СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯМУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ
1.1Сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления
1.2 Типология современных систем местного самоуправления
2. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА СИСТЕМ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯМУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
2.1Британская модель организации местного самоуправления: сущность, цели, задачи и принципыфункционирования
2.2Американская модель организации местного самоуправления
2.3Романская модель организации местного самоуправления: основные структурныеэлементы
2.4Германская и скандинавская модели местного самоуправления
3. ПЕРПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
3.1 Направления и факторы развития и совершенствования организацииместного самоуправления
3.2 Использование зарубежного опытасамоуправления на примере Хостинской администрации города Сочи
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХИСТОЧНИКОВ
ПРИЛОЖЕНИЯ
ВВЕДЕНИЕ
Развитиеи совершенствование национальных и субнациональных моделей местногосамоуправления в современном мире – это актуальная, сложная и достаточнопротиворечивая проблема системы государственного и муниципального управленияили администрирования. Процессы ее деятельности и управляющего воздействия наобщество лежат на стыке различных областей знания – экономики, политики, менеджмента,правоведения, социологии и других общественных наук и имеет собственную методологию,понятийный аппарат, предмет и цель, в качестве которой выступаетсовершенствование системы государственного и муниципального управления. Всовременном мире более 190 независимых государств, в каждом из которыхсуществует своя система местного управления, и, следовательно, существует более200 национальных и субнациональных моделей местного управления. Сегодня особенноинтересен и актуален в этом отношении опыт других стран.
Теория ипрактика развития и совершенствования систем местного самоуправления достаточношироко представлена в работах российских и зарубежных ученых — Авакьян М.А., АтаманчукГ.В., Брячихин А.М., Бусыгин И.М., Горохов В.М., Громыко А.А., Евдокимов А.Б., ДеминА.В. Иванов В.Н., Казанцев Н.М., Лазарев Б.Н. Мельников С.Б., Ковалевски С.,Бойет Дж., Осборн Д., Шевалье Ж. и других.
Идея осуществлениемногоуровневого управления, где функции принятия решений по возможности должныосуществляться на уровне, наиболее приближенном к тому, который этими решениямизатрагивается, то есть, на уровне местных сообществ, которые в состояниикомпетентно решать свои проблемы — демократична, имеет богатую историю и опыт. Неоднозначностьпрактики развития множества моделей местного самоуправления, направления и опытсовершенствования и предопределили выбор проблематики исследования.
Целью выпускнойквалификационной работы являетсяисследование совокупности социально-экономических, правовых, организационных, управленческихи других отношений, которые составляют процессы формирования, развития и совершенствованияместного самоуправления в зарубежных странах.
Всоответствии с целью в выпускной квалификационной работе поставлены следующие задачи:
— рассмотретьосновные зарубежные модели местного самоуправления в современных условиях;
— проанализировать сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления вмировой практике;
— провестисравнительный анализ существующих моделей местного самоуправления и практику ихприменения;
— показатьобщие черты и различия правового и фактического статуса органов местногосамоуправления в зарубежных странах;
— исследоватьособенности местного самоуправления ;
— обобщитьформы и методы местного самоуправления;
— рассмотреть перспективы использования опыта зарубежных стран в местногосамоуправления России на современном этапе.
Объектомисследования являетсяинститут местного самоуправления. Предметом исследования выступают моделиместного самоуправления. Методом исследования является анализ и синтез научнойи нормативно-правовой литературы, а также сравнение, аналогия и систематизация.
Информационнойбазой выпускной квалификационной работы являются Конституция РФ, Федеральныезаконодательные акты РФ, Конституции и законодательство современных зарубежныхгосударств, монографии российских и зарубежных ученых по проблематике местногосамоуправления.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ
1.1Сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления
Во всех современныхгосударствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшейсоставной части системы общественного управления, дополнения и противовесауправлению центра, свидетельства демократии и плюрализма в обществе. Снижениероли и веса местного самоуправления рассматривается в демократическом обществекак симптом тоталитаризма [1, c.9].Местное самоуправление в демократическом обществе базируется на трехосновополагающих принципах [1,c.51-52]:
— правана местное самоуправление,
— властьобщей компетенции;
— принципсубсидиарности.
Местноесамоуправление является обязательным элементом конституционного строя любойстраны и заключается в праве населения самостоятельно и под своюответственность решать вопросы местного значения. Признание местногосамоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагаетустановление децентрализованной системы управления, формы организации власти наместах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросовместной жизни с учетом исторических и местных традиций. Как способосуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни гражданскогообщества, как показатель степени демократии, зрелости общества, как средствоулучшения качества жизни населения, как форма народовластия местноесамоуправление имеет следующие основные признаки [1,c.115]:
— организационная и экономическая обособленность территориального образования иего органов в системе управления обществом;
— сообразует свою деятельность при принятии решений только с законодательством игарантировано от любого вмешательства извне;
— органыместного самоуправления действуют в русле единой общегосударственной политики(социально-экономической, культурной, образовательной, экологической и других),что препятствует развитию тенденций сепаратизма;
— возможность участия всего населения в процессе выработки и принятия решений повсем основным вопросам жизнедеятельности, в контроле за деятельностью органовместного самоуправления;
— выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярнаясменяемость состава аппарата управления;
— ответственностьорганов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственнымиресурсами перед населением, государством, перед хозяйственными структурами ит.д.
Современномууровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимостиот их национальной специфики присущи следующие характеристики:
— демократическийконтроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективныйпредставительный орган;
— статусюридического лица;
— правоустановления местных налогов;
— ясноочерченные территориальные границы;
— наличиепостоянного управленческого аппарата, состоящего из местных государственныхслужащих;
— многофункциональнаясфера компетенции.
Вбольшинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные полномочия общейкомпетенции, то есть право предпринимать любые действия в интересахместной общины, которое специально за ним не закреплено. Точкой отсчета здесьявляется не набор определенных властных полномочий и обязанностей, но властьширокого спектра, к которой добавляются обязанности общенационального уровня.На практике, конечно, большая часть их деятельности — обеспечение национальныхуслуг в соответствии с их обязанностями. Важность властных полномочий общейкомпетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько вконцепции местного управления, которую они выражают. Поскольку община являетсясамоуправляемой, местные власти должны предпринять действия, которые ожидаются инужны общине.
Принципсубсидиарности предусматриваетобеспечение положения, когда компетенция в той или оной сфере деятельности повозможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимальноприближенному к людям. Одной из важных характеристик местного управления каждойстраны является наличие одного или нескольких уровней такого управления. Единственныйуровеньместного управления имеет свои очевидные привлекательные стороны[10, c.89]:
— делаетвозможным определение всесторонних и интегрированных целей и политики с учетомспектра местных потребностей и определении приоритетов;
— значительнооблегчает координацию, интеграцию и эффективность деятельности;
— даетбольшую гибкость в управлении ресурсами;
— представляетинтересы жителей перед центральным правительством;
— располагаетбольшими возможностями для привлечения сильных кандидатов для борьбы заполитические и административные посты.
Несмотряна эти, казалось бы, неоспоримые преимущества единственный уровень местногоуправления встречается сравнительно редко. В полной мере такая структураместного управления существует только в трех странах: Исландии (с конца 80-хгодов), Люксембурге, где общая численность населения меньше, чем во многихадминистративно-территориальных единицах других стран, и Финляндии, где имеютсясильные совместные координационные институты специального назначения, а такженазначаемые центром чиновники на уровне провинций.
В целомболее обычным является наличие нескольких уровней 10,c.118]:
— двух — регион и муниципалитет;
— трех — регион, графство (область),муниципалитет;
— четырех,если сюда включается уровень сел или приходов.
Средифакторов, влияющих на число уровней, количество и размеры промежуточныхобразований, наиболее очевидными являются[13, c.53]: географические размеры страны; численность населения, количествобазовых образований и степень централизации. В определенной степени этоявляется и отражением существующей в сельской местности меньшей численностинаселения, меньших финансовых возможностей и других. Городские муниципалитетычасто являются во всех отношениях, кроме занимаемой площади эквивалентамипромежуточного уровня в сельской местности (района или провинции). Основнымаргументом в пользу многоуровневой системы местного управления являетсянеобходимость, с одной стороны, сохранения как можно более приближенного крядовым гражданам базового уровня местного управления. С другой стороны –укрупнением источника ресурсов для предоставления услуг, что с наибольшейэффективностью возможно именно на промежуточном уровне, имеющем возможностипривлечения более высококвалифицированных специалистов и большихкапиталовложений с учетом специфики местных условий [20, c.183].
Одним изглавных критериев эффективности той или иной модели местного самоуправленияявляется ее финансовая состоятельность. Как показывает практика, население всеболее апеллирует к органам государственной власти, не веря в возможности властимуниципальной, что наносит ущерб самой идее местного самоуправления в целом.
Вмировой практике существуют похожие проблемы, среди которых усиление финансовойзависимости муниципальных органов от государственного бюджета. В большей мереэта зависимость проявляется в таких странах, как Италия, Ирландия, Нидерланды,где доходы от местных налогов составляют менее 10 % всех ресурсов местныхбюджетов. В меньшей мере в финансовом отношении муниципалитеты зависимы отгосударственной казны в североамериканских странах (США, Канада), где доходы отместных налогов составляют примерно 2/3 бюджета муниципалитета. Ограниченностьфинансовых ресурсов не позволяет пока и органам местного самоуправления вРоссии заявить о себе как о самостоятельном институте народной власти. ВРоссийской Федерации доля регулирующих источников в доходах местных бюджетовнередко достигает ¾ средств этих бюджетов. В сельских бюджетах данныесредства составляют около 90 %, сокращение числа местных налогов в российскоймодели местного самоуправления делает практически неосуществимым процесснезависимого, автономного существования этих органов [45, c.149].
1.2 Типологиясовременных систем местного самоуправления
Современнаятеория и практика применительно к западным демократическим государствам констатируетсуществование пяти макросистем местного управления [13, c.45-49]:
— британской;
— романской;
— американской;
— германской;
— скандинавской.
Специфическимичертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, вАзии и Африке, Восточной Европы.
Всовременном мире более 190 независимых государств, в каждом из которыхсуществует своя система местного управления. Даже если брать только те страны,где структура публичного управления достаточно полно разработана, то это уже 190различных вариантов. Кроме того, в федеративных государствах в каждом субъектефедерации действуют свои модели организации местного управления, а в рядеслучаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств илисубъектов федерации, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 87, еслиучитывать Россию) субнациональных систем [13,c.251].
Исследованиекаждой модели по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации ифункционирования местного управления в разных странах и использования их опыта.Кроме того, именно при рассмотрении конкретной модели местного управлениястановится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическимконтекстом [38, c.121]:
— особенностиинститутов центральной власти;
— ихотношений с местными органами;
— особенностинациональных правовых систем;
— особенностинациональной экономики, культуры и т.д.
Естественнымспособом рационализации и систематизации существующего разнообразия моделейуправления является их объединение в большие группы по принципу принадлежностик той или иной правовой семье.Поскольку правовое регулирование являетсяосновой той или иной системы местного управления, то логично брать за основутипологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близкихмеханизмах и нормах. Поэтому большинство ученых отталкивается именно от этогопризнака — группировка правовых систем в семьи, оставляя в стороневторостепенные различия [10, 17,19].
При этомосновное внимание уделяется:
— местуорганов местной власти в системе публичного управления;
— взаимоотношениямс государством и с обществом.
Большинствоисследователей выделяют две семьи или макросистемы местного управления, в целомсоответствующие двум основным правовым семьям мира [ 20,c.75]:
— англосаксонская:
— романо-германская (континентальная).
Англосаксонскаясемьяявляетсярезультатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейсяпрежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семьемогут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и другихбывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системыуправления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовойсистемой, представительные органы местного управления формальновыступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий ипрямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, дляанглосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченныхцентрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительныеорганы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду спредставительными органами в странах с такой системой местного управления (впервую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностныхлиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты)местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятиирешений.
Контрольза деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется восновном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощьюсудов. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление дляобозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указываетлишь на один из критериев их отграничения от всех других государственныхорганов, на их локальный характер [12, c.173].
