Содержание
Введение
1. Система местного управленияроссии конца xv — начала XVI века
1.1 Социально-экономические и политические предпосылкиреформ
1.2 Эволюция наместничьего управления
2. Правовой статус органов местного самоуправления России ВXVI — XVII вв.
2.1 Причины введения губного и земского управления
2.2 Формирование и деятельность губных учреждений
2.3 Организация и функциональная характеристика земскихорганов
Заключение
Список использованных источников и литературы
Введение
Актуальность темы обусловленатем, что проблема эволюции системы местного самоуправления, от состояния и эффективногофункционирования которой, как одного из важнейших звеньев государственного аппарата,в немалой степени зависит и дееспособность всего государства, является одной изосновных на протяжении всей истории Российского государства.
Значительный интерес в этом отношениипредставляют реформы первой половины XVI в., проведенные в правление Ивана Грозного и ознаменовавшие собойважный шаг по пути превращения России в сословно-представительную монархию. Новыеявления государственно-правовой жизни, необходимость решения стоявших перед центральнойвластью задач и, вместе с тем, обнаруживавшиеся несостоятельность наместничьей системыуправления и ее несоответствие требованиям времени поставили на повестку дня вопросо важности поиска иной модели местного управления, основанной на принципах, наиболеесоответствовавших новой форме правления Русского государства.
Одним из главных направлений правительственнойполитики по укреплению государственного аппарата стало проведение губной и земскойреформ, впервые конституировавших российские институты самоуправления. Однако, несмотряна то, что губные и земские учреждения представляют собой одно из любопытнейшихявлений политико-правовой действительности Российского государства, опыт их законодательногорегулирования и практической деятельности широко не известен. В связи с этим, представляетсяочень важным комплексное исследование направлений деятельности, правового положенияи значения возникших органов самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственностиновых и прежних местных учреждений, позволяющие получить целостное представлениео закономерностях возникновения и развития в Русском государстве института самоуправления.
Объект исследования — институтместного самоуправления в Российском государстве, история его формирования и развития.Предметом исследования являются реформы местного самоуправления в Россиив период конца XV — начала XVII вв.
Цель исследования — на основеанализа материалов о деятельности органов местного управления исследовать проблемысоздания, организации, правового положения и деятельность органов местного самоуправленияв период конца XV — начала XVII века.
В рамках общей цели исследованияставятся следующие задачи:
исследовать социально-экономическиеи политические предпосылки реформирования системы местного самоуправления в периодXV-XVI в.в.;
проследить основные направления правительственнойполитики по реорганизации существовавшей системы местного управления;
проанализировать причины введениягубного и земского управления;
выяснить особенности формированияи деятельности новых органов местного самоуправления — губных и земских учреждений,рассмотреть компетенцию новых учреждений;
определить значение проведенных реформместного управления.
При определении хронологическихрамок работы была принята во внимание периодизация курса истории государстваи права России, определяющими факторами которой являются социально-экономическийуклад общества и уровень государственного развития, в связи с чем исследуется деятельностьучреждений местного управления конца XV — начала XVII в. в. За этот период произошло нетолько реформирование управления кормленщиков, но и проведены белее кардинальныепреобразования в этой сфере — губная и земская реформы.
местное самоуправление россия земской
1. Система местного управления россии конца xv — начала XVI века
1.1 Социально-экономические и политические предпосылкиреформ
Объединение русских земель под властьюМосковского княжества завершилось в первой четверти XVI века, когда в состав Русского, теперь уже Российского государства,вошли Северские земли (1500-1503г. г.), Псков (1510), Смоленск (1514), Рязань (1521).Образование единого государства в условиях восходящей стадии развития феодальныхотношений и отсутствия сколько-нибудь реальных элементов буржуазных связей повлеклоза собой значительные изменения в его социальной структуре, экономическом и политическомстрое.
В XVI веке в сельском хозяйстве наблюдался рост земледельческой культуры,освоение новых земель, применение новых методов сельскохозяйственного производстваи распространение пашенного земледелия. Крестьянами были распаханы огромные массыземель и созданы тысячи новых поселений. На освоенных землях широко использоваласьтрехпольная система земледелия, и развивалась новая земледельческая культура. Наблюдалсяи некоторый рост продуктивности сельскохозяйственного производства.
Наряду с развитием земледелия наиболеесущественным моментом в экономике Русского государства XV- XVI вв. являлся рост общественногоразделения труда, что нашло свое выражение в развитии ремесла, городов и торговли.Разделение труда между земледелием и ремеслом, отделение последнего от сельскогохозяйства, появление отдельных районов, специализирующихся на производстве какой-либоведущей группы товаров (что определялось производственными и географическими условиямирегионов) приводило к росту товарного обращения.
Материальной основой процесса ликвидациифеодальной раздробленности и создания централизованного государства являлось постепенноепреодоление экономической замкнутости отдельных русских земель и установление рыночныхсвязей между ними. Этот процесс роста товарного обращения, усиление обмена междурайонами, развитие рынков и постепенное установление между ними прочных связей,стал одним из определяющих моментов экономического развития России XV — XVII в. в.,причем, именно в конце XV — первой четверти XVI века были созданы важнейшие экономическиепредпосылки образования всероссийского рынка.
В первой половине XVI века в различных местностях страныстали появляться мелкие сельские торжки, которые охватывали население небольшогорайона. На основе мелких местных рынков складывались областные рынки, крупнейшимицентрами которых были Новгород, Тверь, Москва.
Рост товарного производства к серединеXVI века, давший возможность увеличитьколичество товаров, предназначенных для вывоза за рубеж, укрепление международногоавторитета России содействовали развитию и внешней торговли. Присоединение Смоленскаоткрыло удобный путь для торговли с Литвой. Завоевание Астрахани и Казани способствовалоразвитию торговли с прикаспийскими и среднеазиатскими рынками. Открытие англичанамСеверного морского пути в Россию и организация в Англии Русской торговой компанииактивизировали внешнеторговые связи с Западной Европой [4].
В конце XV- первой половине XVI в. в. наблюдаласьперестройка феодального землевладения, проявлениями которой стали, с одной стороны- кризис крупного боярского землевладения, с другой — интенсивное развитие землевладениямонастырского и поместного. В условиях развития товарного обращения постепенно происходилоразорение старинных княжеских и боярских фамилий, земельные владения которых нередкозакладывались, дробились на части, а иногда и продавались. В то же время распространяласьи укреплялась новая форма собственности на землю — поместье.
Товарно-денежные отношения в различныхформах все глубже проникали в феодальное хозяйство, те меры, которые предпринималисьсредними и мелкими землевладельцами в XVI в., изыскавшими средства для своего обеспечения, видимо, большесоответствовали новым экономическим условиям, чем прежние приемы ведения хозяйства,характерные для крупных вотчинников. Потребность феодалов в деньгах заставляла повышатьдоходность их землевладений за счет увеличения оброков, введения собственной запашки,перевода крестьян на барщину. В конечном итоге замена натурального оброка денежнойрентой, уменьшение крестьянских наделов за счет роста барской запашки, а к томуже и рост государственных налогов и повинностей вызвали тот общий подъем классовойборьбы, выражавшейся в самых различных формах: от ересей до открытых выступленийкрестьян, холопов и городского населения против феодалов [4].
Будучи временем глубоких сдвиговв области экономики, рассматриваемый период характеризуется не менее важными изменениямии в сфере классовых отношений, среди которых важнейшее место занимают измененияв структуре класса землевладельцев, что выразилось в появлении внутри феодальногокласса особой группы дворян — помещиков.
Дворянство поддерживало центральнуювласть не только на первоначальном этапе централизации, когда происходил процесссобирания земель в единое государство, но и тогда, когда центром тяжести государственнойполитики стала перестройка власти и управления на началах самодержавия. Дворянствовидело в государственной централизации прочную гарантию своих классовых интересовприменительно к новым экономическим условиям, а потому стремилось к укреплению центральнойвласти, так как было заинтересовано в решительной перестройке центрального и местногоаппарата власти и управления, в котором дворянство стремилось играть решающую рольи, с помощью которого, возможна была бы эффективная защита их феодальной собственности,а также удержание в покорности феодально-зависимого населения.
Если позиция дворянства в процессесоздания централизованного государства представлялась более определенной, то позициябояр по отношению к проводимым реформам не была столь однозначной. «Боярствоборолось (и то не всегда и далеко не всё) не вообще против всякой централизации,а за такую централизацию, которая более бы соответствовала его социальным и политическиминтересам. и главным условием этого ставило ограничение самодержавия Боярской думой[8, стр.23].
Второй наиважнейшей чертой, характеризующейизменения в области классовых отношений в XV — XVI в. в., было возрастание удельноговеса и политической активности городского населения и вместе с тем установлениеих союза с поместным дворянством. „Верхи посада“, так же как и дворяне,были заинтересованы в усилении царской власти, в принятии мер, направленных противстарой феодальной знати, в более решительной внешней политике.
В связи с развитием товарно-денежногообращения определенные изменения происходят и с сельским населением. К серединеXVI в. все больше проявляется расслоениекрестьянства. Из состава крестьянской общины выделяются, с одной стороны — ряд богатейшихкрестьян, имеющих значительные денежные средства, с другой — происходит пауперизацияи обезземеливание основной массы сельского населения, что в свою очередь, уже кконцу XV в. привело к появлениюна Руси бобылей, новоприходцев и половников.
