Проблемы управления в международном спортивном движении и его правовое регулирование (теория и практика)
Мировая практика интенсивно решает вопросы, связанные с социальным управлением. Международное спортивное движение (МСД), в которое входит и олимпийское, также относится к числу социальных явлений, оказывающих существенное влияние на жизнь людей, цель которых — поставить спорт на службу гармоничному развитию человека. Нам представляется, что пришло время обобщить сделанное в этом направлении, наметить перспективы дальнейшего развития научных исследований, вскрывающих сущность управления социальными процессами в МСД.
Известно, что в процессе управления складываются различные общественные отношения. Однако сами по себе они не могут регулировать нормы права. Они осуществляются в процессе управления и являются управленческими.
Воздействуя на всю совокупность общественных отношений, на все социальные структуры и виды деятельности, управление МСД в современных условиях решает объективно поставленную задачу оптимального функционирования и развития социального организма посредством максимизации активности субъекта и объекта управления.
В данном случае к объекту правовых отношений относится МСД, а предметом являются деятельность или поведение людей (спортсменов, судей, тренеров и т.д.), а также определенные спортивные (специфические) отношения между спортивными (общественными, неправительственными) и государственными организациями различных стран и континентов.
Понятие «формы управленческой деятельности» в МСД определяют функции и методы общественного управления, которые составляют их содержание, имеют определенную форму, т.е. свое внешнее выражение. Однако необходимо заметить, что это понятие в различных источниках трактуется по-разному. Формы часто путают с функциями и методами управления, хотя они дополняют друг друга, причем формы как внешнее выражение содержания управленческой деятельности в МСД отражены в актах международного и национального уровней.
МСД — это специфическая и сложная среда общественной (социальной) жизни, способствующая установлению и развитию международных связей между национальными организациями стран с различным общественным и политическим строем, национальными признаками, совокупностью применения различных отраслей права.
Нужно заметить, что общественные отношения, складывающи еся в МСД (так же, как и в сфере физической культуры, спорта и туризма), как составная часть общественных отношений подчиняются общим закономерностям социального развития, имеют единую природу и являются объектом социального регулирования.
Управленческие отношения между МОКом, НОКами и спортивными объединениями в МСД регулируются двумя видами социальных норм: а) юридическими (правовыми) нормами, устанавливаемыми или санкционируемыми органами той или иной страны и б) общественными (неправовыми) нормами, устанавливаемыми неправительственными спортивными организациями. Подобного рода управленческие отношения складываются между несоподчиненными и равноправными сторонами. В них не выражается управляющее воздействие одной стороны на другую.
К числу управленческих отношений в МСД следует отнести соглашения, распоряжения, резолюции, коммюнике международных встреч, ассамблеи, переговоры, заявления МОКа, НОКов и других международных спортивных организаций и объединений стран и континентов.
Так, 1 мая 1996 г. Правительством Российской Федерации было принято Распоряжение, согласованное с МИДом России, о проведении переговоров о заключении Соглашения между Государственным комитетом Российской Федерации по физической культуре и туризму и Всеобщей спортивной федерацией Сирийской Арабской Республики о принципах сотрудничества в области физической культуры и спорта. Этим же Распоряжением предусматривалось заключение Соглашений с Национальной комиссией Мексики по спорту и Кипрской спортивной организацией.
Подобные соглашения фактически можно считать правовыми договорами. Однако Ц.А. Ямпольская и Р. Манд [5] считают, что «если выявить предмет таких соглашений и взять его за исходное, за отправное, как того требует методологически правильный подход, то обнаружится, что эти соглашения являются именно административно -правовыми, так как их предметом выступают управленческие отношения, и на этом основании соглашения являются договорами в юридическом смысле». Одновременно нужно заметить, что условия и порядок заключенных соглашений, в частности в МСД, обязанности и ответственность сторон, другие юридические моменты необходимо регламентировать и закреплять специальным правовым актом, например Постановлением Правительства или законодательным актом главы государства той или иной страны. Такая правовая регламентация будет способствовать расширению практической возможности теории и практики в применении соглашений между общественными и государственными органами.
Управленческие отношения, складывающиеся в МСД, в зависимости от организационно-пра вового регулирования деятельности государственных и неправительственных организаций определяют социальное развитие последних.
