Содержание
Введение. 3
Глава1. Договор о создании союзного государства – основа Союза России и Беларуси 4
§1. Общая характеристика Договора. 4
§2. Органы и акты союзного государства. 9
§3. Создание единого экономического пространства. 12
Глава2. Проблемы соотношения конституции РФ и союзных документов России и Беларуси. 17
§1. Проблема учреждения союзного государства. 20
§2. Потенциал Конституции и повышение эффективности Союза. 26
Заключение. 29
Списокиспользуемой литературы… 30
Введение
Тема данной работы – конституционно-правовыеосновы отношений России и Беларуси. Прошло уже более 5 лет с момента подписаниясоюзного договора, а видимых сдвигов в процессе интеграции двух государств ненаблюдается. В чем причина такого застоя? Безусловно, значительную роль в таком«замораживании» играет политическая ситуация. Но не только. Представляется, чтоподобное положении дел вызвано отсутствием сколько-нибудь значительнойконституционно-правовой основы взаимоотношений двух стран.
Конечно, есть договор, но это – далеко неконституция, в чем мы с вами и убедимся при анализе правовой природы этого союзногоакта. Цель данной работы, таким образом, выяснить истинную сущность союзного договораи иных нормативно-правовых актов Союза, выявить юридические причины, по которымобъединение государств растянулось на долгие годы, и вряд ли свершится вближайшее время.
Средство достижения данной цели –сопоставление норм договора с нормами конституционного законодательства двухстран, в первую очередь, конечно, России.
Помимо главной цели автор все-такиставит перед собой задачу рассмотрения некоторых положений данного договора,поскольку он все-таки является составной частью правовой системы РФ, и егонормы имеют приоритет перед внутренним законодательством нашей страны, о чем говорит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Глава1. Договор о создании союзного государства – основа Союза России и Беларуси§ 1. Общая характеристика Договора
Договор между РФ и Республикой Беларусь от 08.12.1999«О создании Союзного Государства» (далее – Договор) закрепил, что РоссийскаяФедерация и Республика Беларусь (далее – государства – участники) создаютСоюзное государство (далее по тексту – Союз, Содружество), которое знаменуетсобой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическоеправовое государство.
Согласно ст. 2 Договора целями Союзного государстваявляются:
– обеспечение мирного и демократического развитиябратских народов государств – участников, укрепление дружбы, повышение благосостоянияи уровня жизни;
– создание единого экономического пространства дляобеспечения социально-экономического развития на основе объединенияматериального и интеллектуального потенциалов государств – участников ииспользования рыночных механизмов функционирования экономики;
– неуклонное соблюдение основных прав и свободчеловека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормамимеждународного права;
– проведение согласованной внешней политики иполитики в области обороны;
– формирование единой правовой системыдемократического государства;
– проведение согласованной социальной политики,направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободноеразвитие человека;
– обеспечение безопасности Союзного государства иборьба с преступностью;
– укрепление мира, безопасности и взаимовыгодногосотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества НезависимыхГосударств.
Достижение целей Союзного государства осуществляетсяпоэтапно с учетом приоритета решения экономических и социальных задач.Конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органовСоюзного государства или договорами государств – участников. По мерестановления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии егоКонституции.
«Союзное государство базируется на принципахсуверенного равенства государств – участников, добровольности, добросовестноговыполнения ими взаимных обязательств. Союзное государство основано наразграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством игосударствами – участниками».[1]Союзноегосударство является светским, демократическим, социальным, правовым государством,в котором признаются политическое и идеологическое многообразие.
Каждое государство – участник сохраняет с учетомдобровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет,независимость, территориальную целостность, государственное устройство,Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Государства– участники сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях.Возможность единого членства в международных организациях, других международныхобъединениях определяется государствами – участниками по взаимнойдоговоренности.
Территория Союзного государства состоит изгосударственных территорий государств – участников. Государства – участникиобеспечивают целостность и неприкосновенность территории Союзного государства. Союзноегосударство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности.Государственная символика Союзного государства устанавливается ПарламентомСоюзного государства и подлежит утверждению Высшим Государственным Советом.
Официальными языками Союзного государства являютсягосударственные языки государств – участников без ущерба для конституционногостатуса их государственных языков. В качестве рабочего языка в органах Союзногогосударства используется русский язык. Союзное государство имеет единуюденежную единицу (валюту). Денежная эмиссия осуществляется исключительно единымэмиссионным центром. Введение и эмиссия другой валюты в Союзном государстве,помимо единой денежной единицы, не допускается.
К исключительному ведению Союзного государстваотносятся:
– создание единого экономического пространства иправовых основ общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров,услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств — участников,равные условия и гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов;
– единая денежно – кредитная, валютная, налоговая иценовая политика;
– единые правила конкуренции и защиты правпотребителей;
– объединенные транспортная и энергетическая системы;
– разработка и размещение совместного оборонногозаказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и военнойтехники, объединенная система технического обеспечения вооруженных силгосударств – участников;
– единая торговая и таможенно-тарифная политика вотношении третьих стран, международных организаций и объединений;
– единое законодательство об иностранных инвестициях;
– разработка, утверждение и исполнение бюджетаСоюзного государства;
– управление собственностью Союзного государства;
– международная деятельность и международные договорыСоюзного государства по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзногогосударства;
– функционирование региональной группировки войск;
– пограничная политика Союзного государства;
– стандарты, эталоны, гидрометеорологическая служба,метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография;
– статистический и бухгалтерский учет, единые банкиданных;
– установление системы органов Союзного государства,порядка их организации и деятельности, формирование органов Союзногогосударства.
