МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
Государственное образовательное учреждение
«Волгоградский государственный университет»
Факультет управления и региональной экономики
Кафедра менеджмента
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТАСПЕЦИАЛИСТА
тема: Анализ и совершенствованиесистемы аттестации государственных гражданских служащих
(на примере Волгоградской области)
Волгоград, 2030
Оглавление
Введение
Глава 1. Понятие аттестации и ее место в системе кадровойполитики региона
Глава 2. Анализ аттестации государственных гражданскихслужащих по законодательству Волгоградской области
2.1 Подготовительный этап аттестации
2.2 Этап непосредственного проведения аттестации
2.3 Заключительный этап аттестации
Глава 3. Совершенствование механизма аттестации в кадровой политике государственных органов Волгоградской области
Заключение
Список использованной литературы
Приложения
Введение
После обновления в 2000 г. политического руководства в России стали складываться условия для проведения масштабной административнойреформы, призванной обеспечить модернизацию государства, повышениеэффективности публичной власти всех уровней. Важным элементом административнойреформы является совершенствование института государственной службы, которыйпредставляет собой основу механизма государственного управления.
Реформирование системы государственной службы проводитсяодновременно с оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов(прежде всего органов исполнительной власти), их аппаратов, упорядочениемфинансирования расходов на государственное управление, которое направлено наповышение эффективности и результативности деятельности этих органов.Гражданская служба должна быть основана на профессионализме и высокойквалификации государственных гражданских служащих (далее также — гражданскиеслужащие), которые, выполняя управленческие функции, выступают представителямипубличной власти, действуют в интересах государства и общества.
Как известно, хорошее управление — это прежде всего хорошиеуправляющие, т.е. кадры. Для их формирования требуется существенное изменениероли, функций и моральных качеств гражданских служащих, повышение предъявляемыхк ним требований. От качества подготовки и компетентности государственныхслужащих, их добросовестного отношения к должностным обязанностям во многомзависит профессионализм всей государственной службы, ее авторитет в обществе, вглазах каждого конкретного гражданина. При таком положении необходимокачественное обновление кадрового потенциала органов государственной власти,приток на государственную гражданскую службу высококвалифицированных кадров.
В значительной степени этому может способствоватьаттестация, но только при правильной ее организации. Опыт развитыхдемократических государств Европы и Северной Америки свидетельствует о том, чтоаттестация является действенным средством работы с кадрами, позволяющимосуществлять контроль за уровнем квалификации и профессионализмом гражданскихслужащих.
Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результатереформирования государственной службы, в большинстве случаев аттестациястрадает прежними недостатками (зачастую носит формальный характер, нередкослужит инструментом избавления от «неугодных» служащих и т.д.), апотому не способствует достижению тех целей, ради которых проводится.
Формализм в проведении аттестации дополняется игнорированиемво многих случаях руководителями ее результатов. Преобладающим оказываетсяусмотрение руководителя при принятии решения по итогам аттестации, а нереальные результаты оценки при проведении аттестации. [1]К сожалению, такое положение дел затрудняет успешное внедрение аттестации ворганах государственной власти, не способствует ее превращению в реальноесредство обеспечения высокого уровня профессионализма и компетентностигражданских служащих. Следует изменить процедуру проведения аттестации,сформировать критерии и методы оценки, а также повысить ответственность за ееорганизацию и проведение, обеспечить реализацию решений аттестационныхкомиссий.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темыисследования и о необходимости изучения указанных вопросов.
Отдельные вопросы аттестации кадров в России и за рубежомисследовались в работах как специалистов по кадровым вопросам (Бедняков Д.,Заварихина С.А., Марченко И.П., Поплавская Е.П., Ростовцева Ю.В. и др.),разрабатывавших проблемы критериев и методов аттестации, так и ученых в областиадминистративного права (Касаева Т.В., Козбаненко В.А., Матейкович В.С.,Шебураков И.Б. и др.), занимавшихся изучением понятия, принципов и механизмааттестации.
Цель данной работы состоит в комплексном анализетеоретических основ и практики проведения аттестации гражданских служащихВолгоградской области, в выявлении и разрешении проблем, связанных с правовымрегулированием, организацией и проведением аттестации на государственнойгражданской службе Волгоградской области, а также в определении основныхнаправлений совершенствования процедуры аттестации.
Для достижения намеченной цели были поставлены следующие задачи:
дать определение и характеристику понятию, сущности,содержанию и принципам аттестации как элемента механизма кадровой политикирегиона;
проанализировать процедуры организации и проведенияаттестации гражданских служащих Волгоградской области, выявить существующиенедостатки ее правового регулирования;
выработать научно-практические рекомендации и предложения,направленные на совершенствование организационно-правового обеспеченияинститута аттестации.
Объектом исследования являются общественныеотношения, складывающиеся при организации и проведении аттестациигосударственных гражданских служащих.
Предметом исследования выступают теоретическиеположения и правовое регулирование механизма аттестации гражданских служащихкак самостоятельного элемента кадровой политики региона (Волгоградскойобласти).
При выполнении настоящей работы использовались различныеметоды: сравнительно-правоведческий, системный и структурно-функциональныйанализ, а также комплекс социологических и юридических методов.
Структурно данная дипломная работа состоит из введения,заключения и трех глав, разделенных на параграфы. В первой главерассматриваются теоретические вопросы определения понятия аттестации, ее целей,задач, принципов, структуры и места в кадровой политике региона в целом. Вовторой на основе действующего федерального и областного законодательстваанализируется процедура прохождения аттестации в Волгоградской области.Наконец, в третьей главе особое внимание уделяется вопросам совершенствованиясовременного механизма аттестации государственных гражданских служащихВолгоградской области.
Глава 1. Понятие аттестации и ее место в системекадровой политики региона
Аттестация (как, кстати, и присвоение классных чинов — квалификационных разрядов) государственных гражданских служащих выступает однимиз основополагающих элементов в построении карьеры служащего и определениянеобходимости его дальнейшего нахождения на службе.
Существенные изменения, происходящие в настоящее время винститутах государственной службы в результате проводимых административнойреформы и реформы государственной службы, заставляют несколько по-иному подойтик содержанию рассматриваемого понятия, а также к его правовым последствиям.
Рассмотрим некоторые определения аттестации, приводимые какв научной литературе, так и в нормативно-правовых актах.
Следует заметить, что относительное разнообразие определенийаттестации мы можем обнаружить лишь в специальной юридической литературе,посвященной рассматриваемой проблематике, в то время как законодательство неотличается особым разнообразием определений (особенно это касаетсярегионального законодательства, представляющего собой лишь простую компиляцию сфедерального законодательства).
Рассмотрение вопроса начнем с определений, приводимых вспециальной юридической литературе.
Так, Большой юридический словарь характеризует аттестацию(от лат. attestation — свидетельство) как свидетельство, определениеквалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику. [2]
Энциклопедический юридический словарь понимает податтестацией «определение квалификации работника с целью проверкисоответствия занимаемой должности». [3]
Справочник по государственному и муниципальному управлениютрактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловыхи личностных качеств государственного служащего, установление егослужебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственнойслужбе.
В.Ф. Халипов и Е.В. Халипова определяют аттестацию как отзыво способностях, знаниях, деловых и иных качествах какого-либо лица,характеристику. [4]
В.И. Курилов рассматривает аттестацию в узком и широкомсмыслах: так, в узком смысле аттестация — это проводимая предприятием,учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянногоповышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников,улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых,политических, организаторских, моральных и личных качеств работниковопределенной категории в специальной организационной форме; в широком — этоопределение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина,соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии,специальности, квалификации или должности.
А.П. Жиров характеризует аттестацию как установленнуюгосударством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособностиопределенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовойфункции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности,повышения их профессионального и морально-политического уровня, а такжесодействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров. [5]
Д.М. Овсянко определяет аттестацию как процедуру,способствующую совершенствованию деятельности по подбору, повышениюквалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня ихпрофессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоениюочередного квалификационного разряда. [6]
Д.Н. Бахрах аналогично В.И. Курилову выдвинул двойственнуютрактовку аттестации. Так, Д.Н. Бахрах выделяет: общую аттестацию, проводимую вцелях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувстваответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросово присвоении государственному служащему очередного звания, о назначениигосударственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, какследует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельныхгосударственных служащих. [7]
Аттестацию можно также рассматривать как способ включениягосударственного гражданского служащего региона в кадровый резерв государственногооргана региона. [8]
Перейдем теперь к нормативным определениям аттестации.
Часть 1 ст.48 Федерального закона «О государственнойгражданской службе Российской Федерации» указывает, что аттестациягражданского служащего проводится в целях определения его соответствиязамещаемой должности гражданской службы. [9]
Статья 2 Положения о проведении аттестации государственныхгражданских служащих Российской Федерации указывает, что аттестация проводитсяв целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должностигражданской службы на основе оценки его профессиональной служебнойдеятельности. [10]
Аттестация призвана способствовать формированию кадровогосостава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышениюпрофессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных сопределением преимущественного права на замещение должности гражданской службыпри сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а такжевопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.
Как можно видеть, базовая цель аттестации прослеживается вкаждом из рассматриваемых нормативно-правовых актов, а именно: определениепригодности служащего к дальнейшей работе в занимаемой должности.
Что касается определений аттестации, содержащихся внормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, то, представляя собойлишь простую компиляцию федерального законодательства, они мало чем отличаютсяот определений аттестации, приводимых в действующем федеральномзаконодательстве.
Так, например, определение аттестации Закона Волгоградскойобласти «О государственной гражданской службе Волгоградской области» [11]не имеют существенных отличий от определения аттестации от определенияФедерального закона «О государственной гражданской службе РоссийскойФедерации»: «Аттестация гражданского служащего Волгоградской областипроводится в целях определения его соответствия замещаемой должностигражданской службы». То же самое можно сказать и об определении Закона г.Москвы. [12]
Таким образом, мы наблюдаем сохранение практикизаконодательных собраний субъектов Российской Федерации в части, касающейсяпринятия законов о государственной гражданской службе, простой компиляции иминимального внесения изменений.
Основу механизмов, способствующих повышению эффективностидеятельности гражданских служащих субъектов Федерации, должны составлятьсовременные кадровые технологии, среди которых следует отметить такие как:
1. назначение на должность государственной гражданской службы по итогампроведения конкурса;
2. содействие должностному росту государственных служащих на конкурснойоснове;
3. формирование и использование кадрового резерва для замещения должностейгосударственной гражданской службы;
4. оценка результатов профессиональной служебной деятельностигосударственных гражданских служащих посредством проведения аттестации иквалификационного экзамена;
5. ротация служащих и другие. [13]
Следует также отметить, что для кадровой политики регионацель аттестации заключается не столько в определении соответствиягосударственного гражданского служащего замещаемой должности гражданскойслужбы, сколько в совершенствовании деятельности региональных органовгосударственной власти и их структурных подразделений по подбору, повышениюквалификации и расстановке кадров государственной службы.
В ходе проведения аттестации решаютсяследующие задачи:
1. соблюдение на практике принципов службы;
2. обеспечение законности в системе функционирования службы;
3. формирование профессионального кадрового персонала;
4. выявление потенциальных возможностей служащих с целью их дальнейшегокарьерного роста;
5. применения к служащему мер ответственности и стимулирования;
6. повышение дисциплины и ответственности служащих;
7. поддержание стабильности службы;
8. стимулирование повышения квалификации и профессионализма служащих;
9. предупреждение и борьба с коррупцией в системе службы. [14]
В.И. Петрова также выделяеттакие задачи, как:
выявление перспективыиспользования его потенциальных способностей, стимулирования ростапрофессиональной компетенции;
определение степенинеобходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки илипереподготовки;
обеспечение возможностидолгосрочного планирования передвижения гражданских служащих в целях карьерногороста, а также своевременного освобождения гражданского служащего от замещаемойдолжности или перевода на иную, в том числе нижестоящую должность или участокработы. [15]
Вышеперечисленные задачи можнодифференцировать и сказать о том, что одни цели являются контрольными,поскольку преследуют интерес государства и общества иметь в государственномаппарате высококвалифицированных специалистов, усовершенствовать системууправления, оптимально использовать кадровый потенциал. Другие цели относятся кмотивационным и преследуют личностный интерес государственного служащего,подвергающегося аттестационной процедуре, результатами которой могут стать:повышение или понижение по службе, награды и т.п.
К основным принципам аттестацииотносятся те, которыми руководствуются во всех государственных органах, вкоторых проводится аттестация. К их числу относятся: законность; объективность;гласность, всеобщность, беспристрастность, коллегиальность, системность иопределенность аттестации, комплексность аттестации и дифференцированныйподход, периодичность проведения аттестации государственного служащего,обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии, действенностьаттестации.
Остановимся подробно на наиболееважных из них.
Коллегиальность обеспечиваетвсестороннее и объективное рассмотрение документов, отражающих служебнуюдеятельность государственного служащего, непредвзятую оценку уровня егоквалификации, возможностей профессионального роста и т.п. Коллегиальноепринятие решения о соответствии (несоответствии) служащего занимаемой должностиобуславливается усложнением характера и содержания труда (а следовательно,усложнением критериев и самого процесса оценки), необходимостью внимательногоотношения к каждому сотруднику (достижения социальной эффективности управленияперсоналом) и является отражением демократических начал в управленческомпроцессе.
Очень важное значение с точкизрения гарантий, правовой защиты государственного служащего имеет принципопределенности предъявляемых к нему при аттестации требований. Он означает, чтогосударственный служащий заранее должен быть осведомлен о вопросах, на которыеон должен ответить при проведении аттестации. Для этого необходимо до началааттестации разработать полный и квалифицированный перечень вопросов или тестовдля различных категорий государственных служащих и государственных должностейгосударственной службы с учетом их специализации. Вопросы должнысоответствовать трудовой функции государственного служащего и находиться вграницах трудовых обязанностей, обусловленных трудовым договором.
Сущность принципа дифференциациитребований, предъявляемых к аттестуемым, заключается в установлениипрофессиональных качеств государственного служащего в соответствии с занимаемойим государственной должностью государственной службы. Поэтому аттестационнаякомиссия вправе задавать государственному служащему только те вопросы, которыеотносятся к его профессиональной деятельности. Вывод о соответствии илинесоответствии занимаемой должности аттестационная комиссия может основыватьтолько на оценке знания государственным служащим вопросов, относящихся к еготрудовой функции и занимаемой должности. [16]
Порядок проведения аттестациитакже предполагает соблюдение следующих правил:
а) наличие нормативной основы(положения об аттестации);
б) осуществление процедурыпроведения аттестации комиссией, создаваемой в порядке, устанавливаемомсоответствующим положением;
в) всеобщий характер аттестации(аттестации подлежат не отдельные, а все (за исключениями, определяемыми внормативном порядке) гражданские служащие определенной категории);
г) периодичность в проведенииаттестации (гражданские служащие подвергаются аттестации регулярно, какправило, по истечении определенного срока после проведения предыдущейаттестации, установленного нормативно).