Итак, конец XV- начало XVI века являлись временемкрупных изменений в государстве. Общий экономический подъем, рост сельскохозяйственногопроизводства, ремесла, торговли, разрушение натурально-замкнутого феодального хозяйстваповлекли за собой перемены во всех сферах социальной, культурной и конечно же, политическойжизни.
В этих условиях существовавшая досередины XVI в. политическая формаРусского феодального государства — раннефеодальная монархия, не могла остаться безизменений. Необходимость мобилизации всех слоев господствующего класса вокруг царскогопрестола для борьбы с нарастающим движением крепостных крестьян и посадских людейпротив феодального государства, задача вытеснения феодальной знати с ведущих позицийи усиление политической роли поместного дворянства, становившегося опорой государства,необходимость дальнейшего укрепления царской власти привели к изменению формы правленияРусского государства: в середине XVI в.начинает складываться сословно-представительная монархия, являющаяся промежуточнойформой между раннефеодальной и абсолютной монархиями, то есть такая форма правления,при которой власть монарха ограничивается органами сословного представительстваот различных сословий: местными органами, построенными на началах сословного представительства.
XVI век стал временем глубоких перемен в истории России, связанных,прежде всего, с реформами, проведенными в годы правления Ивана Грозного и имевшимисвоей целью укрепление централизованного государства. В период сословно-представительноймонархии в основном закончилось образование Русского централизованного государства.Дальнейшее поступательное развитие было невозможно и без существенной перестройкигосударственного аппарата. В изучаемый период Боярская Дума продолжает играть важнуюроль в системе высших органов государства. Но в самом составе этого органа происходятнекоторые изменения: все более утрачивается аристократический характер БоярскойДумы и усиливается представительство дворян.
Среди высших государственных учрежденийпоявляются новые органы — Земские соборы, созываемые для решения наиболее важныхгосударственных вопросов: избрания царей, решения вопросов о войне и мире, установленияновых налогов, принятия законов. Решения Соборов в значительной мере определялиосновные линии внутренней и внешней политики правительства и в начале своего существованияслужили опорой монархии и укрепляли царскую власть.
На смену дворцово-вотчинной системеприходят органы центрального управления — приказы, способствующие укреплению государственногоаппарата. Дворянская чиновная бюрократия, специальный аппарат, становившийся весьмагромоздким, начинал играть все более важную роль в политической жизни страны.
Процесс централизации, становлениесословно-представительной монархии, ограничение прежних прав княжеско-боярской аристократиии усиление классовых противоречий не могли не вызвать реформы местных учрежденийи создания новых органов, построенных на „иных политических принципах, отличныхот личного вассалитета и вотчино-приказных начал и институтов периода феодальнойраздробленности“ [18, стр.12].
На смену кормлениям приходит системаорганов губного и земского самоуправления. Переход к этой системе означал введениесовершенно иного принципа: вместо представителей центра, управлявших местными территориями,вводятся органы сословного представительства.
1.2 Эволюция наместничьего управления
Местное управление до середины XVIвека строилось на основе системы кормлений. Государство подразделялось на уезды- наиболее крупные административно-территориальные единицы. Уезды делились на станы,станы на волости. Впрочем, полного единообразия и четкости в административно-территориальномделении еще не выработалось. Наряду с уездами, кое-где сохранялись еще „земли“,существовали также „разряды“ — военные округа.
Во главе отдельных административно-территориальныхединиц, на которые стало делиться Русское государство, стояли должностные лица- представители центра. Эти должностные лица содержались за счет местного населения- получали от него „корм“, т.е. проводили натуральные и денежные поборы,собирали в свою пользу судебные и иные пошлины. Кормление, таким образом, было одновременновидом государственной, военной и иной службы и формой вознаграждения княжеских вассаловза нее.
Кормленщики были обязаны управлятьсоответствующими уездами и волостями собственными силами, т.е. содержать свой аппаратуправления (тиунов, доводчиков, праведчиков и др.) и иметь собственные военные отрядыдля обеспечения внутренних и внешних функций феодального государства.
Управление городом и уездом возглавлялна началах кормления наместник, административное подразделение — волость находиласьв ведении волостеля. Агентами наместников и волостелей являлись тиуны, доводчики,праведчики и другие. Характерным является и то, что как в грамотах наместничьегоуправления, так и в Судебниках говорится не только о кормленщиках, но и об их агентах.В этих законодательных актах прослеживается особое внимание законодателя к такомулицу в аппарате наместника как тиун, что может быть объяснено его особой ролью.Тиун, фактически сосредоточив все функции по управлению уездом или волостью в своихруках, творив суд и расправу над местным населением, являлся, таким образом, посредникоммежду самим кормленщиком и местными жителями. Вместе с тем следует отметить, что,несмотря на такую весомую роль в управлении, на практике тиун, так же, как и другиеагенты, являлся холопом наместника и находился в личной зависимости от последнего,что нашло свое закрепление в законодательстве.
Главным должностным лицом на местномуровне, ответственным за действия своего аппарата, является наместник. Что же касаетсяправедчиков и доводчиков, то они остаются по-прежнему личными агентами кормленщика.Таким образом, одной из отличительных черт наместничьей системы управления являетсяосуществление наместниками и волостелями функций по управлению не с помощью официальныхдолжностных лиц, а при содействии находящихся в личной зависимости от кормленщикалиц.
Среди административных полномочийнаместников следует указать на осуществлении ими деятельности в области поземельныхотношений — участие в таких хозяйственных делах, как сдача на оброк пустых княжескихземель, иногда непосредственное участие в подряде на льготу новых тяглецов, надзорза деятельностью княжеских слободчиков, дворских и приказчиков. Кроме этого, местныевласти контролировали заключение важнейших сделок, ведали организацией торговли,в том числе межгосударственной. Наместничьей администрацией осуществлялись некоторыеполицейские функции: наблюдение за порядком на пирах и братчинах, запрещение въездана подведомственную территорию посторонних людей и т.д. Нельзя не отметить еще однуочень важную сферу административной деятельности кормленщиков — это организациявоенного дела на подведомственной территории. Полномочия местной власти в военнойсфере могут быть сведены к нескольким основным направлениям: наместники могли возглавлятьместные дворянские ополчения, надзирать за городскими укреплениями и гарнизоном,возглавлять защиту осажденного города. Именно через их аппарат шли распоряжениякнязя о сборе на службу. Кроме того, в крупнейших приграничных городах администрациякормленщиков выполняла важнейшие дипломатические функции, проводя в жизнь внешнеполитическуюлинию великокняжеской власти, олицетворением которой она и являлась на местном уровне:это приемы посольств, участие в переговорах с соседними державами, заключение межгосударственныхсоглашений и т.д.
Но, все же, основной функцией наместниковбыло отправление правосудия, именно это направление деятельности детально регламентируетсязаконодателем в Уставных грамотах и в Судебниках. Судебные функции занимали одноиз центральных мест в деятельности кормленщиков и их аппарата, пошлины от отправлениякоторых являлись к тому же весьма существенным источником их доходов. Компетенциянаместников в данной сфере распространялась на самый широкий круг дел как гражданского,так и уголовного характера. И именно в судебной деятельности местных властей заизучаемый период произошли наиболее существенные перемены, связанные с совершенствованиеморганизации судопроизводства, усилением контроля, и которые существенным образомповлияли на деятельность кормленщиков.
Общая характеристика направленийдеятельности наместничьих органов позволяет сделать вывод, что их компетенция носилауниверсальный характер и не сводилась только к сбору налогов и осуществлению суда.Являясь представителями великокняжеской власти на местах, они выполняли основныефункции аппарата власти и поэтому были наделены судебными, административными и финансовымиполномочиями. Сосредоточивая в своих руках все важнейшие нити, они пронизывали всесферы управления, представляя тем самым каркас существовавшей тогда системы местныхучреждений. В этом и заключалось качественное отличие кормленщиков от других должностныхлиц на местах, выполнявших частные, зачастую одноразовые поручения.
Система наместничьего управления,как одно из средств объединения русских земель воедино, на первоначальном этапецентрализации сыграла прогрессивную роль, благодаря универсальности функций кормленщиков.
Таким образом, оценивая деятельностькормленщиков в функциональном отношении можно прийти к выводу, что наместники иволостели, обладавшие всеобъемлющими полномочиями, являлись вполне самостоятельными,автономно действовавшими на местах (от имени и по распоряжению великого князя) органамиуправления.
Однако ко второй половине XV в., правительство приходит к пониманиюнеобходимости установления контроля над местными властями, а также регулированияих деятельности. Предпринимаемые законодателем меры постепенно складываются в целыйплан, направленный к стеснению, а потом и к отмене кормлений.
Этот план включал в себя три направления:
1. Законодательное урегулированиедеятельности местного аппарата;
2. Ограничение компетенции наместников;
3. Установление контроля над местнымиорганами.
Прежде всего, правительство сталоточнее определять законодательным путем, установившиеся в силу обычая или практикиправа и ответственность кормленщиков. Среди этих мер можно выделить следующие:
регламентирование размера кормови законодательное установление порядка их сбора (ст.38, 40, 65 Судебника 1497 г.), а также точного размера пошлин и штрафов;
установление порядка обжалованиядействий кормленщиков (ст.45 Судебника 1497, ст.75 Судебника 1550 г.);
установление ответственности кормленщикови их людей за злоупотребления и нарушения по службе (ст.67, 69-71, 75 и другие).
