх розвиток. Суть основної діяльності системи Державного казначейства полягає в каз-начейському обслуговуванні державного та місцевих бюджетів шляхом обліку надходжень до бюджету і проведення видатків відповідного бюджету через оплату рахунків субєктів господарської діяльності, які виконали роботи (надали продукцію, послуги) розпорядникам бюджетних коштів. Органи державного казначейства України здійснюють свою діяльність переважно через надання казначейських послуг, які є безоплатними для місцевих бюджетів, розпорядників і одержувачів бюджетних коштiв. Частково платними вони є для державного бюджету України, який фінансує діяльність органів Державного казначейства.

Послугами казначейства держави є види діяльності (робіт), у процесі виконання яких змінюється якість уже наявного, створеного продукту. Послуги, які надає система державного казначейства можна згрупувати так:

1. Операції з коштами державного та місцевих бюджетів. До цієї групи можна віднести такі послуги як: управління доходами, видатками державного бюджету України, операції з наявними бюджетними коштами у межах розпису вiдповiдного бюджету -- зарахування надходжень до вiдповiдного бюджету, здійснення передбачених видатків, стеження за виконанням дохідної частини тощо; акумулювання доходів, які надходять від бюджетів різних рівнів, розподіл i перерахування коштів, відрахувань, належних до бюджетів різних рівнів згідно з нормативами, затвердженими Верховною Радою України; здійснення управління державним боргом i проведенням його обслуговування разом з Національним банком України та Мiнiстеретвом фінансів України згідно з чинним законодавством. Регулювання фінансових взаємовідносин між бюджетом та цільовими фондами держави, контроль за надходженням, рухом і використанням коштів цих фондів.

2. Розрахункове касове обслуговування розпорядників і одержувачів державних коштів. До цієї групи можна віднести такі послуги, як: переказування коштів відповідного бюджету на здійснення видатків; оплата видатків розпорядників і одержувачів бюджетних коштів; видача готівки - оформлення грошового чека на видачу готівки в установах банків; прийом і перевірка звітів від бюджетоотримувачів.

3. Фінансовий контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень , прийнятті зобовязань та проведенні платежів. До цієї групи можна віднести такі послуги, як: попередній контроль - контроль відповідності розпису виділеним бюджетним асигнуванням, звірка із залишками невикористаних асигнувань за конкретними кодами бюджетної класифікації; контроль перед здійсненням платежу -- перевірка підтверджувальних документів щодо правомірності та ефективності витрат, контроль відповідності видатків кошторисам, перевірка платіжних доручень що до правильності заповнення реквізитів.

4. Бухгалтерський облік та складання звітності про виконання державного і місцевих бюджетів. До цієї групи можна віднести такі послуги, як: консолідація звітності про стан виконання бюджетів, заборгованість та зобовязання, подача зазначеної звітності відповідним органам влади -- збір цих даних з територіальних управлінь та головних розпорядників коштів; ведення бухгалтерського обліку доходів та видатків бюджету відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів у розрізі кодів бюджетної класифікації; підготовка розрахункових документів і повернення надмірно або помилково сплачених платежів до бюджету на підставі висновків органів державної податкової служби., рішень судових органів, інших органів, що здійснюють контроль за нарахуванням та здійсненням платежів тощо; складання щоденної, періодичної та річної звітності за доходами державного і місцевих бюджетів відповідно до кодів бюджетної класифікації й подача її відповідним органам.

Стратегія розвитку державного органу виконавчої влади, яким є Державне казначейство України, має відповідати меті його створення й політичній та економічній ситуації в країні. Тому подальший розвиток послуг системи Державного казначейства України треба повязувати із удосконаленням наявних та створенням нових механізмів у таких напрямах, як:

зосередження та централізація фінансових ресурсів держави в системі органів Державного казначейства України;

посилення контролю з боку держави за своєчасним і повним надходженням фінансових ресурсів до відповідних бюджетів та їх ефективним використанням.

приведення законодавчих актів у відповідність до діяльності Державного казначейства України та його органів.