Романо-германскаясемья сформироваласьпрежде всего на базе римского права. В нее входят правовые системы странконтинентальной Европы и большинство бывших колоний этих стран. Основныепринципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право наразных этапах его развития и большинство стран мира. Она основывается насочетании прямого государственного управления на местах и местногосамоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. В рамкахконтинентальной системы представительные органы создаются лишь в административно-территориальныхединицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. Вотдельных административных подразделениях, местные представительные органымогут вообще могут отсутствовать (например в округах и кантонах Франции) [9, c.96]. В соответствии с Законами одецентрализации Франции 1983 г. ни одно территориальное сообщество не можетосуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строгоограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры,департамент на коммуны в социальных вопросах, здравоохранении и так далее.Кроме того, смягчен административный контроль центра над местнымипредставительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были такжепроведены в Италии в 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.[15, c.256].
Различиямежду двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальныйхарактер, поскольку основаны на разных концепциях местной власти и еероли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенномсближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетоммуниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах, реформгосударственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюциисистемы местного управления в ряде немецких земель.
Основысуществования обеих макросистем местного управления строятся на единыхпринципах, характерных для современного государства. Прежде всего это местныепредставительные органы, формирующиеся населением в результате свободных исостязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью. Местноеуправление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как санглосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при том и некоторымиспецифическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных,гибридных системах управления на местах [15, c.371].
Местноеуправление Индии, например, по большинству своих параметров напоминаетбританское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно несвойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местахчерез назначенных сверху чиновников. Здесь также проявляются две тенденции: сближениеи внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С однойстороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов,опирающихся, в том числе, и на заимствования из другой системы. Так,англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английскихколониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма.Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов — романский,германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходитсближение существующих систем местного и регионального самоуправления и ихвзаимопроникновение. Это связано прежде всего с тем, что в большинстведемократических государств местные и региональные власти призваны решать одни ите же или близкие проблемы. Несмотря на изначально существенные различия, всеболее явной становится тенденция к конвергенции национальных систем и,следовательно, систем местного управления [38, c.112].
Приформировании основ национальных и наднациональных систем местного управлениявзаимодействуют три основных фактора [13, c.125]:
— правовыепринципы, принадлежностьк правовой семье;
— государственноеустройствои принципы распределения властных полномочий;
— историческиетрадиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормахправа и в преемственности институтов управления (прежде всего — ихорганизационных структур и полномочий).
Все трифактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, гак и засчет многочисленных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов теоретикии практики посчитали возможным предложить, применительно к странам демократии,типологию систем местного самоуправления.
Распространениепринципов, лежащих в основе выделения правовых семей связано с культурной итерриториальной экспансией стран — родоначальниц: Франции и Англии.Решающимв этом процессе стало влияние в эпоху расцвета колониальных империй инаполеоновских войн. Если в заморских колониях метрополии воспроизводили, стеми или иными нюансами, собственные системы управления, то в Европефранцузские принципы государственного строительства, подкрепленные идеаламифранцузской революции, наложились на близкую правовую культуру и прижились,продемонстрировав свою рациональность и четкость. Однако наличие местныхтрадиций повсюду трансформировало влияние, создавая самостоятельные системыуправления. Франция оставалась единственным в континентальной Европенациональным государством, являясь своего рода образцом для любых попытокнационально-государственного строительства, прежде всего в области организацииуправления. Франция предложила миру внятную и логически стройную модельформирования национального государства сверху — то есть как раз такую модель, вкоторой нуждались страны с запоздавшим (по сравнению с английскими ифранцузскими лидерами) формированием государств-наций. Эта модель получиладополнительную поддержку уже в XXвеке — Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия — механизмцентрализованного управления. Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычныхобластях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями. Этитрадиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, — несмотря напопытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах.Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах [9, c.49-51]. Сохранение швейцарскогофедерализма и федерализация, в XX в.,Германии, Австрии и Бельгии довершили картину — в этих странах сформироваласьсамостоятельная макросистема местного управления: основанная наромано-германском праве, испытавшая французское влияние, она включает в себяпринцип федерализма и глубокие традиции, в том числе институциональные,независимого городского самоуправления.
Вовторой половине двадцатого века страны, традиционно наиболее близкие к Франциив понимании и практике публичного управления, в том числе местного, — Испания иИталия — достаточно резко отошли в сторону от классического унитаризма.Демократизация в Испании и в Италии, едва начав распространяться натерриториальное распределение власти, столкнула обе страны с тем явлением, вборьбе с которым и формировалась французская модель — с региональнымавтономизмом и сепаратизмом. Частичное примирение централизаторской схемы ирегионалистских тенденций оказалось возможным лишь в специфическом контекстеевропейской интеграции, когда даже сепаратистские тенденции оказываютсядостаточно условными. Небольшие по территории и этнически сравнительнооднородные Греция и Португалия сохраняют классическую централизованную модель,лишь приправленную самоуправлением, центральная власть продолжает сохранятьмонополию (квази-монополию) на публичное управление.
Несколькоособняком стоит, основанная на романо-германских правовых принципах,скандинавская макросистема местного управления. Дания формирует своеобразныймост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем кскандинавской, она воспроизводит как характеристики французской системы — раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, — так и черты германоязычных территорий, в частности — экономически обусловленныетрадиции городского самоуправления. В Дании формируются традициисамоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинноесамоуправление, опирающееся на прямую демократию, подкрепленное экономическойавтаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Этитрадиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, неявляются противоположностью централизованному, унитарному государству. Наоборот,это способствовало почти полной интеграции местного управления вгосударственный механизм.
Такимобразом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, невступая с ней в конфликт. В двадцатом веке эти традиции самоуправления былидополнены за счет раннего формирования социального государства,способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления. В скандинавскихстранах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чемна континенте.
Английскаясистема управления проявила противоречие между двумя подходами к местномууправлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно рассматривалиськак представители Короны и, позже Парламента, — следовательно, не былооснований для разграничения между местным (само)управлением и прямым государственнымуправлением на местах.
Американскоевлияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализацияспособствовали эволюции систем местного управления и их значительномусвоеобразию. Восприятие идеи федерализма из США, а не из Европы сыграло здесьнемалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применен клюбому уровню власти и фактически означает максимальную децентрализациюуправления. Наконец, если европейский — в частности, немецкий — федерализм вомногом опирается на принцип делегированияполномочий и функций, то в СШАв основе федералистских идей всегда лежало строгое разграничение полномочий.
Выводы. Такимобразом, применительно к западным демократическим государствам можно говорить осуществовании пяти макросистем местного управления: британской, романской,американской, германской и скандинавской. Эта типология не являетсяисчерпывающей, специфическими чертами обладает организация местного управленияв странах Латинской Америки, Восточной Европы, Азии и Африки. Несмотря наотличия систем местного самоуправления, все они имеют явные общие признаки. Вцелом, отличительные особенности каждой из них в отдельности или же в единойправовой семье имеют исторические, политические, культурные и другие традиции.
Практическийопыт развития и совершенствования института местного самоуправления в различныхстранах является эффективным инструментом становления гражданского общества идемократии. Организация, формы, методы, подходы, инструменты, модели, местногосамоуправления всегда стремились к наиболее оптимальному сочетанию местного самоуправленияс его известной автономизацией, самостоятельностью и государственногоуправления на местном уровне, исходя из общенациональных интересов.
2. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА СИСТЕМУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В ЗАРУБЕЖНЫХСТРАНАХ
2.1 Британскаямодель местного самоуправления: сущность, цели, задачи и принципыфункционирования
Англосаксонскаямодель местного самоуправленияявляется результатом развития и экспорта английской правовойсистемы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебнойпроцедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании,(Ирландия, Уэльс, Шотландия, Новая Зеландия ), США, Канады, Индии и другихбывших британских колоний, от до. В рамках англосаксонской системы местногосамоуправления, представительные органы местного управления формальновыступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий ипрямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует, характерноотсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бынепосредственно опекали представительные органы, избираемые населениемадминистративно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами встранах с такой системой местного управления (в первую очередь в США)непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительнымиполномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местныхпредставительных органов, играющие большую роль в разработке и принятиирешений. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странахосуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, атакже с помощью судов. Используемый в законодательстве этих стран терминместное управление для обозначения организации и деятельности местных органоввласти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всехдругих государственных органов, на их локальный характер [12, c.173].
Наиболеезаметной особенностью организации местного управления в англосаксонской моделисчитаются традиционные различия между разными территориями, сочетающиеся сзначительным единообразием. Местное управление на территории Англии, Шотландии,Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (дляАнглии и Уэльса часто принимаются общие законы) и различается по такимпараметрам как: административно-территориальное деление, полномочия органовуправления, даже органы государственной власти, в ведении которых находятсявопросы взаимодействия с органами местного управления различны. В Англии этоминистерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, наостальных территориях — выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые имиправительства [23, c.59]. Общаяхарактеристика организации управления муниципальными образованиями. У Великобританиинет письменной Конституции, следовательно, нет формальных оснований говорить оконституционном статусе местного управления. Функции конституционногорегулирования в стране выполняет традиция, поддерживаемая при необходимостиавторитетом Короны и Парламента. Парламент вправе в любой момент вернуть себеили изменить делегированные местному самоуправлению полномочия, вправесоздавать органы, изменять их структуру, ликвидировать их. Теоретически местноесамоуправление в стране может быть ликвидировано актом Парламента, как обладателяобщей компетенции. Местные органы власти имеют право предпринимать действия,которые разрешены им законом; то, что не разрешено — запрещено. Это правило(позитивное регулирование, на латыни — ultra vires)имеет основополагающее значение. Любое действие местныхвластей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, аннулируется ивлечет за собой судебную ответственность. Отсутствует институт обязательныхполномочий, члены местных советов выполняют свои функции бесплатно идобровольно. Местные советы вправе обращаться к Парламенту с просьбойпредоставить им то или иное полномочие. Вопросы полномочий, ответственности,структуры органов местной власти регулируются Государственным секретарем, Вбританской системе местного управления не существует, на локальном уровне,органов прямого государственного управления. Органы самоуправления. Структураорганов местного самоуправления в Соединенном Королевстве однородна: одни и теже принципы лежат в основе организации деятельности и структуры городских(окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований идействуют на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Минимумправительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, чтопрактически каждое территориальное образование имеет свои особенности. В Англиисегодня существуют [25, c.19]:
- графства сполномочиями дореформенных (1990г) графств;
- унитарныеграфства с полномочиями дореформенных графств и округов (юридический статус — графства);
- округа сдореформенными полномочиями (юридический статус — округа);
- унитарные округас объединенными полномочиями (юридический статус — округа);
- города,обладающие статусом округов — унитарных или дореформенных;
- городские округа.
Графства,округа, унитарныеобразования, Советыграфств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом оместном управлении 2000 г. установлены следующие варианты избирательнойсистемы: совет может обновляться полностью каждые четыре года; совет можетобновляться наполовину каждые два года; совет может обновляться по третямкаждый год. В отношении Шотландии действует специальный закон о местномуправлении 1973 г., согласно которому на ее территории было создано 9 регионов,53 округа, 3 острова как территориальные единицы (не имеющие деления на округа)и 1343 общины. Этим законом регулируются полномочия советов всех трех уровнейместной власти. К 2004 г. в результате правительственных реформ в Шотландииостался лишь один уровень территориального управления (не считая общин),представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями иостровами. Каждое образование имеет равный статус и полномочия. В Уэльсе в этотже период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальныхединиц, которые именуются графствами или городами-графствами. В СевернойИрландии существует 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов. Большая часть полномочийобъединена в руках правительственных комиссий (area boards), которые возглавляют административные районы. Науровне районов отсутствует самоуправление [23, c.87].
Всяуправленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландииосуществляется через советников, комиссии и административный аппарат, работаютв них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые ифункциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основныевопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) — это советники, а одна треть- нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитетсостоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо нихвключать в свой состав и мировых судей. Советы нанимают служащих, которыми руководитглавный администратор. Руководство отраслями местного управления сосредоточенов руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы (некоторые насчитываютсвыше 100 человек) делегируют комиссиям многие свои полномочия. Постоянные(статуарные) комиссии, создание которых является обязанностью совета,формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу внесколько комиссий. В составе прочих комиссий может быть до 1/3 лиц, неявляющимися советниками. Статуарные комиссии создают, в основном, для обеспеченияобщественного порядка (например, комиссии по делам полиции).
