Розпорядчі методи державногоуправління та Гетьманат
Зміст
1. Розпорядчі методи державного управління: поняття та їххарактеристика
2. Рада Міністрів та Міністерства Української держави(Гетьманат Скоропадського 1918 р.): статус, структура, повноваження,компетенція та діяльність
Список викорстної літератури
1. Розпорядчі методи державного управління: поняттята їх характеристика
Перш за все, длятого щоб розібратися з розпорядчими методаи державного управління необхідновизначити сутність цього поняття загалом. Американський вчений Фелікс Нігроу визначаэ державне управління як спільні зусилля певної групи в контексті держави.
Державне управління охоплює всі три гілки влади — виконавчу, законодавчу й судову,а також їхній взаємозв'язок та виконуєважливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичногопроцесу [15].
Варто привести визначеннядержавного управління, яке дав німецький соціолог Макс Вебер: «Державнеуправління — це конкретний вид діяльності щодо здійснення державної влади, щомає функціональну та компетеційну специфіку, що відрізняє її від інших видів,форм реалізації державної влади». А англійсько-український словниктермінів і понять з державного управління так визначає це поняття:«Державне управління — широке й аморфне поєднання теорії і практики,покликане сприяти кращому розумінню уряду та зміцненню його зв'язку зсуспільством, яким він править, а також заохочувати державну політику,чутливішу до соціальних потреб, і запроваджувати таку адміністративну практикудержавних бюрократій, що спрямована головно на ефективність, продуктивність ідедалі більшою мірою на задоволення людських потреб. За матір державномууправлінню править політологія; за батька — керування.»
Як загальне визначенняцього поняття у західному світі можна ще навести те, яке подає всесвітньовідомаенциклопедія Britanika: «Державне управління — цедіяльність, яка включає здійснення політики та програм урядів (виконавчоївлади). Сучасне державне управління включає діяльність у визначенні політикиуряду, але, в основному, має справу з плануванням, організацією, спрямуванням,координацією та контролем за урядовими діями».
У сучасних дослідженняхросійських вчених чітко проявилася тенденція на відхід від розуміння державногоуправління як системи державних органів, що наділені відповідними владнимиповноваженнями командного характеру. Воно розуміється як організаційнадіяльність відповідних державних органів на основі законів до більш гнучких і демократичнихйого форм, зокрема, як «організованого процесу керівництва, регулювання іконтролю державних органів за розвитком сфер економіки і культури, інших сфердержавного життя» [16].
Таким чином, державнеуправління — явище універсальне і рівною мірою притаманне всім без виняткукраїнам. Однак, як видно з вищенаведеного, його розуміння в різних країнах єнеоднаковим і значно різниться між собою. На його зміст впливають історичний таполітичний досвід нації, рівень його економічного й суспільно-політичногорозвитку, національні традиції, культура, ментальність та багато іншихфакторів.
Разом з тим, у всіхнаведених тут визначеннях державного управління є те спільне, що відзначаєтьсявсіма науковцями і практиками, незалежно відїх громадянства, національності чи країни їхнього перебування, і що властивоскладає його суть. Найголовніше — це те, що воно являє собою владну,організуючу діяльність держави, її органів, в результаті якої виникаютьуправлінські відносини.
Аналізуючи характерніриси державного управління, його можна визначити як багатогранну організуючудіяльність держави, яка здійснюється на основі та відповідно до чинногозаконодавства через практичну діяльність її органів виконавчої влади.Управлінська діяльність органів виконавчої влади, яку ми називаємовиконавчо-розпорядчою, полягає у:
1) діяльності щодовиконання законів;
2) діяльності звикористання владних повноважень, наданих органу виконавчої влади чи посадовійособі (розпорядництво).
Організовуючивиконання законів, суб'єкти управління розпоряджаються — видають владні актиуправління, які набирають форми правових актів і є предметом дослідження якправової науки, так і науки управління [14].
Часто в науці іна практиці як рівноцінний замінник до терміна «управління»вживається термін «адміністрація», маючи на увазі не назвукерівництва якогось органу чи організації, а сам процес здійснення управління(адміністрування). Цей термін походить від латинського «ad ministrum», що означає підпорядкування,служба. Він набувширокого поширення в усіх країнах і мовах світу, широко використовуючись вуправлінській та правовій термінології. Зокрема, англійською — public administration, французькою — administration publique, іспанською administration publica. В інших мовах є свої особливості. Так, німецькою цей термін перекладається staats leitung, італійською — direzione statale.Певні особливості цей термінмає у слов'янськихмовах — польською sprawowanie administracji, чеською — statni rizeni,словацькою — statne riadenie. Саме тому галузь права, норми якої регулюють відносини усфері державного управління, називається адміністративним правом.
