Следственный аппарат России во второй четверти XVIII-XX вв.
После ликвидации в 1723-1726 гг. «майорских» следственныхканцелярий и Розыскной конторы Вышнего суда постоянно действующийспециализированный следственный аппарат прекратил существование и отсутствовалв государственном механизме нашей страны на протяжении относительно длительноговремени: со второй половины 1720-х гг. до начала 1800-х гг. Насколько можнопонять из анализа законодательства и сведений, приводимых в литературе, вовторой четверти XVIII — начале XIX в. расследованием преступлений занималсяширокий круг неспециализированных на этой деятельности судебных иадминистративных органов (исключением явились лишь временные следственныекомиссии, о которых речь пойдет далее). При этом деятельность органов властипослепетровского времени в качестве органов расследования доныне целостно неосвещалась.
Во второй четверти XVIII — начале XIX в. расследованиеуголовных дел — как и в дореформенные времена — осуществляли либоспециализированные судебные органы (а именно функционировавшие в 1730-х — первой половине 1760-х гг. Канцелярия тайных розыскных дел и Сыскной приказ),либо располагавшие с 1722-1727 гг. по 1775 г. судебными полномочиямирегиональные и местные органы общего управления (губернские и воеводскиеканцелярии). Кроме того, расследованием преступлений до начала 1780-х гг. занималисьГлавная полицмейстерская канцелярия и подчиненные ей территориальные органыобщей полиции — полицмейстерские канцелярии'. Необходимо подчеркнуть, что впроцессуальной деятельности всех перечисленных органов предварительное расследованиекак стадия не отделялось от судебного разбирательства.
Что касается обособленного досудебного производства поуголовным делам, то таковое производство во второй четверти XVIII — начале XIXв. осуществляли: во-первых, вышеупомянутые временные следственные комиссии,создававшиеся для расследования конкретных дел (главным образом по обвинениямдолжностных лиц местных и региональных органов власти), а во-вторых, основанныепо закону от 7 ноября 1775 г. уездные органы общего управления — нижние земскиесуды. Наряду с этим, начиная с 1780-х гг., досудебное производство осуществлялиуправы благочиния, учрежденные вместо полицмейстерских канцелярий, согласнозакону от 8 апреля 1782 г. «Устав благочиния или полицейский».
В отличие от органов общей полиции 1720-1770-х гг., управыблагочиния не обладали правом суда по уголовным делам (сохранив, согласно ст.70закона от 8 апреля 1782 г., право рассматривать лишь гражданские искистоимостью до 20 рублей). Полномочия же управы благочиния и подчиненных ейдолжностных лиц обшей полиции по досудебному исследованию уголовных дел нашлиразвернутое закрепление в ст.38, 61, 100-105 и 160 Устава благочиния 1782 г.
Прежде чем переходить к характеристике развитияотечественного следственного аппарата в 1800-1980-е гг., необходимо сделатьисториографическое отступление. Дело в том, что, не в пример ситуации сизысканиями по истории органов расследования второй четверти XVIII — начала XIXв., следственный аппарат России XIX-XXвв. оказался исследован на сегодняшний день относительно подробно, хотя инеравномерно. Наиболее изученной к настоящему времени следует признать реформуследственного аппарата 1860 г., обстоятельствам которой оказались посвящены двадиссертационных исследования и череда статей.
Почти столь же фундаментально прояснена история органовпредварительного расследования Советской России за 1917-1920-е гг. ' Немаловнимания ученые авторы уделили также развитию следственных органов нашей страныв XIX — начале XX в. Кроме того, в ряде работ последнего десятилетия, посвященныхсовременным проблемам уголовно-процессуального законодательства, авторыосветили (хотя и бегло) либо в целом историю следственного аппарата России напротяжении 1860-1990-х гг., либо историю отдельных частей или моделей этогоаппарата.
Возрождение отечественного специализированного следственногоаппарата в послепетровское время началось, как представляется, с изданияименного указа от 29 августа 1808 г. Согласно названному указу вСанкт-Петербурге учреждались следственные приставы (в количестве, правда, всегочетырех штатных единиц) — должностные лица, в обязанности которых входилоисключительно производство уголовных расследований. Введение должностиследственного пристава означало также восстановление административной моделипостроения следственного аппарата, поскольку означенные приставы состояли вштате городской полиции, подчиненной, как известно, с 1802 г. Министерствувнутренних дел (в 1810-1819 гг. — Министерству полиции).
При этом никаких специализированных следственныхподразделений — ни в центральном аппарате МВД, ни в его территориальных органах- поначалу не создавалось. Первое такое подразделение — следственное отделениеВторого департамента Санкт-Петербургской управы благочиния — было основаносогласно Положению о порядке производства дел исполнительных от 1 апреля 1838 г.
Неоспоримо значимым событием в истории предварительногоследствия в нашей стране — со стороны его нормативного регулирования — сталоиздание Свода законов 1832 г. Согласно положениям, помещенным в вышеупомянутуючасть вторую т.15 Свода законов, досудебное следствие было разделено на двестадии: следствие предварительное (каковое несколько позднее стало именоваться«дознанием») и формальное (впоследствии — «предварительное»).Порядок осуществления предварительного следствия регламентировался в разделе 2части 2 т, 15 «О предварительном следствии» (ст.791-881), порядокосуществления формального следствия — в разделе 3 той же части «Оформальном следствии» (ст.882-1006) '.