К совместному ведению Союзного государства игосударств – участников относятся:
– принятие в состав Союзного государства другихгосударств;
– координация и взаимодействие в сфере внешнейполитики, связанные с осуществлением настоящего Договора;
– проведение согласованного курса на укреплениеСодружества Независимых Государств;
– совместная оборонная политика, координациядеятельности в области военного строительства, развитие вооруженных силгосударств – участников, совместное использование военной инфраструктуры ипринятие других мер для поддержания обороноспособности Союзного государства;
– взаимодействие в международном сотрудничестве повоенным и пограничным вопросам, включая реализацию заключенных государствами — участниками международных договоров по вопросам сокращения вооруженных сил иограничения вооружений;
– взаимодействие в области осуществлениядемократических преобразований, реализация и защита основных прав и свободграждан Союзного государства;
– гармонизация и унификация законодательствагосударств – участников;
– осуществление инвестиционной политики в интересахрационального разделения труда;
– охрана окружающей среды;
– совместные действия в области экологическойбезопасности, предупреждения природных и техногенных катастроф и ликвидации ихпоследствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС;
– развитие науки, образования, культуры, созданиеравных условий сохранения и развития этнической, культурной и языковойсамобытности народов;
– формирование общего научного, технологического иинформационного пространства;
– согласованная социальная политика, включая вопросызанятости, миграции, условий труда и его охраны, социального обеспечения истрахования;
– обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве иоплате труда, в получении образования, медицинской помощи, предоставлениидругих социальных гарантий;
– борьба с терроризмом, коррупцией, распространениемнаркотиков и другими видами преступлений.
«Вне пределов исключительного ведения Союзногогосударства и предметов совместного ведения Союзного государства и государств –участников последние сохраняют всю полноту государственной власти».[2] § 2. Органы и акты союзного государства
Для реализации целей Союзного государства создаютсяВысший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд, Счетная палатаСоюзного государства.
Высший Государственный Совет является высшим органомСоюзного государства. В состав Высшего Государственного Совета входят главыгосударств, главы правительств, руководители палат парламентов государств –участников. В заседаниях Высшего Государственного Совета участвуют ПредседательСовета Министров, Председатели Палат Парламента, Председатель Суда Союзногогосударства.[3]
Высший Государственный Совет:
– решает важнейшие вопросы развития Союзногогосударства;
– образует в пределах своей компетенции органыСоюзного государства, включая органы управления отраслевого и функциональногохарактера;
– назначает выборы в Палату Представителей ПарламентаСоюзного государства;
– утверждает бюджет Союзного государства, принятыйПарламентом Союзного государства, и годовые отчеты о его исполнении;
– утверждает международные договоры Союзногогосударства, ратифицированные Парламентом;
– утверждает государственную символику Союзногогосударства;
– определяет местопребывание органов Союзногогосударства;
– заслушивает ежегодный отчет Председателя СоветаМинистров о реализации принятых решений.
Высший Государственный Совет выполняет иные функции,отнесенные к его ведению Договором либо переданные на его рассмотрениегосударствами – участниками. Высший Государственный Совет в пределах своихполномочий издает декреты, постановления и директивы.
Председателем Высшего Государственного Советаявляется один из глав государств – участников на основе ротации, еслигосударства – участники не договорились об ином. Председатель ВысшегоГосударственного Совета:
– организует работу Высшего Государственного Совета,председательствует на его заседаниях и подписывает принятые Высшим ГосударственнымСоветом акты, а также законы Союзного государства;
– обращается к Парламенту с ежегодными посланиями оположении в Союзном государстве и основных направлениях его развития;
– по поручению Высшего Государственного Совета ведетмеждународные переговоры и подписывает от имени Союзного государствамеждународные договоры, представляет Союзное государство в отношениях синостранными государствами и международными организациями;
– организует контроль за ходом реализации настоящегоДоговора и принимаемых Высшим Государственным Советом решений;
– в пределах своих полномочий дает поручения СоветуМинистров Союзного государства;
– по поручению Высшего Государственного Советавыполняет иные функции.
«Акты Высшего Государственного Совета принимаются наоснове единогласия государств – участников. Акт не является принятым, если одноиз государств – участников высказалось против его принятия. Голосование назаседаниях Высшего Государственного Совета от имени государства – участникаосуществляет глава государства либо лицо, им уполномоченное».[4]
Новой ступенью правовой интеграции является раздел VI«Акты Союзного государства» Договора о Союзном государстве России и Белоруссии.