Судебник 1550 г. вносит не менее важные изменения и в другом направлении, отчетливо проводя линию на укреплениеи развитие новых учреждений в системе местного управления. Продолжая оставатьсявплоть до 50-х годов XVI века главнымиорганами в аппарате местного управления Русского государства, наместничье управлениечем дальше, тем сильнее испытывало давление со стороны возникающих в процессе развитияцентрализованного государства новых институтов. Важнейшим из этих институтов, развитиекоторого приходится на первую половину XVI века, был институт губных старост. Новшество, вносимое Судебником 1550 г. и заключалось в том, что Судебник санкционировал развитие губных учреждений,вводя их в общую систему местного управления и устанавливая взаимоотношения с нимистарых органов — кормленщиков.
Стремясь устранить существующие трениямежду местными органами и подведомственным населением, снизить возможность злоупотребленийкормленщиками своей властью, а также завоевать популярность у местных феодалов,законодатель вводит правило, согласно которому при рассмотрении судебных дел наместникомили тиуном должны присутствовать „добрые“ или „лучшие“ люди.Привлечение местного населения было направлено не только на осуществление контрольныхфункций над деятельностью наместников, но и на постепенное их упразднение. Сам посебе факт участия земских властей в наместничьем суде не являлся до середины XVI в. новостью, однако Судебник 1550 г. пошел гораздо дальше по линии расширения роли и значения старост и „лучших“ людей вместном управлении — участие земских властей Судебник превращает в общую и обязательнуюнорму. Во-первых. Судебник предписывает, что в тех волостях, где ранее не было земскихвластей, им быть; во-вторых, подчеркивает обязательность их участия для всех наместникови волостелей без исключения, теперь даже в мелких судебных делах кормленщики ставятсяпод контроль выборных местных представителей.
Помимо своего прямого и непосредственногоучастия в наместничьем суде старосты выполняли еще одну очень важную функцию, аименно: осуществляли составление разметных книг в городах. Книги эти представлялисобой списки посадского тяглого населения с указанием, „сколько рублев ктоцаревы и великого князя подати дает“. Именно с помощью разметных книг определяласьзаконность или незаконность исков посадских людей между собой и исков населенияк наместникам. При этом, в качестве обязательного условия законности исков к наместникам,Судебник ставил присылку старостами и целовальниками в Москву разметных книг. Атак как они составлялись старостами и хранились у них, они (старосты) тем самымполучили возможность оказывать влияние на исход исков.
Судебник 1550 г. содержит еще очень важную норму, посвященную контрольным функциям земских властей. В этой статьеопределяется порядок рассмотрения дел при докладе наместниками результатов своеготруда в вышестоящей инстанции. В случае спора при докладе участвуют земские власти,которым отводится решающая роль при рассмотрении споров.
Оценивая деятельность „лучших“людей в местном управлении, можно определить функции земских властей, в основномкак контрольные, осуществление которых может быть сведено к четырем формам: во-первых- участие непосредственно в самом судебном процессе, во-вторых — участие при докладедела в вышестоящей инстанции в случае спора, в-третьих — составление размерных книг,в-четвертых — дача санкции при аресте и взятии на поруки.
Отчетливо выраженная тенденция Судебника 1550 г. на усиление контроля над наместничьим управлением „снизу“ дополняетсяконтролем со стороны центральных органов и прежде всего через институт доклада,что уже было отмечено выше. Таким образом, два вида контроля — со стороны местныхобществ и со стороны центральной власти — дополняли друг друга, имея своей цельюограничение власти и произвола со стороны наместников и волостелей в отношении подвластногонаселения.
Специфика правового положения наместникови волостелей в системе местного управления, их функциональные особенности позволяютвыделить некоторые особенности этой системы управления:
»натуральный" характеруправления, что проявлялось в той форме, в которой получал вознаграждение наместникза исполнение обязанностей по управлению;
«личный» характер службыв аппарате кормленщиков, что выражалось в отношениях личной зависимости лиц, входившихв состав наместничьей администрации от возглавлявших местные органы наместникови волостелей;
универсальность выполняемых местнымиуправителями функций, а именно всеобъемлющий характер полномочий кормленщиков, сосредоточившихв своих руках административные, военные, финансовые и судебные полномочия.
С течением времени кормленая системав том виде, в каком она была представлена в XIV-XV веках, приходит в упадок. Кризис системыместного управления выразился как во внутренних, так и во внешних проявлениях. Во-первых,сокращаются сроки пребывания кормленщиков на должности, видимо, чтобы перепуститьчерез кормления возможно большее число лиц, князья стали сокращать сроки кормлений.Для последней четверти XV в. наиболееобычным сроком следует считать годичный. В виде особой милости князь «перепускал»кормленщика на второй год, давая прибавку к первому году четверть кормления, половину,три четверти или даже целый год. Во-вторых, наместничества теряют свою целостность.Распространенными становятся кормления, данные в управление нескольким наместникам.Уже к концу XV в. известны случаивыделения в особые кормления должностей тиуна, доводчика, приведчика, а в первойполовине XVI в. это становится болеераспространенным явлением.
Эти перемены не прошли бесследно,они изменили саму суть этой системы управления, так как в итоге кормленщик из судьии управителя превращался в простого сборщика налогов. Не занимаясь управлением,а часто и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, наместник приспосабливалсяк такому положению, либо посылая для сбора дохода своих людей, либо сдавая пожалованныйему доход на откуп. [19, стр.348]
Дробление кормлений в самых разнообразныхформах, сокращение сроков кормленой службы разрушительно влияли на наместничью системууправления извне, но существовали так называемые и внутренние проявления кризиса.По мере развития и усиления княжеской власти из всей массы кормленых доходов происходитизъятие наиболее доходных статей. Фискальный интерес побуждал изъять из рук наместниковтакие доходные статьи, как различные таможенные пошлины. Все это в итоге приводилок снижению доходности кормленых должностей.
Не менее важный процесс разрушенияшел со стороны привилегированного землевладения: частного, церковного и монастырского.Распространение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых служилыхлюдей, (отразившее процесс политического возвышения дворянства) приводило к сужениюкомпетенции кормленщиков и лишало их части доходов.
Как организация княжеской власти,наместничества разрушались и тем, что из компетенции местных учреждений выделялисьнекоторые отрасли управления и поручались особым приказным людям — городским приказчикам.Введением в 40-х годах XVIв. губных учреждений из компетенциинаместников были изъяты очень важные дела — разбойные и татиные, которые к томуже составляли для кормленщиков прибыльную статью.
Таким образом, в результате этихперемен к середине XVI в. от когда-товеликих кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат великокняжескогоуправления на местах, наместники и волостели сыграли важную роль в процессе борьбывеликокняжеской власти против феодальной раздробленности, за создание централизованногогосударства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничьеуправление по мере укрепления централизованного государства оказалось во все растущемпротиворечии с центральной государственной властью.
2. Правовой статусорганов местного самоуправления России В XVI — XVII вв.
2.1 Причины введения губного и земского управления
Обнаружившаяся несостоятельностьсистемы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформированиясделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местномуправлении, о создании новых органов, способных эффективно решать на местном уровнестоящие перед государством задачи.
Московское правительство в это времяосаждалось частыми жалобами со стороны населения городов и волостей на злоупотреблениякормленщиков, которые вымогали поборы с населения сверх положенных, произвольноувеличивали размеры штрафов, хватали невиновных и вступали в сговор с настоящимиразбойниками. Это происходило, несмотря на предпринятые центральной властью законодательныемеры по обузданию своеволия местных управителей. И хотя жаловаться в Москву дляземского общества было очень дорого и хлопотно, поток челобитий о смене или, вообще,об отмене кормленщиков не уменьшался.
Просьбы эти не прошли незамеченными.Учредительные части земских и губных грамот, излагающие причины реформы местныхорганов управления, в качестве одной из них указывают именно на столкновение интересовместных жителей и интересов должностных лиц наместничьего управления. Кроме того,в грамотах 50-х годов XVI в. впервыев качестве причины земской реформы называются и жалобы самих кормленщиков на неудобстваи конфликты с местными жителями. Столкновение интересов наместников и населенияприводили к дезорганизации местного управления.
Процессы централизации Русского государства,централизации государственного управления сопровождались усилением эксплуатации.Разорение крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия представителейвеликокняжеской власти приводили к обнищанию феодально-зависимого населения. Однойиз форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегствокрестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни, что особенно былохарактерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток,восток.
Следствием обострения социальныхпротиворечий в обществе явился рост преступности, так как помимо подчинения у феодально-зависимогонаселения был еще один выход — встать на путь прямого сопротивления и присоединитьсяк многочисленным шайкам разбойников. Резко увеличилось число открытых покушенийна жизнь и имущество феодалов. Сведения летописей и грамот о «великих разбоях»не были преувеличением и отражали реальную ситуацию в стране накануне реформ [8,стр.283-284].