Аттестация государственныхгражданских служащих имеет свои явные и скрытые функции.
Явной функцией аттестациигосударственного служащего является установление факта соответствия занимаемойгосударственной должности государственной службы. Явными являются и возможныекомпоненты, связанные с проведением аттестации, — график проведения аттестации.График проведения аттестации дает возможность аттестуемому государственномуслужащему подготовиться к аттестации и присутствовать при ее проведении.Аттестация государственного служащего обеспечивает объективность решения обизменении или сохранении социального положения аттестуемого государственногослужащего. Характеристика фиксирует сильные и слабые стороны аттестуемогогосударственного служащего.
Латентные функции аттестациигосударственного служащего:
1. придание большого веса принятым ранее кадровым решениям,
2. углубление знакомства с подчиненными, их возможностями и способностями,
3. придание коллективу дополнительного стимула для улучшения работы,
4. мотивация и стимулирование труда,
5. планирование карьеры сотрудников и др.
Отдельными специалистами[17]в организации и осуществлении аттестационной деятельности (механизмеаттестации) выделяются следующие элементы:
1) субъект аттестации — аттестационная комиссия;
2) объект аттестации — государственные служащие, подлежащие аттестации;
3) правовые нормы, регулирующие порядок осуществления аттестации;
4) аттестационная процедура — система последовательныхдействий по осуществлению аттестации.
Происходящие в законодательстве о государственной службеизменения, тем не менее, не меняют базовую сущностную характеристикуаттестации, коей по-прежнему остается определение соответствия государственногослужащего замещаемой должности. В то же время нельзя не отметить, чтостимулирующая составляющая аттестации если и не отменена вовсе, то, по крайнеймере, существенно сокращена. В соответствии с новым законодательством о государственнойгражданской службе при аттестации более не решается вопрос присвоения служащемуквалификационного разряда — классного чина. Вопросы присвоения гражданскомугосударственному служащему классного чина регулируются отдельной статьей(ст.49) Федерального закона «О государственной гражданской службеРоссийской Федерации» лишь на основании самостоятельной процедуры — квалификационного экзамена. Следовательно, мы можем вести речь об усложнениипроцесса карьерного продвижения служащего: вместо единой процедуры аттестации,на которой решались как вопросы соответствия служащего замещаемой должности,так и присвоения ему очередного классного чина (квалификационного разряда),вводятся две самостоятельные — аттестация и квалификационный экзамен.
Кстати, изменился статус самого квалификационного экзамена:из дополнительного механизма присвоения служащему классного чина(квалификационного разряда), применяемого лишь в следующих случаях: приназначении впервые на государственную должность; при переводе государственногослужащего на государственную должность иной группы и иной специализации; поинициативе федерального государственного служащего без последующего переводаего на другую государственную должность, при назначении впервые нагосударственную должность, квалификационный экзамен превратился в основное иединственное средство дальнейшего продвижения гражданского служащего полестнице классных чинов. [18]
С учетом законодательных нововведений единственнойстимулирующей составляющей аттестации согласно п.2 ч.15 ст.48 Федеральногозакона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»остается лишь рекомендация к включению в установленном порядке в кадровыйрезерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядкедолжностного роста. Следовательно, новый Федеральный закон «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации», по сути дела,повторил ошибку Федеральных законов «Об основах государственной службыРоссийской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации», сохранив неопределенность карьерно-должностного продвижения.Действительно, если, проходя квалификационный экзамен, государственный служащийв случае успешного его прохождения гарантированно получает очередной классныйчин, то, успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будетподтверждено, — это существующая должность государственного служащего. [19]
Таким образом, для решения указанной проблемы необходимо:
во-первых, либо четкое закрепление положений, что в случаеуспешного прохождения аттестации государственным служащим ему гарантированнобудет предоставлена возможность дальнейшего карьерного продвижения путемповышения в должности. Разумеется, в данном случае необходимо соблюдение инекоторых иных условий, в частности, каков должен быть объем работ, выполняемыйслужащим, а также иные заслуги, за которые служащему выносится оценка: непросто соответствует замещаемой должности, а соответствует с обязательнымдолжностным продвижением;
во-вторых, либо введение самостоятельной процедурыкарьерного продвижения служащего (по аналогии с квалификационным экзаменом, этоможет быть «карьерный экзамен» или «должностной экзамен»).Основная сложность в данном случае состоит в отсутствии достаточного количествавакантных должностей, что необходимо для регулярного проведения указаннойпроцедуры, в противном случае она рискует превратиться в процедуру, проводимуюот случая к случаю, лишь при образовании вакантной должности, что в корнеменяет ее сущность и смысл. К тому же еще одна дополнительная процедура, пустьи способствующая должностному продвижению служащего, негативно скажется на ибез того загроможденной процедурами системе управления государственногоаппарата.
Таким образом, с учетом вышеизложенного можноконстатировать, что:
во-первых, аттестация служащих приобрела видузкоспециализированного явления, единственной целью которого являетсяопределение дальнейшего соответствия служащего замещаемой должности;
во-вторых, жесткое разделение процедур аттестации игосударственного квалификационного экзамена приведет только к лишнемузатягиванию и усложнению карьерного процесса служащего, вынужденного проходитьдве самостоятельные и разделенные во времени процедуры.
Глава 2. Анализ аттестации государственныхгражданских служащих по законодательству Волгоградской области
2.1 Подготовительный этап аттестации
Эффективная расстановка кадровподразумевает постоянное отслеживание степени соответствия специалиста илируководителя занимаемой им должности, т.е. текущую оценку его деловых иличностных качеств. В системе государственного и муниципального управленияданной оценке, по итогам которой принимается решение о дальнейшем положениислужащего в организации, уделяется особое внимание.
Аттестация — это плановыйпроцесс проверки квалификации служащего в целях определения уровня егопрофессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности. Ееобязательный характер создает для государственного и муниципального служащегохорошую возможность вне зависимости от субъективного мнения кого бы то ни былоподтвердить свои профессиональные качества, продемонстрировать руководствуорганизации деловой потенциал, и тем самым обеспечить себе возможность длядальнейшего служебного роста, перевода на другой, более интересный, участокработы и т.д.
Аттестация гражданскогослужащего Волгоградской области проводится один раз в три года. [20]Ранее этого срока внеочередная аттестация гражданского служащего Волгоградскойобласти может проводиться после принятия в установленном порядке решения:
1) о сокращении должностейгражданской службы в соответствующем государственном органе;
2) об изменении условий оплатытруда гражданских служащих.
При сокращении должностейгражданской службы в государственном органе аттестация проводится с цельюопределения гражданских служащих, которые обладают преимущественным правомоставления на службе в силу высокой результативности труда и высокойквалификации. По результатам внеочередной аттестации таким служащим могут бытьпредложены для замещения иные должности гражданской службы Волгоградскойобласти, в том числе в другом государственном органе.
При равной производительноститруда и квалификации предпочтение в оставлении на службе отдается: семейным — при наличии двух или более иждивенцев (нетрудоспособных членов семьи,находящихся на полном содержании гражданского служащего или получающих от негопомощь, которая является для них постоянным и основным источником средств ксуществованию); лицам, в семье которых нет других работников с самостоятельнымзаработком; гражданским служащим, получившим в период службы у данногопредставителя нанимателя трудовое увечье или профессиональное заболевание;инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий по защитеотечества; гражданским служащим, повышающим свою квалификацию по направлениюпредставителя работодателя без отрыва от службы. [21]
При изменении условий оплатытруда гражданских служащих аттестация направлена на оценку их квалификации вцелях установления обоснованной дифференциации размеров денежного содержания.
По соглашению сторон служебногоконтракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебнойдеятельности гражданского служащего Волгоградской области также можетпроводиться внеочередная аттестация гражданского служащего. Данная аттестацияпроводится в целях объективной оценки профессионального уровня гражданскогослужащего, решения вопроса о переводе на другую должность, повышении денежногосодержания и т.п.
Оценка служебной деятельностигражданского служащего основывается на:
его соответствииквалификационным требованиям по замещаемой должности;
результатах исполнениядолжностного регламента;
определении его участия врешении поставленных перед соответствующим подразделением (государственныморганом) задач;
сложности выполняемой работы иее результативности.
При этом должны учитыватьсяпрофессиональные знания гражданского служащего, опыт работы, повышениеквалификации и переподготовка, а также организаторские способности, еслислужебная деятельность гражданского служащего связана с управлением.
Для проведения такой аттестациинеобходимо собрать заседание аттестационной комиссии, утвердить дату проведенияаттестации, составить списки гражданских служащих, подлежащих внеочереднойаттестации, подготовить документы для аттестационной комиссии. По решениюпредставителя нанимателя издается правовой акт государственного органа,содержащий соответствующие положения.
Возможность проведениявнеочередной аттестации на основе соглашения представителя нанимателя игражданского служащего с учетом результатов годового отчета о егопрофессиональной деятельности позволяет учесть интересы обеих сторон: служащего- в объективной оценке его деятельности, нанимателя — в эффективности этойдеятельности. [22]
При этом существуют исключенияиз общих правил о сроках аттестации. Так, гражданский служащий Волгоградскойобласти, находящийся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходуза ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранеечем через год после выхода из отпуска.
Кроме того, согласно Положению опроведении аттестации государственных гражданских служащих РФ аттестации неподлежат гражданские служащие:
1) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одногогода;
2) достигшие возраста 60 лет;
3) беременные женщины;
4) замещающие должности гражданской службы категорий«руководители» и «помощники (советники)», с которымизаключен срочный служебный контракт;
5) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена. [23]
Заметный интерес в этой связи представляет проблема видовой классификацииаттестации. Ростовцева Ю.В. классифицирует внеочередную аттестацию взависимости от целей и сроков проведения на несколько разновидностей. Преждевсего, есть основания выделить первую аттестацию. Ее следует проводить черезгод после замещения лицом должности гражданской службы в целях осуществленияконтроля за вхождением его в должность, который призван стимулировать этотпроцесс. Однако нельзя смешивать процедуру проведения первой аттестации ипредусмотренную законом возможность установления испытания при приеме наслужбу. Также можно говорить о проведении разовой аттестации. Такая аттестацияможет проводиться при наличии следующих обстоятельств:
1) принятие в установленном порядке решения о сокращении должностейгражданской службы в органе государственной власти;
2) принятие решения по итогам промежуточной аттестации.
Указанный исследователь выделяет также промежуточную аттестацию, под которойпонимается аттестация гражданского служащего, проводимая ежегодно посокращенной процедуре. Целью такой аттестации является не столько определениесоответствия служащего замещаемой должности, сколько повышение эффективности ирезультативности его профессиональной служебной деятельности. Решениепромежуточной аттестации является дополнительным материалом для очереднойаттестации и основанием для выплаты премий за результативность и эффективностьпрофессиональной служебной деятельности гражданского служащего. [24]
Аттестация представляет довольносложный процесс с установленным определенным порядком ее проведения,предусматривающим следующую последовательность событий:
1. Принимается решение (устное,неформальное) руководителем или издается приказ (распоряжение) вышестоящейорганизации, обязывающий принять решение о проведении аттестации руководителейи специалистов данной организации в конкретный срок.
2. Готовится пакет документов,регламентирующих предстоящую аттестацию (приказ (распоряжение) о проведении,список аттестуемых, отзывы о них, состав аттестационной комиссии, график ееработы, график проведения аттестации, положение об аттестации).
3. Документам из этого пакетапридается юридическая сила, т.е. издается приказ (распоряжение) с приложениями.
4. Проводится аттестация всоответствии с требованиями документов.
5. Издается приказ(распоряжение) по итогам аттестации.
6. Принимаются меры всоответствии с данным приказом (распоряжением).
В целом все вышеназванныесобытия могут быть условно объединены в три последовательные этапа: подготовка,проведение, подведение итогов аттестации.
Особо следует подчеркнуть, чтонизкая информационная поддержка цели проведения и процедуры проведенияаттестации может сказаться на психологическом климате коллектива, особенно еслиаттестация проводится впервые. Гражданский служащий заранее должен бытьпредупрежден представителем нанимателя о такой проверке, для того чтобысвоевременно подготовиться к ответам на вопросы, поставленные аттестационной комиссией,касающиеся его служебных обязанностей согласно должностному регламенту. [25]
В Администрации Волгоградской области началом первого этапаи всего процесса аттестации является постановление Главы Администрации «Опроведении аттестации государственных служащих Администрации области». Онодолжно содержать положения:
а) о формировании аттестационной комиссии;
б) об утверждении графика проведения аттестации;
в) о составлении списков гражданских служащих, подлежащихаттестации;
г) о подготовке документов, необходимых для работыаттестационной комиссии.
Аттестация проводится в соответствии с Положением опроведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерацииутвержденным Указом Президента Российской Федерации.
В ходе первого этапа аттестационного процессанепосредственный руководитель гражданского служащего Волгоградской областипредставляет отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностейза аттестационный период. Данный отзыв должен содержать следующие сведения огражданском служащем:
а) фамилия, имя, отчество;
б) замещаемая должность гражданской службы на моментпроведения аттестации и дата назначения на эту должность;
в) перечень основных вопросов (документов), в решении(разработке) которых гражданский служащий принимал участие;
г) мотивированная оценка профессиональных, личностныхкачеств и результатов профессиональной служебной деятельности гражданскогослужащего.
К отзыву прилагаются сведения овыполненных гражданским служащим Волгоградской области за аттестационный периодпоручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовыхотчетах о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а принеобходимости — пояснительная записка гражданского служащего на отзывнепосредственного руководителя. [26]При составлении отзыва необходимо охарактеризовать деловые качествагражданского служащего. От оценок и выводов отзыва во многом зависит принятиерешения аттестационной комиссии. При каждой последующей аттестации ваттестационную комиссию представляется также аттестационный лист гражданскогослужащего с данными предыдущей аттестации.