Однако впервые детально закрепив в Своде законов 1832 г. процессуальнуюсторону деятельности следственного аппарата России, законодатель не внескакие-либо изменения в его организацию. Основополагающее положение на этот счетбыло внесено в ст.767 ч.2 т.15 Свода законов. В названной статье сколь емко, стольи исчерпывающе говорилось: «Производство следствия и все меры, к ономуотносящиеся, принадлежат полиции». В итоге, за исключениемнемногочисленных следственных приставов в столичных и некоторых губернскихгородах (да учрежденных в 1848 г. следственных приставов по конокрадству) расследованиемпреступлений продолжили заниматься главным образом неспециализированныедолжностные лица: становые и частные приставы, земские исправники, городничие иих помощники.
Ситуация кардинально изменилась в связи с проведениемотмеченной реформы следственного аппарата 1860 г. В ходе реформы в 44 губернияхбыли введены 993 должности судебных следователей, включенных в штаты уездныхсудов. При всем том, что новоявленные следователи остались в организационнойзависимости от региональных органов общего управления (назначались министромюстиции по представлению губернатора, губернатором же распределялись иперемещались по участкам), реформа 1860 г. означала решительный поворот квоссозданию судебной модели построения органов предварительного расследования. Окончательноеформирование данной модели произошло в нашей стране с утверждением СудебныхУставов от 20 ноября 1864 г.
Согласно ст.78 и 212 Учреждения судебных установленийследователи закреплялись в штатах новообразованных окружных судов, назначаясьна должность верховной властью. По ст.249 Устава уголовного судопроизводствасудебному следователю принадлежало исключительное право осуществленияпредварительного расследования «при содействии полиции и при наблюдениипрокуроров». Стоит добавить, что в те же 1860-е гг. аналогично по судебноймодели зародился также институт военных следователей. Сообразно положениямВоенно-судебного устава 1867 г., военные следователи состояли привоенно-окружных судах.
Развитие следственного аппарата шло в пореформенные годы,прежде всего, в направлении дифференциации следственных должностей. Исходя изтребований практики, 24 октября 1867 г. были учреждены временные должностиследователей по особо важным делам при Санкт-Петербургском и Московском окружныхсудах (такие следователи получали возможность действовать на всей территориисудебного округа, не ограничиваясь следственным участком). С мая 1870 г. вштатах окружных судов появились следователи по важнейшим делам. Наконец, 1ноября 1875 г. упомянутые столичные следователи по особо важным делам получилипостоянный статус.
О возросшей роли выстроенного по судебной моделипореформенного следственного аппарата емко и образно высказался прокурорМосковской судебной палаты Н.В. Муравьев. В работе 1886 г. Н.В. Муравьевотметил, что «следователь кладет фундамент, на котором стороны, обвинениеи защита, возводят стены… Следователь в значительной степени держит в своихруках судьбу уголовной истины».
Вместе с тем, в последней трети XIX в. проявилась и хрестоматийноизвестная правительственная линия на отступление от базисных принципов СудебныхУставов 1864 г.
Применительно к следственному аппарату эта линия нашлавыражение в нарушении принципа несменяемости судебных следователей (наступавшейпосле отмеченного назначения их верховной властью). Подрывалась несменяемостьтем, что с начала 1870-х гг. Министерство юстиции почти не направляло навысочайшее утверждение кандидатуры лиц, определенных на должности следователей.В итоге, по состоянию на 1898 г., из 1487 следователей Российской империинесменяемыми являлись только 154 (10,3%) '.
Подобная ситуация глубоко противоречила закрепленнойСудебными Уставами 1864 г. модели построения следственного аппарата. В самомделе, не утвержденный верховной властью следователь формально считался временнокомандированным к исполнению должности министром юстиции. Тем самым,следственный аппарат отрывался от судебных органов, оказываясь организационнозначительно ближе к исполнительной власти. Начавшись с учрежденияподведомственных МВД следственных приставов, XIX век завершился переводомосновной части судебных следователей в непосредственное подчинение Министерствуюстиции.
Весьма показательно также, что в разработанной Комиссией Н.В.Муравьева к 1899 г. новой редакции Судебных Уставов предлагалось вовсеупразднить должность судебного следователя (что означало бы ликвидацию в Россииспециализированного следственного аппарата как такового). Согласнозаконодательным предположениям, внесенным в ст.5 и 29 подготовленного Комиссиейпроекта Устава уголовного судопроизводства, осуществление предварительногорасследования возлагалось на участковых судей, а по наиболее сложным делам — насудей окружных судов. При этом, несмотря на то, что новая редакция СудебныхУставов так и не обрела силу закона, некоторые практические шаги к упразднениюспециализированного следственного аппарата на исходе XIX в. были все жепредприняты.