Столкновение интересов наместникови населения, неспособность местной власти справиться с разбоями, подавить движениенародных масс, защитить интересы господствующего класса и обеспечить эффективноеуправление на местном уровне начинают осознаваться многими представителями господствующегокласса. В острой полемической форме политико-юридическая проблематика, связаннаяс решением вопросов о верховной власти, ее полномочиях и способах реализации начинаетподниматься в публицистике середины XVI столетия. В этот период особое распространение получают теории,связывающие преодоление социально-политического кризиса с «советной» формойорганизации властно-управленческого аппарата. Наиболее дальновидные идеологи боярствапонимают, что наместничье управление изжило себя. Эта мысль ярко проходит черезпроизведения Максима Грека, в которых значительное внимание уделяется разоблачениюпороков существующих местных учреждений. В «Слове на лихоимствующих»,написанном около 1537 г. он, осуждая преступления властей, неправедный суд, служебныезлоупотребления наместников и волостелей, идейно обосновывает необходимость проведениягубной реформы, которая нанесла бы удар по сохранившейся еще от периода феодальнойраздробленности системы местного управления. Возвышая голос в интересах крепнущегодворянства, призывая царскую власть к соблюдению интересов духовенства, боярстваи дворянства, М. Грек поддерживает политику Избранной рады, мероприятия которой,по его мнению, вели к всеобщему согласию [11, стр.151-158]. Таким образом, все симпатииидеолога боярства находятся на стороне монархии, ограниченной сословно-представительнымиучреждениями.
Дальнейшее развитие идея сословногопредставительства получает в дворянской публицистике И.С. Пересветова. В своей знаменитой«Большой челобитной», выступая против беззакония в деятельности кормленщикови критикуя их, с целью изложения своей реформаторской мысли, автор обращается копыту Магмет-султана и считает, что для устранения беззакония в судебной деятельности,её следует организовать так, чтобы судьи «не искушалися неправо судить, былибы контролируемы в своей деятельности и несли бы суровое наказание за суд по мзде.Симпатизируя возвышающемуся дворянству-»воинникам", на которых, по егомнению, должна опираться центральная власть, И.С. Пересветов предлагает в связис этим поменять наместничью технику взимания налогов на сбор их со всего царствав государственную казну, и, уже в централизованном порядке выдавать вознаграждениеи (прежде всего) жаловать преданных царю воинов. [8, стр.227]
Таким образом, мысль о необходимостисоветного начала в организации власти, возможности стабилизации социально-политическойжизни государства только при участии сословных групп в осуществлении власти в центреи на местах получала поддержку в обществе, наиболее дальновидные представители которогоособенно ясно начали осознавать это в 30-40 г. г. XVI века. Отмена управления кормленщиковбыла связана не только и не столько с ростом злоупотреблений как таковых именнов эти два десятилетия, а с изменением к ним отношения. И действительно, если раньшена служебные нарушения местной, да и центральной администрации не смотрели как на«грех», то уже в изучаемый период злоупотребления и «неправедныйсуд» начинают рассматриваться как явления, наносящие вред государству. Такимобразом, наместничьи органы, просуществовавшие длительное время, стали давать сбоии мероприятия по их упорядочению ощутимых результатов не принесли. Дальнейшее развитиеРусского государства было невозможно без преодоления пережитков феодальной раздробленностив местном управлении. Нужны были меры по расширению местной инициативы, «оживлениюобщинного духа» и реализации советного начала в организации властно-управленческогоаппарата.
В условиях общего кризиса местныхучреждений, дворянство, будучи заинтересованным в создании государственного аппарата,который был бы надежным защитником его классовых интересов и в состоянии был бывести решительную борьбу с посягательствами на феодальную собственность, потребовалореорганизации системы наместничьего управления. В то же время и центральной властинеобходимо было заручиться поддержкой верхушки крестьянского и посадского населения,а также привлечь на свою сторону широкие слои дворянства, уже являвшегося единственнойсилой, способной обеспечить защиту классовых интересов феодалов. Перед правительствомстояла задача реформировать местные органы как учреждения, которые не только обеспечивалиподчинения местных обществ правительству, но и непосредственно связывали их в единыйгосударственный организм.
Реформами Ивана Грозного выборноеначало было вызвано к жизни. Многочисленные источники свидетельствуют о том, чтои до государственных преобразований середины XVI в. крестьянством, особенно северных областей Русского государства,избирались старосты, сотские, десятские. Даже после введения наместничьего управлениявыборные власти продолжали существовать, конечно же, не подменяя кормленщиков, аосуществляя в основном функции по сбору налогов или наблюдению за правильным использованиемугодий, находившихся в общем владении волости.
Роль общественного элемента в местномуправлении была значительно усилена в результате мероприятий правительства по реорганизациинаместничьих органов через введение института «лучших людей». Точная регламентацияправ и обязанностей земских представителей позволяла контролировать судебную деятельностьнаместников «снизу». В силу чего, оценивая преобразования середины XVI века, можно говорить, что центральнаявласть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системыместного управления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннегообщинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнениеновых обязанностей. Опыт земского представительства, живший сначала в обычаях, азатем закрепленный в грамотах наместничьего управления, с довольно существеннымиизменениями был положен в основу впервые учреждаемых в Русском государстве органовместного самоуправления.
Отмена наместничества должна былаповлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителейот общества, в связи с возложением на них задач, ранее выполнявшихся кормленщиками,что должно было повлечь увеличение и усложнение выборного аппарата. Многочисленныеупоминания о ходатайствах посадских и крестьянских миров, служивших живой связьюмежду населением и центральной властью, посредством которой правительство узнавалоо настроениях общества, указания грамот на жалобы населения, как одну из причинвведения новых органов самоуправления, подтверждают мысль о том, что губная и земскаяреформы шли «снизу». Именно в недрах самого общества, уже имевшего опытвнутреннего самоуправления, и зародилась идея построения местных органов на сословно-представительныхначалах.
Осознавая необходимость реформированиясистемы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия в этой области,проводит сначала губную, а затем и земскую реформы.
2.2 Формирование и деятельность губных учреждений
Возникшие в ходе преобразований 30-40-хг. г. XVI в. органы губного самоуправлениястали важным звеном местного самоуправления вплоть до конца XVII в., сосредоточив в своих руках всю полноту власти по управлениюподведомственной территорией. Возглавлял губное ведомство губной староста. Центральнаявласть, возлагая на старост всю ответственность за проведение карательной политикина местном уровне, вводит определенные цензовые ограничения для занятия этой должности,которые могут быть сведены к следующим: социальная принадлежность, имущественныйценз и ценз грамотности.
Государство не допускало занятиядолжности губного старосты представителями из низших категорий населения, так какона имела и государственное значение. В основе избрания лежал классовый принцип:в старосты избирались из той группы господствующего класса, на которую в первуюочередь опиралось правительство в своей борьбе за укрепление централизованного государства- детей боярских и дворян.
Следующим необходимым условием, дляизбрания на должность была «прожиточность», т.е. обладание определеннымматериальным достатком. В документах XVI в. говорилось, что губным старостой должен быть состоятельныйи грамотный дворянин.
Необходимо отметить, что в отличиеот кормленщиков, которым за службу в качестве местных управителей жалованье непосредственноиз государственной казны не выплачивалось, а Уставными грамотами предоставлено былоправо «кормиться» за счет местного населения, глава губного ведомстваотправлял свои обязанности безвозмездно, так как получение им жалованья за службузаконодательством не предусматривалось. Хотя другие выборные: целовальники, сторожа,биричи, получали за службу особое материальное вознаграждение, называемое«подмогой». Не было предусмотрено законодателем даже какого-либо поощрениястаросте за добросовестное выполнение своих обязанностей, как это было в отношенииземских старост. Не случайно, поэтому, в губных грамотах постоянно указывается нанеобходимость соблюдения требования о «прожиточности» претендента в губныестаросты.
Основным принципом формирования губныхучреждений был принцип выборности представителей от местного общества, как наиболеесоответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии.Однако при утверждении на должность главы губного ведомства иногда допускались отступленияот выборного начала. Например, назначались старосты в северные города в силу отсутствиятам служилых людей и преобладания черных земель. Иди, если результаты выборов неудовлетворяли правительство, то центральная власть сама вмешивалась в это дело ипредписывала назначить губного старосту без выборов, то есть губная грамота даваласьчастному лицу — боярину, владельцу земель, и ему принадлежало право назначения губногостаросты, причем, занять эту должность мог в этом случае кто-либо из людей, служащихчастному вотчиннику, например его приказчик. Таким образом, свобода выбора губногостаросты населением территории, находящейся в частных владениях, была резко ограниченаволеизъявлением владельца, на чье имя была выдана грамота.
Если занимать должность губного старостымогли представители не от всех групп населения, то в его выборах должно было участвоватьвсе население округа: дворяне, дети боярские, все духовные власти, посадские людии крестьяне. Таким образом, в состав выборщиков могли входить все категории населения,хотя в некоторых округах имелись свои особенности. Производились выборы обычно посословно:каждая социальная группа выбирала своих представителей, которые и принимали окончательноерешение об избрании того или иного лица к губному делу.
Выбирались в губные старосты в основномжители того же округа, однако если в губном округе не было лиц, пригодных для избранияна должность губного старосты (из-за несоответствия цензовым ограничениям или вообщеиз-за отсутствия в округе дворян или детей боярских) правительство вполне моглоназначить человека и не проживающего в округе. Но думается, это допускалось в редкихслучаях, так как губной староста должен был обладать всей полнотой информации опроисходящем в подведомственном ему округе, что сделать постороннему человеку гораздотруднее, чем местному.
Число старост на округ было различно.В одном случае губной староста был один, в других два, а то и три. Видимо, два иболее старост выбирались или из-за величины губного округа, или из-за большого объемадел на подведомственной территории. К тому же, ведение дел несколькими старостамипри необходимости обеспечивало их взаимозаменяемость в случае отставки или перевыбороводного из них, что исключало остановку дел. Если было два губных старосты, то сменялисьоно обычно не вместе: один мог оставаться в должности, когда сменялся другой, чтообеспечивало определенную преемственность в губных делах.
