Законодавче та нормативно-правове забезпечення відносин в сфері державного кредиту

1. Поняття державного кредиту

З метою безперебійного фінансування суспільних потреб держава може залучати до покриття своїх видатків вільні фінансові ресурси господарських структур і кошти населення на засадах добровільності, платності і строковості. Ці ознаки є принципами кредитування, адже не всі державні доходи надходять державі безповоротно і не супроводжуються ніякими корелятивними видатками чи зобовязаннями повернення. Йдеться про специфічне джерело державних доходів -- державні позики. Згідно з чинним законодавством України надходження від внутрішніх позик належать до доходів державного бюджету України. Однак лише умовно їх можна віднести до прибутків держави, оскільки вони виступають як додаткове джерело ресурсів бюджету тільки на певний термін. Крім цього, позичені кошти держава зобовязується повернути і сплатити винагороду за користування ними. Іншими словами, кошти, залучені від державних позик, не дають нових прибутків і повинні погашатись, тобто вони виступають лише як тимчасові ресурси держави, що підлягають поверненню.

Державні позики, які сьогодні реалізуються через випуск державних цінних паперів, є найбільш економічно доцільним методом фінансування бюджетного дефіциту порівняно з практикою позичання коштів в Національному банку і залучення коштів від грошової емісії. Доцільність використання державних позик для формування додаткових фінансових ресурсів держави і покриття бюджетного дефіциту визначається значно меншими негативними наслідками для державних фінансів і грошового обігу порівняно з монетарними прийомами (емісія грошей, балансування доходів і видатків уряду та ін.). Проте неминучим наслідком операцій по випуску і реалізації державних позик є державний борг. Залежно від джерела надходження коштів він може бути внутрішнім і зовнішнім.

Відносини з приводу одержання державних позик, що встановлюються між державою, з однієї сторони, і населенням та господарюючими субєктами -- з іншої сторони, характеризуються низкою відмінних ознак, які виділяють їх у самостійну групу кредитних відносин, що регулюються нормами фінансового права:

При державних позиках позичальником є держава, яка залучає грошові кошти для своїх потреб на засадах зворотності. Юридичні і фізичні особи, що надають державі свої кошти в тимчасове користування, виступають кредиторами держави.

Держава-позичальник в односторонньому порядку встановлює умови випуску, терміни, порядок реалізації і погашення позик. Вона також визначає свої обовязки по сплаті розміру прибутку (відсотка) за користування позиченими коштами.

Державні позики не забезпечуються заставою чи будь-якими іншими матеріальними цінностями. Вони гарантуються фінансовими ресурсами держави. В щорічних державних бюджетах передбачаються певні суми сплати прибутків і погашення позик.

Ці суттєво відмінні риси визначають поняття державного боргу як фінансово-правового інституту. Державний кредит, як інститут особливої частини фінансового права, обєднує і врегульовує однорідну групу фінансових правовідносин з приводу мобілізації тимчасово вільних грошових коштів підприємств, банків, заощаджень населення на загальнодержавні потреби і являє собою одну з форм участі фізичних та юридичних осіб добровільними внесками в утворенні загальнодержавного фонду грошових коштів держави; разом з тим, це є не просто внески, а кожен вкладник сподівається на повернення вкладених коштів і сплату відсотків за ними. Інститут державного кредиту може бути класифікований за допомогою критеріїв, що дають можливість охарактеризувати його як врегульований нормами права механізм залучення додаткових коштів.

Державні позики розрізняють:

1. За характеристикою емітента:

ті, що випускаються урядом;

ті, що випускаються місцевими органами влади (муніципальні позики).

2. За характеристикою власників цінних паперів:

ті, що реалізуються тільки серед населення (наприклад, Державна внутрішня виграшна позика 1982 року);

ті, що розповсюджуються виключно серед юридичних осіб (наприклад, Державна внутрішня 5% позика СРСР 1990 року; Державна позика України 1995 року);

універсальні. Ті, що реалізуються серед юридичних і фізичних осіб.

3. За формами сплати прибутку:

відсоткові. Передбачається твердий щорічний дохід шляхом оплати купонів чи один раз при погашенні позики шляхом нарахування відсотків до номіналу цінного паперу;

дисконтні. Доходом з такої облігації є різниця між ціною придбання та номінальною вартістю, що відшкодовується власникові під час погашення;

виграшні. Весь прибуток власники облігацій одержують в момент погашення позики у вигляді виграшу. Дохід сплачується не за всіма облігаціями, а лише за тими, які потрапили в тиражі виграшів (наприклад, Державна внутрішня виграшна позика 1982 року). Умовами випуску таких відсотково-виграшних позик передбачалась виплата частини прибутку по купонах, а іншої частини -- у вигляді виграшів;

безвідсоткові (цільові). Сплата прибутку не передбачається, але гарантується одержання відповідного товару, попит на який не задоволено (наприклад, Державна цільова позика 1990 року). Кожна облігація була випущена вартістю, що дорівнює ціні певного товару (автомобіль, компютер тощо).