В 1896 г. последовала ликвидация должностей судебныхследователей на окраинах империи — в Архангельской и Черноморской губерниях,Сибири, в Степных областях и Туркестанском крае. На указанных территорияхпроизводство предварительного следствия было передано мировым судьям'. Впрочем,дальше этого дело не пошло, и основной корпус судебных следователей продолжилработу.
Грянувшее в 1917 г. крушение монархической государственностипоначалу никак не отразилось на положении следственного аппарата. ЛиквидировавОтдельный корпус жандармов, Департамент полиции и некоторые другиеправоохранительные структуры, Временное правительство не тронуло, однако, нипрежнюю судебную систему в целом, ни судебных и военных следователей вчастности. Более того: в августе 1917 г., несмотря на все более обострявшуюсяполитическую обстановку, министр юстиции А.С. Зарудный вошел в правительство спредложением расширить штаты судебных следователей при Петроградской судебнойпалате и Московском окружном суде (соответственно на 21 и 19 штатных единиц).
В литературе не приводилось сведений, было ли реализованоданное предложение А.С. Зарудного. В любом случае, очень скоро вопрос о штатнойчисленности судебных следователей утратил всякую актуальность. В странесовершилась Октябрьская революция.
Первый же изданный большевистским правительствомзаконодательный акт, касавшийся юстиции, — упомянутый декрет «О суде»№ 1 от 24 ноября 1917 г. — изменил организацию предварительного следствия самымрадикальным образом. Согласно ст.3 названного декрета «институт судебныхследователей» безоговорочно ликвидировался. По той же ст.3 осуществлениерасследований преступлений временно возлагалось на избиравшихсятерриториальными Советами «местных судей».
При всем том, что в ряде случаев новые власти пытались напервых порах — отчасти вопреки букве декрета от 24 ноября 1917 г. — сохранитьпрежний следственный аппарат, магистральной стала линия на создание новыхспециализированных органов следствия. Уже по ст.8 все того же декрета от 24ноября 1917 г. «для производства предварительного следствия» по деламо контрреволюции, саботаже и мародерстве учреждались особые следственные комиссии,состоявшие при городских и губернских Советах рабочих, солдатских икрестьянских депутатов. Некоторое время спустя,19 декабря 1917 г. Наркоматюстиции издал Инструкцию революционным трибуналам. Согласно п. «е» ст.3Инструкции, при трибуналах — аналогично «для производства предварительногорасследования» — образовывались следственные комиссии из шести человек,назначавшихся местными Советами.
Таким образом, с самого начала формирования советскогогосударственного аппарата оказались воспроизведены судебная и административнаямодели построения органов предварительного расследования. Именно эти две моделиполучили развитие в первое послереволюционное десятилетие. Что касаетсяследственного аппарата при судебных органах, то в рамках этой модели напротяжении 1918-1920 гг. были учреждены:
1) следственная комиссия при Революционном трибунале приВЦИК (ст.4 декрета «О Революционном трибунале при ВЦИК» от 29 мая1918 г);
2) следователи-докладчики при ревтрибуналах (ст.9 Положенияо революционных трибуналах от 18 марта 1920 г);
3) народные следователи при губернском Совете народных судей(ст.30 Положения
народном суде РСФСР от 21 ноября 1920 г) !.
Наряду с этим, следователи появились и при образовавшихся в1918 г. революционных военных трибуналах. Процессуальные полномочия, права иобязанности воссозданных военных следователей были детально закреплены вутвержденных Реввоенсоветом Республики Инструкции военным следователямреволюционных военных трибуналов от февраля 1919 г., а также в особом Положениио военных следователях от 30 сентября 1919 г.
В отличие от царских времен, следственный аппарат вструктуре исполнительной власти получил в Советской России 1918-1919 гг. развитиене в стенах преемника МВД — Наркомата внутренних дел, а в органах новоявленнойВсероссийской чрезвычайной комиссии. В начале 1918 г. должности следователейпоявились в оперативных подразделениях центрального аппарата ВЧК.22 ноября 1918г. был образован единый Следственный отдел ВЧК, просуществовавший, правда, лишьдо марта 1919 г.
Что же касается территориальных органов ВЧК, то по ст.13Инструкции отделов чрезвычайных комиссий от августа 1918 г. следственныеподотделы (они же следственные коллегии) образовывались либо при каждом отделегубернской или уездной ЧК, либо при соответствующем органе в целом. Несколькопозднее, согласно положениям Инструкции чрезвычайным комиссиям на местах от 1декабря 1918 г., в каждой губернской ЧК создавался Юридический отдел, назаведующего которого возлагалось «руководство всем следственным деломКомиссии». По утвержденному тогда же штату губернской ЧК, в составЮридического отдела входило шесть следователей (в 1919 г. эти отделы сталиименоваться следственными).
Наконец, 11 августа 1921 г, была организована Следственнаячасть при Президиуме ВЧК, а также принято особое Положение о ней. СогласноПоложению основными функциями Следственной части являлись общее руководствоследственной деятельностью органов ВЧК и следствие по делам по обвинениямчекистов. Штат Следственной части был установлен в 40 человек'.