Срок службы старост определен небыл, и служили они бессрочно. Выбранных старост запрещалось смещать с должности,некоторые старосты занимали должность по году, некоторые по четыре, по десять идаже 30 лет. Неограниченность сроков приводила к тому, что должности на много летзакреплялись за определенными лицами. Сменить старосту само земство не могло, несмотряна то, что оно его выбрало. Причем, даже жалобы на многочисленные злоупотребленияне всегда влекли к отставке выборных. Правительство ревностно охраняло авторитетгубных старост, которые проводили в жизнь карательную политику государства, и недавало их в обиду, особенно если функции по борьбе с разбоями старосты выполнялихорошо.
Неопределенность сроков пребыванияв должности, возможность замены губного старосты только в том случае, если центральнаявласть признает это необходимым, отсутствие действенного механизма контроля, подобнотому, который был над наместническими органами (регулярная отчетность, ежегоднаясменяемость), имели своим следствием то, что губной староста становился все в болееи более автономное положение по отношению к населению подведомственного ему округа,а также приводили к отрыву губного аппарата от местного общества и росту противостояниямежду населением и губными властями.
Такие условия создавали благоприятнуюпочву для сосредоточения в руках губных старост огромной власти и возможных злоупотреблений,чему местное общество могло воспрепятствовать только написав челобитную. Источникисохранили сведения о многочисленных жалобах местного населения на старост, злоупотреблявшихсвоим положением, в связи с чем в челобитных содержались просьбы об их отставке.Несмотря на то, что многочисленные челобитья не могли проходить незамеченными, центральнаявласть все же редко удовлетворяла просьбы населения, и губные старосты продолжалиоставаться у дел, пока правительство не считало нужным назначить перевыборы.
Обобщая все вышесказанное, необходимоотметить, что рассматривать должность губного старосты как малопрестижную и невыгоднуюне совсем верно. Следует обратить внимание на фактическое положение главы губноговедомства. Отсутствие вознаграждения за выполнение обязанностей в этой должности,а также очень суровые наказания, грозящие старостам в случае ненадлежащего несенияслужбы, не меняли действительного его положения в местном управлении. Из-за отсутствиявознаграждения, выборные, естественно, старались вознаградить себя сами, злоупотребляясвоим положением и получая «посулы и поминки», что, очевидно, негласнодопускалось и рассматривалось центральной властью в качестве своеобразной платыза службу. Видимо, поэтому, правительство, зная о многочисленных злоупотребленияхи взяточничестве губных старост, не спешило снимать их с должности и привлекатьк ответственности.
Исполнительным аппаратом при губномстаросте была губная изба, которая являлась своего рода местным присутственным учреждением,в состав которой помимо старосты входили также губные целовальники, дьяки, тюремныесторожа, биричи, палачи. При губной избе находились также городские или сельскиеполицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские.
Вторым лицом в губном аппарате былгубной целовальник, выбирался который только сошными людьми: посадскими и крестьянами.Представляется значимым тот факт, что если вначале целовальники избирались из местногопосадского и крестьянского населения, то в связи с дальнейшим ростом монастырскогои церковного землевладения повинность в виде выбора целовальников распространяетсяна все категории крестьянства, в том числе и на принадлежащих монастырям и церквям.Выбирать в губные целовальники предписывалось «людей добрых, и животом прожиточных,которых бы такое дело стало», но грамотности от них не требовалось. Иногдавместо выбора целовальника местные жители нанимали его. Число целовальников былоразлично и зависело от величины округа, от сложившейся практики, от указаний правительства.Избирались целовальники сначала бессрочно (случалось, служба их продолжалась по5, 10 и более лет), позднее общим правилом становится исполнение ими функций в течениеодного года, запрещая тем самым долголетнюю службу в этой должности.
Важно отметить, что уже в законодательномпорядке правительство требует выбирать новых целовальников до окончания срока службыих предшественников. Делалось это, вероятно, для того, чтобы губная изба не оставаласьна некоторое время без целовальника. Если губной целовальник служил по выбору, тоон получал за свою службу материальное вознаграждение, называемое «подмогой».Размер материального вознаграждения не был одинаков для целовальников разных губи определялся самими избирателями.
Письменной частью в губной избе заведовалгубной дьяк, или подьячий, являвшийся далеко не второстепенной фигурой в аппаратегубного ведомства. Необходимым условием для занятия этой должности служил определенныйуровень грамотности. Занимали должность дьяка либо по выбору, либо по найму. Лицам,занимающим эту должность, предоставлялось определенные льготы. Так, дворы губныхдьяков относились к числу нетяглых, кроме этого, дьяк за выполняемую работу также, как и целовальник, получал вознаграждение.
Специально для надзора за заключенныминанимались или выбирались в губную избу тюремные сторожа, в выборе которых участвовалитолько сошные люди. Также в состав губной избы входили палач и глашатай.
При губной избе находились такжепрежние сельские или городские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские,являвшиеся низшими выборными лицами в ведомстве. Выбирались они самими жителямии приводились к присяге губными старостами. Сотские заведовали полицией над сотнейдворов, пятидесятские и десятские были подчинены сотским и возглавляли: первые- 50 дворов, вторые — 10 дворов. Перечисленным выборным предписывалось преследоватьразбойников и татей, наблюдать за приезжими, а также выполнять и другие обязанностиполицейского характера. Что же касается численности выборных, то законодатель неустанавливает определенное их число в каждом округе, а только указывает, что в основудолжен быть взят количественный принцип (количество дворов в волости или в городе).
Важное место в деятельности губныхвластей занимало осуществление судебных функций. Их компетенция в данной сфере напротяжении всего изучаемого перехода на оставалось неизменной и постоянно подвергаласьопределенным коррективам в сторону расширения и уточнения полномочий, так как споявлением новых выборных органов прежние органы местного управления — наместникии волостели — продолжали существовать и наряду с управлением осуществлять судебныефункции, которые законодатель постепенно сужал путем изъятия из ведения кормленщиковряда дел и передачи их на рассмотрение губным старостам. Первоначально компетенциягубных органов в судебной сфере была чрезвычайно узкой и ограничивалась рассмотрениемтолько дел о разбоях. Между тем, центральная власть постепенно расширяет круг делподведомственных новым местным властям, отчетливо проводя линию на укрепление новыхорганов в системе местного управления Русского государства. Определенная неразграниченностьполномочий старых и новых институтов управления приводила к тому, что иногда должностныелица этих ведомств «вступались» в дела друг друга, что мешало нормальномуфункционированию двух властей в данной сфере. Однако, со временем, в ведение губныхорганов правительство передает наиболее важные дела, при этом, объем полномочийновых органов в судебной сфере постоянно расширяется за счет ограничения компетенциинаместников и передачи в ведение губных старост сначала дел о разбоях, затем о татях,душегубстве, а также ряда гражданских дел.
Важно подчеркнуть, что губные старостыпризваны были не только вести на местном уровне борьбу с преступными элементами,но и пресекать любые антифеодальные выступления крестьян и посадских низов, которыецентральной властью также рассматривались как «грабеж» и «разбой»,посягающие на феодальную собственность и представляющие угрозу дальнейшему развитиюфеодального государства.
Создавая губную организацию, правительствоставило целью перед новыми органами не только ведение следствия и расправы над преступниками,но и предупреждение преступлений. Огромный рост преступности, о котором говорятпамятники первой половины XVI века,требовал особых органов для охраны общественного порядка и предупреждения преступлений,а между тем учреждения, которое вело бы постоянную и эффективную борьбу с«лихими людьми» и в то же время было бы наделено полномочиями, позволявшимипредупреждать преступления, не было. У предшественников губных старост — наместникови волостелей не имелось в арсенале ни средств предупреждения «лихих дел»,ни заинтересованности в этом. Пошлины, поступавшие в пользу кормленщика за совершениетяжких преступлений, составляли важнейший источник дохода этого должностного лица,что побуждало его не предупреждать «лихо», а разыскивать и карать преступников,взимая при этом пошлины.
Задачей же губных органов нарядус расправой над преступникам, становится предупреждение «лихих дел», приэтом законодатель за недостаточное рвение в осуществлении этой деятельности грозитгубным властям наказанием. Кроме этого, большое значение как для предупрежденияпреступлений, так и для обнаружения «лихих людей» имела так называемая«явка пришлых», то есть надзор за всеми приезжими в губу людьми и выявлениясреди них неблагонадежных элементов. Впервые в истории русского законодательстватаким способом вводится регистрация населения в случае его передвижения.
Итак, анализ источников позволяетсделать вывод, что законодательными актами в совокупности достаточно четко определялисьполицейские функции губных органов, призванных обеспечить защиту феодальной собственностиот нарушителей и охрану правопорядка на подведомственной территории.
Огромное влияние на проведение мероприятийпо реформе местного управления (и, в частности, губной реформы) оказал процесс созданияна рубеже XV-XVI в. в. единого Русского государства, с единой государственнойтерриторией без внутренних границ, а также более интенсивное развитие закрепостительногопроцесса и, как следствие последнего, роста антифеодальных выступлений. В этих новыхусловиях прежние органы местного управления — наместники и волостели — не моглиэффективно выполнять функции по борьбе с «лихими людьми», преследоватьих в отдаленных районах. Сфера деятельности кормленщика как бы замыкалась границамиподведомственной территории. В силу этого возникла необходимость создания карательныхорганов, с тем чтобы они могли бы вести более эффективно сыск и расправу над«лихими людьми», наделенных для этого достаточно широкими полномочиями.