Всистеме местных органов Великобритании, как правило, создаются два видакомиссий [31 c.321]:
- вертикальные — ведающие отдельнымиотраслями управления;
— горизонтальные — осуществляющие функции по координации работы вертикальныхкомиссий и органов управления
Основныеобласти деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам,образованию, финансам. Число комиссий, персональный состав и полномочияпредопределены нормами регламента работы каждого совета. Такие регламентызакрепляют структуру, полномочия и процедуру деятельности местного совета и егоструктурных подразделений, кворум сессии. Численный состав комиссий можетвесьма различаться.
Руководитсоветом председатель (мэр — mayor),избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями,связанными с исполнительной властью; кроме председательства он осуществляетлишь представительские функции. Советы двух ведущих звеньев местного управления(в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность черезсвои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата. Главный администратор(chief executive) — глава местной администрации — подсвоим руководством объединяет работу всех отделов, назначается на должностьсоветом, формально не является главой исполнительной власти, всеполномочия по местному управлению принадлежат совету, который можетделегировать служащим, в том числе администратору, лишь второстепенные функции.Именно совет отвечает за все действия представительной и исполнительной власти.И представительная, и исполнительная власть осуществляются советом непосредственнои через комитеты, а администратор выполняет лишь технические функции. Другаякрайность, также встречающаяся в Великобритании — главный администратор,который фактически возглавляет исполнительную власть сообщества. Между этимидвумя вариантами существует огромное количество промежуточных формвзаимоотношений между советом и администрацией.
Всоответствии с законом о местном управлении 2000 г. все советы должныформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Закон предусматриваеттри варианта исполнительной власти [25, c.317]:
- система мэр икабинет: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью иназначает от 2 до 9 своих помощников (кабинет);
- система лидер икабинет: выборы главы исполнительной власти из состава совета, тогда какпомощников (кабинет) может назначать либо лидер, либо совет;
- система мэр иуправляющий от совета: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительнойвласти с управляющим, которого назначает совет профессиональных чиновников.
Компетенцияместных органов самоуправления. Основной чертой, отличающей британское местноеуправление от стран континентальной Европы является отсутствие общейкомпетенции. Однако, на национальном уровне также принимаются общие нормативныеакты, относящиеся к функционированию местной власти. Основной объем полномочийместных органов регулируется законами 1972 г. (Англия, Уэльс) и 2003 г. (Шотландия)о местном управлении; ряд существенных изменений внесен законами 1980, 1985 и 2005гг. Полномочия местных органов власти (Англия, Уэльс) можно представитьследующим образом: Советы графств — составляют и утверждают территориальныепланы на десятилетний период, которые содержат задания по использованию иулучшению дорог, строительству различных производственных исоциально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (жилыхдомов, школ, сельскохозяйственных и коммерческих заведений). Планы принимаютсяс учетом экономического, социального и демографического факторов развитиясоответствующих территорий, местные органы контролируют деятельностьпромышленных предприятий по вопросам экологии, санитарными условиями напромышленных стройках, следят за деятельностью крематориев, содержаниемкладбищ, уборкой улиц, содержанием парков, за использованием земельных участковв городах и земельных наделов в сельской местности, национальных парков,уполномочены обеспечивать функционирование театров, танцевальных иувеселительных заведений и другие, вправе издавать в этом отношении актыадминистративного характера [31, c.297].
Местныеорганы управления обеспечивают дошкольное обслуживание и школьное образование,обеспечение школ, организацию питания детей, обеспечение стипендиями частистудентов высших учебных заведений, обеспечение продолжения образования длялиц, оканчивающих среднюю школу, решают проблему трудоустройства молодежи.
Дляуправления здравоохранением в Великобритании предусмотрены три вида органов: органыуправления больницами, назначаемые соответствующими правительственнымиучреждениями; назначаемые местными исполнительными органами; учреждения,управляемые местными органами управления. Вопросами жилищного хозяйства восновном занимаются городские окружные местные советы, которое включает в себясобственно жилищные вопросы, проблемы окружающей среды, ее защиты,благоустройства жилых территорий, расчистки территорий, занимаемых трущобами. Финансированиеосуществляется правительственными органами и поступлениями от платежейквартиросъемщиков. Местные власти ведают также вопросами транспорта и дорожногодела. Некоторые функции в сфере дорожного строительства осуществляют такжеприходские и общинные советы. Местные органы обязаны обеспечивать ремонт дорог,контролировать транспортное движение и пешеходные дороги.В число ихполномочий входят:
— жилищноестроительство;
— дорожноестроительство;
— городскойпассажирский транспорт;
— водоснабжение;
— градостроительствои землеустройство;
— поддержкакультуры и досуга.
Основныеэлементы политики консервативного правительства — финансовая централизация; законодательноевведение обязательного конкурентного предоставления услуг(compulsory competetive tendering); некоторые виды деятельностиместных органов безоговорочно передавались (частично или полностью) в частныйсектор; никакое действие муниципалитетов не может создавать препятствийсвободной конкуренции и другие. Лейбористское правительство приостановило этитенденции [23, c.79]. Финансовыесредства местных органов формируются за счет правительственных субсидий и местныхналогов, и графства, и округа, и унитарные образования собирают одни и те женалоги. Традиционный налог на жилище(domestic rate) был заменен в2000г. на местный налог (community charge) за проживание. Базой налогообложения являетсястоимость недвижимости, используемой как жилье. Налог на нежилые помещения(попdomestic rale) самостоятельно собирается и устанавливается местнымисоветами. Местные советы могут собирать сборы за потребление и плату заоказанные услуги. Правительственные трансферты предоставляются местномусамоуправлению в двух основных формах: единые дотации и специфические субсидиии направлены на покрытие разницы между предполагаемыми расходами и доходами отместных финансовых источников. Основная дотации — грант поддержки доходов(Revenue Support Grant). По данным 2007 года 84% расходов местных советовпокрывались правительственными дотациями и субсидиями [25, c.115].
Кромеклассических органов самоуправления, на местном уровне присутствует огромноеколичество отраслевых органов управления. Они не являются выборными, но и немогут быть безоговорочно названы органами прямого государственного управления, формируютсяпутем назначения их членов вышестоящими организациями (правительственныедепартаменты (министерства), автономные органы публичного управления. У нихотносительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом. Этиотраслевые органы управления объединяются акронимом QUANGOS — неправительственные полуавтономные организации (трестыпо жилищному строительству, корпорации городского развития, корпорацииподдержки образования, советы по переподготовке и предпринимательству,учреждения здравоохранения, кондоминиумы жильцов и другие).
2.2Американская модель местного самоуправления, и ее характеристика
Местноеуправление в США характеризуется широкой децентрализацией, определеннойнезависимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов,отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственнойвласти. Так, в США в целом принят характерный для англосаксонских стран принциппозитивного регулирования компетенции местных органов. Однако, каждый штатрешает этот вопрос по-своему. Однако, каждый штат решает этот вопрос по-своему.Правовые основы местного управления не регулируются конституцией США. Здесьсуществует только один уровень конституционного закрепления статуса органовмуниципального управления – штатный. Штаты конституционно уполномочены решатьвопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории,устанавливать обязательства,
привилегии,полномочия, ограничения для органов местного управления или креатур штата.Власти штатов определяют правовую и организационную структуру креатур. В СШАсуществует 50 различных муниципальных систем, в конституциях практически всех50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельностимуниципалитетов. Конституции всех штатов можно подразделить на две группы [29, c.31]. В первую группу входятконституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующихстатус муниципалитетов, причем эти нормы, прежде всего связаны с установлениемопределенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер,Массачусетс, Миссисипи, Теннесси.). Вторую группу составляют конституции,которые содержат положения основ организации и деятельности муниципалитетов,понятия органов местного управления, назначение системы муниципальныхподразделений, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения свышестоящими органами.
Впредмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующиевнутреннюю организацию местных органов и их структуру (ст. 10 КонституцииАляски, ст.7 Конституции Вирджинии, ст.7 Конституции Иллинойса и др.).Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов, ихполномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц, регулируютмуниципальные финансы, виды местных налогов, лимит налогообложения, финансовую деятельностьместных органов [13, c.153].
Функционированиеорганов местного управления в США обеспечивается с помощью административногорегулирования деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируютвнимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти сиспользованием системы методов (санкционирование, инструктирование, инспекция,подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников[10, c.69]. Десятая Поправка КонституцииСША гласит, что полномочия, не представленные Конституцией Соединенным Штатам,и использование которых не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами илиза народом [29, c.14]. Правовойстатус органов местного управления определяется также положениями атторнеев(прокуроров) штатов. Система правового регулирования органов местногоуправления в США носит неоднозначный характер, поскольку состоит из множестваподсистем местного, штатного и федерального уровня, которые довольно частопротиворечат друг другу.
Органысамоуправления. В настоящее время в штатах США существует шесть видов административно-территориальныхединиц со своими органами местного управления [31, c.51-54]: графства (counties); города (cities);бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns): таун-шипы (townships).
Сегоднятолько в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья. Так,графства имеются во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда.Муниципалитеты или города (сити), существуют во всех штатах, кроме штатаГавайи. Муниципальные единицы — вилиджи, есть в 17 штатах. Так, например,статус сити имеют город Шерилл (штат Нью-Йорк), где проживает около 3 тысячжителей и 17-миллионный город Нью-Йорк. В муниципалитетах — бороу, вилиджи,тауны, как правило, проживает не более 10 тысяч человек.
Муниципалитеты (сити, бороу, вилиджах и таунах), вних проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех расходовместных властей на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищноестроительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов,дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В другихсферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение,образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водноготранспорта и другие, муниципалитеты затрачивают до 45% от общей суммысоответствующих местных расходов [13, c.209].
Важнаяроль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется прежде всеготем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в нихпроживает 87% населения страны), где потребность в местныхсоциально-экономических службах наиболее высока. Большинство муниципальныхобразований входит в состав графств; 39 городов выделены из графств и ихмуниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям,и графствам (Балтимор, Сент-Луис, а также 36 независимых городов в Вирджинии) [13,c.327]. Средняя численность городскихСоветов в США 5-7 членов. Даже в крупнейших городах, население которыхпревышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета — 13 человек, а наиболеераспространены в них Советы из 9 выборных.
Классификацияфункций муниципальных Советов выделяет нормативное регулирование основныхсторон организации и деятельности муниципалитета и вопросов, касающихся прав иинтересов населения (законодательная функция), установление главных направлениймуниципальной активности (политическая функция), разрешение текущихуправленческих дел (например, вопросов о заключении контрактов), выдачеразличных решений, о назначении на должности (функции текущего управления) иконтроль за исполнительным аппаратом. В США имеют место следующие моделиуправления [10, c.53]:
1 Совет-мэр.
2 Совет-управляющий(менеджер).
3 Комиссионнаясистема управления.
Совет-мэр.Совет является выборныморганом, избирается путем всеобщих прямых выборов. Мэр избирается сроком на 4-5лет. К функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка натерритории муниципалитета, контроль за деятельностью местной полиции. Комиссионнаясистема управления сегодня является наименее популярной моделью местногоуправления и критикуется американскими специалистами за то, что она непозволяет провести принцип разделения властей и поэтому недемократична. МодельСовет-менеджер имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территориикоторых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентномупрофессионалу – менеджеру, работающему на основании контракта, заключаемого смуниципальным Советом. Модель Совет-менеджер подчеркнуто ориентирована на типотношений, характерный для фирмы или корпорации — координировать иконтролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать ихруководителей; готовить и представлять годовой бюджет муниципалитета; контролироватьисполнение решений Совета; представлять Совету рекомендации, требующие егорешения [29, c.85].