Руководитель подразделенияознакомляет гражданского служащего с отзывом под роспись. Государственныйслужащий при своем несогласии с данным отзывом может сделать в немсоответствующую запись. Отзыв на государственного служащего не позднее, чем задве недели до проведения заседания аттестационной комиссии представляются вглавное управление государственной и муниципальной службы, организационной икадровой работы Администрации области или соответствующую кадровую службуобластного органа исполнительной власти. Аттестуемый гражданский служащийвправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о своейпрофессиональной служебной деятельности за указанный период.
Юридическое значение отзывавыражается в том, что он является одним из главных письменных документов,подтверждающим в значительной степени факт выполнения или невыполненияаттестуемым гражданским служащим возложенных на него трудовых обязанностей.Следовательно, отзыв лежит в основе признания гражданского служащегосоответствующим или не соответствующим занимаемой должности. В отзыве целесообразноотразить также своевременность выполнения заданий и поручений, относящихся кдолжностным обязанностям аттестуемого, качество и сложность работы, степеньсамостоятельности при ее выполнении, инициативность, наличие элементовтворчества и использование эффективных методов работы, соблюдение служебнойдисциплины. При составлении отзыва на руководителя, наряду с указаннымиданными, рекомендуется также отметить достигнутые результаты возглавляемого имподразделения государственного органа. [27]
Кадровая служба (принеобходимости с привлечением независимых экспертов) внимательно изучаетпредставленные аттестационные материала (особенно при наличии значительныхрасхождений в оценке сотрудника) и готовит предложения аттестационной комиссиио признании сотрудника соответствующим (несоответствующим) занимаемойгосударственной должности, а также рекомендации по его дальнейшемуиспользованию (направление на повышение квалификации, на профессиональнуюпереподготовку, на повышение (понижение) в должности, перемещение на другуюравнозначную должность, увольнение)
Далее постановлением Главы Администрации (распоряжением главыструктурного подразделения Администрации) формируется аттестационная комиссия всоответствии с частями 9-13 ст.27 Закона Волгоградской области «Огосударственной гражданской службе Волгоградской области». Указанным актомопределяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы.
В состав аттестационной комиссии включаются:
· представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданскиеслужащие Волгоградской области (в том числе из подразделения по вопросамгражданской службы и (или) кадров, юридического (правового) подразделения иподразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещаетдолжность гражданской службы),
· представитель уполномоченного органа по вопросам гражданскойслужбы,
· представители научных и образовательных учреждений, другихорганизаций, приглашаемые уполномоченным органом по вопросам гражданской службыпо запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональныхданных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее однойчетверти от общего числа членов аттестационной комиссии.
Разумеется, работа независимыхэкспертов оплачивается. Она осуществляется на основе договора, заключенного междупредставителем нанимателя и независимым экспертом. Ставка почасовой оплатытруда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной комиссии,конкурсной комиссии, комиссии по соблюдению требований к служебному поведениюгосударственных гражданских служащих Волгоградской области и урегулированиюконфликта интересов, образуемых в органах государственной власти Волгоградскойобласти и в иных государственных органах Волгоградской области в настоящеевремя установлена в размере 80 рублей. Финансирование расходов на оплату труданезависимых экспертов [28]осуществляется в пределах средств областного бюджета, предусмотренных насодержание органов государственной власти Волгоградской области и иныхгосударственных органов Волгоградской области. Однако на основаниивышеуказанного договора оплата труда независимых экспертов может бытьувеличена.
Заметим, что указанное положениезаконодательства о наличии в составе аттестационной комиссии независимыхэкспертов подверглось наиболее существенным изменениям по сравнению сдействовавшими ранее нормативными актами. Формулировки действовавшего ранееПоложения о проведении аттестации федерального государственного служащего былидостаточно расплывчатыми, указывая лишь о возможности привлечения кработе аттестационных комиссий независимых экспертов.
Действующее в настоящее времязаконодательство об аттестации указывает о необходимости включения всостав аттестационных комиссий независимых экспертов, число которых должносоставлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.Как показывала практика проведения аттестации еще до вступления в силуФедерального закона «О государственной гражданской службе РоссийскойФедерации», в аттестационные комиссии государственных и муниципальныхорганов независимые эксперты либо вообще не привлекались, либо их участие былокрайне незначительным. В практике деятельности государственных и муниципальныхорганов нередки были случаи проведения аттестации «для своих», когдааттестационная комиссия, состоящая исключительно из служащих государственногоили муниципального органа, принимает положительное решение по аттестациислужащего, крайне мало интересуясь результатами его служебной деятельности.Новейшее законодательство о государственной службе, требуя обязательногоучастия независимых экспертов в аттестационных комиссиях, разумеется, заботитсяо повышении объективности оценок, выносимых аттестационными комиссиями. [29]
В целом участие эксперта ваттестации многопланово, а потому очень трудно поддается формализации на уровнедокумента. Ведь одна из задач эксперта — анализ новых, подчас неожиданныхвопросов, возникающих в ходе аттестации. Некоторые акценты его работы, опираясьна имеющийся опыт, обозначить можно уже сейчас. [30]
1. Аттестация, безусловно, должна проводиться профессионалами. И эксперт — тоже профессионал, но «со стороны». Его присутствие обеспечивает(кроме советов, экспертных оценок и т.д.)«внеаппаратный»,заинтересованно-отстраненный взгляд на аттестацию и ее субъектов. Его участие,если угодно, можно понимать шире: как участие общественности, присутствиеобщественного мнения в сугубо аппаратном «таинстве». В силу своегоположения эксперт явно или неявно оценивает и работу комиссии, и личностьаттестуемого, и документационное обеспечение, и ход процесса в целом. Вконечном счете, это должно обеспечить большую объективность результатоваттестации. В работе комиссии нельзя, наверное, ограничиваться привлечениемодного эксперта, их должно быть не менее двух (и разумеется, не менее 1/4 отвсего состава комиссии).
2. Фигура эксперта играет большую роль в создании благотворнойпсихологической атмосферы, свободной от безоговорочного административногопрессинга, атмосферы сотрудничества аттестуемого и аттестующих субъектов. Всемизвестно, что аттестация, связанная с публичной оценкой одного человекадругими, — дело весьма болезненное. В ряде случаев эксперт должен быть готоввзять на себя роль арбитра в разрешении спорных и просто конфликтных ситуаций.
3. Когда говорят о роли и линии поведения эксперта в ходе аттестационнойпроцедуры, обычно подчеркивают, что эксперт должен обладать независимостью всвоих суждениях, т.е. быть «независимым экспертом». Разумеется,полная независимость эксперта в принципе невозможна, ведь он персональноподбирается руководителями аппарата, в котором проводится аттестация. И здесьможно лишь апеллировать к доброй воле руководства и его стремлению сделать аттестациювозможно более объективной. Так или иначе, эксперт должен быть достаточноавторитетным, чтобы иметь возможность сохранять свою независимость, непревращаясь в «карманного эксперта».
Состав аттестационной комиссиидля проведения аттестации гражданских служащих Волгоградской области,замещающих должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей покоторым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну,формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации огосударственной тайне. [31]
Состав аттестационной комиссии формируется таким образом,чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которыемогли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения. На времяаттестации гражданского служащего Волгоградской области, являющегося членоматтестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается. [32]
Аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителяпредседателя, секретаря и членов комиссии. Все члены аттестационной комиссиипри принятии решений обладают равными правами.
Во главе аттестационной комиссии стоит ее председатель (вслучае отсутствия последнего — его заместитель). Его функции, как правило,сводятся к следующим полномочиям:
председательствует на заседаниях аттестационной комиссии;
организует работу аттестационной комиссии;
распределяет обязанности между членами аттестационнойкомиссии;
определяет по согласованию с другими членами аттестационнойкомиссии порядок рассмотрения вопросов.
Секретарь аттестационной комиссии ведет протокол заседаниякомиссии, в котором фиксирует ее решения и результаты голосования. Протоколзаседания аттестационной комиссии подписывается председателем, заместителемпредседателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшимина заседании. [33]
Одним из основных участков в работе аттестационной комиссииявляется ознакомление с поступившими в комиссию документами и другойинформацией об аттестуемых гражданских служащих. Стоит заметить, что повышениеобъективности и качества оценки будет иметь место только в случае, еслиаттестационная комиссия действительно детально изучит представленные документы.Каждый член аттестационной комиссии вправе потребовать от председателя или егозаместителя своевременного ознакомления с представленными на аттестуемыхдокументами, высказать свое мнение по поводу их содержания, оформления,достоверности и необходимости дополнительного сбора какой-либо информации.
График проведения аттестации ежегодно утверждаетсяпредставителем нанимателя и доводится до сведения каждого аттестуемогогражданского служащего не менее чем за месяц до начала аттестации. В графикепроведения аттестации указываются:
а) наименование государственного органа, подразделения, вкоторых проводится аттестация;
б) список гражданских служащих, подлежащих аттестации;
в) дата, время и место проведения аттестации;
г) дата представления в аттестационную комиссию необходимыхдокументов с указанием ответственных за их представление руководителейсоответствующих подразделений государственного органа.
2.2 Этап непосредственного проведения аттестации
Вторым этапом аттестацииявляется заседание аттестационной комиссии соответствующего государственногооргана. Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на немприсутствует не менее двух третей ее численного состава. Аттестация служащегоначинается сообщением председательствующего или одного из членов комиссии,изучавшего представленные документы. В процессе аттестации аттестационнаякомиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщениягосударственного служащего и в случае необходимости непосредственного руководителяо его служебной деятельности.
Как правило, в первую очередьаттестуются руководители структурных подразделений Администрации Волгоградскойобласти (отделов в департаменте, управлении), а затем подчиненные имгражданские служащие.
В случае неявки гражданского служащего Волгоградской областина аттестацию без уважительных причин или его отказа от аттестации гражданскийслужащий привлекается к дисциплинарной ответственности в соответствии состатьей 57 Федерального закона «О государственной гражданской службеРоссийской Федерации», а аттестация переносится. [34]Итак, законодательство об аттестации государственных служащих устанавливаетнеобходимость личного присутствия служащего непосредственно на аттестации.
Основные изменения по сравнению с ранее действовавшимзаконодательством коснулись применения мер воздействия на служащего в случаеего неявки на аттестацию без уважительной причины. Так, действовавшее ранеезаконодательство об аттестации государственных указывало, что в случае неявкигосударственного или муниципального служащего на заседание аттестационнойкомиссии без уважительных причин комиссия вправе провести аттестацию служащегои в его отсутствие. При этом ничего не упоминая о возможных мерах ответственностипо отношению к служащему в случае неявки его без уважительных причин нааттестацию.
Из указанной ситуации следовали два варианта действия:во-первых, применение мер ответственности отдавалось на усмотрениегосударственного или муниципального органа, что не исключало возможностьприменения более суровых мер ответственности, нежели те, которые действительнополагаются за рассматриваемое деяние (неявку); во-вторых, либо вообщенеприменение соответствующих мер воздействия на служащего, так как аттестациявсе равно состоится в его отсутствие, однако результаты ее будут заметно хужевследствие невозможности аттестационной комиссии услышать уточняющие ипоясняющие ответы самого служащего. На практике же число намеренных неявокслужащих на аттестацию крайне низко, однако даже и в этом случае мерыдисциплинарного воздействия к служащему не применяются.
Впрочем, если гражданский служащий не явился на заседаниеаттестационной комиссии по уважительной причине (болезнь, командировка и т.п.)или отказался от прохождения аттестации на основании предоставленного закономправа (например, женщина после окончания отпуска по уходу за ребенком до началааттестации отработала лишь три месяца), аттестация переносится на более позднийпериод без каких бы то ни было неблагоприятных последствий для служащего.
Таким образом, новейшее законодательство о государственнойслужбе полностью исключает возможность проведения аттестации в отсутствиеслужащего, кроме того, устанавливает обязанность для государственного органаприменения к служащему, намеренно не явившемуся на аттестацию, мердисциплинарного воздействия.
Существенным повышением гарантий выносимой аттестационнойкомиссией оценки является предоставляемая новым законодательством возможностьперенесения аттестации на следующее заседание аттестационной комиссии, в случаеесли аттестуемый гражданский государственный служащий представил дополнительныесведения о своей служебной деятельности. Об этом, в частности, говорит ст.16Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащихРоссийской Федерации. Прежнее законодательство об аттестации государственных имуниципальных служащих не предусматривало такой возможности. Стоит заметить,что повышение объективности и качества оценки будет иметь место только вслучае, если аттестационная комиссия действительно детально изучит вновьпредставленные дополнительные документы. Однако, как показывает практика,постоянная нехватка времени, а особенно если учесть, что в заседанияхаттестационной комиссии участвуют сторонние лица — независимые эксперты, благаяидея более качественной оценки служащего может обернуться лишь банальнымзатягиванием проведения аттестации. [35]
При проведении аттестации должныучитываться:
ограничения, связанные споступлением на гражданскую службу и ее прохождением, например, в случаепризнания гражданского служащего недееспособным, отказа от процедуры оформлениядопуска к сведениям, составляющим государственную тайну и т.п.;
отсутствие нарушений запретов,связанных с гражданской службой, например: гражданскому служащему запрещаетсязамещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения нагосударственную должность, разглашать или использовать в целях, не связанных сгражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным закономк сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие емуизвестными в связи с исполнением должностных обязанностей и др.;
выполнение требований кслужебному поведению и обязательств, например, исполнять должностныеобязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне, осуществлятьпрофессиональную служебную деятельность в рамках установленнойзаконодательством РФ компетенции государственного органа и т.п.
Отметим, что основнымдокументом, содержащим информацию о ходе и результатах аттестации, являетсяпротокол заседания аттестационной комиссии. Протокол ведет в установленномпорядке секретарь этой комиссии. В протоколе указывается:
дата заседания комиссии;
присутствующие членыаттестационной комиссии;
фамилия, имя, отчество,занимаемая должность и место работы (подразделения) аттестуемого гражданскогослужащего.
В протокол заседания комиссиитакже вносится краткое содержание сообщения аттестуемого о гражданской службепо замещаемой должности, заданные ему вопросы и ответы на них.
В обязательном порядке впротоколе отражается оценка деятельности аттестуемого гражданского служащего ирезультаты голосования: количество голосов «за» и «против»конкретной оценки работы аттестуемого, а также рекомендации аттестационнойкомиссии в его адрес. Надлежаще оформленный протокол подписывают председатель,заместитель председателя, секретарь и члены аттестационной комиссии,присутствующие на заседании. После их подписи в протокол не допускается вноситьдополнения и изменения. Не допускаются также подчистки и помарки. [36]
Обсуждение профессиональных и личностных качествгражданского служащего в ходе аттестации применительно к его профессиональнойслужебной деятельности должно быть объективным и доброжелательным.