Вышеизложенное свидетельствует, что не подлежат детальному нормативно-правовому регулированию сферы человеческих отношений, не требующие государственного вмешательства. Подобные отношения имеют место в МСД, они складываются в случаях применения дозволенных действий. Имеется в виду, что такие действия должны осуществляться в соответствии с действующим законодательством.
Различные общественные и политические системы в мире сотрудничают в самых разных формах. В современных условиях их сущность сводится к объединению спортивной общественности для решения задач, которые отражаются в принципах МСД.
В.В. Столбов [4], развивая мысль о том, что в настоящее время «общечеловеческие, морально-этические и гуманистические принципы и нормы должны найти свое закрепление в медународных спортивных актах (Олимпийской хартии, Уставах МСФ, СИЕПСС и др.)», ошибочно называет СИЕПСС спортивным актом. СИЕПСС не может быть таковым, поскольку не является организацией. СИЕПСС — это организация смешанного типа при ЮНЕСКО. Что касается Уставов МСФ, то их нужно отнести к специальным нормативным актам спортивных объединений, к каковым и относятся международные спортивные федерации (МСФ).
Практически во всех странах существуют государственные органы (министерства, ведомства), задача которых — развитие спорта. Процедура такова, что министерства, ведомства по делам спорта готовят публикуемые правительством юридические документы, согласовывая определенные вопросы спортивной деятельности со спортивными федерациями. В рамках полученных от правительства полномочий федерации независимы, однако они обязаны действовать в соответствии с положениями об ассоциациях, согласно которым создаются и сами федерации. Порядок работы общественных и государственных органов в области управления спортом говорит о специальной форме управленческой деятельности в МСД.
Безусловно, в определенных формах управленческой деятельности, касающихся спортивных отношений, принимают участие государственные органы (должностные лица). Это связано с изданием индивидуальных актов управления, и тем самым возникают управленческие отношения. Пример тому — все международные спортивные объединения (МСО).
В процессе деятельности спортивных объединений отдельные лица или коллективы вступают в определенные отношения. Среди них — отношения властности, подчинения, кооперации, координации и др.
Управленческие отношения российского государства применительно к МСД строятся почти так же в силу принципиального сходства управления этой социальной сферой. По мнению Н.Н. Бугрова [1], указанные управленческие отношения присущи также и другим странам и континентам. И далее Н.Н. Бугров развивает мысль об отношении властности, о превосходстве одной группы или отдельных лиц в управлении над другими как следствиях, определяемых уставами МСО. С этим выводом трудно согласиться, поскольку ни один устав спортивных объединений не подразумевает преимущества одних неправительственных организаций перед другими, давления на них. Не приводя конкретных ссылок по рассматриваемому вопросу, Н.Н. Бугров тем не менее останавливается на рассуждении об «отношениях субординации, которые возникают в силу необходимости взаимодействия участников МСД по осуществлению целей и задач в соответствии с документами коллективов или отдельных лиц, осуществляющих функцию управления на властности». Приведенные автором дефиниции для подтверждения этого аргумента явно уступают научному анализу. На наш взгляд, нельзя смешивать подчинение «меньшинства большинству», как, скажем, в демократи ческом централизме. Сделанный Н.Н. Бугровым вывод, как нам представляется, больше походит на умозаключение, чем на логический подход.
Необходимо заметить, что взаимоотношения между НОКами строятся по-разному. В основном — на началах доброжелательства. В одних случаях — по устной договоренности между НОКами, в других — официальным путем. Так, например, учитывая сложное положение олимпийской команды Киргизии по биатлону, НОК России за свой счет отправил указанную команду на Кубок мира (а иначе, не пройдя этого этапа отбора, она не попадает на Олимпийские игры). («Комсомольская правда» от 24 марта 1993 г.).
Анализ исследований показывает, что модель НОКа России на сегодняшний день не подходит многим бывшим республикам СССР. Поэтому взаимоотношения с ними строятся с учетом национальных особенностей. Но в любом случае управленческие отношения должны строиться на правовой основе, в форме заключений договоров и соглашений.