Графства.В большинстве штатовосновной региональной единицей общего значения является графство, лишь в штатеЛуизиана такие территориальные единицы называются приходами.Графстваслужат, главным образом, для управления негородской территорией, всего в страненемногим более 3000 графств. По размерам территории, численности населения иформам управления графства чрезвычайно разнообразны. Население избирает Советграфства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы,выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и другие.Численный состав Советов (3-5 членов). В некоторых графствах Совет неизбирается непосредственно населением, а формируется из должностных лицсельскихрайонов, в частности — таунов и тауншипов; в ряде графств председатель Совета,а иногда все его члены носят звание и выполняют функции судей. Отличительнойчертой управления графствами в большинстве штагов США является отсутствиеединого исполнительного органа власти. В разных штатах число выборныхдолжностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея,казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства,регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства. В последнее время всебольше графств стали использовать на своей территории (по аналогии с городами)форму управления Совет-менеджер. В настоящее время эта форма организационнойструктуры применяется в 513 графствах (из 3042) 33 штатов страны. Специальные ишкольные округа. Кроме традиционных для США органов местного управления(графств, тауншипов, муниципалитетов) для решения многих практических задачуправления на местах действует большое число органов, именуемых специальнымиокругами и выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенныхфункций (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе другие [38,c.351]. Специальные округаотносительно автономны в административном и финансовом отношении от другихместных органов, выступают как самостоятельные субъекты права, имеют правозаключать соглашения и контракты, приобретать объекты собственности ираспоряжаться ими, имеют право на сбор налогов и пошлин определенногоназначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег пофинансовым обязательствам. В каждом специальном округе образуется руководящийорган, как правило, из 3-7 человек. В школьных округах создаются избираемыенаселением Советы, которые обладают правами взимать специальныйпоимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ,получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитиеобразования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата играфства заниматься всеми практическими вопросами организации школьногообразования. Компетенции органов самоуправлениявключает управлениеэкономическим развитием, местными налогами гражданской обороной, общественнымтранспортом, полицией, надзор за условно освобожденными, рынками, некоторымивидами социальной помощи, общественную санитарию и гигиену, регламентациюстроительства, строительство и эксплуатацию жилья, территориальноепланирование, местные дороги и управление дорожным движением, территориальноепланирование и пользование недрами, пожарную охрану, службу коронеров, библиотеками,парками, архивами, учреждениями культуры и искусства, музеями, стадионами испортивными сооружениями, кладбищами, игровыми площадками, благоустройствомпобережий, благоустройством, переработкой бытовых отходов и многое другое [29, c.59]. Наибольший объем компетенции местных органов — вобласти социального обслуживания и коммунального хозяйства. Важное место в ихдеятельности занимают административно-управленческие вопросы, меньшее место — управление в хозяйственной сфере. В первой из названных областей большая рольпринадлежит организации школьного обучения. К этой сфере также относитсяруководство библиотеками, общественными парками и другие. Из местного бюджетапокрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов штатов – 40, доляфедерации составляет 18%. Всего в графствах и муниципалитетах имеется свыше1600 органов здравоохранения с постоянным, штатным персоналом, обслуживающихпримерно 2500 графств и более 300 городов [10, c.421]. Компетенция в области социального обеспечениявозлагается в США главным образом на среднее и низшее звено управления. За счетфинансов штата покрывается 51% расходов на социальное обеспечение, за счетместных органов — 38, а за счет центрального правительства — 11% [10, c.429].
Функцииместных органов в административно-управленческой сфере включают поддержаниепорядка полицией, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией,взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актовгражданского состояния, контроль за качеством товаров и руководство государственнойслужбой, расследование преступлений и правонарушений, регулирование уличногодвижения, осуществление административно-полицейского контроля, а также функцийполиции нравов.
Местныефинансы. Одна изважнейших обязанностей местного управления — налогообложение и сбор налогов. Налогина собственность — поимущественные налоги — являются основой налоговыхсистем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органахместного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений.Поимущественными налогами облагается текущая рыночная стоимость недвижимого(земля, строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запасы, скот,мебель) имущества как граждан (физических лиц), так предприятий и учреждений(юридических лиц). Ставки налога обычно устанавливаются в милсах — тысячныхдолях доллара с каждого доллара оценочной стоимости. Структура местных налоговс продажи аналогична структуре налогов, взимаемых на уровне штатов. Ставкиналогов составляют обычно от 0,5 до 3% от оборота. Приблизительно 3% всехналоговых поступлений местных органов власти приходится на выборочные налоги спродаж, то есть специфические акцизы. Объектом обложения местногоподоходного налога (также как при федеральном и штатном обложении) являютсяличные доходы — заработная плата, жалование, поощрительные выплаты, чаевые, атакже чистые прибыли некорпорированного бизнеса. Не подлежат обложениюдоходы военнослужащих, пенсионные и страховые выплаты, дивиденды, проценты,рента, прибыли от реализации капитальных активов (рента облагается в случае,если она рассматривается как доход, полученный в результате деловойдеятельности). Необлагаемый минимум не установлен за исключением некоторыхгородов. Определенное значение в местных доходах имеют промысловый налог ипромысловые лицензии, лицензии на право вождения автомобилей, различныерегистрационные сборы, а также доход от муниципальных предприятий. Общий объемместных налогов весьма различен для отдельных штатов. Так, например, штатные иместные налоги взимают в таких штатах, как Нью-Йорк, Массачусетс,Калифорния, соответственно, 18,5; 15,9; 14,9% личных доходов населения. А дляТехаса, Оклахомы, Невады и Флориды эти показатели составляют 8,4; 8,7; 8,8 и9,1% соответственно. Местные органы выполняют значительную роль вфинансировании различных направлений хозяйственной деятельности. Так, основнаядоля расходов на предоставление гуманитарных и социальных услуг приходится награфства; на содержание различных объектов, предоставление традиционных услуг,а также строительство и реконструкцию — на муниципалитеты, на образование — нашкольные округа. На местные органы возложены жилищное строительство,определение размеров арендной платы, реконструкция городов, строительство иэксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об использовании территории иохрана окружающей среды, стандарты освещения, вентиляции, противопожарнойбезопасности, санитарного устройства строящихся объектов и прочее [45, c.123].
2.3 Романскаямодель местного самоуправления: основные структурные элементы
Романскаямодель местногосамоуправления принадлежит к романо-германскойсемье, в основе которой лежитримское право. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы(Италия, Испания, Греция, Турция) и большинство бывших колоний этих стран.Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российскоеправо на разных этапах его развития и большинство стран мира. Она основана насочетании прямого государственного управления на местах и местногосамоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. В рамкахконтинентальной системы представительные органы создаются лишь вадминистративно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестветерриториальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, местныепредставительные органы могут вообще могут отсутствовать (например в округах икантонах Франции) [9, c.96].В соответствии с Законами о децентрализации Франции 1983 г. ни однотерриториальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказываялишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент икоммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммуны в социальныхвопросах, здравоохранении и так далее. Кроме того, смягчен административныйконтроль центра над местными представительными органами.Прямолинейнаяэффективность и логическая стройность французской системы способствовали еераспространению в ряде унитарных государств. Французская система представляетсяочень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает всебе классическую западную демократию с доминированием центральнойадминистрации [22, c.67].В основефранцузской модели местного самоуправления лежат два базовых принципа:
— признаниеестественного и правомерного существования объединений жителей определеннойтерритории с целью решения общих для них проблем;
— централизация государственного управления.
Первыйпринцип связан с некоторыми аспектами теории естественного права, второй — вытекаетиз идей Руссо и концепций общего интереса, представленного государством. Впрактике организации местного управления их общие черты проявляются следующимобразом: четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ иорганов управления на всей национальной территории; существуютадминистративно-территориальные единицы, где нет самоуправления; в созданныхгосударством административно-территориальных единицах присутствуетправительственный чиновник, контролирующий деятельность органов местногосамоуправления; также присутствуют представители центральных министерств иведомств;
Общиепринципы организации местного самоуправления во Франции заложены в действующейКонституции 4 октября 1958 г.- раздел XII — о территориальных сообществах, где коммуны, департаменты и заморскиетерритории объявляются территориальными сообществами (collectivites lerritorialcs) Республики. Территориальныесообщества являются юридическими лицами публичного права с возможностьюформирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и такдалее. Эти сообщества свободно управляются избранными советами на условиях,предусмотренных законом и предписывает существование в департаментахпредставителя правительства, отвечающего за национальные интересы,административный контроль и соблюдение законов [9,c.51].
Основысовременного статуса местных органов власти регулируются, помимо Конституции,законодательными актами от 2002 г. о правах и свободах коммун, департаментов ирегионов; законом от 2003 г. о распределении компетенций между государством и коммунами,департаментами и регионами; законом от 1986 г. о выборах в региональный совет;законом от 1992 г. о статусе местных депутатов; законом от 1992 г. отерриториальном управлении Республики. Законом от 2006 г. утвержден Кодекстерриториальных сообществ (Code generaldes collectivites territoriales). Децентрализация является политикойцентральной власти по передаче местным органам власти (органам самоуправления)ряда компетенций по обеспечению финансовых, правовых и организационных условийдля их выполнения.
Уровнямиместного самоуправления являются коммуны, департаменты и регионы. Коммуна.По данным на 2007 г., во Франциинасчитывается 36 551 коммуна. Все коммуны обладают общим, единым статусом, структуройорганов власти, механизмом выборов и назначений, компетенцией и другими. Законпредусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун Парижа, Марселяи Лиона с особым статусом [9, c.141].В коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численностинаселения, число членов муниципального совета (от 9 до 6). В каждой коммунепутем всеобщего прямого голосования, избирается муниципальный совет сроком на 6лет, он избирает из своего состава мэра — главу исполнительной власти — и, попредложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет — исполнительный орган коммуны, который решает вопросы, связанные с компетенциямикоммун. Выборы проходят по мажоритарной системе [10, c.186]. К сферам компетенции Совета относятся: утверждениебюджета и финансового отчета мэра; создание муниципальных служб и ихорганизация; управление имуществом коммуны; регулирование общественных работ,предпринимаемых коммуной; контракты, заключаемые коммуной; утверждениекоммунального плана землепользования и другие.
Мэр обладаетследующими полномочиями: регистрация актов гражданского состояния; функциипредставителя общей полиции; публикация государственных законов ипостановлений; организация выборов; удостоверение подписей; составление списковвоеннообязанных и организация гражданской обороны; надзор за функционированиемначальных школ; выдача разрешений на застройку и другие. Структурамуниципальной администрации как правило соответствует основным компетенциямкоммуны [23,c.112].
Департаментостается наиболеевлиятельным уровнем местной власти. Во Франции 95 департаментов с единым статусом.На уровне департамента существует представительный орган — генеральный совет, атакже президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, ипостоянная комиссия. Члены генерального совета избираются прямым всеобщимтайным голосованием сроком на 6 лет.
ВоФранции 21 регион с общим для всех статусом (незначительные вариациипредусмотрены для региона Иль-де-Франс, в котором находится Париж). Кроме того,остров Корсика является территориальным сообществом с особым статусом исуществует 4 заморских региона (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа). Врегионах них избираются Советы, в полномочия которых входят: принятие бюджета; назначениеорганов исполнительной власти региона; создание служб администрации региона; принятиепрограмм развития, регионального плана и других документов. Помимо совета нарегиональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический исоциальный комитеты, в их составе 35% представляют предпринимателей инезависимые профессии; не менее 35% представляют профсоюзы работающих по найму,не менее 25% представляют организации и объединения, участвующие в общественнойжизни региона; не более 5% составляют личности, активно содействующиерегиональному развитию [38, c.119].Экономический и социальный комитет обновляется полностью раз в 6 лет и являетсяисключительно консультативным органом.
Территориальныесообщества с особым статусом — департаменты. Регион Корсика, Гийана, Мартиника,Гваделупа и Реюньон с выборной Ассамблеей по экономическому, социальному и культурному развитию, прикоторой действует совет по культуре, образованию и образу жизни, имеютконсультативные полномочия. Местное самоуправление в коммунах Парижа, Лиона,Марселя. Три самых крупных коммуны Франции разделены на округа (arrondissements). В Париже 20 округов, в Марселе 16 ив Лионе 9. Выборы в муниципальный совет проводятся по округам; число членовмуниципального совета – 163 — в Париже, 101 — в Марселе, 73 — в Лионе.Одновременно избираются советники округа. Совет округа состоит из советниковокруга и муниципальных советников, избранных на территории данного округа.Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно выражение мнений ипожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированынекоторые полномочия мэра коммуны или муниципального совета. На его территориидействует единый выборный орган – Совет Парижа – объединяющий функциимуниципального и генерального советов. Выборы в Совет Парижа проводятся раз в 6лет. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижадва разных, взаимонезависимых бюджета – департамента и коммуны – принимаемыеодной и той же ассамблеей, Советом Парижа.