Также губные старосты принимали участиев решении поместных опросов, производили сдачу в аренду земельных наделов сенокосов,проводили размежевание земель, отделы рыбных ловель и т.д. Возлагая эту обязанностьна губных старост, правительство стремилось таким образом воспрепятствовать опустошениюземель, обязывая в тоже время старост сообщать правительству о таких пустых местахи о причинах их запустения. Невыполнение этих предписаний губными властями влекловозмещение старостами убытков казне, равных сумме несобранных с этих земель налогов.
Однако компетенция губных учрежденийне ограничивалась рассмотренными выше функциями. Возлагалось на губные органы осуществлениеи нотариальных действий.
Грамотность возглавлявших губноеведомство старост, а также принадлежность их в основном к боярству и детям боярскимдавали им преимущество в деле засвидетельствования актов, а также свидетельствовалио высоком статусе этих должностных лиц на местном уровне. Как лицо, возглавляющеегубную избу, староста занимался комплектованием ее аппарата: назначал и проводилвыборы и перевыборы губных целовальников, тюремных сторожей, и других лиц губногоаппарата. Для содержания выборных лиц, входящих в состав губного аппарата, старостаорганизовывал сбор, распределение и хранение денег на «подмогу» губнымцеловальникам, биричу, тюремным сторожам, а также осуществлял сбор с населения денегна тюремное строение и другие тюремные расходы. Кроме этого, губные органы по указаниюцентральной власти занимались иногда переписью населения, заведовали городской артиллерией,осуществляли сборы стрелецких и ямских денег, а также выполняли и другие правительственныераспоряжения.
Несмотря, на постепенное расширениефункций губных органов, полицейская деятельность губных властей оставалась наиболееважной. Новые выборные учреждения в административной области действовали совершеннона иных принципах, чем наместники и волостели, и, для успешного выполнения полицейскихфункций и предупреждения возможных нарушений общественного порядка, они были наделенысоответствующими средствами и полномочиями и должны были тесно сотрудничать другс другом.
Центральная власть уделяла большоевнимание вопросам совершенствования указанной деятельности губных органов, уточняяи дополняя полномочия старост, вменяя им в обязанность осуществление на местах регистрацииприезжих, а также производства всяких обысков и получения сведений о «всякихиных делах», что по существу превращало губные учреждения в важный институтуголовного розыска и блюстителя феодального порядка, в «государево око»на местах.
Характерной чертой системы местногоуправления на протяжении изучаемого периода являлось тесное переплетение административнойи судебной деятельности, когда, выполняя свои обязанности по управлению подведомственнойтерриторией, должностное лицо одновременно осуществляло и разбор судебных тяжб.
Сам факт появления губных органовна местном уровне не означал автоматической ликвидации прежних — наместников и волостелей,что привело к конкуренции их в судебной сфере. Эту неопределенность законодательстремиться устранить, детализируя полномочия местных властей в данной области, атакже более четко определяя круг дел, подведомственных каждому органу. Ограничиваякомпетенцию кормленщиков в судебной сфере, и изымая из их ведения рассмотрение наиболееважных дел, законодатель передает их губным властям.
Рост значения в местном управлениес середины XVI века губных органови возложения на них осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросовпо организации работы губного ведомства, наряду с указанными административными,судебными и хозяйственными функциями, очень скоро превратили губные органы в наиболееважный и приемлемый, с точки зрения центральной власти, инструмент местного управления.
2.3 Организация и функциональная характеристика земскихорганов
Мероприятия центральной власти пореформированию системы местного управления: ограничение власти наместников и волостелей,усиление контроля над ними со стороны местного общества посредством введения института«лучших людей», а затем и появление губных учреждений, послужили своегорода подготовительными мероприятиями для ликвидации кормлений на территории всегогосударства и проведению одного из крупнейших преобразований в период правленияИвана Грозного — земской реформы.
В результате земской реформы на многихтерриториях государства вместо наместников и волостелей на местном уровне были созданыорганы земского самоуправления, действовавшие на принципах, соответствующих новойформе правления Русского государства — сословно-представительной монархии. Вместоназначаемых царской властью кормленщиков, возглавлявших наместничества и волостельства,в соответствии с уставными грамотами земского самоуправления, вводятся выборныеземские представители от местных миров, избирались которые всеми категориями населения(за исключением служащего класса) на земских собраниях: волостных и посадских сходахили всеуездных советах.
Свидетельством избрания того илииного лица к земской службе являлся протокол собрания: избирательный список иливыбор, содержащий как перечень присутствовавших на сходе жителей, так и указаниена избранных с детализацией полномочий. Протокол выборов отсылался в Москву в соответствующийфинансовый или областной приказ, куда для утверждения в должности являлись и главыземских ведомств и там приносили торжественную присягу, которая оформлялась«крестоцеловальной записью». Другие члены земской избы к присяге приводилисьна месте.
Следует отметить, что население следило,чтобы принцип выборности местных властей приказной администрацией не нарушался,в противном случае на приказных людей подавалась жалоба.
Требования, предъявляемые к кандидатамна эти должности не были так строги как к губным властям. Выбор к земским должностям,особенно к главным, предполагал соблюдение имущественного ценза. Поэтому, созданныев ходе реформы органы местного самоуправления, стали формой господства верхушкипосадского и крестьянского населения, возглавлявшей земские учреждения.
Сначала на земские должности избиралисьбессрочно. Однако, в отличие от губных властей, своих земских выборных населениевсегда могло переменить. Позднее выборы производились обычно на год. По окончаниисрока службы выборный должен был дать отчет о своей деятельности, что касалось,прежде всего, должностных лиц, чья деятельность была связана с финансами. Нарядус отчетом осуществлялась и передача всех дел, документации и оставшихся в мирскойкассе денег.
Центром ведения местных дел являласьземская изба, иногда называемая судной. Функционировали земские избы практическиповсеместно. Возглавлял земское ведомство обычно земский староста, которому подчинялисьвсе выборные, входящие в аппарат земских учреждений. В его компетенцию входило руководствоподчиненными, созыв собраний, председательствование на них, назначение перевыборови обеспечение эффективного функционирования земской избы. Круг полномочий его определялсяв выборных списках, в соответствии с которым он мог выступать по преимуществу вкачестве финансового агента, или судебно-полицейского, или и тем и другим одновременно.
Обычно для полицейского управленияв волостях и на посадах главы земского ведомства пользовались старинными властямидесятичной системы. Почти повсюду в земских округах с этой целью выбирался сотский,который выполнял, по преимуществу, полицейские функции, ведая полицией безопасности,в его ведении находилась тюрьма и заключенные. Он присутствует при осмотре и оценкеимущества, принимает явки о совершенных правонарушениях, а также обычно входит всостав судебной коллегии. Через своих агентов, пятидесятских и десятских, обязанностикоторых были производны от компетенции сотского, (обычно они исполняли отдельныепоручения полицейского ведомства, осуществляли следственные действия, докладывалиему обо всем произошедшем в своем десятке, оповещали крестьян обо всех распоряженияхместной власти и т.д.), сотский получал необходимую информацию «о всяких земскихделах». Такая двусторонняя связь между местной властью и жителями приводилак тому, что «аппарат сотского доходил до каждого крестьянина волости, десяток,как первичная, вероятно круговой порукой связанная группа, был основой общественнойадминистративной жизни волости» [15].
Письменной частью в земской избезаведовал дьяк. Избрание дьяка должно было происходить обязательно на сходе, ведьдолжность эта в местном управлении была очень важной. «Владея тайнами грамоты,для многих недоступной. земский дьячок, облекавший решения мирского схода и выборныхземских властей в письменную форму, может быть, нередко при формировании и подсказывавшийсамо решение и сходу, и властям, пользовался в волости большим влиянием, связямии авторитетом» [15]. Земский мир поэтому и должен был оказать доверие лицу,занимающему эту должность. Документы, написанные не дьяком доверия не встречалии обычно рассматривались как подложные. За свою службу дьяк получал вознаграждение,размер которого фиксировался в избирательных списках.
Кроме этого, в состав земских органовмогли выбираться денежные сборщики, сторожа, доводчики и др. Кроме постоянного штатаземской избы собрание выбирало своих представителей на временные должности, вводимыедля решения определенного вопроса, после чего ликвидировались. Временный характерносила, например, должность посыльщика, выбирался который чаще всего для пересылкимирских ходатайств в Москву. Или, в случае недостатка денежных средств для уплатыналогов или для местного хозяйства, мир иногда прибегал к займам, для чего избиралисьуполномоченные, которые должны были найти кредитора и заключить с ним от имени избирателейдоговор займа.
Выборность должностных лиц органовместного самоуправления, необходимость принятия совместных решений по наиболее важнымвопросам предполагали регулярные волостные, посадские сходы (съезды, советы), являвшиесявысшими органами управления самоуправляющейся единицы.
Одной из главных забот земского мирабыло обеспечение исправной уплаты налогов и обеспечение финансовых потребностейсамой волости. Разверстка причитающихся с округа платежей была непростым делом,затрагивающим интересы каждого землевладельца. Поэтому важной задачей мирского сходаявлялась раскладка налогов и местных сборов, причем, сходы собиравшиеся по этимвопросам, были наиболее частным явлением.