Профессиональная служебная деятельность гражданскогослужащего оценивается на основе определения его соответствия квалификационнымтребованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решениипоставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом)задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности. [37]
При этом должны учитываться результаты исполнениягражданским служащим должностного регламента, профессиональные знания и опытработы гражданского служащего, соблюдение гражданским служащим ограничений,отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению иобязательств, установленных законодательством Российской Федерации огосударственной гражданской службе, а при аттестации гражданского служащего,наделенного организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другимгражданским служащим, — также организаторские способности.
2.3 Заключительный этап аттестации
Перейдем к третьему этапу аттестации — подведению ее итогов.Решение об оценке профессиональных и личностных качеств государственногослужащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствиеаттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайнымголосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членоваттестационной комиссии. При равенстве голосов государственный служащийпризнается соответствующим замещаемой государственной должности.
Результаты аттестации государственного служащего заносятся ваттестационный лист. Аттестационный лист подписывается председателем,заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии,присутствовавшими на заседании. Гражданский служащий знакомится саттестационным листом под расписку. Аттестационный лист гражданского служащего,прошедшего аттестацию, и отзыв об исполнении им должностных обязанностей зааттестационный период хранятся в личном деле гражданского служащего.
Аттестация в соответствии сновым законодательством приобрела более узкое значение, что не могло несказаться на ее правовых последствиях. При аттестации государственных служащихследует различать два вида правовых последствий: первое — это решениеаттестационной комиссии, второе — окончательное карьерное решениеуполномоченного должностного лица в отношении государственного служащего. [38]Так, если первая группа последствий не претерпела существенных изменений врезультате вступления в силу нового законодательства, то вторая быласущественно переработана.
По результатам аттестациигражданского служащего Волгоградской области аттестационной комиссиейпринимается одно из следующих решений:
1) соответствует замещаемойдолжности гражданской службы;
2) соответствует замещаемойдолжности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленномпорядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службыв порядке должностного роста;
3) соответствует замещаемойдолжности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональнойпереподготовки или повышения квалификации;
4) не соответствует замещаемойдолжности гражданской службы.
Для сравнения: ст.12 утратившего силу Положения о проведенииаттестации федерального государственного служащего указывала в качествевозможных вариантов решений аттестационной комиссии:
1) соответствует замещаемой государственной должности;
2) соответствует замещаемой государственной должности приусловии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебнойдеятельности;
3) не соответствует замещаемой государственной должности. [39]Легко заметить, что базовые три варианта решения (оценки) аттестационнойкомиссии остались практически без изменений: это соответствие замещаемойдолжности; несоответствие замещаемой должности; соответствие замещаемойдолжности при условии прохождения переподготовки или повышения квалификации иливыполнения иных рекомендаций аттестационной комиссии. Кардинальные изменениязатронули именно вторую группу правовых последствий, а именно: окончательноерешение, принимаемое в отношении служащего конкретным должностным лицом.
Материалы аттестации гражданских служащих представляютсяпредставителю нанимателя не позднее чем через семь дней после ее проведения. Втечение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издаетсяправовой акт соответствующего государственного органа о том, что гражданскийслужащий Волгоградской области:
1) подлежит включению вустановленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должностигражданской службы в порядке должностного роста;
2) направляется напрофессиональную переподготовку или повышение квалификации;
3) понижается в должностигражданской службы.
Таким образом, аттестацияработников является в одних случаях правопрекращающим юридическим фактом; вдругих — правоподтверждающим юридическим фактом; в третьем — может бытьправоизменяющим юридическим фактом в связи с рекомендацией аттестационнойкомиссии. [40]
Здесь по сравнению с ранее действовавшим законодательствомналицо четкое смещение целей и задач и последствий аттестации:
· во-первых, аттестация более не является одним из основныхстимулирующих карьерных факторов, так как более не решает вопроса дальнейшегокарьерного продвижения служащего и присвоения ему классного чина;
· во-вторых, налицо снижение положительных последствий аттестации — единственным положительным эффектом для служащего является лишь подтверждениезамещения конкретной гражданской государственной должности;
· наконец, в-третьих, налицо смещение акцентов — аттестация дляслужащего (в соответствии с утратившим силу законодательством), аттестация длягосударственного органа (в соответствии с новым законодательством), аттестацияв соответствии с новым законодательством необходима в первую очередь самомугосударственному органу, заинтересованному в избавлении от «лишних»служащих, нежели самому служащему, получающему от аттестации единственныйстимулирующий момент — подтверждение замещения государственной гражданской должности.
В связи с первым видом решения государственного органаВолгоградской области, проводившего аттестацию (подлежит включению вустановленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должностигражданской службы в порядке должностного роста) необходимо заметить следующее.
аттестация кадровая политикарегион
Очевидно, что такой гражданский служащий включается вкадровый резерв по результатам аттестации вне конкурса. По мнению ПресняковаМ.В. [41],этот случай внеконкурсного формирования кадрового резерва выпадает из общегоряда, поскольку гражданский служащий включается в кадровый резерв без конкурсадля замещения вышестоящей должности государственной гражданской службы.
Мысль законодателя в данном случае вполне понятна: задачааттестационной комиссии в том и заключается, чтобы выяснить, способен лигражданский служащий замещать ту или иную должность государственной службы.Однако не следует забывать, что конкурс — это не только особая процедураподбора кадров на вакантные государственные должности в соответствии с решениемгосударственной конкурсной комиссии. Кроме того, конкурс представляет собойорганизационно-правовую форму реализации конституционного права равного доступаграждан к государственной службе, состоящую в особом порядке отбора кандидатурна вакантные должности государственной службы. Нужно сказать, что ранеедействовавшим ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»(ст.22) было прямо предусмотрено, что конкурс на замещение вакантнойгосударственной должности государственной службы обеспечивает право граждан наравный доступ к государственной службе. В действующем Законе такое указаниеотсутствует. Статья 22 ФЗ «О государственной гражданской службе РоссийскойФедерации» лишь устанавливает, что конкурс заключается в оценкепрофессионального уровня претендентов на замещение должности гражданскойслужбы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданскойслужбы. Между тем, согласно Положению о конкурсе на замещение вакантнойдолжности государственной гражданской службы Российской Федерации, конкурс назамещение вакантной должности гражданской службы обеспечивает конституционноеправо граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, атакже право государственных гражданских служащих на должностной рост наконкурсной основе. [42]
Совершенно очевидно, что конкурс преследует две задачи:во-первых, обеспечивает право на равный доступ к государственной службе и,во-вторых, способствует повышению профессионального уровня гражданскихслужащих. Аттестация же проводится в целях определения соответствиягражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценкиего профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствоватьформированию кадрового состава государственной гражданской службы РоссийскойФедерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решениювопросов, связанных с определением преимущественного права на замещениедолжности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы вгосударственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплатытруда гражданских служащих. [43]
Другими словами, пишет М.В. Пресняков, нельзя отождествлятьэти процедуры, поскольку в отличие от конкурса аттестация не преследует целиобеспечения равного доступа граждан к государственной службе. В этой связиуказанному автору представляется недопустимым бесконкурсное включение вкадровый резерв на замещение вышестоящей должности гражданских служащих порезультатам аттестации. Особый, бесконкурсный порядок формирования кадровогорезерва допустим, с его точки зрения, только в качестве государственнойгарантии гражданскому служащему, с целью сохранения за ним при наличии уважительныхобстоятельств соответствующей должности гражданской службы. Однако на нашвзгляд, упомянутым автором при исследовании данной проблемы не было уделенодостаточное внимание проблеме кадрового роста государственных гражданскихслужащих, которую как раз и позволяет решить закрепленный в действующемфедеральном и региональном законодательстве механизм аттестации.
При отказе гражданского служащего Волгоградской области отпрофессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода на другуюдолжность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободитьгражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданскойслужбы в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации». Данное положение вызывает много вопросов.Согласно п.1 ст.53 Федерального закона о гражданской службе повышениеквалификации, профессиональная переподготовка и стажировка — это дополнительнаягарантия гражданского служащего, на реализацию которой требуется его согласие. [44]Если служащий отказывается от данной гарантии, то может быть реализована другаягарантия — перевод с его согласия на нижестоящую должность. И только послеотказа служащего от перевода на другую должность представитель нанимателядолжен быть обязан, а не вправе (как это сейчас предусмотрено) уволитьслужащего с гражданской службы.
Если служащий признан не соответствующим замещаемойдолжности, то представитель нанимателя издает правовой акт о его понижении вдолжности гражданской службы. В таком случае служащий должен быть переведен сего согласия на другую нижестоящую должность гражданской службы. При этом онможет быть отправлен на профессиональную переподготовку, если возникнетнеобходимость в получении служащим новых знаний, требуемых для замещения новойдолжности. Представляется, что при отказе служащего от перевода на нижестоящуюдолжность представитель нанимателя должен расторгнуть служебный контракт,освободить данного служащего от замещаемой должности и уволить его сгражданской службы. [45]
В законодательстве о гражданской службе не уточняется,сколько раз можно переводить служащего на нижестоящую должность. Думается, врядли это всегда будет возможным. К тому же такая ситуация не способствуетпополнению государственных органов квалифицированными специалистами, ибопредставитель нанимателя лишается права уволить служащего в связи собнаружившимся несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточнойквалификации. Представляется, что как в федеральном, так и в региональномзаконодательстве о государственной гражданской службе необходимо предусмотретьследующую норму: если аттестация (очередная или внеочередная) дваждыпроводилась после перевода гражданского служащего на нижестоящую должность идважды было принято решение о несоответствии служащего замещаемой должностигражданской службы, то представитель наниматель должен (а не вправе)расторгнуть служебный контракт, освободить данного служащего от замещаемойдолжности и уволить его с гражданской службы в соответствии с подп.«б» п.1 ч.1 ст.37 Федерального закона о гражданской службе.
По истечении одного месяца после проведения аттестацииперевод гражданского служащего на другую должность гражданской службы либоувольнение его с гражданской службы по результатам данной аттестации недопускается. Время болезни и ежегодного оплачиваемого отпуска гражданскогослужащего в указанный срок не засчитывается.
Итак, увольнениегосударственного гражданского служащего вследствие отсутствия надлежащейквалификации (решение принимается по итогам аттестации) возможно по следующимоснованиям:
если представитель нанимателя неимел возможности предоставить государственному служащему вакантную должность втой же организации;
если государственный служащийотказался от предложенной должности или работы.
Увольнение государственногослужащего, являющегося членом профсоюза, по указанным основаниям производится сучетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзнойорганизации (ст.82 ТК РФ). При проведении аттестации, которая может послужитьоснованием для увольнения государственного служащего, в состав аттестационнойкомиссии в обязательном порядке включается представитель выборного органапервичной профсоюзной организации. [46]
При принятии решения о возможномрасторжении трудового договора по указанным основаниям с государственнымслужащим, являющимся членом профессионального союза, представитель нанимателянаправляет в выборный орган соответствующей первичной профсоюзной организациипроект приказа, а также копии документов, являющихся основанием для принятияуказанного решения. Выборный орган первичной профсоюзной организации в течениесеми рабочих дней со дня получения проекта приказа и копий документоврассматривает этот вопрос и направляет работодателю свое мотивированное мнениев письменной форме. Мнение, не представленное в семидневный срок, работодателемне учитывается.
В случае если выборный органпервичной профсоюзной организации выразил несогласие с предполагаемым решениемработодателя, он в течение трех рабочих дней проводит с работодателем или егопредставителем дополнительные консультации, результаты которых оформляютсяпротоколом. При недостижении общего согласия по результатам консультацийпредставитель нанимателя (работодатель) по истечении десяти рабочих дней со днянаправления в выборный орган первичной профсоюзной организации проекта приказаи копий документов имеет право принять окончательное решение, которое можетбыть обжаловано в соответствующую государственную инспекцию труда.Государственная инспекция труда в течение десяти дней со дня получения жалобы(заявления) рассматривает вопрос об увольнении и в случае признания егонезаконным выдает работодателю обязательное для исполнения предписание овосстановлении государственного служащего в должности с оплатой вынужденногопрогула. [47]
Соблюдение вышеуказаннойпроцедуры не лишает работника или представляющий его интересы выборный органпервичной профсоюзной организации права обжаловать увольнение непосредственно всуд, а работодателя обжаловать в суд предписание государственной инспекциитруда.
Представитель нанимателя(работодатель) имеет право расторгнуть трудовой договор не позднее одногомесяца со дня получения мотивированного мнения выборного органа первичнойпрофсоюзной организации. В указанный период не засчитываются периоды временнойнетрудоспособности муниципального служащего, пребывания его в отпуске и другиепериоды отсутствия муниципального служащего, когда за ним сохраняется должность.[48]
Гражданский служащий Волгоградской области вправе обжаловатьрезультаты аттестации в соответствии с Федеральным законом «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации».
В соответствии с гражданскимпроцессуальным законодательством Российской Федерации гражданские права иобязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовымиактами. Гражданские права и обязанности возникают также из действий граждан июридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, нов силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданскиеправа и обязанности (ст.8 ГК РФ). Право государственного служащего наобжалование в суде результатов аттестации в судебном порядке проистекает изперечисленного выше законодательства о государственной гражданской службе.
Ненормативный актгосударственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, такженормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающиегражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридическоголица, могут быть признаны судом недействительными. [49]
В случае признания увольненияили перевода на другую работу незаконными государственный служащий должен бытьвосстановлен на прежней работе. Судом может быть принято решение о выплатегосударственному служащему среднего заработка за все время вынужденного прогулаили разницы в заработке за все время выполнения нижеоплачиваемой работы.
В случае признания увольнениянезаконным суд может по заявлению работника принять решение об измененииформулировки основания увольнения на увольнение по собственному желанию. Вслучае признания формулировки основания и (или) причины увольнения неправильнойили не соответствующей закону суд, рассматривающий индивидуальный трудовойспор, обязан изменить ее. В решении суда также должны быть указаны основание ипричина увольнения в точном соответствии с формулировками Трудового кодекса РФили иного федерального закона со ссылкой на соответствующие статью, частьстатьи, пункт статьи.
Если увольнение признанонезаконным, а срок трудового договора на время рассмотрения спора судом истек,то суд, рассматривающий индивидуальный трудовой спор, обязан изменитьформулировку основания увольнения на увольнение по истечении срока трудовогодоговора.