Компетенциитерриториальных сообществ и средства их выполнения.Наряду с компетенциями, переданнымигосударством в рамках децентрализации, местные органы власти продолжаютподчиняться действию принципа общей компетенции. Ряд компетенций являютсяобязательными для выполнения, должны обязательно присутствовать в бюджете иотражаться в структуре административных служб местного сообщества. Некоторыекомпетенции могут быть законодательно признаны факультативными компетенциямиместной власти (например, организация внеклассных мероприятий в школах,организация преподавания факультативных предметов, отдельные меры в областиэкономического развития, контакты с зарубежными местными органами власти ит.д.). При выполнении предписанных нормативным актом условий местное самоуправлениеможет рассчитывать на организационную, информационную и финансовую поддержкугосударства в данной области.
Финансыместных органов власти.Местные органы власти имеют самостоятельные бюджеты. Бюджет на каждый годготовится главой исполнительной власти и утверждается, с дополнениями иизменениями. В течение финансового года, но до начала следующего принимается,как правило, дополнительный бюджет, выравнивающий возникающие несоответствиямежду первоначальным бюджетом и фактическими поступлениями и расходами. Реальнаяспособность местных органов власти осуществлять свои компетенции определяется,помимо прочего, структурой и размерами бюджетных поступлений. Финансовыепоступления в местные бюджеты состоят из следующих элементов [45, c.254]: прямые собственные местныеналоги, сборы и косвенные налоги; налоги и сборы, переданные государством всвязи с децентрализацией; трансферты и субсидии государства либо другихтерриториальных сообществ; плата за услуги, доходы от экономическойдеятельности и собственности сообществ, займы.
Современнаясистема основана на четырех основных прямых налогах поземельный налог с незастроенныхучастков; поземельный налог с застроенных участков (налог на строения); жилищныйналог; налог на профессию. Поземельный налогс незастроенных участковуплачивается собственниками участков по состоянию на 1 января отчетного года.Базой налогообложения служат 50% кадастровой наемной стоимости строения. Жилищныйналогдолжны отменить в 2008 г. Налог на профессию уплачивается всемифизическими и юридическими лицами, занимающимися ненаемной деятельностью сцелью получения прибыли. Налог сборки мусора и транспортный налог. База обоихналогов идентична, ставка устанавливается отдельно муниципальным советом. Транспортныйналог, доходы от которого используются для организации общественноготранспорта, выплачивается предприятиями, на которых работает более 9 человек.Число косвенных налоговочень велико, но их доля в доходах крайне мала — налог на оснащение и оборудование. Взимается при строительстве ирасширении зданий с ведущего строительство, исходя из стоимости зданий. Налогина сделки по отчуждению имущества являются дополнительными к основнымрегистрационным сборам. Коммуны получают дополнительный налог при уплатегосударственных сборов, департаменты — при уплате государственных сборов,регионы — при уплате сборов департамента. Ставки определяются государством идепартаменты могут лишь незначительно изменять их: в пределах 5% отустановленной ставки. Государственные трансферты. Французское государствоосуществляет значительное число трансфертов в пользу местных сообществ. Онисоставляют около трети доходной части местных бюджетов, в сообществах снезначительным фискальным потенциалом их объем может превышать 80% фактическихпоступлений в местный бюджет. Общая дотация децентрализации(dotation generale de decentralisation) предназначена для финансовойкомпенсации расходов, которые несут местные сообщества в связи сдецентрализацией и передачей им компетенций. Ее адресатом являются всетерриториальные сообщества, а сумма индексируется каждый год [15, c.452]. Глобальная дотацияфункционирования(dotation globalede fonctionnement) также адресована всем сообществам;они вправе использовать эту дотацию по своему усмотрению в рамках своихкомпетенций. Основанием для исчисления суммы дотации являются такие показателикак численность населения, фискальный потенциал, протяженность дорожной сети идругие. Базовая дотациярассчитывается исходя из численности населениякоммуны; дотация выравнивания опирается на расчет фискального потенциалакоммуны; дотация компенсации, основан на численности школьников на территориикоммуны, протяженность дорог, объем социального жилищного строительства иэксплуатации. Существует также значительное число трансфертов, предназначенныхкак всем сообществам, так и их отдельным группам: дотация на оборудование;возврат суммы НДС, уплаченного в рамках ивестиционных проектов; специфические(целевые) субвенции; дотация городской солидарности; дотациясельскохозяйственного развития и т.д. Однако общая (25% всех трансфертов) иглобальная (40 %) дотации формируют основной объем трансфертов (21%) [ 20, c.353].
Прямоегосударственное управление и контроль за деятельностью органов самоуправления осуществляется вдвух сферах: соблюдение законности, бюджетный и финансовый контроль. Контрольза законностью является постоянным: представительные и исполнительныеорганы местных сообществ обязаны передавать копии принятых ими нормативных актовв префектуру в четырехдневный срок. Рассмотрим некоторые полномочия префектакак органа прямого государственного управления. Политические функции:представляет государство во всех официальных мероприятиях департамента, информируетгосударства о местных событиях, а управляемых — о правительственной политике.Юридические функции: подписывает в департаменте все контракты от именигосударства с юридическими лицами, представляет государство в судебных органах.Полицейские функции: принимает меры по поддержанию нормального порядка, безопасности;контролирует деятельность полиции в отношении получения разрешения напроведение охоты, рыбной ловли, спортивных игр, также принятие необходимых мерв отношении психически больных и иностранцев. Обеспечивает управлениегосударственными службами департамента, наделен всеми полномочиями от имени государствапо принятию соответствующих решений, представляет государство в регионе, заключаетот имени государства все соглашения с регионом как территориальным сообществом,обеспечивает административный контроль за нормативными актами региона готовитплан социально-экономического развития региона, следит за выполнениемнационального плана и его сочетанием с региональным планом, составляетежегодный отчетный доклад главе правительства, распределяет государственныеинвестиции в региональном департаментом масштабах[10, c.245].
Территориякаждого департамента Франции разделена на несколько (от двух до пяти) административныхединиц – округов. В настоящее время в стране насчитывается 329 административныхокругов, возглавляемых назначаемыми супрефектами без собственных полномочий,они помогают префекту департамента. Каждый округ объединяет несколько кантонов.Кантон также (как и округ) не является территориальным сообществом.
Наряду собщим контролем законности, осуществляемым префектом, на местное самоуправлениераспространяется специализированный финансовый контроль, который осуществляетсярегиональными счетными палатами, которые контролируют финансовуюправомерность и законность всех финансовых операций местных сообществ,осуществляют общий контроль хозяйственного управления (рациональность, целевоеиспользование кредитов и субвенций и другие.
Аналогичнойфранцузской являетсяитальянская система местного управления. ТерриторияИтальянской Республики разделена на 20 регионов (regioni), пять из которых имею особый статус (statuto speciale), а остальным — обычный статус(Регион с особым статусом Трентино-Альто-Адидже разделен на две автономныепровинции, каждая из которых обладает всеми правами региона с особым статусом.Низшим уровнем местного управления являются коммуны (comuni). Все провинции и коммуны обладают единымунифицированным статусом, в них существуют органы самоуправления,представленные советом, джунтой (giunta)- коллегиальным исполнительным органом, избираемым из состава совета, — иглавой исполнительной власти. В коммунах глава исполнительной власти — синдик (sindaco); избирается путем прямых всеобщихвыборов и является одновременно председателем коммунального совета и джунты.Провинцию возглавляет президент провинции, избираемый всенародно и являющийсяруководителем исполнительной власти. Наряду с эти провинциальный совет избираетсвоего председателя. Как и во Франции, комиссар региона осуществляет контрольза деятельностью органов самоуправления и руководит отраслевыми службамигосударства на территории провинции и региона [22, c.58] .
2.4 Германскаяи скандинавская модели местного самоуправления
Германскаяи скандинавская модели, основанные на романо-германских правовых принципах, всеже стоят особняком и формируют своеобразный мост, по которому осуществляетсяпереход от романской к англосаксонской макросистеме. Для стран этой смешанноймакросистемы характерна большая самостоятельность органов местногосамоуправления в оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительныеправовые гарантии, что позволяет сблизить их с англосаксонской системой.Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странахзначительно больше интегрирована в государственный механизм, где государствоуменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления. Однаковнутри существуют значительные различия между моделями [31 c.369].
Так, Основнойзакон Германия гарантирует существование местного самоуправления (общин) иосновные права органов местной власти. Деятельность органов местного управлениярегулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельнымизаконами земель. Органы местного самоуправления представляют собой единуювертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Общиныявляются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местногопубличного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности.
Рассмотримхарактерные для Германии модели местного самоуправления – общины, магистратуры,бургомистерские, модель района, города-района, система комитета,директората, ландрат и другие [7, c.18-21]. Общины (Gcmcindcn) являются базовой единицей местногосамоуправления, формируются путем прямых, равных и всеобщих выборов [7. c.43]. Модель магистрата (Magistratsverfassiing ) традиционно используется в городских поселениях. Модельбургомистра (Bugermeisterverfassung) как организации местного самоуправления распространена вземлях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна и воспроизводитинституциональную организацию французских коммун. Южногерманская бургомистерскаямодельместного самоуправленияхарактерна дляБаварии,Саксонии, Баден-Вюртемберга и в большинства земель бывшей ГДР. Как правило,применяется мажоритарная система выборов Модель район, город-район, (Kreis или Landkreis) традиционно рассматриваются внемецком праве и управлении как объединения общин. Сущность района как органасамоуправления — в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющеесясообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных службземли. Система местного самоуправления в виде комитета действует в земляхГессен и Шлезвиг – Гольштейн. Районное собрание формирует коллегиальныйисполнительный орган. Система ландрата — земли Рейнланд — Пфальц и Саар.Ландраткак модель местного самоуправления характерна для южногерманской части — Бавариии восточных земель. Система директоракак модель местного самоуправленияхарактерна для Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии. Три территориальныхобразования — агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина — имеют одновременностатус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя па одном уровнеуправления полномочия всех трех типов сообществ. Компетенции и средства ихвыполнения. В зависимости от уровня правового регулирования выделяют три уровняполномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся напринцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которыхпредписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательныеполномочия являются собственными: органы самоуправления обладаютисключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за ихвыполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиямиочень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях ииных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнениевлечет за собой судебную и административную ответственность. Местные финансыформируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственныетрансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги,займы [45, c.112]. Собственные налоги общинскладываются из двух основных составляющих: поземельный налог и промысловыйналог (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Налоги и сборына потребление — налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков,сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны,сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и другие [45, c.132]. Районы не имеют исключительныхсобственных налогов. В немецкой системе публичного управления — и, в частности,местного управления — особую роль играет понятие финансового выравнивания.Сутьвыравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разнымитерриториальными сообществами (включая земли и федерацию) с целью болееравномерного распределения средств между сообществами, при этом стирается граньмежду государственными трансфертами и налоговыми поступлениями. Процедурывыравнивания включают в себя следующие перемещения средств: общины перечисляютв земельный и федеральный фонды выравнивания, в равных пропорциях часть некоторыхналогов(до 15%); земли, используя фонд выравнивания, направляют вобщины и районы общие дотации (3/4 трансфертов), либо целевые субвенции (1/4трансфертов). Организация выполнения компетенций. В Германии традиционноразвито сотрудничество между общинами, направленное на более эффективнуюреализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества. Рабочиесообщества(kommunale Arbeitsgemeinschaft) не имеют статуса юридического лица,могут формироваться каких-либо ограничений, не имеет полномочий и финансов. Публично-правовоесоглашение (offenllich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькимиобщинами. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной изобщин другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта формасотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскимиобщинами, либо при наличии общины, обладающей специфическими ресурсами. Объединениеобщин (Zwerkverband) формируется на основе закона землии может быть как добровольным, так и обязательным. Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Amter, Verbandsgemeinde — в разных землях) является наиболее распространенной формойсотрудничества между небольшими общинами [7, c.59]. Прямое государственное управление и контрольосуществляютсяна нескольких уровнях. Контроль за законностью принимаемых местными органамисамоуправления решений осуществляется государственной администрацией общейкомпетенции вышестоящего уровня. Финансовый контрольза деятельностьюорганов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутреннийконтроль за регулярностью и законностью финансовых операций осуществляетревизионное управление местного сообщества. Внешний финансовый контрольосуществляется управлением контроля за законностью.