Как особый предмет организационно-право вого регулирования управленческих отношений в МСД, он регулируется в основном в форме актов разной юридической силы. Их основу составляют конституции, отдельные акты органов власти и управления общей, отраслевой и специальной компетенции, а также акты неправительственных спортивных организаций. Нам представляется, что при рассмотрении управленческих отношений между МОКом, НОКами и общественными объединениями следует исходить прежде всего из их особенностей, которые присущи этим неправительственным организациям. Они заключаются в многонациональном характере совместных взаимоотношений МСД.
Таким образом, в зависимости от конкретных отношений и их субъектов меняются содержание и пределы организационного и правового регулирования в рассматриваемой сфере. НОКи, международные спортивные федерации и другие общественные спортивные организации в МСД вносят коррективы в правовое регулирование деятельности государственных и общественных формирований, комплексно решают проблемы, регламентируют взаимоотношения субъектов в МСД.
Не вдаваясь в подробности политических противоречий в спортивном мире, отметим лишь, что прогресс применяемых организационно-правовых форм управленческих отношений в МСД очевиден. Борьба социальных направлений в рассматриваемой сфере не прекращается, именно поэтому представляется важным дальнейшее исследование указанных проблем.
НОКи, в том числе и НОК РФ, на основании демократического принципа своего формирования с опорой на коллективные члены своих федераций, территориальные физкультурно-спортивные организации обществ и ведомств реально представляют в МСД интересы своих государств.
Статус и роль НОКов соответствуют положениям Олимпийской хартии о неправительственном характере НОКов.
МОК в системе МСД на сегодняшний день — высшая инстанция при решении всех вопросов олимпийских игр и олимпийского движения. Руководство олимпийским движением и контроль над олимпийскими играми — право МОКа.
В системе управления МОК имеет рабочий орган — сессию. Она является «парламентом» в МОКе, а Исполнительный комитет — своеобразным «кабинетом министров», комиссии — «специальными комитетами». Необходимо заметить, что Исполнительный комитет МОКа обладает властью принимать решения. Так, например, в 1991 г. в Бирмингеме Исполком МОКа ускорил решение южноафриканской ситуации.
Исполком МОКа состоит из президента, 4 вице-президентов и 5 дополнительных членов, которые переизбираются на четвертый год их избрания и выходят в отставку в порядке очередности. Следует добавить, что Олимпийская хартия регламентирует отношения между национальными международными спортивными и другими организациями, с одной стороны, и МОКом — с другой.
На IX Европейской спортивной конференции в Болгарии кроме Олимпийской хартии была принята «хартия европейского спорта». В ней подчеркивается решающее значение мира и взаимопонимания между народами для развития спорта. Нетрудно заметить, что этот принцип идентичен одному из принципов Олимпийской хартии.
МОК на сегодняшний день признает свыше 200 НОКов Европы, Азии, Африки, Америки, Австралии и Океании. Особенностью формирования МОКа является то, что он сам избирает своих членов по рекомендации исполкома. МОК рассматривает своих членов не как представителей НОКов в МОКе, а наоброт, как «послов МОКа в их странах».
По мнению В.С. Родиченко, три главных составляющих олимпийского движения — это МОК, МСФ и НОКи. Он рассматривает указанные противоречия на трех уровнях: 1. На уровне законодательных актов олимпийского движения. 2. На уровне практики осуществления международного спортивного сотрудничества. 3. На уровне представления этих противоречий в мировой спортивной науке и публицистике [3].
Нам представляется, что первый уровень поднятого вопроса просматривается в следующей редации: "… на уровне принятия нормативных актов Международным Олимпийским Комитетом", поскольку речь, по всей вероятности, идет об Олимпийской хартии МОКа. Кроме того, согласно общим понятиям законодательные акты принимаются на уровне главы государства, парламента, правительства и в соответствии с Конституцией той или иной страны. Что же касается МОКа и олимпийского движения в целом, то здесь можно добавить, что МОК — неправительственная организация, как и многие другие международные спортивные объединения, а олимпийское движение — это общественное (социальное) движение, поэтому принимать законодательные акты они не могут, а регулируют свои отношения с другими НОКами, МСФ и прочими организациями и объединениями путем принятия резолюций и решений, согласно Главе II, ст. 26, пп. 2.3 Олимпийской хартии.
Из сказанного можно сделать вывод, что рассматриваемый вопрос подпадает под отраслевое законодательство и содержит нормы, которые регулируют качественно определенный вид общественных отношений, в данном случае — олимпийское движение, и является предметом изучения. По двум другим позициям мы солидарны с В.С. Родиченко.