Если в случаях, предусмотренныхстатьей 394 ТК РФ, после признания увольнения незаконным суд выносит решение нео восстановлении государственного служащего в должности, а об измененииформулировки основания увольнения, то дата увольнения должна быть изменена надату вынесения решения судом. В случае, когда к моменту вынесения указанногорешения государственный служащий после оспариваемого увольнения вступил втрудовые отношения с другим работодателем, дата увольнения должна быть измененана дату, предшествующую дню начала работы у этого работодателя. [50]
Если неправильная формулировкаоснования и (или) причины увольнения в трудовой книжке препятствовалапоступлению государственного служащего на другую работу, то суд принимаетрешение о выплате ему среднего заработка за все время вынужденного прогула.
В случаях увольнения беззаконного основания или с нарушением установленного порядка увольнения либонезаконного перевода на другую должность суд может по требованиюгосударственного служащего вынести решение о взыскании в его пользу денежнойкомпенсации морального вреда, причиненного ему указанными действиями. Размерэтой компенсации определяется судом (ст.394 ТК РФ). Решение о восстановлении наработе незаконно уволенного государственного служащего, о восстановлении впрежней должности государственного служащего, незаконно переведенного на другуюдолжность, подлежит немедленному исполнению. При задержке работодателемисполнения такого решения суд, принявший решение, выносит определение о выплатеработнику за все время задержки исполнения решения среднего заработка илиразницы в заработке. [51]
Работа по подведению итоговаттестации, принятие соответствующего решения представителем нанимателя наосновании аттестационного решения, а также обязательность его выполненияявляются залогом достижения всех целей аттестации гражданских служащих. Междутем на практике известны случаи, когда представители нанимателя частично илиполностью игнорируют решения аттестационных комиссий. Это превращает аттестациюв формальную процедуру, которая, к сожалению, не становится реальным средствомобеспечения высокого уровня профессионализма кадров гражданской службы.
В случае несогласия с решениематтестационной комиссии следует предусмотреть право представителя нанимателя наосновании принятого им мотивированного заключения направить гражданскогослужащего на повторное заседание аттестационной комиссии. Результаты повторногозаседания аттестационной комиссии представитель нанимателя обязан утвердить вкачестве окончательного решения.
Глава 3. Совершенствование механизма аттестации вкадровой политике государственных органов Волгоградской области
В целом, и это признает основнаямасса ученых и практиков, аттестация — позитивный элемент кадровой работы. Ксожалению, анализ материалов о проводимой в субъектах РФ аттестации кадровсвидетельствует не только о немалом опыте ее проведения, но и о еще низкой ееэффективности, о формализме проведения, о недостаточной объективности оценокдеятельности аттестуемых работников. Сложившаяся система работы в этой областивыражает прежде всего интересы администрации и явно недостаточно учитываетинтересы сотрудника: не фиксирует его мнение об удовлетворенности своейработой, мотивы, побуждающие к профессиональному росту, служебному продвижению.Крайне слабо учитывается мнение сослуживцев при оценке работника. В нынедействующих нормативных документах главное внимание при аттестацииакцентируется на профессионально-деловые качества, и явно ослаблено внимание воценке социально-психологических и нравственных свойств.
Представляется, что для болеедейственного проведения аттестации следует предусмотреть формирование независимой от представителя нанимателя аттестационной комиссии, включение в еесостав не просто представителя государственного органа по управлениюгосударственной службой, но независимого (внешнего) председателя комиссии.Особенно это касается состава комиссий, проводящих аттестацию гражданскихслужащих, замещающих должности гражданской службы высших и главных групп.
К сожалению, законодатель не уделяетвнимания механизму и критериям отбора представителей научных и образовательныхучреждений и других организаций для участия в аттестационной комиссии вкачестве независимых экспертов. Здесь следует согласиться с мнением Ю.В.Ростовцевой[52]:необходимо разработать и нормативно закрепить определенные требования (высшееобразование, стаж профессиональной деятельности), предъявляемые к кандидатам внезависимые эксперты. Профессиональный состав экспертов должен формироватьсятаким образом, чтобы можно было получить оценку с разных сторон. В составнезависимых экспертов, помимо юристов, обязательно должны входить психологи,социологи и специалисты по работе с персоналом государственной службы.
В научной литературе обращаетсявсе большее внимание на необходимость разработки методики квалификационнойоценки государственных служащих с учетом требований федеральногозаконодательства и двух основных обстоятельств: режима управленческойдеятельности гражданского служащего и его места в иерархической структуреаппарата управления.
Основными предметами оценки припроведении аттестации являются:
1) профессиональные и деловыекачества гражданского служащего, включая знания, навыки, умения и опыт работыпо специальности, а также мотивационные особенности (далее — профессиональныекачества);
2)индивидуально-психологические, личностные качества гражданского служащего, втом числе и нравственные характеристики (далее — личностные качества);
3) служебная деятельностьгражданского служащего, его поведение в процессе выполнения должностныхобязанностей;
4) результаты служебнойдеятельности гражданского служащего, по которым определяется его индивидуальнаярезультативность и эффективность. [53]
Главным же критерием оценкидеятельности государственного служащего является его способность эффективноисполнять закрепленную за ним функцию или обеспечивать качество предоставляемойим государственной услуги. [54]Успех оценки гражданских служащих во многом зависит от правильности выбора ееметодов.
Все это актуализируетпотребность в поиске новых форм проведения аттестации в органах государственнойвласти. Для сравнения посмотрим, как проходит аттестация государственныхгражданских служащих в Великобритании, стране с наиболее устоявшимсядемократическим режимом.
Оценка эффективностидеятельности государственных гражданских служащих в Великобритании проходит вформе ежегодной аттестации, в ходе которой выявляются сильные и слабые стороныгосударственного гражданского служащего (напомним, в России, а конкретно вВолгоградской области, срок проведения аттестации — 3 года). Аттестацияпозволяет выделять выдающихся работников, принимать объективные решения оповышении в должности или о выплате премии, которая не превышает 20 — 30%денежного содержания служащего. Помимо этого, аттестация упорядочивает сферытруда, позволяет четко определить персональные обязанности каждого чиновника.Процедура оценки результатов деятельности государственного гражданскогослужащего за очередной год проводится его непосредственным руководителем,который составляет отчет о деятельности оцениваемого, а руководительнепосредственного руководителя утверждает этот отчет. Для оценки также можетбыть привлечен сотрудник кадровой службы. Высшей инстанцией при проведенииаттестации является руководитель руководителя, утверждающего отчет. На первомэтапе аттестации служба управления персоналом направляет всем руководителям,имеющим в своем подчинении гражданских служащих, анкеты.
Перед заполнением анкетынепосредственный руководитель проводит с подчиненным собеседование, в ходекоторого последний комментирует результаты своей деятельности за оцениваемыйпериод, задает интересующие его вопросы. Данное интервью имеет целью повыситьуровень взаимодействия руководителя и подчиненного, вместе обсудить возможностиоптимизации выполнения должностных обязанностей и необходимость повышенияквалификации, а также оценить шансы аттестуемого на должностной рост. Самыми«скользкими» вопросами являются обсуждение достигнутых результатов иих сопоставление с поставленными целями. При возникновении разногласий решающееслово принадлежит руководителю, утверждающему отчет. [55]
По результатам аттестациигосударственному гражданскому служащему выставляется оценка по 5-балльной шкале(напомним, на Западе принята обратная шкала оценок):
1 — значительно превосходитожидания;
2 — превосходит ожидания;
3 — соответствует требованиям;
4 — частично соответствуеттребованиям;
5 — не соответствуеттребованиям.
Оценка «1» или«2» ставится в редких случаях, если гражданский служащий добилсякаких-либо выдающихся результатов, и отражается в виде премии на размерах егоденежного содержания. При получении балла «3» гражданский служащийвправе рассчитывать на небольшое денежное поощрение ввиду того, что онсоответствует требованиям, предъявляемым к данной должности. При несоответствиитребованиям гражданского служащего предупреждают об этом, возможно, несколькораз, и переводят под руководство другого начальника. После аттестации новымруководителем сравнивают результаты с предыдущей аттестацией, в случае ихразличия сомнению подвергаются навыки управления людьми первого руководителя. Вслучае совпадения негативных результатов гражданский служащий подлежитувольнению с гражданской службы.
При оценке эффективностидеятельности государственного гражданского служащего основной упор делается навыполнение поставленных задач. Оценки в сослагательном наклонении недопускаются. Также учитывается руководство подчиненными в рассматриваемомпериоде: количество подчиненных и результаты их деятельности за рассматриваемыйпериод. При этом необходимо отметить, что временные затраты на проведениеаттестации не так уж и велики. Руководители аттестуют своих заместителей,утверждают отчеты о деятельности подчиненных своих заместителей и контролируютпроведение оценки эффективности деятельности подчиненными заместителей вотношении подчиненных им гражданских служащих. [56]
В ходе ежегодной аттестациигражданского служащего проводится оценка возможностей его карьерного роста по4-балльной шкале:
преимущественно пригоден;
пригоден;
может быть пригоден в течениепоследующих 2 лет;
не пригоден.
Высший балл ставится за редкимисключением, наименьший балл может быть исправлен в течение следующего года вовремя очередной аттестации. Британская Civil Service дает возможностьгражданским служащим на основе их талантов и умений продвинуться по служебнойлестнице. Должностной рост осуществляется исключительно на конкурсной основе иозначает действительное расширение сферы ответственности гражданскогослужащего. Прилежное выполнение текущих должностных обязанностей являетсяестественным условием для британских гражданских служащих. Возможностьдолжностного роста ограничена наличием вакансии. Далее применяется механизм«кадрового резерва», то есть конкурс объявляется среди гражданскихслужащих, в крайнем случае — бывших гражданских служащих.
Таким образом, Д. Бедняковвполне справедливо считает, что на основании международного опыта управленияэффективностью деятельности государственных гражданских служащих (в частности,опыта Великобритании) необходимо внедрить в действующую систему государственнойгражданской службы Российской Федерации механизм регулярной (ежегодной) оценкии поощрения результатов деятельности государственных гражданских служащих. [57]
Кроме того, одной изпрогрессивных технологий для повышения качества аттестации государственныхгражданских служащих региона некоторые ученые считают метод центра оценки,практикуемый в ряде зарубежных стран. Сущность данного метода заключается втом, что аттестация кадров государственного управления осуществляется на основеспециально разработанных упражнений, моделирующих основные стороныуправленческой деятельности.
Оценка поведения аттестуемогоосуществляется специально подготовленными независимыми экспертами центраоценки, поскольку, как правильно указывает В.И. Осейчук, практика нынешнихаттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, имеет, за редким исключением,преимущественно формальный характер[58](заметим в скобках, что в этом состоит главный недостаток и приведенной вышесистемы британской аттестации). Упражнения, используемые для оценки, направленына обеспечение равных возможностей проявления профессиональных качеств всехоцениваемых. Для исключения возможности предвзятого отношения наблюдателей(экспертов) к оцениваемым каждый из них оценивается каждым наблюдателемперсонально.
Результаты оценки обсуждаютсяэкспертами после выполнения всех упражнений по оценке на итоговой сессии, накоторой наблюдатели сопоставляют свои оценки по каждому аттестуемому.
Такой метод аттестации кадроворганов государственной власти позволяет обеспечить:
объективность оценкиаттестуемых;
использование достаточноадекватных критериев оценки;
выявление как индивидуальныхкачеств аттестуемых, так и их потенциальных возможностей;
получение аттестуемыми болееполного представления о своих профессиональных, деловых и личностных качествахи направлениях их дальнейшего развития.
К основным недостаткам этого метода аттестации следуетотнести его достаточно высокую трудоемкость и продолжительность по времени. Дляиспользования при аттестации управленческих кадров метода центра оценкинеобходима группа соответствующих специалистов (психодиагностиков,организаторов групповой работы аттестуемых, проектировщиков оценочных процедур)и затраты времени от одного до нескольких дней для каждого оцениваемогоработника. Последнее является, пожалуй, одной из самых серьезных проблем дляорганов власти регионального уровня.
Вместе с тем нельзя несогласиться с мнением Козбаненко В. А.: необходимо разработать критерии ипоказатели оценки деловых качеств и квалификации гражданских служащих(напомним, что оценка содержится в отзыве руководителя служащего), предусмотревконкретные количественные и качественные характеристики по каждому изпоказателей. [59]Кроме показателей, общих для всех категорий гражданских служащих: уровеньобразования, объем специальных знаний, стаж работы в данной или аналогичнойзамещаемой должности, а также должностях, позволяющих приобрести знания инавыки, необходимые для выполнения работ, предусмотренных по данной должности,должны быть предусмотрены свои особые показатели и критерии оценки. Ихцелесообразно предусматривать дифференцированно и применительно к отдельнымкатегориям гражданских служащих (руководители, специалисты, обеспечивающиеспециалисты). Например, для специалистов это степень самостоятельностивыполнения должностных обязанностей, качество их выполнения и ответственностьза порученное дело, способность адаптироваться к новой ситуации и применятьновые подходы к решению возникающих проблем; для руководителей — умениеорганизовать труд подчиненных, обеспечить руководство их работой, стиль общенияс подчиненными, реально осуществляемый масштаб руководства и т.п.
Думается, что сформулироватьконкретные критерии оценки необходимо с участием федерального государственногооргана по управлению государственной службой, который в нашей стране пока так ине создан. Взаимодействуя с кадровыми службами региональных государственных органов,он мог бы утверждать перечень критериев оценки для аттестации с учетом целейоценки, категории и группы конкретной должности, замещаемой гражданскимслужащим.
Применение для оценкиквалификации и профессиональной компетенции гражданского служащего конкретныхкритериев и показателей позволит характеризовать его соответствие предъявляемымтребованиям с тем, чтобы аттестационные комиссии имели возможность на основематериалов, представленных на каждого аттестуемого, по результатамсобеседования дать объективную оценку его деятельности и принятьпредусмотренное Законом решение.
Напомним, что в ходе аттестациипрофессиональные, личностные качества служащего и его служебную деятельностьследует рассматривать в комплексе, а оценка должна основываться на учете спецификидеятельности служащих, достигаемой результативности в служебной деятельности ит.д.