Местноесамоуправление Австрии, Бельгии и Нидерландов также относится к модели местногосамоуправления германской правовой семьи очень близко по структуре и основнымпринципам организации к системе местных органов власти в Германии. Особенностьюавстрийской национальной системы является большая централизация управления — как за счет активного и непосредственного вмешательства федеральногоправительства в регулирование вопросов местного управления, так и за счетзначительной централизации управления на уровне провинций (субъектовфедерации). Местное управление в провинциях гораздо более унифицировано, чем вГермании. Федеральная Конституция регулирует обязательность существованияорганов местного самоуправления, структуру, их полномочия и формы контроля заих деятельностью. В Австрии существует лишь один законодательно признанныйуровень местного самоуправления, формируемый общинами (Orstgemeinden). Низшим уровнем территориальнойорганизации в Бельгии, например, представлен весь спектр органов местногоуправления. Полномочия и их выполнение. Особенностью распределения полномочиймежду разными уровнями управления в Дании, например, является следующийпарадокс: в законе о местном управлении отсутствует переченьделместного значения и, шире, компетенций органов местного самоуправления. Этоделает очень условными правовые гарантии местного самоуправления, нообеспечивает гибкость регулирования. Другая особенность, характерная для всехстран скандинавской системы — управление максимально децентрализовано с точкизрения исполнительской сферы деятельности деятельности.Фактически угосударства нет исполнительских полномочии и оперативного управления в областиздравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования занятости,экологической политики и других. Действует многоуровневая система финансового выравнивания,среди критериев перераспределения ресурсов — фискальный потенциал, доля в общемнаселении специальных категорий лиц, (пенсионеров, молодежи, школьников ит.д.), доля в населении коммуны иммигрантов и так далее.
Такимобразом, в современном мире, в западных демократических государствах сегодняфункционирует несколько макросистем местного управления: британская, романская,американская, германская и скандинавская, кроме того, в качествесамостоятельных моделей (систем) можно рассматривать местное самоуправление вЯпонии, Китае, Индии, в Африке, в странах Восточной Европы другие. Некоторыеученые полагают, что в рамках макросистем существует около 200 национальныхмоделей (систем) местного самоуправления. Безусловно, мировой опыт развития исовершенствования местного самоуправления непременно должен и может быть использованв России.
3. ПЕРПЕКТИВЫСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
3.1 Направленияи факторы развития и совершенствования местного самоуправления
Возрастаниединамики социально-экономического развития, перемены политики, экономики, информатики,техники, науки, глобализация и интернационализация процессов во всех сферах ведутк взаимовлиянию и обогащению теории и практики развития местного самоуправленияв различных странах. Направлениями совершенствования местного самоуправленияявляются организация муниципальной службы, структурные элементы, формыдемократии, технологии работы, правовое обеспечение, содержание, состав иформирование муниципальной собственности, административные и управленческие проблемы,формы и методы контроля местного самоуправления, приспособление к меняющимсяусловиям различны и многие другие, важно чтобы они происходили в направленииразвития демократических институтов самоуправления.
Исходяиз зарубежного опыта направлениями и факторами развития местногосамоуправления, на наш взгляд, должны стать, изменения происходящие внутрисамих систем: новые структуры, новые технологии управления, новая структурнаяорганизация, а также преобразования, связанные с инновационным, технологическимобеспечением управления местного самоуправления, сочетание модернизации иконструктивного консерватизма, позитивное государственное воздействие напроцессы социально-экономических, административных, организационных отношений вобществе, тактика эволюционного развития общественных отношений.
Темпы имасштаб, процесс преобразований изменений должны носить комплексный характер –в структуре институтов местного самоуправления, органах управления, структуре исодержании правовых норм, коммуникационных связях, в структуре интересов,ценностей, предпочтений зависят от конкретной ситуации. Обнаружение,идентификацию существующих проблем есть реактивная форма совершенствования,активная же — ориентирована на выработку определенной стратегии.
Так, исполнительнаявласть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется иосуществляется на началах федерализма. Разделение полномочий между РФ исубъектами определено в статьях 71-73 Конституции РФ, которая определяет двауровня юрисдикции: ведение Российской Федерации; совместное ведение РоссийскойФедерации и ее субъектов [27, c. 21].
Несмотряна то, что де-юре в Конституции предусмотрено разделение полномочий, де-факто вэтой области остается немало неопределенностей и нерешенных проблем. С моментапровозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии субъектов РоссийскойФедерации остается спорным вопросом. Российская система государственной властиимеет три типа структуры.
Первый — это федеральная структура, второй — система правительств субъектов федерации, третий — система местногосамоуправления. Но, например, статус самоуправления районов до конца не ясен. ВЛенинградской области, например, районы до не давнего времени имели только главадминистраций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов,в Амурской области районы имеют только административные органы и могут избиратьпредставительный орган самоуправления, если пожелают [20, c.116].
Такимобразом, к органам местного самоуправления в РФ нужно отнести те органыуправления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровнясубъектов федерации Соответственно, государственная власть делится нафедеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной.Местное самоуправление — в идеале самоорганизация самих жителей, но только видеале. Конкретная структура и форма местного самоуправления (например, прямаяили представительная демократия) определяются местной общиной. Представительныеорганы существенно отличаются друг от друга по типу организации. Далеко невсюду имеются выборные органы. Так, например, в Удмуртской республике,Республике Марий Эл и в Калининградской области только города и районы (вотличие от сел и сельсоветов) имеют представительные органы в точном смыслеслова; в Рязанской области эти органы представлены в городах и селах, ноотсутствуют в районах и сельсоветах; в Адыгейской Республике сельские районыимеют органы самоуправления, а районы и города имеют только подразделениягосударственной администрации, подотчетные администрации более высокого уровня.
Посколькусистема местного самоуправления еще не получила полного развития, то органыместного самоуправления, фактически, действуют как звенья исполнительскойцепочки [1, c.73]. Органы местного самоуправлениянаделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобыоблегчить становление и развитие, которое находится фактически на начальнойстадии. Однако, детальное регламентирование местного самоуправлениянесовместимо с его природой и целями. При этом статус представительных органовместного самоуправления относится к сфере Конституционного права, а административнымправом устанавливается статус органов местного самоуправления, осуществляющихфункции управленческого характера. Орган исполнительной власти — этополитическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этойвласти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властногохарактера, относится к государственным органам и в этом своем качествеотличается от органов исполнительной власти местного самоуправления. Государствопризнает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельнойформы осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФзакрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти. Вместе с тем система местногосамоуправления — это не государство в государстве: она интегрирована в общуюсистему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место,обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределахнезависимости органов местного самоуправления в решении местных дел — техпределах, которые устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство. Развернутоеже правовое регулирование деятельности муниципальных образований входит вкомпетенцию субъектов федерации (ст.73 Конституции РФ). Весомая роль врегулировании местного самоуправления принадлежит уставам муниципальныхобразований. Норма ст. 131 Конституции РФ, гласит, что структура органовместного самоуправления определяется населением самостоятельно, то есть черезинститут местного референдума. Направления совершенствования предметов веденияи полномочий органов местного самоуправления. Предметы ведения местногосамоуправления — закрепляемые нормами муниципального права определяют областижизнедеятельности населения муниципального образования, на которыераспространяется его юрисдикция регулируется федеральными законами и законамисубъектов РФ. ФЗ №131 определяет предметы ведения местного самоуправления вцелом, указывая вопросы местного значения, которые находятся в ведениимуниципального образования. Предметы ведения конкретных органов местногосамоуправления закрепляются также в уставах муниципальных образований,определяют статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.) Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормамимуниципального права за населением, органами местного самоуправления права иобязанности, для осуществления задач и функций местного самоуправления натерритории муниципального образования определяют пределы самостоятельногорешения населением вопросов местного значения, владения, пользования ираспоряжения муниципальной собственностью и делятся на две группы: собственныеполномочия местного самоуправления, то есть полномочия, которые признает замуниципальным образованием государство. Наделение органов местногосамоуправления отдельными полномочиями осуществляется федеральным законами,законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовыхсредств. Федеральный контроль за деятельностью органов местного самоуправленияосуществляется Представителем Президента. Направления правового регулирования местногосамоуправления.
Важнымшагом в формировании правовых основ местного самоуправления стал ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Помнению специалистов, он изначально был декларативен, не содержал принциповраспределения полномочий, механизм реализации, не был обеспечен ресурсами.
Принятыезаконы «О финансовых основах местного самоуправления", «Обобеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и бытьизбранными в органы местного самоуправления» и «Об основах муниципальной службыв Российской Федерации», ратификация Европейской хартии местного самоуправленияпозволили детально обозначить, присущие органам местного самоуправленияполномочия и порядок деятельности, тем самым нарушая принципы федерализма,закрепленные в Конституции России, и вторгаясь в сферу исключительнойкомпетенции региональных и муниципальных органов власти. В результате 131 законстал рекордсменом по количеству поправок.
Придальнейшем реформировании системы местного и, в частности, городского самоуправленияпредполагается увеличить количество делегируемых полномочий при сохраненииосновополагающего принципа обособленности местных органов власти отгосударственных. При этом видится целесообразным выделение в предмете ведениясамостоятельных полномочий муниципального образования, носящих обязательныйхарактер, как это имеет место в европейских странах, в частности используя опытазарубежных стран, особенно Германии (раздел 2.3 работы). Показательно, что вГермании собственные обязательные и делегированные полномочия составляют 80-90процентов от общего объема полномочий. Более того, в целях укрепления исохранения территориальной целостности России как федерации в настоящее времясуществует объективная необходимость выведения органов самоуправления из-поддиктата органов государственной власти.
Закон«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»подчеркивает самостоятельность городских органов власти с опорой намуниципальную собственность, местный бюджет, право устанавливать местные налогии сборы, а также на закрепленный принцип выборности органов власти и управлениягорода, кроме того, статья 4 закона «Об общих принципах местного самоуправленияв РФ» определяет полномочия государства по отношению к местному самоуправлению.
Использованиеопыта зарубежных стран позволяет говорить о том, что российская системаместного самоуправления, несмотря на общую близость с континентальной системойправа, имеет больше черт схожих все-таки с англосаксонской системой,предоставляя муниципалитетам большую самостоятельность и независимость отгосударственной власти.
Рольгосударства, аналогично положению в Великобритании, сводится к установлениюобщих принципов и норм путем принятия и изменения федеральных законов иобеспечению соответствующих гарантий и законности. Тем не менее, в отличие отВеликобритании, принцип позитивного регулирования в России был заменен напринцип «что не запрещено, то разрешено», свойственный большинству российскихинститутов. Таким образом, можно было говорить о существовании в Россиикомбинированной системы местного самоуправления с преобладаниеманглосаксонского подхода к самостоятельности и независимости муниципальныхобразований и их органов, следовательно, наиболее интересен опыт именно этихстран.
С 2006года вступил в силу 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», пятая статья которого предписываетмуниципалитетам действовать строго в рамках Конституции, конституционныхфедеральных законов, законов субъектов Федерации, актов правительства и другихнормативных актов.
Огромноеколичество статей закона составляют процессуально-процедурные нормы. Онирегулируют выборы муниципальных органов, порядок отзыва депутатов, проведениесобрании, конференций, сходов граждан и референдума — всего около 12 различныхформ непосредственного саморегулирования в рамках федерального илирегионального законодательства, тогда как фундаментальной проблемой являетсяэкономическая сторона вопроса.
Согласнозакону, экономическую основу местного самоуправления составляют имущество,средства местных бюджетов, другие имущественные права муниципальныхобразований. Но центр же, регулируя и перераспределяя национальный доход,изначально сосредотачивает в своих руках наиболее важные налоговые источники.
Всовременном мире действует множество моделей местного самоуправления, ноосновными являются два направления: «автономное самоуправление» и «наблюдаемоесамоуправление» и, таким образом, Россия предпочла вторую модель, согласнокоторой закон и государство осуществляют жесточайший контроль надсамоуправлением.
3.2 Использованиезарубежного опыта организации самоуправления (на примере Хостинской районнойадминистрации города Сочи)
Использованиезарубежного опыта организации управления муниципальными образованиями рассмотримна примере Хостинской районной администрации города Сочи. Областью применениязарубежного опыта управления, на наш взгляд, могут быть – организациямуниципальной службы, управление, технологии работы, правовое и информационное обеспечение,информатизация, коммуникации, выработка стратегии и другие.