Происходила она, как правило, поэтапно.Сначала на земском собрании избирались специальные выборные комиссии, имеющие своейцелью выяснение точного экономического положения каждого тяглеца. Затем, уже насамом сходе жителей, в соответствии с принятым принципом раскладки производиласьразверстка платежей по каждому землевладельцу. Причем, оценка имущественного положенияпроизведенная комиссией, на сходе могла быть изменена. Такой демократический принципраскладки платежей в определенной степени гарантировал от явных злоупотреблений,а также обеспечивал точность исходных для обложения данных. Решение схода, занесенноев протокол, было обязательным для населения. Произведенное на сходе обложение неподлежало пересмотру. Иногда в отношении не явившихся на столь важное мероприятиелиц, волостной или посадский мир даже производил раскладку платежей «по усмотрениюмира», и в случае недовольства произведенной разверсткой отсутствовавший насходе лишался права на ее пересмотр. При этом к окладу такого нерадивого тяглецапо усмотрению мира могла быть сделана «надбавка», что являлось своегорода наказанием за уклонение от выполнения обязанностей по явке на собрания.
Следующей важной функцией схода вфинансовой области было осуществление контроля за расходованием денежных средстввыборными властями, что реализовывалось посредством финансовых отчетов земских должностныхлиц перед населением. Для того, чтобы отчитаться перед миром, земские власти фиксироваливсе произведенные за период службы расходы, отмечая и доходную часть, ведя приходно-расходныекниги, а также составляя и другие оправдательные документы: заемные кабалы, издержечныеросписи, мировые записи и др. Если за период деятельности финансового агента сумма,израсходованная им, превышала расходы, подтвержденные оправдательными документами,то на него производился денежный начет, который необходимо было вернуть в местныйбюджет. И только после этого считалось, что должностное лицо с миром полностью рассчиталось.
Однако на практике все происходилоне так гладко, как это было предусмотрено земскими документами. Часто счет сопровождалсятрениями и конфликтами: то земские власти уклонялись от финансового отчета, то самонаселение не спешило с ним. Что, в свою очередь, порождало многочисленные иски какнаселения к выборным, так и последних к населению. За содействием обе стороны частообращались к правительственной власти, которая вынуждена была реагировать на допущенныенарушения и давать соответствующие указания конфликтующим сторонам, или создаватьспециальные ревизионные комиссии.
Одной из важных сфер деятельностимирских советов было составление коллективных челобитных, являвшихся еще одним,помимо судебного, средством защиты прав и интересов земского мира. Волостное и всеуездноеземство довольно часто обращаются за содействием к царской власти по самым различнымвопросам. При этом в одних случаях ходатайства пишутся от имени всех жителей уезда,волости, в других — составляются земскими властями, действующими по поручению населения.Иногда прошение подавалось от группы волостей. Основным содержанием волостных ивсеуездных ходатайств являлись просьбы, связанные с послаблением налогового гнета,с возмещением затрат, понесенных населением на казенные нужды, о выдаче ссуд изгосударственной казны на мирские расходы, и конечно же, жалобы на неправильные действиякак правительственных должностных лиц, так и местных.
Главной задачей земских выборныхорганов было обеспечение исправности уплаты населением государственных налогов.В связи с чем земскими властями осуществлялись раскладка, сбор и доставка в Москвувсех собранных податей, которые ранее платились кормленщикам.
Помимо денежных сборов на государственныенужды, у каждого земского мира были денежные траты и на собственные «мирскиеиздержки», которые условно можно разделить на две группы: во-первых, издержки,связанные с собственными расходами земского округа, направляемые на общие нуждыматериального и духовного характера; во-вторых, это средства, направляемые на содержаниепредставителей центральной власти, а также на выполнение различных служб, возлагаемыхправительством. Прежде всего, немаловажной статьей расхода являлось содержание земскойизбы и ее аппарата. Здесь можно отметить затраты на оплату некоторых земских выборных(судей, старост, трапезников, дьяков), содержание зданий, находившихся под присмотромвыборных властей: земских и судных изб, городских и волостных тюрем. Путем самообложенияпокрывались издержки по созыву волостного схода, рассылка повесток его членам, содержаниюземской канцелярии. Кроме этого, значительная часть бюджета расходовалась местнойадминистрацией на оплату разъездов своих представителей по разным делам в отдаленныерайоны и в Москву. Сообща несла волость расходы и по судебным делам. Часть средствшла на удовлетворение духовных потребностей жителей: постройку церкви, монастыря,наем священнослужителя. Владение общими земельными угодьями, промыслами, также частоприводило к денежным затратам мира на выплаты за снятые на оброк у казны земли,или на покрытие расходов, связанных с организацией коллективных промыслов. Помимоэтого, большая часть мирских денег шла на государственные нужды, являясь как быдополнением казенного тягла: оплата подвод для приезжающих представителей казеннойадминистрации, и их содержание, гласные и негласные подарки и подношения приказнымлюдям и другим мелким чинам, средства, связанные с выполнением натуральных государственныхповинностей и т.д.
Земские органы рассматривались правительствомкак «гибкое орудие» взимания налогов с населения, так как недобор податейвыборными старостами должен был покрываться за счет собственных средств. Податьналагалась на земский округ в целом, а не на каждый двор в отдельности, что обеспечивалобольшую исправность платежа.
Помимо сбора и уплаты налогов выборныеосуществляли надзор за общественным порядком в округе. Полицейскими функциями втой или иной степени наделялись практически все органы управления (наместники иволостели, губные власти, приказные люди). Не являлись в этом плане исключениеми земские учреждения. При этом объем полномочий местных администраторов в даннойсфере в разных самоуправляющихся округах был неодинаков. Компетенция земских органовв тех местностях где не было губной организации, охватывала и сферу деятельностигубных властей, и была поэтому намного шире полномочий земских должностных лиц,действовавших на своей территории совместно с губными.
Следующей важной обязанностью новыхвластей было пересечение изготовления населением спиртных напитков на продажу исодержание корчм. В случае нарушения этого запрета земским властям предписывалосьбрать с виновных штрафы. Изготовление спиртных напитков разрешалось только по праздникам,поминкам и только после получения разрешения у старосты.
Однако не только финансовые и полицейскиедела находились в ведении земских властей. Традиционно, значительное место в деятельностивсех местных органов, в том числе и земских, занимало осуществление административно-хозяйственныхфункций. Совместное владение принадлежащими всей волости и посаду землями и угодьями,необходимость общего участия в различных хозяйственных операциях требовали регулированияпоземельных и хозяйственных отношений, что и было поручено новым выборным.
Регулировали местные власти и использованиепахотной земли, лугов, лесов, выгонов, рыбных ловель и других угодий, находившихсяв совместном пользовании, нередко организуя их коллективную эксплуатацию и выступаяв этом случае в роли организаторов промыслов. Часто волостью осуществлялось совместноеиспользование рыбных ловель. Волость представляла собой промысловую артель при организующейроли земской власти, распределяющей обязанности между волошанами и наблюдающей засоблюдением общих правил. Подобный надзор осуществлялся и за охотничьими угодьями,через регулирование промысловой деятельности местных жителей.
Кроме этого, на население посадов,волостей было возложено отправление повинностей, связанных с обеспечением государственныхнужд, распределение которых по волостям и уездам происходило в зависимости от ихгеографического положения.
Важной задачей выборных органов являласьзащита подведомственной территории от посягательств на нее извне, с тем, чтобы приописании земель общинные угодья не передавались в чужие руки.
Предметом заботы выборной властибыли также потребности и духовного характера. Под покровительством посадских и волостныхлюдей находилась церковь, символизируя не только идеологическое единство жителей,но и материально выражая результаты общих забот. Именно от населения прихода исходилаинициатива постройки церкви, во исполнение которой выборными властями на каждогожителя налагались обязанности по заготовке необходимых материалов (гвоздей, бревени т.п.), предоставлению денежных средств, а также осуществлялся наем церковных мастеров.На волостных сходах избирались священнослужители.
Заведовали земские власти призрениемобездоленных людей, организуя у себя «общежительные монастыри» и выделяясредства на их содержание. Монастыри являлись, в большей части, заведениями общественногопризрения, выполняя роль приюта или богадельни.
Возникшим вследствие отмены кормленщиков,земским учреждениям были переданы и судебные функции. Так как в районах осуществленияземской реформы вотчинное и поместное землевладение, как правило, отсутствовало,поэтому с отменой власти наместников и волостелей, земской администрации передавалисьи губные дела, что тем самым приводило к концентрации в руках земских старост наместничьегосуда в полном объеме.
Однако, иногда, при замене кормленщиковвыборными земскими властями, в компетенцию последних рассмотрение губных дел непередавалось, они продолжали находиться в ведении губных старост. По мнению А.А.Зимина, эти изменения в проведении земской реформы в черносошных волостях были связаны,в первую очередь, с дальнейшим обострением классовой борьбы: губные старосты издворян оказались более надежными карательными органами, чем земские власти, выбиравшиесяиз местных посадских людей и крестьян [8, стр.423].
Изучение состава, устройства и деятельностиновых учреждений, анализ законодательного и актового материала позволяет заключить,что окончательный состав земских органов, объем полномочий должностных лиц и значениеих в местном управлении во многом определялись самими жителями самоуправляющихсяокругов в зависимости от величины земской единицы и от объема дел, от уже сложившейсяв местном управлении специализации и других обстоятельств.