С.А. Заварихина[60]предлагает в помощь руководителю подразделения при составлении отзыва нааттестуемого предлагает следующий примерный перечень показателей для оценкиквалификации служащего (см. таблицу): N Показатели, характеризующие квалификацию гражданского служащего Категории должностей гражданских служащих Руководители Специалисты Обеспечивающие специалисты 1 Образование + + + 2 Стаж работы по специальности + + + 3 Профессиональная компетентность + + + 4 Знание нормативных актов, регламентирующих установленную сферу профессиональной служебной деятельности + + 5 Знание отечественного опыта по профилю профессиональной служебной деятельности + 6 Умение оперативно принимать решения по достижению поставленных целей + + 7 Качество выполненной работы + + + 8 Способность адаптироваться к новой ситуации и принимать новые подходы к решению возникающих проблем + + 9 Своевременность выполнения должностных обязанностей, ответственность за результаты служебной деятельности + + + 10 Умение работать с документами + + + 11 Способность прогнозировать и планировать, организовывать, + 12 Способность в короткие сроки осваивать технические средства, обеспечивающие повышение производительности труда и качества работы, координировать и регулировать, а также контролировать и анализировать работу подчиненных + + + 13 Служебная этика, стиль общения + + + 14 Способность к творчеству, введению инновационных технологий + + + 15 Участие в управленческом процессе принятия решений + + 16 Способность к самооценке + + +
На наш взгляд, Кадровая служба Администрации Волгоградскойобласти должна внедрить эти и разработать при необходимости другие критерииоценки результатов труда и порядок их учета, выбрать те навыки и личностныекачества, которые являются профессионально важными для каждой должности (типадолжностей), и построить так называемые профили успешности.
Необходимо помнить, что вопросоценки результативности и эффективности социального управления является весьмасложной проблемой, т.к. надо устанавливать с достаточной точностью, насколькодостигнутые результаты соответствуют в установленном порядке выработаннымцелям, пожеланиям и ожиданиям. Понятно, что оценки бывают разными — приближенными, усредненными, точными или неточными, объективными,субъективными, промежуточными, окончательными и др.
В региональных органах власти иуправления РФ в настоящее время наиболее востребована методология управления поцелям и результатам деятельности. [61]Поскольку управление по результатам предполагает организацию управленческойдеятельности как минимум на трех уровнях — на стратегическом уровне (онпредставляет собой устремление к целям долговременного характера), натактическом уровне (речь может идти о решении среднесрочных и текущих задач),на оперативном уровне (имеется в виду быстрое и своевременное вмешательство вход событий), то и оценка получаемых результатов должна осуществлятьсясоответствующим образом применительно к каждому из указанных уровней.
Подчеркнем, что управление поцелям и результатам — это следующая последовательность в выстраивании оценочнойдеятельности для всякого органа власти и управления:
а) он (орган власти иуправления) формирует цели своей деятельности в плановых значениях;
б) он же определяет показатели икритерии, которыми можно оценить достижение целей;
в) он также устанавливает,достигнуты ли запланированные результаты, и какой ценой.
Затронутый вопрос непростой,т.к. одни результаты легко оценить, к примеру, через количество выданныхлицензий, зафиксированных нарушений, наложенных штрафов и т.д., а другие — очень сложно. К тому же приходится иметь дело с неоднозначностью трактовокключевых для оценочной деятельности понятий «непосредственныйрезультат» и «фактический результат», на что справедливоуказывает в свой работе Ханс де Брюйн. [62]
Как различать и расценивать этипонятия? Непосредственный результат как бы отражает учет только прямыхследствий деятельности, т.е. в этом смысле данное понятие предстает как болееузкое. Фактический результат — более широкое понятие, учитывающеедополнительные поддающиеся измерению следствия управленческой деятельности (кпримеру, это могут быть какие-то качественные характеристики в дополнение к количественнымрезультатам).
Все это указывает нанеобходимость умелого обращения с понятием «результат», котороедопускает достаточно широкое и многоплановое толкование. Другими словами, видырезультатов могут простираться от плановых рубежей стратегического уровня доплановых показателей частного характера и индивидуальных достижений наотдельном управленческом рабочем месте, т.е. палитра результатов даже дляотдельно взятого государственного органа может быть достаточно обширной.
Имеющие хождение суждения оневозможности измерения отдельных результатов деятельности органов власти иуправления не лишены оснований. Однако утверждать о принципиальнойневозможности применения принципов управления по результатам в силу того, чтоне обеспечивается должная оценка результатов, было бы ошибочно. Внедрениедолжностных регламентов на государственной гражданской службе преследует какраз ту цель, чтобы преодолеть противоречие в системе оценки результативности иэффективности деятельности гражданских служащих.
Противоречие заключается в том,что измерять результаты надо, но сами они как продукт деятельности относятся кразряду сложных и являются плодами совместной работы многих сотрудников,отдельные причинно-следственные связи здесь носят скрытый характер. В таком случаеменьше надо говорить о продуктах деятельности, а больше — о степени и качествевыполнения обязательств, вытекающих из служебной деятельности и зафиксированныхв должностных регламентах.
Управление по целям ирезультатам предполагает, что всегда надо стремиться к получению информации,отличающейся не столько объемом (количеством), сколько достаточностью иобъективностью. Быть информированным — основа успеха результативногоуправления, а фактор достаточности и объективности информации — важныйкомпонент такого управления, т.к. от этого зависит справедливость оценкирезультатов деятельности и ответственность за них.
К сожалению, значительную частьинформации, необходимой для анализа результативности и эффективностиуправленческой деятельности, невозможно получить из существующей системыотчетных показателей. Приходится скрупулезно собирать нужные сведения, в томчисле путем проведения социологических исследований, в ходе которых применяетсяобширный набор различных методов, методик. Дело это хлопотное и трудозатратное.
Следует прислушаться к имеющимсядоводам, что попытки подменить комплексный анализ управляющей подсистемы(любого субъекта управления) тематическим, оценкой в функциональном разрезе,скорее всего, будут бесперспективными. [63]
Правильное понимание иэффективный анализ деятельности любого отдельно взятого управленческогоработника возможны только в том случае, если исследуемые вопросы будутизучаться, исходя из посылки, что индивидуальные должностные обязанностисконструированы в виде совокупности четких действий, подлежащих выполнению встрого обозначенные временные сроки и со столь же ясными затратами умственного(частично физического) труда, с обеспечением стандартов качества и т.д.
В процессе анализа придетсянаучиться вычленять функциональную нагрузку каждого сотрудника управленческогоаппарата в системе разделения и кооперации совокупного управленческого труда вструктурном подразделении или в государственном (муниципальном) органе в целом,а также определять правильность распределения обязанностей по каждомуфункциональному направлению (по каждой функции управления). Со временемпроведение такого анализа, вероятнее всего, облегчится, если научимсяразрабатывать применительно к каждому отдельно взятому звену управления(отделу, комитету, департаменту) классификатор его конкретных функций.
Такой классификатор можетпредставлять собой некую таблицу, по вертикали которой приводится переченьвыполняемых органом (возможно, отдельным лицом) функций (возможно, подфункций,операций), а по горизонтали представлены все структурные подразделения илисотрудники данного органа управления с указанием содержания работы, выполняемойпо каждой функции или ее элементу. Естественно, все это потребует налаживанияучета трудоемкости работы по выполнению функций в каких-то количественныхизмерителях. Задача достаточно трудная, но без ее решения проблематичновыстраивать управление по индивидуальным результатам.
Востребованная в системегосударственного и муниципального управления (ГМУ) методология управления поцелям и результатам в обязательном порядке предполагает солидарнуюответственность в действии.[64]Поэтому преданная огласке оценка результативности и эффективности вынуждаетсубъекта управления оптимизировать свою структуру, организуемую кооперациютруда, осуществляемую с коллегами и партнерами совместную деятельность,внутренние связи сотрудничества, распределять ответственность внутриаппаратного сообщества и т.д.
Государственное и муниципальноеуправление становится все более деперсонифицированным, в силу чего становитсявсе более сложно делать персональную оценку результатам управленческойдеятельности. Может показаться, что это не такая уж значимая проблема. Однакоприходится задумываться о том, что справедливая оценка результатов трудаспособна обнажить как сильные, так и слабые стороны аппаратной деятельности вцелом, в частности позволяет вскрывать бюрократические проявления,некомпетентность, консервативность привычек и традиций, патернализм,сопротивление переменам и т.д.
Субъекты кадровой работы, которымнадлежит решать задачу оценки эффективности деятельности различных категорийгражданских служащих, будут еще долго продолжать сталкиваться с вполнеочевидной проблемной ситуацией. Нет сколько-нибудь внятных, понятных ирезультативных, а главное, практически пригодных для широкого примененияметодических разработок.
В качестве доступного, простого,понятного и полезного приема установления эффективности служебной деятельноститого или иного должностного лица государственного и (или) муниципального управления,будь то руководитель (помощник, советник) или специалист, проф.И. Марченкопредлагается следующий подход, основанный на применении матрично-табличнойформы анализа результатов служебной деятельности (см. таблицу). [65]
Матрица для принятия оценочного суждения об эффективности деятельностигражданских служащих:N п/п Оцениваемые показатели Критерии Значимость Оценка качества исполнения Результат по строке критерий — значимость — оценка 1 и т.д. Сумма
При таком подходе надо исходитьиз того, что конечное оценочное решение может зависеть от многих факторов, скоторыми нужно объективно разбираться, т.е. выверенно учитывать их значимость иустанавливать степень их влияния на итоговую оценку.
Обратимся в качестве примера коценке эффективности деятельности гражданского служащего категории«специалист», профессионально занимающегося вопросами кадровойработы, к примеру отвечающего за документирование трудовых (служебных)отношений. Для чего составим перечень показателей, важных для принятия решенияоб эффективности деятельности данного конкретного служащего.
Едва ли можно отразить всемногообразие исполняемых служебных обязанностей, и, скорее всего, стремиться кэтому не следует. Достаточно видеть за показателями перечень основополагающих,так сказать, опорных должностных обязанностей, функциональное исполнениекоторых концептуально проистекает из модели данной должности. Допустим, чтогруппу основных показателей составили следующие характеристики:
1. прием на работу или службу (изучение документов, предъявляемых приприеме на работу (службу), проверка их подлинности; составление трудовогодоговора или служебного контракта; подготовка приказа о приеме на работу;заполнение личной карточки по установленной форме; заполнение трудовой книжки;оформление личного дела; ведение табеля учета рабочего времени);
2. перевод на другую должность, работу или службу (подготовкадокументов-оснований для перевода, представлений о переводе, приказов опереводе, изменений к трудовому договору или служебному контракту и др.);
3. предоставление отпуска (выпуск приказа о предоставлении отпуска, работас запиской-расчетом о предоставлении отпуска, работа с заявлением работника илислужащего о переносе отпуска и др.);
4. направление работника или служащего в командировку (работа со служебнымзаданием для направления в командировку и отчетом о его выполнении, подготовкаприказа о направлении в командировку, оформление командировочного удостоверенияи др.);
5. изменение анкетно-биографических данных (работа сдокументами-основаниями для изменения данных, издание приказа об измененииданных, внесение изменений в учетные данные и др.);
6. поощрение и награждение работников или служащих (подготовкапредставлений о поощрениях, издание приказов о поощрениях, оформление наградныхдокументов и др.);
7. вынесение взысканий (оформление документов-оснований для вынесениявзысканий);
8. аттестация работников или служащих (подготовка положений об аттестации,издание приказов о проведении аттестации, составление графиков аттестации,подготовка оценочных документов и аттестационных листов, работа с протоколамизаседания аттестационной комиссии и др.);
9. увольнение работников или служащих (подготовка документов-оснований дляувольнения, издание приказов о прекращении действия трудового договора илислужебного контракта, выдача трудовой книжки при увольнении и др.). [66]
Заметим, что данный перечень наисчерпывающую полноту не претендует. Он главным образом носит характернаучно-прикладного примера. Определившись с показателями, в порядкеследующего шага надо определиться с элементами оценочного поля, в качествекоторых в первую очередь призваны выступать критерии оценки.
Отбор или выявление критериев — важная процедура, т.к. они (критерии) не должны допускать разночтений впонимании, трактовке и применении. Совокупность критериев может бытьпредставлена следующей градацией:
«5» — исполнениеидеально отвечает требованиям;
«4» — исполнение вбольшой степени отвечает требованиям;
«3» — исполнение восновном отвечает требованиям;
«2» — исполнениечастично отвечает требованиям;
«1» — исполнение едваотвечает требованиям или вообще не отвечает.
Следующим шагом будетопределение значимости каждого отобранного критерия. Эта процедура также оченьважна, с которой нельзя обращаться легкомысленно. Необходимо постоянноспрашивать себя: всегда ли и во всем ли устанавливаемая значимость критерияотвечает оцениваемому показателю? Шкалу значимости можно выражать в цифровыхзначениях, например все по той же пятибалльной системе градаций:
«5» — чрезвычайноважно; «4» — очень важно; «3» — важно; «2» — относительно важно; «1» — маловажно или неважно.
Наконец, в завершение необходимоопределиться с последним столбцом нашей матричной таблицы, а именно с оценкойкачества исполнения работы по избранному показателю. Шкала оценок также можетбыть принята в цифровом выражении от единицы до пяти:
«5» — отличное исполнение;«4» — хорошее исполнение; «3» — удовлетворительноеисполнение; «2» — небрежное исполнение; «1» — неправильноеисполнение или исполнение с вредными последствиями. [67]
При пользовании данным методом иматричной таблицей может оказаться, что имеющаяся информация по отдельнымпоказателям недостаточно убедительна или необходимые данные не удалось собрать(получить). Тут и проявляется преимущество данного метода, т.к. такиепоказатели легко могут быть выведены из оценочного процесса и вместо них могутбыть задействованы другие, альтернативные или дополнительные, показатели.
Итак, когда имеется всянеобходимая информация и матричная таблица заполнена, дальнейшие действия пооценке эффективности деятельности гражданского служащего не представляют особойтрудности и заключаются в следующем:
цифровые значения критерия,значимости и оценки качества исполнения по анализируемому показателю умножаютсяи искомый результат заносится в соответствующую строку в последнем столбцематричной таблицы;
полученные результаты по каждомуоценочному показателю суммируются и выводится итоговое цифровое значение, покоторому можно судить об уровне эффективности деятельности гражданскогослужащего;
полученное итоговое цифровоевыражение подлежит интерпретации на предмет установления словесно выраженнойокончательной оценки эффективности деятельности конкретно взятого гражданскогослужащего.