Хостинскийрайон это монофункциональное муниципальное образование, хозяйственная жизнькоторого определяется градообразующими предприятиями санаторно-курортной сферы,туризма и отдыха и включает в своем составе 25 администраций сельских округов ипоселков. На территории района проживает около 93 тысяч населения, в том числечисленность экономически активного населения составляет 41% от общейчисленности населения района. В районе живут представители 67 национальностей, 48%трудоспособного населения трудятся в санаторно-курортной сфере, 39% в сельскомхозяйстве и строительстве, в транспорте, связи, торговле, услугах, образованиии культуре — 13%.
Администрациюрайона возглавляет Глава администрации района, назначаемый Главой города Сочи,по согласованию с Городским Собранием города и осуществляет свои полномочия наоснове трудового договора, является должностным лицом местного самоуправления иподотчетен главе администрации города Сочи, одновременно является заместителемглавы администрации города Сочи, представляет интересы района в органахгосударственной власти, судах, других организациях.
Основнойзадачей администрации района является обеспечение исполнения решений органовместного самоуправления и иных полномочий, определённых компетенцией и правовымиактами Городского Собрания и главы города Сочи. Штатная численность сотрудниковаппарата администрации составляет 59 человек. Структура аппарата имеет типовойхарактер — глава администрации района, заместители Главы администрации районапо экономике, по социальной политике, главный архитектор района, начальникиотдела курортного дела и туризма, отдела ЖКХ, по организационно-аналитическойработе, общего отдела, правового отдела, секретарь административной комиссии,начальник отдела культуры, начальник отдела учета и отчетности, секретарькомиссии по делам несовершеннолетних, начальник отдела потребительского рынка иуслуг, председатель комитета по делам молодежи, председатель комитета по физическойкультуре и спорту, специалисты разных категорий.
Полномочияадминистрации района. В соответствии с п.3 статьи 15 Закона РоссийскойФедерации о местном самоуправлении в исключительном ведении представительныхорганов находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведениярайона, предусмотренных Уставом; утверждение бюджета района и отчета о егоисполнении; принятие планов и программ развития района, утверждение отчетов обих исполнении; установление порядка управления и распоряжения муниципальнойсобственностью, переданной в ведение района; контроль за деятельностьюдолжностных лиц, предусмотренных уставом района; внесение дополнений иизменений в устав района; передача отдельных полномочий органамтерриториального общественного самоуправления и другие.
Вобласти управления муниципальной собственностью, взаимоотношений сорганизациями администрация района участвует в формировании и реализациимуниципального заказа по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг,связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельныхгосударственных полномочий, обеспечиваемых за счет средств бюджета города,содействие развитию предпринимательства, привлечение инвестиций в экономикурайона, содержание и эксплуатация муниципального имущества переданногоадминистрации района в оперативное управление, осуществляет контроль засоответствием действующих строительныхплощадок установленным правилам,участвует в текущем и перспективном планировании строительства, реконструкции иремонта объектов социальной сферы, в работе рабочей и государственной комиссиипо приемке в эксплуатацию зданий и сооружений. Особое внимание администрациярайона уделяет разработке и реализации адресных инвестиционных программ пообъектам инженерной и социальной инфраструктуры. В области связи и транспортаподготавливает предложения по улучшению организации движения транспорта. Впределах своей компетенции заключает с организациями, не находящимися вмуниципальной собственности, договоры о сотрудничестве в экономическом исоциальном развитии района. В области использования земли и охраны окружающейприродной среды администрация района формирует предложения по предоставлениюземельных участков, организует формирование и учёт муниципальных ресурсов впределах своих полномочий, проведение санитарно-эпидемиологических мероприятий,принимает меры по обеспечению безопасности населения, принимает меры попресечению нарушения законодательство о природопользовании в районе. В областижилищного, жилищно-коммунального обслуживания, предоставления услуг торговли,общественного питания и бытовых услуг администрация района осуществляет учётмуниципального жилищного фонда и организует его содержание, контроль заиспользованием, качеством ремонта и сохранностью жилищного фонда, соответствиемжилых помещений данного фонда санитарным и техническим правилам и нормам, инымтребованиям законодательства, утверждает планы их капитального ремонта.Важнейшим вопросом деятельности администрации района является участие ворганизации электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, и водоснабжения,водоотведения, снабжения населения топливом, организации работ по сбору ивывозу бытовых отходов, организация работ по благоустройству, озеленениютерритории района и освещению района. В области социальной политики: решаетвопросы опеки, попечительства. Обеспечивает устройство детей сирот и детей,оставшихся без попечения родителей в детские дома, содействует разработке иреализации молодёжной политики, разрабатывает предложения по занятостинаселения района, повышению уровня и качества жизни граждан, безопасности трудаи другие. Анализирует состояние демографических процессов на территории района,осуществляет прогнозные оценки на кратко- и долгосрочную перспективу пообеспечению трудовыми ресурсами в районе. Проводит мониторинг всоциально-трудовой сфере по основным показателям уровня жизни населения,условий и охраны труда, развития трудовых отношений, подготавливает по этим вопросампредложения в администрацию города. В области образования, культурного обслуживаниянаселения: оказывает содействие в развитии сети учреждений образования, осуществляеткоординацию по обеспечению деятельности образовательных учреждений,дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного ишкольного образования на территории района, организует отдых детей вканикулярное время, принимает участие в обеспечении содержания зданий исооружений муниципальных образовательных учреждений на территории района,создает условия для организации досуга и обеспечения жителей района услугамиорганизаций культуры, организации библиотечного обслуживания населения района идругие. В области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свободграждан: осуществляет организационное и материально-техническое обеспечениеподготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, содействуеторганам территориального общественного самоуправления в их деятельности.Организует и осуществляет мероприятия по гражданской обороне, защите населенияи территории района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенногохарактера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованиюсистем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны,создание в целях гражданскойоборонызапасовматериальных, технических,продовольственных, медицинских и иных средств, обеспечивает первичные мерыпожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, по профилактикебезнадзорности, правонарушений среди несовершеннолетних, охране их прав,координации усилий всех заинтересованных органов, служб и общественныхформирований районов
Рассмотримхарактеристику организации местного самоуправления и его деятельность впроцессе социально-экономического развития района.
В 2007году обеспечения жизнедеятельности и социально-экономического развитие Хостинскогорайона осуществлялось в соответствии с «Планом социально-экономическогоразвития Хостинского района в 2007 году». Наиболее значимые решения в форматеприказов, распоряжений, актов, постановлений, протоколов, договоров, инструкций,справок, служебных писем, поручений, планов по функциональной направленности,решению и контролю вопросов (проблем) социально-экономического развития районапринимались по проблемам управления муниципальной собственностью. В 2007 году администрациейрайона было принято 131 постановление, 96 распоряжений, оформлены 228 служебныхписем и поручений. Администрация района участвовала в формировании и реализациимуниципального заказа по поставке товаров для бюджетных учреждений на сумму 11,3миллиона рублей для обеспечение школ, интернатов для детей-инвалидов,муниципальных учреждений здравоохранения, муниципальных детских дошкольныхучреждений, учреждений муниципального пассажирского транспорта района и других.Так например, распоряжение « О порядке управления и распоряжения муниципальнойсобственностью, переданной в ведение Хостинского района» способствовало решениюпроблемы передачи собственности в казну района цокольных этажей многоквартирныхдомов муниципального жилого фонда для детских и молодежных некоммерческихорганизаций, территориального Общества слепоглухонемых, детских дворовых клубови другие. Другим важнейшим направлением деятельности администрации районаявлялись проблемы содействия развитию предпринимательства в районе, привлеченияинвестиций в экономику района. Так, например, на «Инвестиционном Форуме – Сочи– 2007» по инициативе Администрации района было заключено 15 соглашенийинвестиционного характера, связанных с решением проблем развития автомобильныхи железнодорожных коммуникаций на сумму 135 миллионов рублей, были подписанысоглашения о намерениях о строительстве гражданских объектов социальногоназначения, в том числе жилых домов. В области природопользования и охраныокружающей природной среды администрация района в 2007 году сформировалапредложения по предоставлению земельных участков для нужд олимпийскогостроительства. Были организованы формирование и переучет муниципальных водных илесных ресурсов на территории района, сметная стоимость которых составила 289тысяч рублей. В связи с подготовкой к Зимней Олимпиаде 2014 года администрациярайона выделила 11 земельных участков для строительства тренировочныхспортивных комплексов. Были приняты меры по обеспечению безопасности населенияот природных стихийных бедствий, решены проблема подтопляемости, водоснабженияи канализации района, В области жилищного, жилищно-коммунального обслуживания,предоставления услуг торговли, общественного питания и бытовых услугадминистрация района осуществила переучёт муниципального жилищного фонда. Былотакже организовано содержание, поставленного на баланс социального жилья.Другой важной проблемой местного самоуправления в 2007 году был контроль заиспользованием, качеством ремонта и сохранностью жилищного фонда, соответствиемжилых помещений фонда санитарным и техническим правилам и нормам, требованиямзаконодательства. Важнейшим вопросом деятельности администрации района являетсяучастие в организации электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, иводоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, организации работпо сбору и вывозу бытовых отходов, организация работ по благоустройству,озеленению территории района и освещению района. Немаловажное значение имеет такжесоздание условий для развития торговли, общественного питания и бытовогообслуживания населения. К важнейшим сферам деятельности администрации относятсяреализация программы комплексного социально-экономического развития Хостинскогорайона на 2007 год и организации ее исполнения, бюджетному исполнение сметыдоходов и расходов района за 2007 год и отчета о его исполнении, в областижилищного, жилищно-коммунального обслуживания, социальной политики, предоставленияуслуг торговли, общественного питания и бытовых услуг, в области использованияземли и охраны окружающей природной среды, в сфере образования, культурногообслуживания населения, а обеспечения законности, правопорядка, охраны прав исвобод граждан района. Так, администрация района решала вопросы «О передачежилых помещений в собственность гражданам в порядке приватизации», «Об учётемуниципального жилищного фонда и организации его содержания», «Об учетеграждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорамсоциального найма», «О теплоснабжении осенне-зимний период 2007года», «Оборганизации работ по сбору и вывозу бытовых отходов», «Об организация работ поблагоустройству и озеленению территории района», «О работе с обращениямиграждан», «Об отселении граждан, проживающих в ветхом и аварийном жилье», «Ореконструкции и ремонте объектов социальной сферы», «О трудовой занятостиучащихся старших классов в летнее время», «О реализации молодёжной политики»,«О развитии массовой физической культуры и спорта на территории района», «Оборганизации библиотечного обслуживания населения района», «О состоянии охранытруда в районе», «О мерах по улучшению организации движения транспорта», «Оработе органов территориального общественного самоуправления», «О мерах попрофилактике безнадзорности, правонарушений среди несовершеннолетних», «Орассмотрение жалоб, заявлений и предложений граждан» и других проблем социально-экономическогохарактера собственными финансовыми средствами. Сокращение бюджетныхассигнований и дотаций меняет динамику и структуру расходов в социальную сферурайона – на социальную политику в 2007 году было направлено около 20% бюджетныхсредств, образование -23%, здравоохранение — 31%, средства массовой информации –1,1%.