С исполнительной властью в период гражданской войны оказалсятесно связан и военно-следственный аппарат. Согласно ст.1 отмеченного вышеПоложения о военных следователях от 30 сентября 1919 г. военные следователисостояли не только при военных трибуналах, но и при окружных и губернскихвоенных комиссариатах. В соответствии же с приказом РВСР от 31 декабря 1919 г. вгубернских военных комиссариатах организовались следственно-судебные части, а вштабах военных округов — следственно-судебные отделы.
В 1920 г. собственным следственным аппаратом обзавелсяНародный комиссариат юстиции. Согласно ст.30 Положения о народном суде РСФСР от21 октября 1920 г. вводились должности следователей по важнейшим делам приОтделах юстиции губернских исполкомов, а также следователи по особо важнымделам при наркоме юстиции. Сообразно этому, установленная постановлением НКЮ от26 ноября 1920 г. новая структура наркомата включала, в частности, Отделсудопроизводства (в компетенции которого между иного закреплялась «организация…органов следствия») и Следственный отдел.
Как ни стремились царские министры юстиции отдалитьследователей от судебных органов, но до прямого включения следственныхдолжностей в аппарат Министерства они все-таки не додумались… Что же до стольживотрепещущего в конце XIX — начале XX в. вопроса о несменяемостиследователей, то в послереволюционные годы он не поднимался вовсе. Изряднораздражавшая царей следовательская несменяемость еще менее устраивалабольшевистское руководство.
После завершения гражданской войны следственный аппаратСоветской России ожидали значительные перемены. Для начала, органыпредварительного расследования подверглись преобразованию в ходе проведениясудебной реформы 1922 г. Прежде всего, стоит отметить, что еще в ходеподготовки реформы за сосредоточение следственного аппарата в судебных органахсо всей определенностью высказались делегаты IV Всероссийского съезда деятелейсоветской юстиции, проходившего с 26 по 30 января 1922 г. Соответственно, впервом Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР, утвержденном постановлениемсессии Всероссийского центрального исполнительного комитета от 25 мая 1922 г.,к числу следственных должностей — в п.5 ст.23 — были отнесены: народныеследователи при Советах народных судей и революционных трибуналах, военныеследователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции.
Несколько позднее — в связи с реформированием судебногоустройства — построение следственного аппарата было изменено. Согласно ст.32 и33 Положения о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. устанавливаласьследующая организация следственного аппарата:
1) участковые народные следователи при народных судах;
2) старшие следователи при губернских судах;
3) следователи по важнейшим делам при Верховном суде РСФСР и4) следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции.
Данная конструкция нашла окончательное закрепление в п.5 ст.23Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в редакции, утвержденной постановлениемВЦИК от 15 февраля 1923 г. В названной статье в перечень следственныхдолжностей из Положения о судоустройстве РСФСР 1922 г. были дополнительновнесены следователи военных и военно-транспортных трибуналов. Таким образом, врезультате судебной реформы 1922 г. произошло существенное укрепление судебноймодели построения следственного аппарата.
К этому стоит напомнить, что 6 февраля 1922 г. произошлоупразднение Всероссийской чрезвычайной комиссии с ее следственнымиподразделениями. Основанное же вместо ВЧК Государственное политическоеуправление при НКВД РСФСР было отнесено в УПК редакции 1923 г. к органамдознания.
Возникшая поначалу в структуре Государственногополитического управления Следственная часть при Президиуме была, приказом поГПУ от 22 августа 1922 г., реорганизована в Юридический отдел, включавший,правда, следственное отделение. Однако уже вскоре, согласно приказу ГПУ от 28февраля 1924 г., Юридический отдел подвергся ликвидации. Впоследствии,насколько удалось выяснить, обособленных следственных подразделений ни вцентральном аппарате, ни в территориальных органах ОГПУ не создавалось.
Таким образом, к 1924 г. последним осколком еще недавнодоминировавшей административной модели построения следственного аппаратаостались следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Согласно ст.10Положения о Народном комиссариате юстиции РСФСР от 1 февраля 1923 г., вНаркомате сформировалась следственная часть, структурно вошедшая в состав 4-гоподотдела IV Отдела (Прокуратуры).
Образование Союза ССР первоначально никак не отразилось наустройстве следственного аппарата. В принятых ЦИК СССР 31 октября 1924 г. первыхОсновах судоустройства Союза ССР и союзных республик «организациясудебно-следственных органов» была отнесена — по ст.15 — креспубликанскому ведению. Что касается оставленных в союзном ведении органоввоенной юстиции, то, согласно ст.5 Положения о военных трибуналах и военнойпрокуратуре от 20 августа 1926 г., военные следователи продолжили состоять привоенных трибуналах.
Утвержденное третьей сессией ВЦИК XII созыва 19 ноября 1926г. новое Положение о судоустройстве РСФСР сохранило в неприкосновенностиорганизацию следственного аппарата образца 1922-1923 гг. Очень скоро, однако,возобладали иные тенденции. И коснулись они как процессуальной, так иорганизационной сторон отечественного предварительного следствия.