Понятно, что словесно выраженнаяоценка эффективности служебной деятельности есть относительно формализованнаяоценка, т.к. получается она из сравнения полученного итогового оценочногорезультата с так называемым вариантом максимально возможной суммы баллов — абсолютнымзначением, возможным для идеального случая выставления только наивысших балловпо всем строкам таблицы.
Безусловно, предложенный метод иработа с матричной таблицей не гарантируют получения только единственноправильной, идеальной во всех отношениях оценки эффективности деятельности нагосударственной (муниципальной) службе.
Элементы субъективизма полностьюисключить нельзя. Однако при разумном применении и умелом подходе данный методпомогает улучшить качество принимаемого решения в отношении оцениваемогодолжностного лица системы государственно-муниципального управления.
В связи с тем что оценкеподвергается профессиональная сторона деятельности гражданских служащих, т.е.та специальная область, за которую в конечном счете несет ответственность непосредственныйруководитель, в чьем подчинении находится конкретный гражданский служащий, тона такого руководителя и должна возлагаться ответственность за оценкудеятельности подчиненного сотрудника. Практика в виде мотивированных отзывовруководителей подразделений при аттестации служащих вынуждена идти именно поэтому пути.
Помимо этого, И.П. Марченко указывает на то, что присоставлении документации на госслужащего при его аттестации не в полной мереучитывается или же вовсе не учитывается мнение коллег и других сотрудников,которые обычно неплохо знают достоинства и недостатки аттестуемых. Именно всилу этих и подобных обстоятельств допускается попадание в кадровые резервы ина руководящие должности не самых достойных служащих, а то и попросту случайныхлюдей.
Указанный исследователь предлагает методику, в основукоторой положена идея балльной оценки качеств работника по факториальнойсистеме, т.е. путем сопоставления оцененных качеств с теми, что требуются всоответствии с некоей заданной моделью (социальным образцом). [68]Комплексная оценка кадров в виде профессиональной характеристики являетсяважным этапом конкурсного отбора кандидатов в резерв на выдвижение припроведении аттестации.
Рекомендации по применению метода оценки в виде экспертнойхарактеристики обусловлены следующими обстоятельствами:
1. сложившейся традицией и распространенностью практики оцениванияслужащего через заслушивание характеристики (отзыва) о нем;
2. наглядностью выражения результатов экспертного мнения в виде словесноготекста;
3. возможностью сразу (оперативно, по ситуации) проверить объективностьколлективно сформированной оценки посредством сопоставления полученнойразвернутой характеристики с реальным человеком (т.е. посредством опознанияобразцов);
4. высоким психологическим восприятием данного способа оцениванияпрофессиональных, деловых, личностных и других качеств служащего как со стороныорганизаторов подобного тестирования, так и привлекаемых экспертов и самихтестируемых (испытуемых).
Предложенный метод базируется на интегрированном обобщенииопределенной совокупности экспериментальным путем полученных экспертных оценоки их интерпретации, т.е. словесном моделировании степеней проявленияисследованных качеств оцениваемого работника. Сущность метода заключается врегламентированном выборе словесных оценок степеней проявления необходимогоминимального набора приоритетных (базовых) качеств испытуемого сотрудника позаранее установленной системе критериев и показателей. Конечным результатомоценки является письменная характеристика, представляющая собой по определеннойпоследовательности перечисляемые стандартизированные решения, выражающиестепень проявления каждого заявленного качества у тестируемого (оцениваемого)работника, относительно которого выявилось усредненное мнение участвовавшихэкспертов (т.е. своего рода заключение о степени соответствия оцениваемыхкачеств требуемым).
Объектом оценки для органов государственной власти могутявляться руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающиеспециалисты (с внесением соответствующих изменений в классификатор решенийметодика применима для оценки кадров любых других видов и направленийдеятельности). Субъектом оценки в каждом конкретном случае выступает специальноподобранная группа экспертов. Оптимальный состав экспертной группыустанавливается исходя из необходимости соблюдения следующего требования — экспертная оценка должна осуществляться как минимум на нескольких уровнях:
а) оценка «сверху», когда работника оцениваютнепосредственные и вышестоящие руководители;
б) оценка «по горизонтали», когда работникаоценивают эксперты одного ранга с оцениваемым, т.е. равные по должностисотрудники;
в) оценка «снизу», когда работника оцениваютэксперты рангом ниже оцениваемого, т.е. свое мнение высказывают подчиненные.
По тем же критериям и показателям, по которым производитсяоценка экспертами, оцениваемые работники могут давать самооценку своихпрофессиональных знаний, умений и навыков, а также личностных качеств. То естьтак называемый лист экспертных оценок может быть дополнен листом самооценок.Подбор экспертов осуществляется по усмотрению руководящих должностных лиц, являющихсясубъектами кадровой работы, с привлечением работников кадровых и юридическихслужб, социологов, психологов и других специалистов, выступающих организаторамиоценочного тестирования. Для наиболее полной и объективной оценки качествизучаемого работника рекомендуется тщательно подходить к подбору экспертов иопределять последних из числа наиболее компетентных сотрудников.
Требования к экспертам: хорошее знание прав, обязанностей,содержания служебной деятельности и личности оцениваемого работника посовместной работе; уважение и авторитет эксперта в управленческом коллективе;объективность, принципиальность и самостоятельность в суждениях эксперта.
Система оценки включает 25 показателей, рассматриваемых какнеобходимый и достаточный минимум параметров, по которым оценивается уровеньпрофессионализма в виде совокупности знаний, умений и навыков, культураслужебной деятельности и проявление личностных качеств каждого конкретнотестируемого сотрудника.
Приведенная ниже последовательность показателей оценки данав порядке, близком к алфавитному, и по существу может рассматриваться какструктура составления развернутой характеристики на изучаемого работника наоснове словесной интерпретации степени выраженности тех или иных качествпоследнего:
1. Авторитет и уважение в коллективе.
2. Активность в служебной деятельности и лидерские качества.
3. Заинтересованность в служебном продвижении.
4. Знания в области организации социального управления.
5. Знания в области экономики (экономическая подготовка).
6. Знания в области права (правовая подготовка).
7. Знания в области психологии и педагогики.
8. Контактабельность и коммуникативность.
9. Личная работоспособность и стрессоустойчивость.
10. Морально-нравственное совершенство.
11. Навыки владения устной речью и деловым письмом.
12. Навыки владения компьютерной и другой оргтехникой.
13. Проявление воли и выдержки.
14. Проявление внимания и памяти.
15. Проявление вежливости и тактичности.
16. Принципиальность и самокритичность.
17. Творческий потенциал и интеллектуальная активность.
18. Управленческая (служебная) культура.
19. Умение организовать свой труд и ценить служебное время.
20. Умение сотрудничать и согласовывать действия.
21. Умение заниматься планово-прогнозной деятельностью.
22. Умение разрабатывать и контролировать управленческиерешения.
23. Умение строить отношения с людьми, склонность кконфликтам.
24. Стремление к повышению профессиональной компетентности.
25. Способность к достижению поставленных целей.
Оценка степени проявления исследуемых качеств осуществляетсяс использованием так называемого классификатора решений, который содержитперечень стандартизированных заключений в отношении оценки степени проявлениякаждого показателя, т.е. даны в качестве рекомендаций по пять вариантоввозможных решений применительно к каждому оцениваемому показателю,обозначенному, как и во всех методиках, рассмотренных нами ранее, условнымишифрами — «1», «2», «3», «4»,«5».
Работа по оценке степени проявления обозначенных качествосуществляется путем опроса экспертов, т.е. посредством заполнения имиспециальных опросных листов и обработки полученных данных. Каждый экспертполучает следующие материалы: классификатор решений по оценке кадров в виденабора показателей и критериев (приложение 1) и оценочный лист (в данном случаеприменяется форма, представленная в приложении 2). Задача эксперта — внимательно прочесть все пять вариантов возможных решений по каждомуоцениваемому показателю и определить, которое из них, по мнению эксперта, внаибольшей мере характерно для оцениваемого работника. [69]
Шифр выбранного решения («1», «2»,«3», «4», «5») эксперт заносит в оценочный лист,в специально выделенное место (клетку) возле названия показателя. Экспертставит один знак в одну клетку, по возможности избегая ошибок и исправлений, ноесли последнее случается, то неправильный символ зачеркивается и рядом пишетсяправильное значение. Желательно, чтобы все позиции оценочного листа обязательнобыли заполнены.
На основе документированной информации и результатовэкспертной оценки готовится заключение о степени соответствия качествоцениваемых работников тому набору, что требуются по должности, т.е.оформляется характеристика на человека в развернутом виде по тем показателям, вотношении которых достигнута ясность. Полученное заключение выдается нарассмотрение аттестационной комиссии, а также руководству (органу или лицу),уполномоченным выносить решения по кадровым вопросам.
Данный метод способен сводить до минимума элементыслучайностей, субъективизма, протекционизма и иных негативных проявлений приподборе и отборе персонала; уменьшается подчеркивание несущественных,второстепенных качеств при оценке работника, что позволяет иметь болееобъективный вывод о нем. Меняя гамму показателей и критериев оценки, можномоделировать получение характеристики в зависимости от поставленной цели.Применение электронной техники значительно сокращает трудоемкость работ.
В результате рассмотренной выше объективной оценкиоперативности и качества оказания государственных услуг можно не толькообеспечить реализацию принципа законности на государственной службе, но исущественно повысить мотивацию выполнения должностных обязанностейгосударственными служащими в результате гарантированного повышения в должностилиц, успешно справляющихся с этой работой. [70]Напомним, что решение о повышении в должности государственного гражданскогослужащего Волгоградской области (путем включения в кадровый резерв) может бытьпринято по результатам аттестации. Следует особо подчеркнуть, что ПрезидентомРФ была отмечена недопустимость «замещения должностей по знакомству, попринципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги. Всписок должны попадать настоящие специалисты, а не лица, которые нравятся,попали по знакомству или по коррупционной схеме». [71]
По мнению В.А. Касаевой, в ходе проведения аттестациигосударственных служащих особое внимание следует уделять тестированию на знаниезаконодательства, касающегося прав и свобод человека и гражданина.Действительно, показателем культуры властвующего лидера является эффективностьпроводимой им политики. В этой связи имеет смысл говорить о повышении уровняправовой культуры и должностной квалификации российского чиновника лишь тогда,когда он научится уважать права человека и гражданина, будет относиться к нимкак к высшей социальной ценности. Уважение во всем его многообразии обладаетзначительным моральным весом. [72]Оно будет действенным, если станет неотъемлемой составной частью правосознанияи правовой культуры общества; будет признано наукой, общественным мнением вкачестве цели, задачи, принципа права, государства, его органов и должностныхлиц.
Аттестация государственного гражданского служащего содержитцелый ряд действий:
· проверка квалификации и деловых качеств;
· проверка уровня профессиональной подготовки;
· определение соответствия замещаемой государственной должности;
· периодическая оценка знаний, опыта, навыков, результатовдеятельности;
· оценка способностей к выполнению конкретных функцийгосударственной службы по замещаемой должности.
Иными словами, это целая система воздействия на поведениеперсонала государственной службы. Однако не составляет труда установить, чтовсе эти процедуры имеют строго административную направленность. При аттестацииот начала до конца государственный служащий находится как бы в«манипулятивных тисках». А ведь сама аттестация есть толькотехнология, которая должна базироваться на разработанных и внедряемых оценочныхконцепциях.
Следовательно, от момента приема на государственную службудо времени выхода из ее состава работник должен быть включен в так называемыедиспозитивные мероприятия: знать, какого поведения от него ожидают; как он будетпоощрен за достойное поведение; иметь информацию о перспективах контроля истимулирования; участвовать в разработке систем мотивации и стимулирования;анализировать причины расхождений между установленными и достигнутымипоказателями и т.п. [73]
Таким образом, при аттестации затрагивается чрезвычайноважная проблема системы государственной службы в целом, а именно проблемаобеспечения обоюдных интересов самой системы и отдельного работника. Системагосударственной службы содержит в себе организационную власть, которой черезруководителей переданы полномочия распоряжаться ресурсами. Но ведь и каждыйгосударственный служащий вносит свой личностный ресурс, благодаря«послушанию» власти и формированию своего поведения в соответствии сее требованиями, он ждет от нее постоянной мотивации. Следовательно, достижениеэффективности использования каждого государственного служащего возможно толькочерез применение обоюдно выгодных инструментов сотрудничества.
В этой связи было бы целесообразным более подробно оговоритьобязательства сторон при заключении контракта о прохождении государственнойслужбы, а в ходе подготовки к аттестации осуществлять проверку их исполнения,применяя при необходимости не только санкции, но и весомые поощрения.
Если же по результатам аттестации государственный служащийзаслуживает поощрения или выдвижения, они должны быть обязательными дляисполнения. В результате администрация начинает нести ответственность запланирование и реализацию профессиональной карьеры работников, агосударственный служащий сможет рассматривать аттестацию просто как очереднойэтап его комплексной оценки.
Все вышесказанное позволяет в системе государственной службыдостичь следующих результатов:
· обращение к активному поведению государственных служащих;
· способствование профессионализации органов государственнойвласти;
· предпочтение дифференцированного (вместо унифицированного)подхода при оценке личности;
· внедрение современных оценочных моделей в ходе аттестационныхмероприятий;
· достижение взаимосвязи справедливости и целесообразностимотивации.
Заключение
К определению понятия«аттестация государственных служащих» в настоящее время существуетразный подход, который состоит в понимании аттестации через процесс оценкирезультативности деятельности государственного служащего за определенный периодвремени, через мероприятие, проводимое в системе государственной службы дляопределения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственногослужащего занимаемой государственной должности, а также для решения вопроса оприсвоении государственному служащему квалификационного разряда, как методоценки персонала организации, где руководитель периодически оцениваетэффективность выполнения должностных обязанностей с помощью стандартныхкритериев и как процедура определения квалификации, уровня знаний, практическихнавыков, деловых качеств работника и установления степени их соответствиязанимаемой должности.
Обобщая все изложенные вышеточки зрения, можно сформулировать следующее понятие. Аттестация — этоадминистративно-правовая процедура по оценке профессионального соответствиягосударственного служащего занимаемой государственной должности, направленнаяна совершенствование государственной службы и развитие внутреннего потенциалааттестуемого, обязывающая по итогам принять установленные законодательствомадминистративно-правовые меры, что способствует эффективному развитиюпрофессионального и личностного потенциала кадров.
Главная цель аттестации государственных гражданских служащихсубъектов РФ состоит в совершенствовании деятельности региональных органовгосударственной власти и их структурных подразделений по подбору, повышениюквалификации и расстановке кадров государственной службы.