Сегодня МСД и олимпийское движение переживают трудное время. Как справедливо отмечено в учебнике «Олимпийский спорт», «затруднена сбалансированная деятельность МОКа, НОКов и МСФ. В толковании большинства членов МОКа его связь с различными структурами Международного олимпийского движения все еще носит весьма односторонний характер — от МОКа к Международному олимпийскому движению» [2]. Более того, необходимо заметить, что у исполкома МОКа, например, нет четкой позиции в вопросе его правового статуса, так же, как нет и четкого разделения функций МОКа, МСФ и НОКов.
Существующая структура МСД многообразна. В нее входят объединения спортсменов и организаций, сформированные по различным признакам: территориальному (региональные объединения), профессиональному и т.п. В МСД есть объединения, имеющие непосредственное отношение к определенным видам спорта, а также организации, разрабатывающие научно-методические проблемы физической культуры и спорта, и т.д. Однако в МСД отсутствует единый объединяющий и руководящий центр. МСО осуществляют свою деятельность автономно, не подчиняясь в уставном порядке какому-либо объединяющему их во все мирном масштабе руководящему органу. Следовательно МСД организационно не представляет собой единого целого. Поэтому необходимо создание новой структуры как нового направления в организации МСД, ориентированного на его совершенствование, с примерным названием «Международная организация спортивного единства — МОСЕ». В развитие этого вопроса следует заметить, что существенную роль в МСД играют три организации: МОК, Генеральная Ассамблея НОК (ГА НОК) и Генеральная Ассоциация Международных Спортивных Федераций (ГАИСФ). Однако МОК является высшим руководящим органом только в олимпийском движении, а не в МСД, и юридически ни ГА НОК, ни ГАИСФ, которые претендуют на более полные права, например в организации олимпийских игр, а также на выделение части дохода от проведения олимпиад, МОКу не подчиняются. В то же время МОК не может не считаться с той оппозицией, которую создали НОКи и МСФ. В связи с этим МОК вынужден был создавать различные комиссии и подкомитеты по разработке отдельных олимпийских проблем, проводить консультации и совещания с представителями НОКов и МСФ. Международная спортивная жизнь убедительно показала, что только единство всех трех организаций (МОК, ГА НОК и ГАИСФ) способно обеспечить прогрессивное развитие международного спортивного олимпийского движения, но для этого необходимо объединение усилий всех спортивных организаций, имеющихся в мировом спортивном сообществе. Такой организацией, которая могла бы, на наш взгляд, возглавить МСД в целом, должна стать МОСЕ.
Для консолидации спортивной жизни и координации соревнований в МСД становится необходимым создание единой организации, стоящей над МОКом, НОКами и МСФ, в интересах совершенствования управления МСД, преодолевать национальные и расовые ограничения, международные противоречия и осуществлять политику в области спорта, связанную с мирным сосуществованием. Именно проблема сохранения мира, объективно связанная с международным и олимпийским движением, по нашему мнению, позволит МОСЕ расширить контакты с различными прогрессивными общественными (спортивными) движениями.
Список литературы
1. Бугров Н.Н. //Теор. и практ. физ. культ. 1986, № 4, с. 57-58.
2. Платонов В.Н., Гуськов С.И. Олимпийский спорт: Учеб. в 2 книгах. — Киев: Олимпийская литература, 1994.
3. Родиченко В.С. Сотрудничество трех составляющих олимпийского движения: противоречия и возможные пути их разрешения //В сб. матер. науч. симп. «Международное олимпийское движение: проблемы и тенденции развития на современном этапе». — М.: Знание, 1990, с. 71.
4. Столбов В.В. Советский спорт и основные тенденции развития международного спортивного движения. /Сб. науч. тр. по матер. Всес. научно-практ. конф. «Государство, спорт, мир». — М.: ВНИИФК, 1988, с. 150.
5. Ямпольская Ц.А., Манд Р. Договоры между общественными организациями и государственными органами в социалистических странах //Советское государство и право. 1983, № 3, с. 106.
6. С.А. Ищенко, доктор педагогических наук, кандидат юридических наук, профессор. Ульяновская сельскохозяйственная академия. Проблемы управления в международном спортивном движении и его правовое регулирование (теория и практика)