4. За термінами погашення:

короткострокові. Випускаються терміном до 3 року.

середньострокові. Термін погашення до 5 років.

-- довгострокові випускаються і перебувають в обігу понад 5 років.

5. За формою залучення ресурсів:

грошові;

натуральні. Натуральні позики використовуються в виняткових випадках і повязані з нестабільністю грошової системи країни. В СРСР в 1922--1923 роках було випущено три натуральні позики -- дві хлібні і одна цукрова. Всі три позики були короткостроковими і їх значення полягало в сприянні відновленню народного господарства і розвитку грошових відносин.

6. За методом розміщення:

добровільні. За таких умов облігації вільно продаються і купуються;

за підпискою (з відстроченням платні). Формально є добровільними, однак їх реалізація супроводжується такою масово-політичною кампанією тиску, яка робить їх за своєю суттю обовязковими. Такі підписки на державні позики є характерними для тоталітарного режиму. В СРСР вони ще називались масовими;

примусові. В силу постанов уряду, що передбачали відповідальність за ухилення від купівлі певного виду цінних паперів.

7. За способом зовнішнього оформлення:

-- у вигляді записів на електронних рахунках в електронному депозитарії;

облігаційні. Супроводжуються емісією цінних паперів держави;

безоблігаційні. Оформляються шляхом підписання угод, договорів; супроводжуються записами в боргових книгах і видачею певних свідоцтв (як правило, використовуються на міжурядовому рівні).

Отож підсумовуючи вищесказане, можна визначити державний борг - як сукупність особливих фінансових правовідносин, передбачених законодавчими та нормативно-правовими актами, що обумовлюються політико-економічними прерогативами держави в процесі залучення нею тимчасово вільних коштів на засадах добровільності, поверненості, платності і строковості. При цьому кредиторами (позикодавцями) виступають юридичні і фізичні особи, а позикоодержувачем (боржником) - держава.

Ці відносини зазнають комплексного впливу норм конституційного, адміністративного та цивільного права. Однак фінансове право є головним при регулюванні цього виду відносин, і це перш за все визначається специфікою обєкта, субєктів, методами та формами відповідальності. Критерієм належності даного інституту до фінансового права є вже згадувана вище функція мобілізації державою грошових коштів для задоволення суспільних і державних потреб. Тому норми перерахованих галузей права лише вплітаються в існуючі відносини державної позики, зокрема в частині встановлення і забезпечення законності їх виникнення (конституційне право); у визначенні умов, зобовязань держави, процедури їх реалізації та виконання (адміністративне право); у досконалості відносин, що виникають між субєктами, а також у регулюванні та захисті майнових прав та інтересів громадян, що входить до предмета правового регулювання цивільного права. Способом реалізації державного кредиту є випуск державою в обіг державних цінних паперів, які переходять у власність юридичних та фізичних осіб через їх купівлю останніми. Йдеться про особливу форму договору, яка виключає принцип рівності сторін, взаємне обговорення істотних умов тощо. Тобто, тільки держава шляхом видання відповідного нормативного акта є єдиним ініціатором виникнення, зміни чи припинення даного виду правовідносин, хоча власність юридичних та фізичних осіб на даний вид цінних паперів є абсолютною, і вони можуть володіти, користуватись і розпоряджатись ними на власний розсуд. Іншим цікавим моментом є те, що державні цінні папери виражають боргове зобовязання держави, що не забезпечується цивільно-правовими способами забезпечення зобовязання (застава, поручительство, гарантія). Дане зобовязання гарантується всім майном, що перебуває в загальнодержавній власності. Це, в свою чергу, породжує комплекс проблем фінансового, соціально-політичного та економічного характеру.