Задачамивнутреннего контроля администрации района являлись: проверка состояния иэффективности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсовсоциально-экономического развития района; выявление резервов роста;правильность и полнота составления и исполнения бюджета района; обеспечениесоблюдения действующего законодательства; ведение учета и отчетности; экономичностьи гибкость структуры управления; разграничение линейного и функциональногоуправления; единство распорядительности и ответственности и других. Проведенныйконтроль обеспечивал интересы и права государства, экономических субъектов,граждан района и в целом отражает исполнение, не всегда эффективную, но все жереализацию социально-экономической политики администрации района как составнойчасти политики города Сочи и государства в целом. Контроль показалэффективность и качество решений вопросов социально-экономического характера, экономичность,законность, расходования средств на развитие социально-экономических,политических и административных процессов в районе, позволил увидеть просчетыпланирования. Контрольные действия, базируясь на принципах законности, гласности,эффективности, экономичности, объективности, достоверности, целесообразности,полноты в форме оперативно-тактического (предварительный, текущий, последующий),стратегический, правового, административного, финансового, бюджетного и другихв сочетании с системой внешнего контроля со стороны органов государственнойвласти, со стороны органов местного самоуправления, региональных властей, состороны населения позволил отследить качество и количество материальных,финансовых и других ресурсов для выполнения социально-экономического развитиярайона. Именно постоянный контроль обеспечил в 2007 году успешную разработку иреализацию финансовой политики администрации района, в сфере составления иисполнения бюджета района, исполнительно-распорядительных функций в сфереуправления финансами и др. В результате анализа отчета финансового отдела «Обисполнении бюджета Хостинского района за девять месяцев 2007 года» были принятымеры по обеспечению системы аккумуляции финансовых ресурсов, изменен порядокформирования и использования целевых бюджетных фондов, дополнен порядокмобилизации доходов и финансирования расходов района, реализованы предложенияпо повышению эффективности экономики района, была осуществлена корректировкабюджетных назначений с учетом динамики цен и поступлений в бюджет района,совместно с городским управлением казначейства были скорректированы лимитыбюджетных обязательств для получателей средств бюджета. В ходе контроля заисполнением решений в 2007 году только по социальной сфере было подготовлено 139аналитические справки, более 300 служебных писем, и так далее. Администрациярайона отчитывается перед главой города о выполнении контрольных показателейсоциально-экономического развития, использовании бюджетных средств, осоциально-экономической ситуации и в районе, программах развития района,управлении и распоряжении муниципальной собственностью, переданной в ведениерайона; о развитии предпринимательства, привлечении инвестиций в экономикурайона, муниципальных ресурсах, планах капитального строительства,электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения и водоснабжении, снабжениинаселения топливом, организации вывоза бытовых отходов, организация работ поблагоустройству, озеленению территории района и освещению района, разработке иреализации адресных инвестиционных программ по объектам инженерной и социальнойинфраструктуры, занятости населения района, повышении уровня и качестваобеспечения услугами здравоохранения, организационном и материально-техническомобеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов и многим другимвопросам. Контроль за деятельностью администрации района проводят региональныеорганы управления Краснодарского края, Правительство края, руководителиструктурных подразделений администрации края, Контрольно-аналитическое управлениекрая, органы краевой службы юстиции, органы Министерства внутренних дел иПрокуратуры РФ, Контрольно-ревизионное управление Министерства Финансов РФ. Административныйконтроль осуществлялся Министерством Финансов РФ, Казначейством РФ, финансовымиорганами субъектов РФ, со стороны Президента РФ – Главным контрольнымуправлением, департаментом аудиторской деятельности. В исключительных случаях СоветомФедерации и Государственной Думы через представителей Счетной Палаты РФ.
Предложения.Использование зарубежного опыта организации управления муниципальнымиобразованиями, прежде всего, на наш взгляд, возможно по следующим направлениям:
а) учитывая,что местных налогов и сборов стало значительно меньше, что вызвало уменьшениепоступлений в местный бюджет, необходимо расширить полномочия муниципальныхобразований в области местного налогообложения, что позволит уменьшитьфинансовую зависимость от центра,(края и Федерации); б) предлагается вернутьналог на рекламу, которой в Сочи огромное количество; в)следовало бы такжеупростить процедуры по взиманию местных налогов; г) увеличить налог насодержание домашних животных, а полученные средства направить на борьбу сбеспризорными животными по примеру Австрии и Дании. Так, по данным районнойветслужбы в районе насчитывается около 100 тысяч беспризорных кошек, собак идругих бродячих животных.
Учитывая,что в районе проживает 93 тыс. человек, а численность аппарата управлениясоставляет 59 человек по примеру Германии и Англии сократить число штатныхработников наполовину, оставшуюся половину, как это принято в Европе можно былобы использовать как добровольных помощников. Опыт волонтерской работы вмуниципалитете имеется даже в городах побратимах Сочи, где половина сотрудниковработает добровольно без оплаты, но с полной мерой ответственности. В качестветаковых себя часто предлагают сотрудники администрации, вышедшие на пенсию повозрасту.
Другимнаправлением, безусловно, может быть использование зарубежного опытасовременных управленческих технологий по работе с конкретными организациями(коммерческими, некоммерческими, правительственными, международными,населением, В частности, применение принципа невмешательства в сфере малого исреднего бизнеса. Использование технологии «одного окна» как для населения, таки для других категорий. не Не менее важным направлением, безусловно, является применениесовременных информационных технологий работы в местном самоуправлении для связис населением, официальными органами. В частности, уже сейчас возможныИнтернет-коммуникации, по примеру Италии, Бельгии, Голландии. Учитывая, что врайонную администрацию ежегодно обращаются более 20 тыс. человек, это помоглобы сохранить время и деньги всем сторонам.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Наоснове анализа моделей местного самоуправления и использования зарубежногоопыта организации управления муниципальными образованиями в выпускнойквалификационной работе сделаны следующие выводы:
Сравнительныйанализ особенностей основных моделей местного самоуправления показывает, что систематизацияразнообразия систем местного самоуправления объединяет их в большие группы попринципу принадлежности к определенной правовой семье: англосаксонской иромано-германской (континентальной). В англосаксонскую группу входят –британская (Англия, Ирландия, Уэльс, Шотландия, Новая Зеландия), в романо-германскую(Австрия, Бельгия, Швейцария, Германия, Нидерланды, Люксембург) и скандинавская(Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия). Всего в мире насчитывается около 200моделей местного самоуправления.
Возрастаниединамики социально-экономического развития, перемены политики, экономики,информатики, техники, науки, глобализация и интернационализация процессов вовсех сферах ведут к взаимовлиянию и обогащению теории и практики развитияместного самоуправления в различных странах. Организация муниципальной службы,структурные элементы, формы демократии, технологии работы, правовоеобеспечение, содержание, состав и проблемы формирования муниципальнойсобственности, административные и управленческие проблемы, формы и методыконтроля местного самоуправления, приспособление к меняющимся условиямразличны, но вместе с тем, происходят в направлении развития демократическихинститутов самоуправления.
Исходяиз зарубежного опыта направлениями и факторами развития местногосамоуправления, должны стать, изменения происходящие внутри самих систем: новыеструктуры, новые технологии управления, новая структурная организация, а такжепреобразования, связанные с инновационным, технологическим обеспечениемуправления местного самоуправления, сочетание модернизации и конструктивногоконсерватизма, позитивное государственное воздействие на процессы социально-экономических,административных, организационных отношений в обществе, тактика эволюционногоразвития общественных отношений. Темпы и масштаб, процесс преобразованийизменений должны носить комплексный характер – в структуре институтов местногосамоуправления, органах управления, структуре и содержании правовых норм,коммуникационных связях, в структуре интересов, ценностей, предпочтений зависятот конкретной ситуации. При этом обнаружение, идентификация существующихпроблем должны быть ориентированы на выработку определенной стратегии.
Использованиеопыта зарубежных стран позволяет говорить о том, что российская системаместного самоуправления, несмотря на общую близость с континентальной системойправа, имеет больше черт схожих все-таки с англосаксонской системой,предоставляя муниципалитетам большую самостоятельность и независимость отгосударственной власти. Роль государства, аналогично положению в Великобритании,сводится к установлению общих принципов и норм путем принятия и измененияфедеральных законов и обеспечению соответствующих гарантий и законности.
Тем неменее, в отличие от Великобритании, принцип позитивного регулирования в Россиибыл заменен на принцип «что не запрещено, то разрешено», свойственныйбольшинству российских институтов. Таким образом, можно было говорить осуществовании в России комбинированной системы местного самоуправления спреобладанием англосаксонского подхода к самостоятельности и независимостимуниципальных образований и их органов, следовательно, наиболее интересен опытименно этих стран.
СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1 КонституцияРоссийской Федерации.- М.: Юридическая литература, 2000. -150с.
2 Авакьян С.А. Теориягосударственного управления. 2-е издание, допол. перер.- М.: Юридическая литература, 2001.- 550с.
3 Александров И.А. Местноесамоуправление: законодательство, инструктивно-нормативные акты.- М.: Юристъ,2006.- 180с.
4 Барабашев Г.В.Местное самоуправление.- М.: Изд. МГУ, 2006.- 370с.
5 БойцоваВ.И.Организация контроля за деятельностью органов местного самоуправления.-Саратов: Изд-во Сарат. юрид. академии, 2005.- 250с.
6 Бусыгина И.М.Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования/ Политика.- 2007.- №9.-С.39-45.
7 Государственнаяслужба: Общие проблемы. Зарубежный опыт.- М.: РАГС, 2004.- 250с.
8 Граверт Р.Финансовая автономия органов местного самоуправления / Государство и право.- 2006.- № 10 — С.11-19.
9 Давид Р.,Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. — М.: Юристъ, 2006.-180с.
10 Евдокимов В.Б.,Старцев Я.Ю. Местное управление в зарубежных странах: правовые аспекты. — М.:Спарк, 2001.- 250с.
11 Евдокимов В.Б.,Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе.-Екатеринбург-Челябинск: УрАГС, 2005.- 450с.
12 Захаров А. Местноесамоуправление / Конституционное право.- 2006. -.№ 11. — С.29-38.
13 Захаров А.А. Компетенция,полномочия и ответственность местных органов самоуправления / Международныеотношения.- 2007.- №3.- С.81-85.
14 Ильин Д.И.Административно-государственное управление в зарубежных странах.- М.: Логос,2005, — 450с.
15 Кабаков А.И. Государственнаяслужба. Исполнительная власть: структура, функции. Зарубежный опыт.- М.: РАГС,2003. – 400с.
16 Конституциигосударств Европейского Союза.- М: Норма, 2005.- 280с.
17 Конституциизарубежных государств.- М.: БЕК, 2000.- 450с.
18 Конституции странСНГ и Балтии.- М.: МОНФ, 2001.-200с.
19 Конституция изаконодательные акты. Соединенные Штаты Америки: — М.: Прогресс, 1993.- 250с.
20 Казанцев И.М. Конституционное(государственное) право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 2005.-650с.
21 Казанцев А.Д. Публично-правовое регулирование государственной службы.- М.: РАГС, 2000.- 700с.
22 Лазарев Б.М. Государственноеуправление на этапе перестройки. — М.: Юристъ, 2003. — 300с.
23 Панайотов С.А.Правовые системы стран мира.- М.: Норма, 2001.- 650с.
24 Пороховский А.Ю. Парламентымира.- М.: Интерпракс, 2004.- 380с.
25 Пронкин СВ.,Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран.- М.: Аспект Пресс,2001.- 570с.
25 Чиркин В.Е.Государственное управление. Элементарный курс.- М.: Юристъ, 2002.- 450с.
26 Чиркин В.Е.Государствоведение. — М.: Юристъ, 2007.- 750с.
27 Юткина Т. Ф.Налоги и налогообложение: Учебник для вузов.- М.: ИНФРА-М, 2003.- 500с.
28 Ярошевский Т.М. Иностранноеконституционное право. — М.: Юристъ, 2005.- 650с.
29 Янский Ю.М. ЧекалинА.Н., Шишкин В.Н. Политическая система скандинавских стран. — М.: РОССПЭН,2000.- 300с.
30 Яблонская Г.В.Особый случай корсиканской автономии / Международные отношения. — 2006. — № 5.- С.21-23.
ПРИЛОЖЕНИЯ
ПриложениеА
Формированиемуниципальной компетенции в России 17-20 вв.КОМПЕТЕНЦИЯ 1785 1864 1870 1892 1917 1925 1992 Право юридического лица + + + Право местного закон-ва + + + + Руководство районами + + Борьба со стихийными бедствиями + Рассмотрение жалоб + + Борьба с преступностью + + + + + + Архивное дело + (редитование, займы + + + Право экспл… имущества + + + + + Содействиеторговле, пром-ти торговле, + + + Содействие кооперации + + Аренда земли + Городскаярента + Городская черта + Планировка + + + + благоустройство в узком смысле + + + + + + Пути сообщения и транспорт + + + + + + + Пожарное дело +
+ + + + + Технические системы эксплуатации (водопровод, канализация, переработка мусора) + + Регулир. жилищного дела + + + + + Борьба с безработицей + + Социальное страхование . Общественное призрение + +
+ + Социальное обеспечение Лечение и профилактика заболеваний + + +
+ Санитарный надзор + +
+ Охрана материнства и детства + + + + Образование + +
+
+
+