Установлено, что для осуществления целей и принциповСоюзного государства его органы в пределах своей компетенции принимаютнормативно-правовые акты, предусмотренные настоящим Договором, а именно:законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции.Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения.
По предметам исключительного ведения Союзногогосударства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. Декреты ипостановления принимаются органами Союзного государства на основании настоящегоДоговора и законов Союзного государства. По предметам совместного веденияСоюзного государства и государств – участников принимаются Основызаконодательства, директивы и резолюции. Нормативно-правовые акты Союзногогосударства по предметам совместного ведения Союзного государства реализуютсяпутем принятия национальных нормативно-правовых актов государств – участниковпо соответствующим вопросам.
Законы и декреты предназначены для общего применения,являются обязательными во всех частях и после их официального опубликованияподлежат прямому применению на территории каждого государства – участника.
В случае коллизии нормы закона или декрета Союзногогосударства и нормы внутреннего закона государства – участника преимущественнуюсилу имеет норма закона или декрета Союзного государства. Однако данноеположение не применяется к коллизии норм закона или декрета Союзногогосударства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актахгосударств – участников.
Постановления являются обязательными во всех своихчастях для того государства, физического или юридического лица, которому ониадресованы. Директивы являются обязательными для каждого государства, которомуони адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства свободывыбора форм и методов действий. Резолюция – акт, посредством которогообеспечивается текущая деятельность органов Союзного государства.§ 3. Создание единого экономическогопространства
В настоящее время на первый план выдвигаютсяэкономические аспекты интеграции государств – членов Содружества.
Договор о создании Союзного государства ставит цельюнеобходимость формирования единого экономического пространства (ст. 2, 17, 20- 31 Договора). При этом должны обеспечиваться равные права, обязанности игарантии субъектам хозяйственной деятельности (ст. 8). В соответствии сконцепцией Договора единое экономическое пространство, в частности,предполагает: унифицированное, а затем единое законодательство, регулирующеехозяйственную деятельность, социальную сферу; единые принципы взимания налогов,единое таможенное пространство.
При создании единого экономического пространствапервостепенное значение имеют вопросы, связанные с собственностью. Статья 8 (ч.2) Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерациипризнаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальнаяи иные формы собственности. В статье 13 Конституции Республики Беларусьуказано, что собственность в Республике может быть государственной и частной.[5]Эти положения соответствующим образом отражены в гражданских кодексахРоссийской Федерации (ст. 212) и Республики Беларусь (ст. 213) и другихзаконодательных актах. Таким образом, перечень форм собственности, закрепленныйв законодательных актах Республики Беларусь, носит более жесткий характер иможет вызвать затруднения при решении вопросов в отношении различных формколлективной собственности, признаваемых в Российской Федерации.
Различны и темпы приватизации государственногоимущества в Российской Федерации и Республике Беларусь. Если в Российской Федерацииприватизировано более 50 процентов государственного имущества, то в РеспубликеБеларусь этот процент весьма незначителен. Данное обстоятельство также имеетсущественное значение при создании единого экономического пространства вСоюзном государстве.
Подтверждением этой тенденции являются процессы,происходящие в рамках не только союза, но и СНГ в настоящее время. В сентябре2003 г. президентами Белоруссии, Казахстана, России и Украины было подписаноСоглашение о формировании Единого экономического пространства. Суть егозаключается в том, чтобы выработать единые параметры взаимодействия сЕвропейским Союзом и Всемирной торговой организацией с целью создания единогомирового и европейского экономического пространства.
Создана рабочая группа по гармонизациизаконодательства всех четырех стран. Достигнута договоренность о том, чтобывыносить на обсуждение и решение парламентов этих стран проблемы, лежащие всфере экономики. Поставлена задача по максимальной либерализацииторгово-экономических связей между государствами СНГ и «четверки» и выработке единыхпозиций при вынесении их «на внешний экономических контур»; согласованиюдействий по вступлению в ВТО; идет совместная разработка с ЕС и ВТО условийвхождения Единого экономического пространства (ЕЭП) в эти организации.
Концепция формирования ЕЭП ставит задачу добитьсянового качества интеграционного взаимодействия. Зафиксирован принципразноуровневой и разноскоростной интеграции. Утверждены Организационные основыи принципы построения интеграционного валютного рынка,[6]включая положения об организационной структуре рынка, системе расходовюридического оформления и управления рынками.
В рамках Евразийского экономического сообщества(ЕврАзЭС) утверждены приоритетные направления развития ЕврАзЭС на 2003 – 2006гг.[7]Главное внимание в документах обращено на активное сотрудничество участниковорганизации в реальном секторе экономики — энергетике, транспорте,аграрно-промышленном комплексе; утверждены основные принципы разработки иреализации межгосударственных целевых программ; приняты меры по повышениюэффективности взаимодействия государств — участников ЕврАзЭС на переговорах поприсоединению к ВТО; утвержден статут Суда ЕврАзЭС.
Сделан принципиально важный шаг в отношении передачичасти полномочий государств ЕЭП единому регулирующему органу с предоставлениемему права принимать обязательные для исполнения всеми сторонами решения. Врамках ЕврАзЭС также изучается вопрос о возможности передачи органам интеграциичасти национальных полномочий государств — участников ЕврАзЭС по вопросамформирования и регулирования внешнеторговой политики. Активизируется работа погармонизации законодательства с целью устранения разбалансированности втаможенной и экономической сферах.