С одной стороны, как не раз отмечалось в литературе, наисходе 1920-х гг. произошло фактическое стирание грани «между дознанием иследствием, между розыском и юстицией на предварительном расследовании». Вэтом отношении глубоко показательно, что в разработанном Институтом советскогостроительства и права проекте УПК РСФСР, одобренном Коллегией Наркомата юстиции12 августа 1931 г., вообще отсутствовало деление предварительного расследованияна дознание и предварительное следствие. Вместо этого в ст.8-21 проектапредусматривалась единая стадия «предварительного расследования».
С другой стороны, в условиях свертывания новой экономическойполитики, всемерного укрепления административно-командной системы управлениявостребованной оказалась модель построения следственного аппарата, кратковременнореализованная в нашей стране в далеком 1722 году. Аллегорически выражаясь, напути судебных следователей встала прокуратура.
Вопрос о передаче следственного аппарата от судовпрокуратуре впервые начал обсуждаться на страницах юридической периодики и наведомственных совещаниях еще в 1923-1924 гт. В частности, на состоявшемся в1924 г. V съезде деятелей советской юстиции за таковую передачу высказалсятогдашний прокурор Уголовно-судебной коллегии Верховного суда РСФСР А.Я. Вышинский.Однако в тот момент руководство Наркомата юстиции сочло целесообразнымсохранить судебную модель организации следственного аппарата.
Примечательно, что противником перехода следователей вподчинение прокуратуры выступил тогдашний председатель Верховного суда РСФСР П.И.Стучка. В статье 1928 г. Петр Стучка предостерегал, что таковой переход «усилитодносторонне обвинительную тенденцию предварительного следствия». В той жестатье председатель Верховного суда РСФСР подчеркнул, что «организационно-административноеподчинение следователя обвинителю противоречит нашему институту прокуратуры».
Как бы то ни было, уже в 1927 г. — в порядке эксперимента — подчинение следователей органам прокуратуры было осуществлено в Московскойгубернии. Сочтя эксперимент успешным, коллегия Наркомата юстиции 12 апреля 1928г. постановила «передать следственный аппарат в полное распоряжениепрокуратуры по РСФСР». Несколько позднее, 3 сентября 1928 г. данноепостановление Наркомата получило закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР«Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР».
Не забыли и о военных следователях. Согласно ст.4постановления ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г. военные следователианалогично перешли в подчинение органам военной прокуратуры'. Протянувшаяся с1860 г. история российских судебных следователей закончилась. Как в связи сэтим оптимистически констатировал автор статьи в ведомственном издании, «висторию развития института советских следователей вписывается новая страница,страница начавшегося подъема и роста».
Остается добавить, что в конце 1920-х гг. отечественнаяпрокуратура еще не имела ведомственной самостоятельности. Как известно, будучивоссоздана в нашей стране в 1922 г., прокуратура вошла тогда в состав Наркоматаюстиции, образовав в его структуре уже упоминавшийся IV отдел (реорганизованный27 августа 1928 г. в Управление Прокуратуры). Кроме того — по подобию царскойРоссии — поначалу были совмещены должности Прокурора Республики и Наркомаюстиции (с апреля 1928 г. Прокурор РСФСР стал заместителем наркома).
В силу названных обстоятельств, перейдя в подчинениепрокуратуры, следственный аппарат сохранил общую подведомственность Наркоматуюстиции. Ситуация принципиально не изменилась и с учреждением 17 декабря 1933 г.Прокуратуры СССР: в подчинение Прокурора Союза попали только военныеследователи да группа следователей по важнейшим делам. Окончательноеразмежевание прокуратуры и ведомства юстиции произошло лишь в 1936 г., в связис образованием союзного Наркомата юстиции.
Согласно ст.2 постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1936 г.«органы прокуратуры и следствия» отделялись от наркоматов юстициисоюзных и автономных республик и переходили в исключительное подчинениеПрокурору СССР. Соответственно, по постановлению СНК СССР от 5 ноября 1936 г.«О структуре Прокуратуры Союза ССР», в Прокуратуре СССР был образованСледственный отдел. Так в нашей стране окончательно сложилась прокурорскаямодель организации следственного аппарата.
В 1930-е гг. дальнейшее развитие получила и административнаямодель построения следственного аппарата. В конце 1930-х гг. следственныеподразделения были учреждены в органах госбезопасности и милиции,подведомственных тогда единому Наркомату — основанному 10 июля 1934 г. НКВДСССР. Приказом НКВД СССР от 22 декабря 1938 г. была образована Следственнаячасть Наркомата, которая в сентябре 1939 г. подверглась разделению наследственные части Главного управления государственной безопасности и Главногоэкономического управления. Несколько ранее, 5 августа 1939 г., следственнаячасть была учреждена и в Главном тюремном управлении НКВД СССР. Кроме того, всоответствии с приказом Наркома внутренних дел от 27 августа 1939 г.,предусматривалась организация следственных групп в отделах БХСС и уголовногорозыска территориальных управлений Наркомата внутренних дел.