Як уже зазначалось, урадянських умовах державне управління як наука розвивалося значною мірою врамках науки адміністративного права, і це наклало на його розуміння ісприйняття специфічний, адміністративно-правовий відбиток. Тому в наших умовах,особливо в науковій літературі, часто можна зустріти, як управлінські відносиниототожнюються з адміністративно-правовими. А це далеко не одне й те ж. Томуслід погодитися з думкою професора Н.Р. Нижник, що «адміністративніправовідносини це лише юридична „оболонка“ управлінських відносин…Врегульовані правом управлінські відносини — категорія більш містка і багата,ніж адміністративні правовідносини. Управлінські відносини об»єктправового регулювання, аадміністративніправовідносини — регулятори перших, їх правова форма".
По суті, державнеуправління є поєднанням політики, права, бізнесу й економіки, а якщо розглядативесь спектр його змісту, охоплює також історію, соціологію, психологію і навітьдеякі точні науки, коли йдеться про математичні методи. У широкому розумінні державнеуправління базується на двох першоосновах — політології та праві, а міжнароднапрактика, як вже зазначалося, виокремлює адміністративно-управлінську науку успеціальну галузь знань про державу і суспільство [5].
Отже, державне управління– складне багатогранне явище, що охоплює численні фундаментальні таприкладні науки: технічні (прикладна математика, інформатика, технічнакібернетика, системо-техніка тощо), економічні (макро- і мікроекономіка,статистика, економетрія та ін.), природничі (гігієна праці, промисловамедицина); політичні, юридичні, історичні, морально-етичні, соціологічні,організаційно-технічні, психологічні. Всі разом вони складають поняття«наука управління». Потреба у виокремленні управлінської наукивизначається цілою, низкою факторів, які в сукупності визначають специфічніоб'єкт і предмет, зміст, методи, закони, закономірності й тенденції новогонапряму науки, а також відображають світовий досвід структурування науковоїсфери. Отже, можна зробити висновок, що державне управління — це галузь науки,що складається з багатьох дисциплін, зосереджених на процесах і функціяхуправління і як вид діяльності держави проявляється у вигляді виконавчої тарозпорядчої функцій.
Що ж стосуєтьсяметодів державного управління, то перш за все зауважимо, що термін «метод» узагальноприйнятому розумінні означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь,засіб досягнення поставленої мети. Відповідно до цього, методи державногоуправління – це сукупність засобів здійснення управлінських функцій держави,впливу суб’єктів державного управління на об’єкти.
Особливостіметодів державного управління:
– реалізуються в процесі державногоуправління;
– виражають керівний (упорядковуючий)вплив суб’єктів управління на об’єкти управління є змістом цього впливу ізавжди мають своїм адресатом
– конкретний об’єкт(індивідуальний чиколективний);
– в методах державного управліннязавжди міститься воля держави,
– виражаються повноваження владногохарактеру органів виконавчої влади;
– використовуються суб’єктамиуправління як засіб реалізації їх компетенції;
– мають свою форму і зовнішнєвираження.
У зв’язку зпереходом до ринкових відносин і корінними змінами в механізмі державногоуправління та організаційно-правовому статусі суб’єктів управління,різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні методівреалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їхкласифікації.
Найпоширенішою єкласифікація методів державного управління на загальні й спеціальні. Загальні –методи управління, які застосовуються на найважливіших стадіях управлінськогопроцесу; спеціальні – методи управління, які застосовуються при виконанніокремих функцій або на окремих стадіях процесу управління.
Одним іззагальних методів управління є контроль і нагляд. Сутність контролю яксоціального явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасниківсуспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вонимають діяти. Мета такої діяльності полягає у виявленні результатів впливусуб’єктів на об’єкт, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципіворганізації і регулювання, причин цих відхилень, а також визначення шляхівподолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи [3].
Нагляд – пасивнийметод управління, що полягає у збиранні потрібних знань про діяльність об’єктауправління й їх оцінки, це юридичний аналіз стану справ додержання законності ідисципліни щодо об’єкту управління, який здійснюється суб’єктом управління іззастосуванням відповідних, наданих йому законодавством форм, але безбезпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність підконтрольногооб’єкту.
Органи державногоуправління можуть впливати на об’єкти управління шляхом прямого або непрямоговпливу. Прямий вплив – безпосередній вплив суб’єкта управління на об’єкт черезнаказ, що виражає волю відповідного суб’єкта управління. Непрямий(опосередкований) вплив – створення зацікавленості у об’єктів управління, впливчерез функції, інтереси, стимулювання, надання можливості вибору варіантуповедінки.