2. Законодавче та нормативно-правове забезпечення відносин в сфері державного кредиту

Відносини в сфері державного кредиту виступають на правовій основі. Найбільш важливі питання випуску і погашення державних позик вирішуються вищими органами державної законодавчої і виконавчої влади. Конституція України визначає, що до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження державного бюджету України та внесення змін до нього. Тому, коли Верховна Рада України затверджує державний бюджет України, вона враховує в загальній сумі доходів і заплановані на даний рік надходження з позики. Як правило, надходження за позикою передбачаються в ст. 1 Закону про державний бюджет України відповідного року. Асигнування на погашення заборгованості держави за позиками, на виплату виграшів, погашення облігацій теж передбачаються Верховною Радою України у відповідних статтях закону, які затверджують загальну суму видатків державного бюджету. Крім цього, Конституція уповноважує Верховну Раду України щодо затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також на одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених держбюджетом України, здійснення контролю за їх використанням. Виключно законами України встановлюється порядок утворення і погашення державного боргу, порядок випуску та обігу державних цінних паперів та їх види і типи.

Безпосередньо можливість залучення грошових коштів передбачає Закон України «Про бюджетну систему України», який визнає одним з видів доходу бюджетів всіх рівнів надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей. Крім цього, вимога щодо збалансованості бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, може забезпечуватись покриттям дефіциту бюджету за рахунок внутрішніх державних позик як на рівні вищих органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування.

В Україні прийнято ряд законодавчих актів, які визначають боргові зобовязання уряду у грошовій формі, ще гарантуються всім майном, яке перебуває у загальнодержавній власності. Йдеться, зокрема, про Закон України «Про державний внутрішній борг України», який передбачає, що для фінансування витрат по розміщенню, рефінансуванню, виплаті доходу та погашенню боргових зобовязань уряду України у складі державного бюджету України створюється фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України. До цього фонду зараховуються кошти у розмірі 50% одержаних від приватизації майна державних підприємств. Згідно з цим законом, до боргових зобовязань уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобовязання, у грошовій формі гарантовані урядом, а також одержані ним кредити Боргові зобовязання уряду України виступають у вигляді облігацій внутрішніх державних позик і казначейських зобовязань України, які можуть бути короткостроковими -- до 1 року, середньостроковими (від 1 до 5 років) і довгостроковими (5 і більше років). Крім цього, Законом України «Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України» встановлюється зобовязання держави перед громадянами України, які внаслідок знецінення втратили грошові заощадження, поміщені в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України, а також у державні цінні папери: облігації Державної цільової безпроцентної позики 1990 року, облігації Державної внутрішньої виграшної позики 1982 року, державні казначейські зобовязання СРСР, сертифікати Ощадного банку СРСР. Заощадження повертаються поетапно, залежно від віку вкладника, суми вкладу, інших обставин у межах коштів, передбачених для цього держбюджетом на поточний рік. Перелік груп вкладників і черговість виплат проіндексованих сум встановлюється відповідною Постановою Верховної Ради України.

Закон України «Про цінні папери та фондову біржу» передбачає існування таких цінних паперів, як облігації державних і місцевих позик, казначейські зобов язання, що за своєю суттю є формами реалізації державних позик.

Для виникнення конкретних фінансових правовідносин необхідним є індивідуальний акт, який за суттю є юридичним фактом виникнення фінансових правовідносин. Підставою для розміщення державних облігацій є завжди постанова Кабінету Міністрів України відповідного року (Постанова Кабінету Міністрів України від 31.12.1997 року № 1500 «Про випуск облігацій внутрішньої державної позики 1998 року».) В кожному окремому випадку позика випускається згідно з такою постановою. В ній, як правило, визначаються основні умови випуску позики, надані Міністерством фінансів України, а саме: загальний обсяг емісії, номінальна вартість державної облігації, термін, спосіб їх погашення, вид прибутку тощо.

Отже, розмір державної позики, умови її випуску (строк, величина сплачуваних відсотків та ін.), порядок реалізації і погашення -- визначаються в односторонньому порядку самим позикоодержувачем -- державою у відповідних нормативних актах; залучення ж коштів населення, придбання облігацій базуються на вищезгаданих принципах добровільності, строковості, платності і поверненості. Відносини державної позики супроводжуються певним ризиком як на стадії виникнення даного виду правовідносин (тобто чи зацікавляться кредитори можливістю вкласти свої гроші в державні цінні папери), так і з точки зору доцільності використання позичених коштів та можливості їх повернути, сплативши передбачену винагороду (йдеться про наслідки, адже показником ефективності всіх здійснених операцій є величина державного боргу і можливість держави погасити його). Успіх державної позики залежить від тих умов, що складаються в державі в конкретний період часу, і обовязково повинен бути обґрунтованим політично, фінансово, економічно.

Найбільш поширеним способом реалізації державного кредиту (боргу) є державна внутрішня позика, що оформляється в облігаціях внутрішніх державних і місцевих позик.