Таким образом, перед перспективой вхождения странСодружества в ЕС и ВТО происходит усиление взаимодействия этих стран в рамкахСНГ прежде всего в экономической сфере. Эти тенденции усиливают позиции СНГ вцелом перед европейскими межгосударственными объединениями. Межгосударственныеобъединения в рамках СНГ все больше приобретают черты этих объединений в частиразвития наднациональных полномочий.
То, что делается в процессе взаимодействия с ЕС и ВТОи другими межгосударственными объединениями, не должно отрываться от целей изадач каждого государства – члена СНГ, от населения конкретного государства. Иправовые гарантии должны обеспечивать осуществление их решений, принятыхбольшинством голосов, на уровне конкретной страны. Разумеется, решение,принятое большинством, должно обеспечивать разумное сочетание интересов сторон.
Статья 20 Договора особо подчеркивает, что в Союзномгосударстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство,регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговоезаконодательство. Едва ли нужно доказывать, что унификация — важнейшее средствосовершенствования законодательства. Этот процесс имеет ряд положительныхсторон.
Во-первых, унификация ведет к сокращению числадействующих нормативных актов, что существенно упрощает законодательство.
Во-вторых, унификация способствует правильномуприменению законодательства, поскольку гораздо проще применить единообразнуюнорму, нежели ряд правил, принятых ранее.
В-третьих, унификация законодательства (особенногражданского) содействует еще более тесному экономическому и иному общениюмежду сторонами Союзного государства.[8]
Принятая в развитие положений Договора о созданииСоюзного государства Программа действий Российской Федерации и РеспубликиБеларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства вразделе 2 устанавливает, что в 2001 – 2002 гг. должна быть завершена работа поунификации гражданского законодательства, регулирующего хозяйственнуюдеятельность в Союзном государстве.
Акцент на унификацию гражданского законодательствакак на одно из направлений формирования единообразных норм либо единых правовыхактов в интересах государств, стремящихся к созданию Союзного государства,сделан не случайно. Гражданское законодательство и особенно Гражданские кодексыявляются теми основополагающими, стержневыми актами при построении единогоэкономического пространства, которым должны соответствовать все другие законы ииные правовые акты, содержащие нормы гражданского права. В основе Гражданскихкодексов Российской Федерации и Республики Беларусь лежит проект модельногогражданского кодекса, согласованного государствами Содружества НезависимыхГосударств в 1994 г. Российская Федерация приняла две части Гражданскогокодекса в 1994 – 1995 гг., а Республика Беларусь в конце 1998 г. (последвухлетнего обсуждения) приняла три части Гражданского кодекса, который вступилв силу в 1999 г.
Оба законодательных акта в основном идентичны поструктуре, одинаково регулируют положения гражданско-правовых договоров и т.д.Принятие Республикой Беларусь нового Гражданского кодекса, безусловно, следуетрассматривать как стремление этого государства к совершенствованию рыночныхотношений, но в первую очередь – к созданию единого экономического пространствас Российской Федерацией.
«Эффективность законодательства определяется степеньюего активного применения (правоприменения) в деятельности государства. Особенноэто относится к гражданскому законодательству, так как оно являетсяосновополагающим при построении единого экономического пространства».[9]
Принимая во внимание значимость унификациизаконодательства для создания единого экономического пространства, прежде всегоследует проанализировать действующее гражданское законодательство РоссийскойФедерации и Республики Беларусь, с тем чтобы определить направление дальнейшейего унификации. В первую очередь необходимо рассмотреть положения гражданскогозаконодательства, связанные с юридическими лицами, собственностью,приватизацией, предпринимательской деятельностью, возможностью объединениятранспортной системы.
Глава2. Проблемы соотношения конституции РФ и союзных документов России и Беларуси
Статья 79 Конституции России гласит: «РоссийскаяФедерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать имчасть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это невлечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречитосновам конституционного строя Российской Федерации».
Формулировка достаточно четкая, и тем не менее онавызвала расхождения в толковании текста. Выявились по крайней мере две позиции.Одна из них выражена в Комментарии к Конституции Института государства и праваРАН и заключается, в частности, в следующем: речь в статье идет о созданииспециальных межгосударственных органов, наделяемых «политико-правовымиобязательствами особого характера, выходящими за рамки обычных международных договоров»;этим органам передается часть суверенных полномочий, и они приобретаютопределенные наднациональные черты и функции; Конституция не предусматриваетобязательной ратификации подобных международных договоров Федеральным Собранием;передача суверенных прав межгосударственным объединениям влечет за собой «возможныесущественные ограничения суверенитета России».[10]
Подобные выводы не вытекают из текста статьи. Болеетого, комментаторы использовали неверный подход. «Составители Конституции,очевидно, имели в виду, – полагают они, – прежде всего Содружество НезависимыхГосударств».[11]
Надуманности этих предположений легко можно было быизбежать, заглянув в текст Беловежских соглашений и принятый в январе 1993 г.Устав СНГ, в которых говорится, что Содружество не является государством и необладает наднациональными полномочиями.[12]
Иная позиция содержится в Комментарии к КонституцииРоссийской Федерации, подготовленном Институтом законодательства исравнительного правоведения при Правительстве РФ. В нем говорится, что заключениемеждународного договора требует соблюдения установленных в Конституции РФправил, включая ратификацию международных договоров.[13]Такой подход носит более взвешенный и профессиональный характер.