В ходе последовавших в 1941-1953 гг. преобразованийНКВД-НКГБ-МГБ-МВД их следственные подразделения неизменно сохранялись, будучипополнены учрежденной 2 июля 1941 г. Следственной частью по особо важным делам(упразднена в 1954 г). Наряду с этим, в начале 1940-х гг. Следственный отделпоявился и в Главном управлении рабоче-крестьянской милиции НКВД. Послеоснования 13 марта 1954 г. Комитета государственной безопасности при
Совете Министров СССР в его структуре также образовалосьСледственное управление.
Уместно отметить, что собственным следственным аппаратомрасполагало и учрежденное в апреле 1943 г. Главное управление контрразведки«Смерш» Наркомата обороны. Согласно ст.1 разд. V Положения о Главномуправлении контрразведки Народного комиссариата обороны («Смерш») иего органах на местах от 21 апреля 1943 г. в структуре самого Главногоуправления контрразведки образовывался Следственный (Шестой) отдел. Соответственно,в структуре Управления контрразведки фронта был также предусмотрен следственный(четвертый) отдел, а в структуре Отдела контрразведки армии — следственноеотделение.
Таким образом, начиная с конца 1920-х гг., в нашей странеутвердились две модели построения органов предварительного расследования — прокурорская и административная. При этом необходимо отметить, что созданиемногочисленных следственных подразделений в органах НКВД-НКГБ-МГБ-МВД (равнокак и в органах ГУКР «Смерш») никак не регламентировалось назаконодательном уровне, а оформлялось исключительно ведомственнымираспоряжениями. В этой связи не приходится удивляться, что в «оттепельном»1957 г. известный процессуалист член-корреспондент АН СССР М.С. Строговичрешился прямо заявить, что «следователи милиции являются незаконныминститутом». Тогда же, в 1957 г., многолетнее параллельное функционированиетрех следственных аппаратов — в прокуратуре, госбезопасности и милиции — породило примечательную дискуссию.
Все началось с того, что в ходе работы шестой сессииВерховного Совета СССР IV созыва — на заседании 9 февраля 1957 г. — эстонскийдепутат Э.К. Пусэп выступил с предложением упорядочить деятельностьследственных органов. По мнению депутата, разделение следствия междупрокуратурой и милицией утратило смысл, и потому целесообразно сосредоточитьрасследование уголовных дел «в одном едином следственном органе» (онеобходимости упразднить. следователей госбезопасности речь, естественно, незаходила). Практически одновременно в февральском номере журнала «Советскоегосударство и право» за 1957 г. была опубликована статья тогдашнегоначальника Главного управления милиции МВД СССР М.В. Барсукова, в которой авторсходно высказался за создание объединенного следственного аппарата (предложив,правда, включить его в структуру МВД).
Странным образом синхронизированные выступления эстонскогодепутата и начальника Главного управления милиции всколыхнули юридическуюобщественность. На протяжении полугода на страницах юридической периодики игазеты «Известия» появились восемь статей и передовица, посвященныепроблеме организации предварительного следствия. Единодушно согласившись стезисом о необходимости образования единого следственного органа, авторы статейразошлись во мнениях касательно его ведомственной принадлежности.
Большая часть авторов (основной трибуной для которых сталжурнал «Социалистическая законность») выступили за сосредоточениепредварительного следствия в органах прокуратуры. Судьи Верховного суда РСФСР С.В.Бородин и А.Я. Грун предложили — в духе 1920-х гг. — сосредоточить следственныйаппарат в органах Министерства юстиции. Наконец, И.Д. Перлов и М.Ю. Рагинскийпривели доводы как в пользу передачи следователей в систему Минюста, так и всистему МВД. Характерно, что отмеченные авторы так и не вышли в своихрассуждениях за рамки существовавших на тот период моделей построенияследственного аппарата.
А вот среди откликов на дискуссию, поступивших в редакциюжурнала «Советское государство и право», мелькнуло более оригинальноепредложение. Представленный редакцией как «заместитель транспортногопрокурора Калининской железной дороги тов. Голишников» высказался засоздание «самостоятельного органа по расследованию всех уголовных дел».Кроме того, весьма примечательное анонимное мнение об основании следственногоуправления при Верховном Совете СССР мимоходом подверглось критике в статье Ф. Бердичевскогои О.И. Чистякова.
Аналогично негативно о подобном замысле высказался тогда и М.С.Строгович. Рассматривая в вышеотмеченной статье 1957 г. различные вариантыведомственной «привязки» следственных органов, ученый эмоциональноотметил: «Ведь не создавать же Министерство предварительного следствия!»' Как бы то ни было, пусть и преимущественно в негативном контексте, речь зашлаоб учреждении в нашей стране — впервые со времен «майорских» канцелярийПетра I — ведомственно самостоятельного следственного аппарата.
Между тем, столь активно развернувшееся на страницах печатиобсуждение проблем организации предварительного следствия угасло столь жевнезапно, как и началось. Разумеется, подобная дискуссия не могла возникнутьспонтанно (как наивно полагать, что депутат Э.К. Пусэп и комиссар милиции М.В. Барсуковмогли по собственной инициативе озвучить мысль о едином следственном органе). Судяпо всему, в условиях проводившейся в те годы масштабной административнойреформы и начавшей разворачиваться реформы судебной в каких-то высокихкабинетах в самом деле начала вызревать идея о соединении следственныхаппаратов прокуратуры и МВД.