У системі джерел внутрішнього фінансування видатків бюджету своє окреме місце займають казначейські зобовязання та казначейські векселі.

Для оптимального функціонування ринку державних цінних паперів, зокрема державних облігацій (на сьогоднішній день це єдиний вид державних цінних паперів, що перебуває в обігу) створено відповідну інфраструктуру, компонентами якої виступають:

Міністерство фінансів -- як емітент та гарант своєчасного погашення облігацій, що діє від імені уряду і одержує грошові кошти, необхідні для фінансування бюджетного дефіциту. Однак слід ще раз зауважити, що ці кошти позичаються на ринкових умовах.

Національний банк України, що виконує обовязки генерального агента з обслуговування випуску та погашення державних облігацій, забезпечує «організаційну» сторону функціонування ринку державних цінних паперів: проводить аукціони, погашення, підготовку необхідних документів та інше. Він активно приймає участь в роботі ринку в якості дилера. Ця функція дозволяє йому, по-перше, проводити операції купівлі-продажу облігацій від свого імені і за свій рахунок з метою здійснення грошово-кредитної політики і, по-друге, концентрувати попит і пропозицію інвесторів по усій Україні через свої територіальні установи.

Учасниками ринку є також дилери, функції яких беруть на себе, як правило, комерційні банки, переслідуючи власну інвестиційну мету чи мету своїх клієнтів. До укладення угод на первинному і вторинному ринку допускаються тільки дилери.

Облігації внутрішньої державної позики -- високоліквідні цінні папери і термін їх перетворення в грошові ресурси мінімальний. Це дозволяє дилерам та їх клієнтам швидко і надійно інвестувати тимчасово вільні грошові кошти, що перебувають у їхньому розпорядженні.

Інвестором правовідносин у сфері державного кредиту виступає юридична чи фізична особа, яка не є дилером і купує облігації з правом власності чи повного господарського відання на них. Для реалізації цього права укладається договір з дилером, який визначає порядок придбання, володіння чи продажу інвестором облігацій, а також права, обовязки та відповідальність сторін при виконанні даних операцій.

На первинному ринку облігації розміщуються шляхом аукціонного продажу, який проводиться Національним банком України на підставі заявок, що надходять від комерційних банків. Для обслуговування розміщення та обігу облігацій створюється спеціалізований електронний депозитарій, який є центральною ланкою дворівневої системи обліку державних боргових зобовязань та проведення розрахунків за ними. Депозитарії комерційних банків у цій системі займають нижній рівень і реалізують функції зберігача.

Вторинний обіг облігацій здійснюється на біржовому та позабіржовому ринку. З метою регулювання біржового ринку облігацій, здійснення необхідних заходів щодо підтримки біржових котирувальних цін протягом усього періоду торгів за Національним банком постійно зберігається право здійснення операцій на вторинному ринку державних облігацій. НБУ може надавати комерційним банкам кредит під забезпечення державних цінних паперів -- «ломбардний кредит». Комерційні банки можуть надавати самостійно та отримувати від інших комерційних банків кредити під заставу державних облігацій.

Випуск державних цінних паперів є найбільш економічно доцільним методом фінансування бюджетного дефіциту порівняно з практикою позичання коштів в Національному банку і залучення коштів від грошової емісії. Звичайно, не можна не зважати і на своєрідні недоліки інтенсивного використання продажу державних цінних паперів для фінансування державних видатків, а саме: нові випуски можуть збільшувати державний борг і таким чином переносити частку фінансового тягаря на майбутні покоління; розвиток первинних та вторинних ринків може викликати небажаний розподіл фінансових ресурсів і мати негативний вплив на розвиток інших фінансових ринків країни; величезні суми позик можуть призвести до зростання номінальних процентних ставок і зробити видатки бюджету сприйнятливішими до змін процентних ставок; використання цінних паперів може послабити бажання уряду та інших органів влади контролювати свої видатки і, крім того, може збільшити залежність уряду від своїх кредиторів.

Оскільки основна частина державних видатків здійснюється в національній валюті, то переважний розвиток одержують внутрішні державні позики. Однак широкий міжнародний розподіл праці, обмін технологіями і науково-технічними ідеями, надання фінансової допомоги іноземним державам обумовлює інтенсивний розвиток міжнародного державного кредиту.

Міжнародний державний кредит можна визначити як сукупність відносин, в яких держава виступає на світовому фінансовому ринку в ролі боржника чи кредитора. Ці відносини набирають форми державних зовнішніх позик.