Все комментаторы не отметили, однако, главногоположения ст. 79 Конституции РФ. Оно заключается в том, что передачамежгосударственным объединениям части полномочий Российской Федерацииосуществляется в соответствии с обычным, а не учредительным международнымдоговором. Согласно пункту 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормымеждународного права и международные договоры являются составной частью ееправовой системы. При заключении международных договоров соблюдаются требования,закрепленные в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международныхдоговорах Российской Федерации», в регламентах палат Федерального Собрания.Одним из таких требований является приведение международного договора всоответствии с законодательством России. Работу в этом направлении ведут палатыФедерального Собрания, Правительство, Администрация Президента РФ, МИД, МинюстРоссии и другие органы. Это важно с точки зрения защиты национальных интересовстраны, поскольку требования, например, таких организаций, как МВФ и МБРР, обизменении налогового законодательства, усилении роли рыночных регуляторов,отказе от поддержки отечественных производителей наносят ущерб экономикестраны.
Все международно-правовые акты становятся частьюправовой системы России только после их ратификации.
Вышесказанное позволяет сделать следующие выводы: 1)международный договор не может противоречить главе 1 Конституции России –основам конституционного строя, закрепляющим принципы суверенитета,неприкосновенности ее территории и др.; 2) международный договор не может бытьучредительным; 3) учредительными могут быть только конституционные нормы.
Вместе с тем развитие законодательства и правовойпрактики ставит ряд вопросов, которые могут быть сгруппированы таким образом.
1. Почему в многочисленных международных договорах исоглашениях по созданию в рамках СНГ новых межгосударственных объединений неделается ссылок на ст. 79 Конституции РФ? Не ведет ли их принятие на одной итой же территории, в частности в России, к противоречивости правовыхтребований, к различным вариациям налоговых, таможенных, финансовых и другихнорм, к нарушению ст. 79, в которой говорится, что часть своих полномочийРоссийская Федерация может передавать, если это не влечет ограничения прав исвобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строяРоссийской Федерации?
2. Что понимать под Российской Федерацией какучастницей межгосударственных объединений? Под всеми договорами об их созданиистоит подпись Президента России. Означает ли это, что Президент обладаетпервичной учредительной властью, подписывая международные договоры о созданиисодружеств, сообществ, союзов и даже государств? И почему, когда ссылаются нап. 3 ст. 80 Конституции России, согласно которому Президент определяет основныенаправления внутренней и внешней политики государства, не указывают, чтоделается это в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральнымизаконами? Что имеется в виду под передачей Российской Федерацией части «своихполномочий», и означает ли это «существенные ограничения суверенитета России»?
Вопросы можно продолжить, но попытка ответить хотя бына уже поставленные позволит, на мой взгляд, приблизиться к выяснению ролиКонституции в создании и развитии межгосударственных объединений на примерепрежде всего Союза России и Беларуси.§ 1. Проблема учреждения союзногогосударства
Для более четкого выяснения роли Конституции России вучреждении межгосударственных объединений решающее значение имеет уточнениепонятия учредительной власти, ее отграничение от власти президентской изаконодательной.
Учредительная власть – особая сфера власти, властьнарода, стоящая над законодательной и президентской уже в силу того, чтопоследние являются учрежденными, выборными властями и тем самым – вторичными,производными. Соответственно следует различать первичную учредительную власть ивторичную.
Первичная учредительная власть закреплена в ст. 3,12, 18, 32, 130, 135 Конституции, вторичная учредительная – законодательнаявласть – в ст. 4, 5, 10, 11, 15, 66, 71, 72, 76, 94, 104, 105, 132, 136.
Президент России не наделен по Конституции нипервичной учредительной, ни законодательной властями. В то же время Президент иФедеральное Собрание Российской Федерации являются субъектами международногоправа. В этой связи важно проводить четкие различия между первичнойучредительной и законодательной властями, а также между ними и вторичнойучредительной властью Президента Российской Федерации.
Возникает вопрос: кто, и на каких основаниях, и вкаких случаях осуществляет учредительную власть, кто является ее субъектом,каким образом происходит организационное и функциональное отграничениеучреждаемой власти от учрежденной, вторичной, производной (законодательной,президентской, исполнительной)?
Анализ конституций различных стран показывает, чтотакое обособление осуществляется по-разному. Можно указать на три видаучредительной власти:
1) учредительная власть целиком принадлежит народулибо избранному учредительному собранию. В случае необходимости проводитсяреферендум или избирается учредительное собрание, на которых утверждается новаяконституция либо вносятся изменения в основной закон;
2) учредительная власть делится между народом идействующими учрежденными органами законодательной власти. Последние наделяютсянародом учредительными функциями по внесению изменений в конституцию;
3) функции учредительной власти берет на себядействующий учрежденный орган государственной власти в случаях, предусмотренныхконституциями.