Кто персонально в руководстве страны взялся «продвигать»эту идею, установить сейчас вряд ли возможно. Несомненно другое: поддержки вПрезидиуме ЦК данная инициатива, в конце концов, не получила, и вопрос был снятс повестки дня. В итоге, в ходе проведения судебной реформы 1956-1964 гг. были de jureзакреплены прокурорская и административная модели организации следственногоаппарата.
Согласно ст.28 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР исоюзных республик от 25 декабря 1958 г., осуществление предварительногоследствия возлагалось на следователей прокуратуры, а по специальной категориидел — на следователей Комитета государственной безопасности. Следственныйаппарат в органах внутренних дел не предусматривался. Как в связи с этим — наобсуждении проекта Основ уголовного судопроизводства на заседании ВерховногоСовета СССР 25 декабря 1958 г. — высказался генеральный прокурор СССР Р.А. Руденко,«освобождение милиции от не свойственной ей функции предварительногоследствия, которую она сейчас фактически выполняет, позволит ей направить своиусилия на предупреждение преступлений, принятие необходимыхоперативно-розыскных мер для раскрытия преступлений и розыска преступников иведение дознания…».
Несколько позднее аналогичные нормы получили закрепление и вуголовно-процессуальных кодексах союзных республик. Так, согласно п.7 ст.34Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 г., в перечень следственныхдолжностей оказались включены только следователи прокуратуры и следователиорганов государственной безопасности. В свою очередь, согласно ст.125 данногокодекса, на следователей прокуратуры возлагалось «предварительноеследствие по уголовным делам», а на следователей КГБ -• «по делам опреступлениях, предусмотренных статьями 64-70, 72, 73 и 79» УК РСФСР 1960г.
С этого времени объем дел, расследуемых следственнымиподразделениями органов прокуратуры, стал возрастать. Так, если в 1960 г. вРСФСР следователями прокуратуры было окончено производством 184 405 уголовныхдел, то в 1961 г. — 244 280, а в 1962 г. — уже 256 1 23. Но уже очень скоро былсделан шаг назад: согласно указу Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля1963 г. функция предварительного расследования была предоставлена органамвнутренних дел (тогда — Министерства охраны общественного порядка).
В связи с этим Генеральная прокуратура СССР обязываласьпередать основную часть штатной численности следователей в Министерство охраныобщественного порядка. Кроме того, с середины 1960-х гг. начало происходитьнеуклонное увеличение круга дел, подследственных органам внутренних дел (чтопроисходило за счет сокращения круга дел, подследственных прокуратуре). Витоге, число дел, расследовавшихся следователями МООП-МВД, нарастало год отгода: 1964 г. — 256 815 дел, 1974 г. — 457 173 дела, 1989 г. — 976 123 дела. Соответственно,в 1990 г. следователями МВД было расследовано свыше 90% уголовных дел, аследователями прокуратуры — 9,1% дел.
При этом, если в первые годы существования следственныхподразделений в органах МООП-МВД они подчинялись непосредственно вышестоящимследственным отделам и управлениям (а не руководителям соответствующегорайонного или областного органа внутренних дел), то с 1968 г. следственныеподразделения были включены в состав местных органов внутренних дел на праваходной из служб и подчинены начальникам этих органов. Сложилась ситуация скольабсурдная, столь и прямо противоречащая статусу следователя в уголовномпроцессе. В самом деле, как лицо процессуально независимое и самостоятельноеследователь был управомочен давать обязательные для исполнения отдельныепоручения органу дознания — с 1968 г. получалось, что своему собственномуначальнику. В подобных условиях не приходиться удивляться, что в последнейтрети XX века в нашей стране обрела актуальность вневедомственная модельорганизации следственного аппарата.
Дискуссия о принципах построения следственного аппаратавозобновилась — хотя и в несравненно более скромных масштабах, нежели чем в1957 г. — во второй половине 1960-х гг. С одной стороны, в этот периодактивизировались сторонники передачи предварительного следствия всецело ворганы внутренних дел. С другой — в монографии 1966 г. и в диссертации 1967 г. российскийпроцессуалист В.А. Стремовский не только впервые обосновал оптимальностьвневедомственной модели построения следственного аппарата, но и выдвинулдетально проработанное предложение о создании Следственного комитета при СоветеМинистров СССР.
По мысли В.А. Стремовского, следственные подразделения МВД (вто время — МООП), прокуратуры и (!) КГБ подлежали ликвидации. Взамен этогообразовывался упомянутый Следственный комитет с территориальными органами науровне союзных республик, краев, областей, а также городов и районов. Повнутренней структуре Комитет и его органы предполагалось разделить на отделы,специализировавшиеся по категориям расследуемых уголовных дел. Попутно (ориентируясь,по всей очевидности, на опыт царских времен, но прямо об этом не упоминая) В.А.Стремовский предложил вести институт кандидатов на должность следователя.