Функціонування органів Державного казначейства України за нових умов потребує перегляду їхніх прав та обовязків, правил функціонування внутрішньої платіжної системи з урахуванням вимог Національного банку України як до наявності відповідних структурних підрозділів, так і до побудови системи бюджетного обліку й звітності. Удосконалення цієї системи в цілому та деяких послуг, зокрема клірингових, вимагає дотримання таких загальних вимог до фінансових ресурсів держави, як законність, прозорість, підзвітність, з урахуванням специфіки роботи Державного казначейства України як учасника Системи електронних платежів Національного банку України.

Оперативне управління коштами державного бюджету є комплексом заходів, що розробляються на підставі аналізу фінансової ситуації на конкретну дату або визначений період і мають за мету задовольнити вимоги розпорядників бюджетних коштів у ресурсах шляхом прискорення їх обігу та перерозподілу. Основним призначенням оперативного управління є ліквідація недоліків щодо визначення резерву фінансових ресурсів, методів та інструментів покриття касових розривів. З мстою отримання максимального ефекту від управління доходами й видатками бюджету необхідні подальші дії, спрямовані на удосконалення чинної системи. На нашу думку, для поліпшення результатів у цій сфері треба: а) подальша концентрація ресурсів на Єдиному казначейському рахунку; б) поліпшення якості прогнозування фінансових ресурсів на конкретний період на підставі даних обліку зобовязань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, а також касових доходів бюджету від інших учасників системи; в) посилення та розширення методів контролю за кошторисними доходами й видатками розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; г) завершення впрова-дження повнофункціонального єдиного програмного забезпечення та створення інформаційно-обчислювальної системи.

В умовах складного фінансового стану економіки країни, зниження надходжень до державного бюджету держава вимушена шукати інші додаткові джерела та тимчасово залучати їх для своєчасного покриття видатків. Такими додатковими джерелами мають стати тимчасово вільні кошти цільових фондів держави, місцевих бюджетів й інших клієнтів, що можуть перебувати та обслуговуватись у системі Державного казначейства. Ці кошти можуть використовуватися Державним казначейством на умовах позички для здійснення бюджетних видатків з обовязковим поверненням їх за рахунок ресурсів від бюджетних надходжень. Доступ до них має бути оперативним і технічно можливим.

Здійснити заходи, спрямовані на удосконалення чинної системи управління коштами державного та місцевих бюджетів і їх казначейської системи виконання, які охоплять в обліку органів Державного казначейства України розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та інших клієнтів. Цей напрям розглядається не лише як розширення діяльності Державного казначейства України щодо обсягів фінансової інформації для прийняття управлінських рішень, а як перший крок до переходу від касового методу ведення бухгалтерського виконання бюджету до методу нарахування.

Дієвим інструментом вирішення порушеного питання може стані встановлення подвійної підпорядкованості керівника бухгалтерської служби бюджетної установи керівникові установи, де він працює, та керівникові відповідного органу Державною казначейства України з питань дотримання бюджетного законодавства, ведення обліку і складання звітності. Одним із напрямів вдосконалення управління видатками державного бюджету є вирішення низки питань, повязаних з цільовим використанням коштів силових міністерств та відомств. Це стосується платежів, що на цеп момент про-водяться органами Державного казначейства України без підтверджувальних документів -- витрати на наукові дослідження, закупівля та реалізація військової техніки тощо. У кошторисах силових установ ці видатки становлять значні обсяги коштів, але за відсутності відповідних структур і, як наслідок, компетентних фахівців, органи Державного казначейства України вимушені здійснювати тільки переказування коштів без їх фінансового контролю.

Одним із проміжних етапів досягнення цільового спрямування коштів у цій галузі може стати запровадження акредитивної форми розрахунків та казначейських гарантій в органах Державного казначейства України, за допомогою яких переказування коштів здійснюватиметься лише після надання послуг або отримання товарно-матеріальних цінностей. При цьому бажано передбачити в угодах якомога коротші терміни розрахунків.

Розпорядник бюджетних коштів -- відповідальний за їхнє ефективне використання. При проведенні фінансового контролю та встановленні відповідальності за бюджетні правопорушення мають діяти конкретні механізми (правила), системи оцінок, нормативи, які могли б бути використані бюджетними установами й організаціями, а також контрольними органами для аналізу ефективності використання бюджетних коштів. Розпочинати аналіз треба з оцінки показників бюджету (кошторису), тобто з аналізу необхідності планування й призначення відповідних видатків для їх здійснення, вивчення можливих шляхів досягнення мети меншими обсягами бюджетних асигнувань та порівняння конкретних заходів з ціновими пропозиціями. Наслідком проведення такої роботи на макрорівні стало б ефективне використання бюджетних коштів конкретних розпорядників та одержувачів.