Учредительная власть имеет, таким образом, немалоорганизационных форм. Среди них: референдум, свободные выборы, учредительноесобрание, органы государственной власти.
Согласно конституциям зарубежных стран учредительныйдоговор не может быть договором международного права, поскольку решаетпринципиально иные задачи, нежели международный договор. Международный договорможет предусматривать создание лишь органа, наделенного полномочиями поорганизации взаимодействия государств, подписавших договор. Но такой орган неможет выступать субъектом государственно-правовых отношений.
Межгосударственные организации не обладают, какправило, надгосударственной властью. Их задача – регулирование сотрудничествагосударств – членов этих организаций без использования властных функций. Однакочасть этих организаций наделяется надгосударственными полномочиями, им могутбыть переданы даже некоторые суверенные права государств-членов, и поопределенным вопросам межгосударственные объединения получают право приниматьрешения, непосредственно обязывающие национальные органы власти и управления.Однако эти «наднациональные» полномочия носят временный характер; ониохватывают лишь определенную сферу отношений и не меняют в целом сущностныесвойства суверенитета государств — членов организации, характера отношениймежду органом этой организации и ее членами, которые остаютсямеждународно-правовыми.
Чем более полно выражается воля народа, тем весомее исовершеннее учредительная власть. Нередко формы сочетания учредительной идействующей власти становятся настолько усложненными, что трудно провести граньмежду ними. Договор о создании Союзного государства начинается словами: «РоссийскаяФедерация и Республика Беларусь, руководствуясь волей народов России иБелоруссии...», а заканчивается тем, что «за» Российскую Федерацию и «за»Республику Беларусь подписываются президенты этих республик. Для приданияДоговору значения первичного учредительного акта в нем предусматриваетсяпринятие Конституционного Акта. Приоритет отдается воле народов России иБелоруссии.
Таким образом, международные договоры не обладаютучредительной силой по созданию государств, они не могут определять формуправления, государственное устройство, правовую систему государства.
Между учредительной, законодательной и президентскойвластями всегда должна проходить ясная и четкая грань, в противном случаевозникает опасность узурпации учредительной власти со стороны властизаконодательной или президентской. Недопустимо, чтобы конституционные нормытрансформировались в нормы, в результате чего возникает подмена: учредительнаявласть регулируется нормами международного права, а законодательная илипрезидентская власть становится выше власти учредительной.
Появление целого ряда межгосударственных объединений«в рамках СНГ» на основе международных договоров стало результатом ослаблениядействия учредительной власти во всех странах-участницах. Процесс созданияобъединений вышел из-под контроля демократических институтов, предусмотренныхосновами конституционного строя (референдумы, прямые свободные выборы, контрольпарламентов и т.д.). Создание каждого межгосударственного объединениясопровождалось образованием многочисленных органов (межпарламентских ассамблей,парламента, Высшего государственного Совета и Совета Министров Союзного государства,исполнительных комитетов), при которых, в свою очередь, стали бесконтрольноразвиваться различные советы, комиссии, комитеты.
Договор о создании Союзного государства от 8 декабря1999 г., если судить по его содержанию, является учредительным документом. Онустанавливает принципы Союзного государства, основы разграничения предметовведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками,закрепляет основные элементы федеративного государства: территорию, границы,гражданство, систему органов и др. Все эти государственно-правовые институтымогут определяться только конституционным путем, включая референдумы.Международные договоры здесь не применяются: у них другие цели и функции.
К сожалению, в Договоре о создании Союзного государстватема референдума занимает далеко не первое место. Сам Договор вступил в силу сиспользованием процедур международного права. Чтобы придать ему видимостьучредительного акта, было предусмотрено принятие (с соблюдением всех нормСоюзного Договора) Конституционного Акта Союзного государства. Но и он ненаделялся учредительной силой, поскольку должен быть одобрен лишь нареферендумах государств-участников.
Вместо того чтобы занять позицию укрепления в проектеКонституционного Акта государственно-правовых, конституционных механизмов, спомощью которых только и возможно создание Союзного государства, обе стороныстали выдвигать на первый план в многочисленных вариантах Конституционного Актапринципы международного права. В частности, Союзное государство трансформировалосьв «межгосударственное образование нового типа»; для принятия решения органамиСоюзного государства предусматривалось использование «права блокирования»принятия решения представителями одного государства, а также права вето назаконы Союзного государства и т.д.
Парадокс ситуации состоял в том, что для создания «межгосударственногообразования нового типа» Союзный Договор вообще не нужен. Не нужен иКонституционный Акт. Достаточно использовать для этих целей ст. 79 КонституцииРоссийской Федерации и ст. 8 Конституции Республики Беларусь, что не потребуетизменений в Конституциях обоих государств.
Среди специалистов наметились два разных подхода.Одни призывают не торопиться с образованием Союзного государства,предварительно создать экономические и другие условия, но для этого достаточномежгосударственных форм сотрудничества, чему были посвящены предшествующиедоговоры тех же государств о Сообществе и Союзе.