Масштабные замыслы В.А. Стремовского не нашли, впрочем,зримого отклика ни в ученом мире, ни в руководстве страны. Характерно при этом,что, согласно проведенным в 1969 г. опросам следственных работников прокуратурыи МВД, за организацию ведомственно самостоятельного Следственного комитетавысказалось соответственно 48 и 45,9% из них.
Научно аргументированная В.А. Стремовским данная модельстала впервые переходить из теоретической в практическую плоскость в 1977 г. Тогда,по свидетельству С.И. Гусева, был разработан проект Положения о Государственномкомитете СССР по следствию. Судьба проекта названного Положения сложилась,впрочем, не лучшим образом. Получивший вначале поддержку в ПрезидиумеВерховного Совета СССР данный законопроект впоследствии был отклонен безрассмотрения на сессии.
Вопрос о создании вневедомственного Следственного комитетаобозначился на повестке дня и в начале 1980-х гг. Пост руководителя Комитетапредложили занять В.И. Теребилову, в ту пору — министру юстиции СССР. На данноепредложение В.И. Теребилов ответил отказом, сочтя, что у Комитета «будутбогатая вывеска и очень скромные возможности». Сыграло ли рольотрицательное мнение министра юстиции, или сказались еще какие-то факторы, нозамысел об учреждении в Союзе ССР независимого следственного органа не был вочередной раз реализован,
Особую актуальность идея вневедомственного следственногоаппарата обрела в годы «перестройки». Одним из первых на эту темузаговорил тогдашний председатель Верховного суда Башкирской АССР Ш.К. Вахитов. Встатье 1988 г. он предложил — хотя и в перспективе — образовать Следственныйкомитет СССР, подотчетный Верховному Совету.
Показательно, что в конце 1980-х гг. в пользу создания вневедомственногоследственного органа высказалось 72,2% опрошенных сотрудников следственныхподразделений МВД и прокуратуры г. Уфы и 71,7% — г. Омска. В ходе проведенногов 1989 г. редакцией издательства «Юридическая литература» авторитетного«круглого стола» аналогично за учреждение ведомственно независимогоСледственного комитета выступили такие видные ученые и практические работники,как С.И. Гусев, А.П. Гуляев, В.Г. Новиков, Т. Г Морщакова.
Согласно п.7 резолюции XIX Всесоюзной партийной конференцииот 1 июля 1988 г. «О правовой реформе» предлагалось вывестиследственные подразделения из подчинения республиканским и местным органамвнутренних дел и создать на их основе централизованный следственный аппарат, новходивший все же в структуру МВД. Проводившийся в связи с этим в 1987-1988 гг. эксперимент,в ходе которого следственные подразделения действовали в условиях служебной ипроцессуальной самостоятельности, подтвердил эффективность такого решения.
В апреле 1989 г.1 Съезд народных депутатов СССР акцентировалвнимание на создание самостоятельного, не подверженного ведомственным и местнымвлияниям следственного аппарата. Согласно ст.5 постановления Верховного СоветаСССР № 1438-1 от 18 апреля 1990 г., Комитету Верховного Совета СССР по вопросамправопорядка и борьбы с преступностью, Комитету Верховного Совета СССР позаконодательству и Совету Министров СССР было поручено внести предложения осоздании «союзного Следственного комитета». Комитетом по вопросамправопорядка и борьбы с преступностью соответствующий законопроект былподготовлен уже к началу 1991 г.
Весьма показательно, что одним из сторонников созданиявневедомственного следственного аппарата явился в ту пору не кто иной, какГенеральный прокурор СССР Н.С. Трубин. Выступая в феврале 1991 г. на совещанииработников прокуратуры, Н.С. Трубин со всей определенностью высказался как заликвидацию в органах прокуратуры следственных подразделений, так и за созданиевневедомственного Следственного комитета.
Идея о создании независимого органа предварительного расследованиянашла отклик и на республиканском уровне. К сентябрю 1990 г. межведомственнойрабочей группой специалистов в составе ряда известных ученых и практическихработников был разработан пакет законопроектов: «О Следственном комитетеРСФСР», «О статусе следователя», «О внесении изменений идополнений в УПК РСФСР», «Об ответственности за неуважение кследователю и воспрепятствование его деятельности». В этих документахсодержались расчеты и пояснения, а также разработка механизма формированиявневедомственного, единого и подотчетного непосредственно Верховному СоветуРСФСР в качестве конституционного органа Следственного комитета.
В декабре 1990 г. II Съезд народных депутатов РСФСР поручилВерховному Совету РСФСР начать работу по формированию самостоятельных органовпредварительного следствия. Как одно из обязательных и важнейших направленийреформирования системы правоохранительных органов нашей страны создание «единогоследственного аппарата» было детально обосновано и в Концепции судебнойреформы в РСФСР, утвержденной, как уже упоминалось, постановлением ВерховногоСовета РСФСР № 1801-1 от 24 октября 1991 г. В итоге, однако, к моменту распадаСССР и началу проведения судебной реформы 1990-х гг. каких-либо практическихшагов по реорганизации следственного аппарата предпринято не было.