Принятие на гражданскую службу должно в решающей степенизависеть от профессионального уровня и деловых качеств кандидата, а не отсубъективных факторов (личное отношение руководителя и др.). Кадровая политикарегиона должна гарантировать защиту гражданской службы от случайных инедостойных людей, рассматривающих ее сквозь призму личных интересов. [74]
Основными предметами оценки при проведении аттестации,которые я предлагаю включить в Положение о проведении аттестации гражданскихслужащих, должны выступать:
1. профессиональные качества;
2. личностные качества гражданского служащего;
3. результаты его деятельности;
4. сама служебная деятельность, т.е. поведение аттестуемого в процессеосуществления должностных обязанностей.
Эффективная кадровая политика региона требует использования современныхкадровых технологий для совершенствования программ подготовки при проведенииаттестации. Очевидно, что использование известных технологий должно наполнятьсяновым содержанием. В условиях системного реформирования государственной службыкадровая политика должна предъявлять серьезные требования не только кподготовке, повышению квалификации, но и к оценке гражданских служащих ирезультатов их служебной деятельности. В этой связи неуклонно возрастаетзначение аттестации как административно-правовой формы и оценки профессиональныхи других качеств гражданских служащих.
Приходится признать, что существующая в настоящее время процедура аттестациигражданских служащих не совсем отвечает провозглашенным требованиям кадровойполитики и должна быть существенно модернизирована. Необходимо превратитьаттестацию в постоянно действующий элемент кадровой работы в государственныхорганах, что существенно изменит деятельность кадровых служб, наполнит еедополнительным содержанием.
Главная причина затруднения реализации многих мероприятий, состоит в том,что в России пока не создан независимый орган, который системно, комплексно ивсесторонне занимался бы вопросами, связанными с государственной службой.
Для эффективного функционирования системы государственной службы необходимопрежде всего определить и закрепить принципы формирования государственногооргана по управлению государственной службой, его статус и место в системегосударственных органов, основные задачи, регламентировать вопросы отчетности иответственности. Орган по управлению государственной службой долженкоординировать деятельность кадровых служб субъектов РФ и обеспечивать единыйподход к организации аттестации, способствовать объективности ее проведения. [75]
Также должен быть дополнительно проработан вопроспривлечения независимых экспертов, а именно необходимо законодательное решениеследующих вопросов:
1) отразить процедурные моменты привлечения независимыхэкспертов для аттестации государственных и муниципальных служащих, а именно: накакой основе будут привлекаться указанные лица — возмездной или безвозмездной,каким образом будет осуществляться оформление работы экспертов в аттестационнойкомиссии, а также каким образом будет осуществляться отвлечение указанных лицот их основных должностных обязанностей;
2) определить степень ответственности высшего должностноголица государственного или муниципального органа, а также лиц, участвующих вформировании аттестационной комиссии (в первую очередь управлениягосударственной или муниципальной службы) за намеренное уклонение отобязанности привлечения в аттестационные комиссии независимых экспертов;
3) кроме того представляется, что в состав аттестационныхкомиссий должны входить наиболее авторитетные представители гражданскогообщества, научных и образовательных учреждений, поскольку практика нынешнихаттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, имеет, за редким исключением,преимущественно формальный характер. [76]
Для улучшения качества государственного аппаратацелесообразно проведение ежегодной (вместо существующей в настоящее времятрехлетней) аттестации государственных служащих независимыми в организационноми финансовом плане аттестационными комиссиями.
В целях материального стимулирования стремления к повышениюсобственной квалификации и профессионализма необходимо ввести систему доплат доосновной заработной платы, расширить систему поощрений по итогам аттестации. Вэтих целях было бы более эффективно заменить существующую систему компенсационныхвыплат, производящихся без учета итогов аттестации, наличия или отсутствиядисциплинарных взысканий, системой доплат за уровень профессионализма иквалификацию, выявляемую по итогам аттестации.
Список использованной литературы
1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004.31июля.
2. Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащихРФ (утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110) // Российская газета. — N 20. — 03.02.2005.
3. Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственнойгражданской службы Российской Федерации (утв. Указом Президента от 1 февраля 2005 г. N 112) // Российская газета. — N 20. — 03.02.2005.
4. Закон Волгоградской области от 8 апреля 2005 года N 1045-ОД «Огосударственной гражданской службе Волгоградской области» // СПС«Консультант Плюс».
5. Закон г. Москвы от 26.01.2005 N 3 «О государственной гражданскойслужбе города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. N8.31.01.2005.
6. Постановление Главы Администрации Волгоградской обл. от 30.03.2006 N 366«Об оплате труда независимых экспертов, включаемых в составыаттестационной комиссии, конкурсной комиссии, комиссии по соблюдению требованийк служебному поведению государственных гражданских служащих Волгоградскойобласти и урегулированию конфликта интересов, образуемых в органахгосударственной власти Волгоградской области и в иных государственных органахВолгоградской области» // СПС «Консультант Плюс».
7. Постановление Главы Администрации Волгоградской обл. от 07.08.2007 N1411 «Об образовании аттестационной комиссии для проведения аттестациигосударственных гражданских служащих Волгоградской области, замещающихдолжности государственной гражданской службы Волгоградской области, исполнениедолжностных обязанностей по которым связано с использованием сведений,составляющих государственную тайну, представителем нанимателя которых являетсяГлава Администрации Волгоградской области» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Бахрах Д.Н. Административное право. — 3-е изд., перераб. и доп.М., 2007.
9. Башуров В.Б. Подготовительная стадия процедурного процесса аттестациигосударственных гражданских служащих Российской Федерации // Российскаяправовая система. Пути повышения эффективности. Омск: Изд-во Омскогоэкономического института, 2007. — С.15 — 19.
10. Большой юридический словарь / Под ред.А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е.Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С.6.
11. Бедняков Д. На государственной службе: оценивать не деятельность, арезультаты // Кадровик. Кадровый менеджмент. — 2010. — N 6. — С.57-63.
12. Булгаков С.Н. Право государственных гражданских служащих на обжалованиерезультатов аттестации // Вестник Воронежского государственного университета.Серия «Право». — 2010. — № 1. — С.348 — 358.
13. Булыга Н.Н. Аттестация: правовые основания и порядок проведения // Отделкадров бюджетного учреждения. — 2009. — N 9.
14. Вувкович-Стадник А.А. Оценка персонала: четкий алгоритм действий икачественные практические решения. — М.: Эксмо, 2008.
15. Буянова М.О., Ганюшкина Е.Б. Юридический энциклопедический словарь. М.:Велби, Проспект, 2009.
16. Гончарова Н.Г., Ростовцева Ю.В. Организация конкурсного отбора ипроведение аттестации федеральных государственных гражданских служащих. Учебноепособие. М.: Изд-во ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2009.
17. Заварихина С.А. Аттестация государственных служащих // Бухгалтерскийучет в бюджетных и некоммерческих организациях. — 2009. — N 17.
18. Касаева Т.В. Правовая культура государственных служащих как факторповышения ответственности перед обществом // Государственная власть и местноесамоуправление. — 2010. — N 4. — С.36-38.
19. Комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»(постатейный) / Под ред.В.А. Козбаненко; председ. ред. совета Д.А. Медведев.СПб.: Питер Пресс, 2008.
20. Корепина А.В. Институт независимых экспертов как форма общественногоконтроля в системе государственной гражданской службы: Материалынаучно-практической конференции «Управление и экономика: опыт, теория,практика». Вологда, апрель, 2009.
21. Костромина С.В. Правовое регулирование кадрового обеспечениягосударственной гражданской службы субъектов РФ: Автореф. дисс. к. ю. н.М.,2009.
22. Кузьмин В. Кадры Президента: Дмитрий Медведев озаботился поискомталантливых управленцев // Российская Газета. — 2008. — 24 июля.
23. Кулешов Г.Н. Административно-правовое и информационное обеспечение процедурпрохождения государственной гражданской службы // Правовые вопросы национальнойбезопасности. — 2009. — № 3 — 4. — С.63 — 68.
24. Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного имуниципального управления и административная реформа.М., 2006.
25. Лукьянчикова Л.В. К вопросу о применении правовых форм оценкипрофессиональной деятельности государственных гражданских служащих /Л.В.Лукьянчикова // Право и образование. — 2007. — № 6. — С.120 — 123
26. Марченко И.П. Как сформировать кадровый резерв на основе экспертныххарактеристик // Кадровик. Рекрутинг для кадровика, 2009. — №2. — С.4-15.
27. Марченко И.П. Оценка эффективности профессиональной служебнойдеятельности // Кадровик. Кадровый менеджмент. — 2009. — N 12. — С.4-12.
28. Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования //Журнал российского права. — 2008. — N 5. — С.118-125.
29. Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях.М., 2009.
30. Осейчук В.И. О формировании нового механизма кадровой политики в системегосударственной службы // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — N15. — С.10-14.
31. Осинцев Д.В. Независимая экспертиза как метод оценки государственныхгражданских служащих // Российский юридический журнал. — 2007. — № 5. — С.178 — 182.
32. Поплавская Е.П. Некоторые проблемные вопросы аттестации государственныхгражданских служащих // Актуальные проблемы российского права. — 2008. — № 1. — С.45 — 50.
33. Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих// Известия Тульского государственного университета. — 2008 — № 1. — С.257 — 263.
34. Поплавская Е.П. Правовые и организационные основы аттестациигосударственных гражданских служащих: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук.М.,2008.
35. Пресняков М.В. Право равного доступа к государственной службе и кадровыйрезерв // СПС «КонсультантПлюс».
36. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Проблемы расторжения трудового договора всвязи с несоответствием работника занимаемой должности или выполняемой работевследствие недостаточной квалификации // Трудовое право. — 2009. — № 9. — С.43- 53.
37. Пчелинцев С.С. Реализация международно-правового принципа равногодоступа граждан к государственной службе в Российской Федерации: новые подходы// Журнал российского права. — 2008. — N 11. — С.112-117.
38. Рой О. Режим управленческого труда в контексте квалификационной оценкигосслужащих // Государственная служба. — 2008. — N 1. — С.14 — 21.
39. Ростовцева Ю.В. Аттестация государственный гражданских служащихРоссийской Федерации: Правовые и организационные проблемы: Автореф. дисс.…канд. юрид. наук. — М., 2007.
40. Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих: видоваяклассификация // Вестник Российской правовой академии. 2007. — № 4. — С.54-56.
41. Ростовцева Ю.В. К вопросу о принципах аттестации государственныхгражданских служащих // Право и государство: теория и практика. — 2007. — № 7.- С.34-39.
42. Ростовцева Ю.В. К вопросу оценки при проведении аттестациигосударственных гражданских служащих // Третьи Всероссийские Державинскиечтения (Москва, 14-15 декабря 2007 года): сб. ст.: в 8 кн. — Кн.3: Проблемыадминистративного и финансового права. — М.: РПА МЮ РФ, 2008.
43. Ростовцева Ю.В. Правовые последствия аттестации государственныхгражданских служащих: механизм реализации решений аттестационной комиссии //Юстиция. — 2008. — № 1. — С.22-29.
44. Ростовцева Ю.В. Проблемы проведения аттестации на государственнойгражданской службе // Вторые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 9-10ноября 2006 года): сб. ст.: в 8 кн. — Кн.3: Проблемы административного ифинансового права / Отв. ред. Б.В. Российский. — М.: РПА МЮ РФ, 2007.
45. Соломатин Е.Ю. Административно-правовое регулирование федеральногокадрового резерва на государственной гражданской службе. Автореф. дисс. канд. юрид.наук. М., 2006.
46. Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальныхслужащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения// Юридический мир. — 2006. — N 8. — С. 20-29.
47. Тищенко Д.А. Использование инструментов управления эффективностью нагосударственной гражданской службе Великобритании: Сборник статей. М.: Норма,2005.
48. Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть, политика, государственная служба.Словарь.М., 2006.
49. Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе /Пер. с англ. М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005.
50. Шебураков И.Б. Зарубежный опыт оценки результативности государственныхслужащих и возможности его использования в отечественной практике: Материалынаучно-практической конференции «Управление и экономика: опыт, теория,практика». Вологда, апрель, 2009.
Приложения
Приложение
АТТЕСТАЦИОННЫЙ ЛИСТ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ГРАЖДАНСКОГОСЛУЖАЩЕГО
1. Фамилия, имя, отчество
________________________________________
2. Год, число и месяцрождения
___________________________________
3. Сведения опрофессиональном образовании, наличии ученой степени, ученого звания
__________________________________________
(когда и какое учебноезаведение
_____________________________________________________________
окончил, специальность иквалификация по образованию, ученая
_____________________________________________________________
степень, ученое звание)
4. Замещаемая должностьгосударственной гражданской службы на
момент аттестации и датаназначения на эту должность _____________
_____________________________________________________________
5. Стаж государственнойслужбы (в том числе стаж государственной
гражданской службы)
______________________________________________
6. Общий трудовой стаж
___________________________________________
7. Классный чин гражданскойслужбы
_______________________________
(наименование классного чина
и дата его присвоения)
8. Вопросы к государственномугражданскому служащему и краткие
ответы на них
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
9. Замечания и предложения,высказанные аттестационной комиссией
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
10. Краткая оценка выполнениягражданским служащим рекомендаций
предыдущей аттестации
____________________________________________
(выполнены, выполненычастично,
не выполнены)
11. Решение аттестационнойкомиссии
_____________________________________________________________
(соответствует замещаемойдолжности государственной
гражданской службы;
соответствует замещаемойдолжности государственной гражданской службы и рекомендуется к включению вустановленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности государственнойгражданской службы в порядке должностного роста;
соответствует замещаемойдолжности государственной гражданской службы при условии успешного прохожденияпрофессиональной переподготовки или повышения квалификации;
не соответствует замещаемойдолжности государственной гражданской службы)
12. Количественный составаттестационной комиссии
________________
На заседании присутствовало_______ членов аттестационной комиссии.
Количество голосов за _____,против ______
13. Примечания
___________________________________________________
Председатель
аттестационной комиссии (подпись) (расшифровка подписи)
Заместитель председателя
аттестационной комиссии (подпись) (расшифровка подписи)
Секретарь
аттестационной комиссии (подпись) (расшифровка подписи)
Члены
аттестационной комиссии (подпись) (расшифровка подписи)
(подпись) (расшифровка подписи)
Дата проведения аттестации
__________________________
С аттестационным листомознакомился
______________________________
(подпись государственного
гражданского служащего, дата)
(место для печати государственногооргана)