Для досягнення цієї мети пропонується також провести аналіз фінансування усіх бюджетоотримувачів, за результатами якого чітко розділити їх на дві категорії:

бюджетні установи, які разом з відповідними органами державної влади й місцевого самоврядування є відповідальними за виконання доведених у затвердженому кошторисі обсягів бюджетних коштів для погашення зобовязань та дотримання принципу субсидіарності;

інші бюджетоотримувачі, відносини яких з державою мають будуватися на основі договорів або шляхом виділення державних субвенцій чи субсидій із бюджету. Цей захід дасть змогу визначитися щодо потреби існування відповідних бюджетних програм та установ. Одним із кроків щодо централізації ресурсів держави у казначействі була законодавча норма про переведення в систему органів Державного казначейства на обслуговування коштів цільових фондів держави, а саме: Пенсійного фонду України; Фонду загальнообовязкового державного соціального страхування України на випадок безробіття: Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань; Фонду соціального страхування у звязку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням.

На сьогодні усі фонди, крім Пенсійного фонду України, обслуговуються через Державне казначейство України. Казначейство держави акумулює кошти Фонду на своєму рахунку і переказує їх. Сам Фонд, згідно із затвердженим у встановленому порядку його бюджетом, вирішує які кошти куди переказувати і є відповідальним за їхнє цільове використання.

Консолідація коштів Пенсійного фонду України у Державному казначействі України на Єдиному казначейському рахунку є важливим завданням держави. Ця нагальна проблема вимагає негайного прийняття Указу Президента України щодо переведення коштів Пенсійного фонду України на обслуговування до Державного казначейства України. Відповідні кроки в цьому напрямі суттєво зменшать низку порушень і зловживань, які відбуватися й відбуваються з бюджетними потоками цієї великої фінансово-кредитної установи нашої держави.

Наповнення системи Державного казначейства ресурсами є важливим кроком у реформуванні фінансів держави. Усі ресурси держави мають працювати максимально ефективно саме на державу, з дотриманням принципу субсидіарності і наявності мінімально необхідної суми залишків коштів саме на рахунках казначейства держави. Найперше -- це операції Державного казначейства на фінансових ринках. На Єдиному казначейському рахунку Державного казначейства України умовно постійний залишок коштів, який залишається щодня "ночувати" в Національному банку України становить близько 600 млн. грн. Ці кошти можуть і повинні працювати на державу. Однак на сьогодні зазначений механізм з управління залишками коштів державного бюджету, який широко використовується провідними зарубіжними країнами, поки не працює.

За наявності постійного щоденного затишку коштів і відповідних законодавчих актів Державне казначейство України може здійснювати операції на фінансовому ринку, тісно співпрацюючи з Національним банком України, шляхом: - надання кредитів «overnight»

- розміщення тимчасово вільних бюджетних коштів на депозитних рахунках; - купівлі/продажу державних цінних паперів кредит «overnight» - це кредит у межах обумовленого ліміту та визначеної відсоткової ставки, який надано банку Державним казначейством України за постійно діючою лінією рефінансування строком на один день під забезпечення державних цінних паперів. Кредит«overnight» надається через лінію рефінансування строком на один робочий день, який повинен повертатися на наступний день після його отримання. Надання банкам кредитів «overnight» здійснюється тільки під забезпечення державних цінних паперів у розмірі не більше 85% їхньої балансової вартості. Державне казначейство України надає кредити «overnight» за ставкою, не нижчою ніж облікова ставка Національного банку України.