Надання зовнішніх позик здійснюється, як правило, за рахунок бюджетних коштів чи спеціальних урядових фондів. Одержувачами позик можуть бути центральні уряди, республіканські і місцеві органи влади, кредиторами -- уряди, фінансово-кредитні установи, юридичні особи іноземних держав, приватні особи, міжнародні фінансові організації. Державні зовнішні позики надаються в грошовій чи товарній формі і, як правило, бувають середньострокові чи довгострокові. Грошові позики можуть випускатись у валюті країни-кредитора, країни-одержувача коштів чи іншій валюті. Одержання позик «із зовні» може відбуватися при безпосередньому наданні урядом однієї країни уряду іншої країни певних коштів на підставі міждержавних договорів або шляхом розміщення позик на внутрішньому грошовому ринку країни-кредитора. Погашення позик, за згодою сторін, здійснюється товарними поставками, валютою тощо. Існує також можливість погашення позик за сплату відсотків по них після спливу пільгового періоду, який надає відстрочення по оплаті позики на 3--5 років, після його використання.

Система державно-кредитних відносин включає також умовний державний кредит, коли держава виступає в ролі гаранта по кредитах, що надаються іноземними державами. Іноземні кредити під державні гарантії можна одержати від міжнародних фінансових установ на підставі міжнародних договорів за участю Мінфіну як фінансового агента уряду і від іноземних країн та їх інтеграційних економічних обєднань згідно з міждержавними та міжурядовими домовленостями по кредитних лініях, де агентом визначено Ексімбанк України.

Основними критеріями відбору і розгляду Міністерством економіки, Міністерством зовнішньоекономічних звязків і торгівлі, Міністерством фінансів, Державним Ексімбанком проектів, фінансування яких здійснюватиметься за рахунок іноземних кредитів під гарантії або інші зобовязання уряду України, мають бути: валютна самоокупність, відповідність пріоритетним напрямам іноземного кредитування, сприяння розвитку експортного потенціалу і виробництва імпортозамінної продукції, забезпечення критичного імпорту, впровадження інноваційних проектів, забезпечення енерго- та ресурсозбереження, можливість швидкого здійснення технічного переозброєння і модернізації, а також забезпечення розвитку інфраструктури. Питання про надання гарантій або інших зобовязань уряду України іноземним кредиторам для забезпечення погашення заборгованості українських юридичних осіб за кредитами в іноземній валюті, наданими на умовах валютної самоокупності, Валютно-кредитна рада розглядає тільки тоді, коли є договори застави (Постанова Кабінету Міністрів України № 655 від 17.08.1995 р. «Про додаткове забезпечення гарантій або інших зобовязань уряду України, які надаються іноземним кредиторам щодо погашення кредитів в іноземній валюті, що залучаються українськими юридичними особами»).

З отриманням зовнішніх кредитних ресурсів повязана проблема надзвичайної ваги для економіки країни в цілому -- проблема зовнішнього боргу. Державний борг являється характеристикою результативності всіх здійснених операцій, і його показники відбивають стан економіки, фінансів країни та ефективність діяльності управлінських структур в державі. Іноземне кредитування формує зовнішній борг країни, а це створює надто критичну ситуацію для будь-якої країни при певних межах цієї заборгованості.

Міжнародний державний кредит для країни-одержувача коштів є джерелом розширення її можливостей щодо прискорення соціально-економічного розвитку, зміцнення свого фінансового стану. У сфері міжнародних економічних відносин державний кредит сприяє зміцненню міжнародного співробітництва і взаєморозуміння.

Характеризуючи інститут державного кредиту в частині залучення державою додаткових коштів від іноземних держав, очевидним є те, що він як комплексний інститут знаходиться на стику правового регулювання також з міжнародним публічним правом.

ЛІТЕРАТУРА

1. Владичим У.В. Роль кредитування в економічному зростанні України // Фінанси України. - 2004. - № 1. - С 96.

2. Бобров Є.А. Сучасний стан і перспективи розвитку кредитування малого бізнесу // Фінан-си України. - 2004. - № І. - С 104-105.

3. Кривоног О.Л. Банківське кредитування малих підприємств // Фінанси України. - 2005. - № 8.-С 101-105.

4. Фінанси підприємств: Підручник / Керівник авт. кол. і наук. ред. проф. Поддєрьогін A.M. - К.: НЕУ, 2000. - С. 440.

5. Руденко Л.В. Розрахункові та кредитні операції у зовнішньоекономічній діяльності підприємства: Підручник. - К.: Лібра, 2002. - С. 164.