Одной из особенностей данной системыуправления являлось отсутствие строгой специализации в деятельности должностныхлиц земских органов, в переплетении, а зачастую и дублировании ими функций другдруга, хотя в избирательных списках полномочия выборных могли быть и довольно четкоразграничены. Определяя полномочия своих избранников с различной степенью подробности,земский мир с учетом местных особенностей иногда возлагает на земские власти осуществлениеобязанностей, и не предусмотренных уставными грамотами.
Самостоятельное формирование и распределениесредств местного бюджета земскими органами не только создавало материальную базудля их функционирования, но и обусловило довольно широкую компетенцию новых учрежденийв судебной, административной и финансовой сферах. В отличие от губного института,земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собойправо контроля за их деятельностью: в любое время население могло провести переменыв составе земского аппарата, а по окончании срока службы в земской избе требоватьотчета от своих избранников.
Помимо этого, деятельность местныхсобраний (советов), без одобрения которых по наиболее важным вопросам выборные немогли принимать самостоятельные решения, обеспечивало и текущий контроль за земскимивластями.
Сосредоточение в руках земских органоввсех отраслей местного управления, входивших в то время в круг государственных задач:судебные функции, сбор и доставка податей, административная деятельность, привлечениеих к государственным сыскам, свидетельствовало не только о реальной их власти, нои о том, что эти учреждения являлись опорой центральной власти и занимали важноеместо в системе местного управления Русского государства.
Заключение
Довольно четко проявившаяся к началуXVI в. тенденция падения эффективностидеятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительствомвопрос о необходимости коренных преобразований в сфере местного управления в соответствиис новой классовой структурой общества и новыми задачами государства. Идея о советнойформе организации власти получила свое воплощение в реформе местного аппарата, входе которой учреждались губные и земские учреждения, построенные на принципах самоуправленияи сословного представительства.
В период, когда наместники и волостелиоказались неспособными эффективно управлять вверенной им территорией, созданныеорганы самоуправления отвечали и интересам самой центральной власти, которая в местномобществе искала как самих претендентов на выборные должности, так и материальныесредства, позволяющие управлять волостями без затрат, а также передать новым органамосуществление ряда государственных функций.
Материал, собранный из источниковразного характера, свидетельствует об определенном различии в функциональном планепрежних и новых учреждений, заключавшемся в том, что, несмотря на данный и выборныморганам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающийс функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотреть определенныеростки специализации: губных органов — на уголовно-полицейской деятельности, а земских- в финансовом направлении.
Настойчивость, с которой земскиймир добивался самоуправления, а после реформы активно пользовался этим правом, какв финансовой сфере, так и в судебной и хозяйственной областях, свидетельствует обоживлении волостной жизни. Широкая компетенция выборных властей, тесная связь сместными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо всех делах,происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреждения, и преждевсего, губных старост, в качестве более надежного орудия (нежели наместников и волостелей)в проведении государственной политики на местах, особенно в борьбе как с преступнымиэлементами, так и с антифеодальными выступлениями.
В сравнении с институтом земскогопредставительства, выборные власти которого были поставлены в зависимость, преждевсего, от избирающего их населения, что обеспечивалось действием механизмов общинногоуправления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная властьгубных учреждений, классовый характер должности губного старосты, неоплачиваемостьслужбы и безграничность сроков пребывания в должности, и, в то же время, отсутствиедейственных механизмов контроля со стороны выборщиков, приводило к росту злоупотребленийгубных старост и дальнейшему развитию противоречий между местным обществом и губнымивластями.
Уделяя значительное внимание совершенствованиюдеятельности органов самоуправления, законодатель устанавливает жесткие требованияк властям по надлежащему осуществлению возложенных на них задач, и, особенно, пообеспечению правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомстврядом полномочий, которых не было у кормленщиков, позволяющих и предупреждать ипресекать правонарушения.
Несовершенство организации выборныхорганов, отсутствие четкой законодательной регламентации деятельности губных и земскихучреждений, особенно в случае их параллельного функционирования на одной территории,а внутри выборного аппарата и имевшая место еще не устоявшаяся специализация должностныхлиц, приводили к конкуренции новых институтов друг с другом в смежных сферах деятельности,к переплетению и дублированию функций выборных властей.
Организация и комплектование местногоаппарата, объем полномочий должностных лиц в каждом из самоуправляющихся округовимели свои особенности, определявшиеся величиной управляемой территории и объемомдел, а также сложившейся в местном управлении специализацией и другими обстоятельствами.
Земское самоуправление не могло соперничатьс самоуправлением дворянским, представленным губными учреждениями. Земские органы,не обладая необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жесткоосуществлять политику центра, и в силу этого достаточно часто обращались за содействиемк центральной власти. Втягивание же последней в область местных дел меняло характерземских учреждений и подрывало самостоятельность новых органов.
Губные учреждения, имеющие в своихруках необходимый карательный аппарат для реализации решений и связанные с широкимислоями местного дворянства, а также обеспеченные поддержкой крестьянского и посадскогонаселения, обязанных грамотами содействовать губным властям, представляли собойдостаточно крепкий и, по условиям того времени, достаточно действенный орган местногоуправления с ясно выраженным классовым лицом.
В подчинении земских учреждений центральнымфинансовым органам, расширении контрольных полномочий центральных ведомств в отношенииместных учреждений проявлялось стремление царской власти поставить органы местногосамоуправления под более жесткий контроль со стороны бюрократического центральногоаппарата, роль которого резко возрастала.
В ходе реформ была создана новаясистема материального обеспечения служилого класса. Если ранее доходы кормленщиковпоступали в распоряжение местных администраторов, то с организацией земских учреждений,введенный вместо наместничьих доходов единый государственный налог земство платилонепосредственно в казну, доходы которой резко увеличились и появилась возможностьпровести реорганизацию военной службы и получить дополнительный источник финансированиядворянства.
Посредством участия в деятельностигубных учреждений и решения, наряду с внутренними делами, и важнейших государственныхвопросов, поднимающееся дворянство значительно укрепило свои позиции, получив правона создание своих сословно-дворянских органов управления в лице губных старост.
Значительные уступки в ходе реформированияместного суда и управления были сделаны и зажиточным слоям посадского и крестьянскогонаселения, которые получили возможность самостоятельного управления и решения земскихдел через выборные органы.
В компромиссном характере реформы,проявившемся в нацеленности ее на удовлетворение интересов боярства, дворянстваи «лучших» посадских и волостных людей, с одной стороны, и в подчиненииновых органов все возрастающему контролю со стороны центральных учреждений, с другойстороны, проявились свойственная процессу эволюции центрального и местного аппаратаРусского государства взаимодействие и борьба выборного и приказного начал.
Но при всей своей половинчатостиреформы, начатые в правление Ивана Грозного, были шагом вперед на пути реформированиясистемы местного управления и приспособления ее к потребностям и задачам, стоявшимперед центральной властью, не имевшей в своем арсенале средств на создание эффективнодействующих казенных местных властей.
Органы губного и земского самоуправления,органично вписавшиеся в новую фазу развития государственности и ставшие стержнемсистемы управления вплоть до их официальной отмены, явились опорой Московского правительстваи надежными проводниками государственной политики на местном уровне.
Список использованных источников и литературы
1. Буганов В.И. Эволюция феодализма в России / Буганов В.И., ПреображенскийА.А., Тихонов Ю.А. — М., 1980.
2. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.М., 1990.
3. Греков Б.Д. Крестьяне на Руси с древнейших времен до XVII в. в 2-ух томах. Изд. АН СССР, 1952-1954.
4. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) / В.В. Еремян. — М.: Академический проспект, 2003. — 527с.
5. Жукова Л.А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.).- М., 1996.
6. Зимин А.А. Опричнина Ивана Грозного. — М., 2001. — Электронный текст. — Режимдоступа: rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=2438552
7. Зимин А.А. Иван Пересветов и его современники. — М., 1958. — Электронныйтекст. — режим доступа: rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=1266498
8. Зимин А.А. Реформы Ивана Грозного.М., 1960. — Электронный текст. — Режимдоступа: rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=736123
9. Золотухина Н.М., Исаев И.А. Политические и правовые учения на Руси в периодвозникновения и развития феодализма. — М., 1995.
10. Исаев И.А. История государства и права России. Гл.15, 16, 20, 22. — М., 1996.
11. Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Обществои государство феодальной России. М., 1975.
12. Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Обществои государство феодальной России. М., 1975.
13. Ключевский В.О. Курс русской истории. Сочинения. Т.2.М. — Л., 1957.
14. Мунчаев Ш.М., Устинов В.В. История России. М., 2000
15. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства первойполовины XVI в.М. — Л., 1957.
16. Памятники русского права: научное издание // Под ред. Л.В. Черепнина. — М.:Госюриздат, Вып.4, 1955.
17. Платонов С.Ф. Очерки Смутного времени в Московском государстве XVI-XVII вв.М.,1995.
18. Российское законодательство Х-XX веков в 9 томах. Том 3: Акты Земских соборов.// Под общей редакцией О.И. Чистякова. — М.: Юридическая литература, 1985.
19. Смирнов И.И. Судебник 1550 г. — Исторические записки. Т.24. — М., 1947.
20. Щепетев В.И. История государственного управления в России / В.И. Щепетев.- М.: Владос, 2003. — 510 с.