Перевагою цієї операції є передусім відносна простота оформлення та швидкість здійснення. Банк-позичальник взаємодіє з Державним казначейством України як кредитором без посередників. Узгодження умов кредитування (сума, термін, відсоткова ставка, вид забезпечення тощо) здійснюється телефоном, факсом, електронною поштою. Після повного оформлення кредитної угоди вони обмінюються між собою підписаними примірниками кредитної угоди за допомогою телефаксу. Підписання кредитної угоди є підставою для переказування коштів з рахунка Державного казначейства України як кредитора на рахунок банку-позичальника. Переказування коштів здійснюється практично в режимі реального часу після надання Державним казначейством України як кредитором в регіональне управління Національного банку України, що його обслуговує, платіжного доручення про переказ коштів на користь банку-позичальника. Здійснення операцій на фінансових ринках щодо розміщення тимчасово вільних бюджетних коштів на депозитних рахунках у Національному банку України та установах комерційних банків забезпечить додаткове джерело доходів, що дасть можливість зменшити навантаження на видаткову частину державного бюджету. Купівля і продаж державних цінних паперів Державним казначейством України шляхом операцій на відкритому фінансовому ринку тільки підвищить їхню ефективність та забезпечить більші гарантії скарбниці держави. Для погашення заборгованості бюджету з відшкодування податку на додану вартість у рахунок платежів з повернення кредитів, наданих під державні гарантії Державним казначейством України, була розроблена схема казначейських клірингових операцій та здійснені розрахунки з відшкодування ВАТ "Криворіжсталь" податку на додану вартість у рахунок погашення кредиту, наданого під гарантію уряду. Крім того, відповідно до постанов Кабінету Міністрів від 19.09.200! року №1210 "Про проведення розрахунків з бюджетом підприємств паливно-енергетичного комплексу та відшкодуванні податку на додану вартість підприємствам гірничо-металургійного комплексу" та від 26.09.2001 року №1270 "Про впорядкування відшкодування податку на додану вартість" були проведені розрахунки з відшкодування податку на додану вартість на суму відповідно 26,2 млн. грн. та 150,9 млн. грн. за допомогою казначейського клірингу. Операції казначейського клірингу призначені для проведення заліку взаємних вимог між державою і субєктами підприємництва. Ці операції, за наявності достатньої законодавчої бази і прозорих схем клірингу, принесуть казначейству держави значні надходження до спеціального фонду кошторису в розмірі 2--3% від обсягу клірингу і мають бути спрямовані на матеріальне заохочення працівників казначейства. Вони розвязують багато проблем накопиченого податкового боргу субєктів підприємництва перед державою і навпаки -- заборгованості держави щодо відшкодувань з бюджету субєктам підприємництва. Отже, можемо зробити висновок, що вивчення новітнього світового досвіду управління коштами бюджету держави є дуже важливим для України. Адже казначейства інших країн мають тривалу історію і на практиці довели ефективність свого функціонування, що допоможе Україні уникнути помилок та побудувати дієвий механізм управління коштами держави. Також слід зазначити, що у процесі розвитку послуг Державне казначейство України досягло певних успіхів. Однак настав час перейти до вдосконалення послуг державного казначейства, в тому числі на платних засадах, використовуючи весь придбаний позитивний досвід і реальні можливості. Це зумовлено не лише складними й масштабними реаліями розвитку Державного казначейства України, а насамперед їхньою значущістю для держави. Таким чином, світовий досвід переконує, що найефективнішим є використання бюджетних коштів шляхом налагодженого механізму надання послуг казначейством держави. Дотепер не досліджено теоретичні її практичні проблеми, особливості і тенденції розвитку казначейських послуг. Потребують подальшої розробки й питання, повязані з цілісних; дослідженням діяльності інституту казначейства (скарбниці).

Література:

1. П.Г. Петрашко, О.О. Чечуліна, В.Т. Александров, С.О. Булгакова, К.М. Огродський, О.І. Назарчук, Н.І. Сушко. Казначейська справа. У 2-х т. - Т.1. - Київ: НВП «АВТ», 2004. - 288с.

2. П.Г. Петрашко, О.О. Чечуліна, В.Т. Александров, С.О. Булгакова, К.М. Огродський, О.І. Назарчук, Н.І. Сушко. Казначейська справа. У 2-х т. - Т.2. - Київ: НВП «АВТ», 2004. - 496с.

3. Пасічник Ю.В. Бюджетна система України та зарубіжних країн: Навч. посіб. - 2-ге вид., перероб. і доп. - К.: Знання - Прес, 2003. - 523.

4. В.Т. Александров, О.І. Ворона, П.К. Германчук, О.І. Назарчук, Н.І.Сушко, П.Г. Петрашко, І.Б. Стефаник, О.О. Чечуліна. Планування, облік, звітність, контроль у бюджетних установах, державне замовлення та державні закупівлі. - Київ: НВП «АВТ», 2004. - 593с.