Другие полагают, что следует двигаться дальше иформировать федеральное государство, чему и посвящен Договор о созданииСоюзного государства, а также подготовленный на его основе проектКонституционного Акта. Именно Союзное государство обладает более эффективнымивластными механизмами и рычагами, позволяющими, как утверждают сторонники такогоподхода, быстрее решать геополитические, макроэкономические и интеграционныезадачи.
Какой путь будет избран – вопрос высокой политики. Итолько после того как тот или иной выбор будет сделан, станет возможнымсоздание единой организационно-правовой базы. Время для этого давно пришло. «Порапрекратить, – считает Президент России, ы – жевать жвачку десять лет».[14]
Соответственно и юристы должны будут заниматься либо«трансформацией», «унификацией», «имплементацией» норм международного права внациональное законодательство, либо созданием единой правовой системы Союза.
Опыт западных стран показывает, что формированиеорганизационно-правовых механизмов по разработке и принятию для органовСоюзного государства многочисленных проектов нормативных актов всоответствующих сферах, анализ всех вариантов последствий принимаемых решений,экономические расчеты и подсчеты являются важнейшим условием, облегчающимпринятие политических и экономических решений на уровне президентов России иБелоруссии.
Исходя из интересов развития двух государств,предстоит, очевидно, снова осмысливать и конкретизировать Программу действий пореализации Договора. При этом следует учесть огромный теоретический задел ипрактический опыт развития таких программ как у нас, так и на Западе.
Поэтапное воссоединение двух государств в последнеевремя приостановилось. Во многом из-за противоречий, заложенных в самомДоговоре, которые и завели этот процесс в неизбежный юридический тупик. Настадии обсуждения проекта Конституционного Акта эти противоречия затруднили исаму работу над этим актом. Вместо того чтобы представить на подписьпрезидентам новый, на этот раз профессионально составленный, вариант договора,его авторы все надежды на выход из тупика стали возлагать на политическую волюпрезидентов.
Договор о создании Союзного государства вступил всилу после подписания его главами двух государств, ратификации и обменаратификационными грамотами. Об общенародном голосовании за принятие Договораречи в нем не идет. Реальное создание Союзного государства определяетсяКонституционным Актом, который предусматривает вынесение его на референдумы вгосударствах-участниках. Таким образом, основной документ — Договор — на референдумне выносится, а выносится производный от него проект Конституционного АктаСоюзного государства, разработанный в его развитие и продолжение.
Если учредительной власти нет и под Договором стоятподписи двух президентов, которые лишь руководствуются, как сказано в преамбулеСоюзного Договора, волей народов России и Белоруссии к «единению», то по своейформе учредительный договор становится международным и для придания емуюридической силы достаточно его ратификации парламентами двух государств. Дляпридания же Договору юридической силы учредительного акта необходим референдум,что и предусмотрено Конституционным Актом Союзного государства.§ 2. Потенциал Конституции и повышениеэффективности Союза
Магистральной тенденцией развития Содружестваявляется наполнение форм многостороннего сотрудничества реальным содержанием,их адаптация к масштабным разноплановым задачам, стоящим перед государствами –участниками, как во взаимодействии друг с другом, так и с межгосударственнымиобъединениями вовне (Европейским Союзом, Всемирной торговой организацией идр.). В этих условиях ст. 79 Конституции России приобретает актуальноезвучание.
Укрепление демократической основы организации идеятельности различных форм межгосударственного объединения в рамках Союза естьважнейший путь повышения их эффективности. Для достижения этой цели существуеттолько один способ – укрепление конституционных основ деятельности институтовСодружества. Политические игры, амбициозность, разжигание национализма ни к чему,кроме потерь и дезорганизации, не приводят.
Опыт европейских союзов и сообществ убедительнопоказал, что межгосударственные соглашения и договоры оказывалисьнеэффективными, если проводились в отрыве от демократических институтов –референдумов, парламентов, общественных организаций – и одновременно несопровождались созданием «бюрократических» правовых механизмов и процедур,обеспечивающих принятие и реализацию необходимых решений.
Оба этих начала – демократическое и «бюрократическое»– формируются непосредственно на основе конституций, в которых нередкосодержится подробное описание процедур взаимодействия в рамках Европейского Союза,что обеспечивает устойчивость и прочность организационного механизма. Дляотношений государств – членов этого Союза с его органами характерно, чтопередача государством – членом объединения своих суверенных правмежгосударственным объединениям (учреждениям) происходит законодательным путем,в порядке, установленном конституцией государства. Приоритет отдаетсяучредительной власти, а не международному договору; например, п. 2 ст. 9Конституции Австрии гласит, что на основании закона или государственногодоговора, одобряемого Национальным Советом, отдельные суверенные праваФедерации могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам.[15]
Европейский парламент в настоящее время усиливаетдемократическую составляющую Европейского Союза и, образуя довольно сложнуюсистему организующих, консультативных и контрольных органов, соподчиненную какПарламенту, так и национальным органам, обеспечивает эффективность принимаемыхрешений в процессе совместной деятельности представителей государств Союза.Практика показала, что существовавшая до этого система межгосударственныхсоглашений оказалась неэффективной и неизменно приводила к провалу.
Эффективность совместной деятельности заключается вустановлении так называемого баланса правовых институтов, основанного наполномочиях комиссий Парламента разрабатывать и вносить на его рассмотрениезаконодательные нормы, в принятии совместных решений в законодательной ибюджетной сферах, контроле Европейского суда с целью обеспечения деятельностикаждого института в соответствии с законодательством. К слову сказать,полномочия и процедуры Суда прописаны с завидной тщательностью ипрофессионализмом. Чиновники на Западе не любят пустых деклараций, призывов,безответственности.
Ничто не мешает повышать эффективность организации идеятельности межгосударственных объединений и на просторах так называемогопостсоветского пространства. Служащие аппаратов многочисленныхмежгосударственных (межправительственных) органов в рамках Союза являются «международнымидолжностными лицами». От них во многом зависит налаживание системывзаимодействия с национальными органами государств – членов Содружества идругих межгосударственных объединений, глубокое осмысление конституционныхнорм, лежащих в основе системы этих взаимоотношений.
Важно постоянно изучать опыт парламентов стран ЕвропейскогоСоюза, которые проводят в настоящее время очередные институционные реформы: 1)сокращаются процедуры прохождения законодательных актов; усиливаетсядемократический подход при установлении принципов выборности членовЕвропейского парламента; облегчаются условия принятия общего законодательствадля членов Европейского парламента; усиливается контроль парламентов зараспределением ресурсов их стран при решении бюджетных вопросов; 2) усиливаетсязащита гражданских прав и повышается эффективность социальной политикиЕвропейского Союза в сфере здравоохранения, защиты окружающей среды, защитыправ потребителей и борьбы против мошенничества; 3) укрепляется внешняязначимость Союза, в частности путем наделения его качествами единогоюридического лица; Парламенту предоставлено право давать свое согласие наважные международные соглашения; 4) укрепляется принцип свободы исправедливости в результате включения в сферу деятельности Сообщества изученияи решения проблем, касающихся правосудия и внутренних вопросов в рамкахотдельной страны; усиливается роль Парламента в сфере деятельности, подпадающейпод межправительственное сотрудничество в этой сфере, включая деятельностьЕвропола; 5) объединяются и упрощаются договоры.
Заключение
Таким образом, можно отметить следующее:
Во-первых, договор о союзе, на мой взгляд,воспринимается и обществом, и государственным аппаратом как некая декларация онамерениях, не более (по крайней мере, такое ощущение очень сильно). Вызваноэто тем, что он не имеет конституционно-правовой, учредительной природы.
Во-вторых, опыт зарубежных стран показал, чтореальное объединение государств в союз происходит всегда после референдума повопросу об объединении. Только прямое волеизъявление народа способно расшевелитьнеповоротливую бюрократическую машину.
И наконец, из двух предыдущих выводов следуетглавный: чем скорее будет создан проект конституционной основы Союза(Конституции или Конституционного акта), а затем вынесен на голосование, тембольше шансов на то, что реальное объединение все-таки произойдет. А шансы этис каждым годом уменьшаются.
Прошедшее десятилетие показало, что развитиесотрудничества в рамках Союза все больше отражает две общие тенденции:расширение участия государств – членов Содружества в различныхмежгосударственных объединениях и стремление защитить национальные интересы.Противоречивость этих тенденций придает процессу развития длительный и сложныйхарактер. Использование конституционных механизмов членами Содружества позволитэффективнее решать многие региональные и глобальные проблемы.
Списокиспользуемой литературы
1. Конституция РФ.Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. от 25.07.2003) //Российская газета от 25.12.1993 № 237, СЗ РФ от 28.07.2003, № 30, ст. 3051.
2. Договор между РФи Республикой Беларусь от 08.12.1999 «О создании Союзного Государства» // СЗ РФот 14.02.2000, № 7, ст. 786.
3. КонституцияРеспублики Беларусь // Конституции государств Европы: В 3 т. – М.: Норма, 2001.– Т. 1.
4. Федеральный закон«О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995 № 101-ФЗ // СЗРФ от 17.07.1995, № 29, ст. 2757.
5. Соглашение осоздании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. //Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ«Содружество». – 1992. – № 1.
6. Устав СодружестваНезависимых Государств // Бюллетень международных договоров. – 1994. – № 1.
7. Заседание Советаглав правительств – участников СНГ // Дипломатический вестник. – 2003. – № 5.
8. Егиазаров В.А.Унификация гражданского законодательства участников Договора о созданииСоюзного Государства // Право и экономика. – 2000. – № 9.
9. Комментарий кКонституции Российской Федерации. – М.: Бек, 1994.
10. Конституции государствЕвропы: В 3 т. – М.: Норма, 2001. – Т. 1.
11. КонституцияРоссийской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г. Орехова. – М.: Юридическая литература, 1994.
12. Союз Беларусь –Россия // Приложение к «Российской газете». – 2002. – № 24.