Найважливішимиметодами державного управління є адміністративні (організаційно-розпорядчі)методи –вплив на об’єкт управління шляхом встановлення їх прав, обов’язків,через систему наказів, що спираються на систему підпорядкування, владніповноваження. Це односторонній вибір органом управління способу вирішеннязавдання чи конкретного варіанта поведінки об’єкта управління. Базуються назастосуванні нормативних актів (розпоряджень, наказів, постанов органіввиконавчої влади), мають директивний, обов’язків характер, ґрунтуються на такихуправлінських відносинах, як дисципліна, відповідальність, влада, примус. Привикористанні адміністративних методів орган управління прямо приписуєкерованому, що він повинен робити.
Розпорядчі методи управління,пронизують усі відносини в сфері державного управління. Зазначимо, що поняття«розпорядчі методи управління» є більш широким, оскількиадміністративні методи базуються лише на застосуванні нормативних актів(розпоряджень, рішень, наказів, постанов органів державного управління), тодіяк розпорядчі методи охоплюють усю суть організаційної складової механізмудержавного управління. За їх посередництвом реалізуються функції управління. Забудь-яких форм державного устрою, організації виконавчої влади, типівекономічних відносин, адміністративне розпорядництво є необхідною складовоюфункціонування державного управління, навіть більше — без нього воно простонеможливе. Організаційно-розпорядчі методи полягають у впливі суб'єктауправління на його об'єкт через режим владно-розпорядчих вказівок іорганізаційно-структурні упорядкування. Як уже зазначалося, організаційні ірозпорядчі методи управління є методами прямої дії, тому що носять директивний,обов'язковий характер. Вони грунтуються на таких управлінських відносинах якдисципліна, відповідальність, влада, примус. Обидва ці види методів і впливіввикористовуються спільно, доповнюючи один одного, але між ними існують певнівідмінності.
При використанніорганізаційних методів (організаційне регламентування, нормування,проектування) не вказуються конкретні особи, не встановлюються конкретні дативиконання (хоч може бути встановлений термін виконання роботи). При використаннірозпорядчих методів (наказ, розпорядження, постанова) вказуються прізвищавиконавців і конкретні терміни виконаня поставлених завдань. Якщо організаційніметоди, як правило, базуються на типових ситуаціях, то розпорядчі — більшоюмірою зорієнтовані на конкретні, що склались у даний момент чи прогнозуються умайбутньому. В практичних умовах розпорядчі методи, як правило, грунтуються направилах і нормах, що вироблені в процесі здійснення організаційних методів[14].
Розпорядчі методи включають комплекс організаційних впливів на різних рівнях управління і в різнихформах їх виявлення. Тому можна зробити висновок, що організаційно-розпорядчі(адміністративні) методи — це сукупність прийомів, впливів, заснованих навикористанні об'єктивних організаційних відносин між людьми тазагапьноорганізаційних принципах управління.
Характернимиособливостями розпорядчих методів державного управління є такі, які:
– проявляються через механізм владноїмотивації і залежать від набору організаційних та адміністративних заходів, тобтобазуються на притаманних системі управління відносинах влади та підкорення,коли завдання органів управління не обов'язково мають пов'язуватисябезпосередньо з інтересами виконавців;
– виражають прямий директивний вплив насистему в цілому та на окремі її елементи — прямий вплив на об'єкт управліннявиявляє себе в тому, що суб'єктом визначаються найближча та кінцева мета,завдання управлінського процесу, порядок, терміни його виконання об'єктом,ресурсне забезпечення, умови виконання завдань у найближчій перспективі тощо;
– дають можливість керівникові задопомогою адміністративних актів — основних інструментів цього методу — приймати однозначні рішення, що не дають змогу виконавцю вибирати варіанти дій;
– визначають обов'язковість актів керівників(указів, постанов, розпоряджень, наказів і резолюцій), невиконання якихрозглядається як порушення обов'язків та веде до юридичної відповідальності,зокрема дисциплінарної;
– характеризуються певними ознаками:централізація, єдиноначальність, субординація, ієрархічність, імперативністьтощо, які за певних умов можуть набути значення самостійно діючих методівуправління.
Отже, розпорядчі методи виходять із самоїсуті управління і особливостей, притаманних тільки йому відносин, а томускладають ніби стрижень адміністративно-управлінського впливу, будучи самеуправлінськими.
В основі класифікаціїорганізаційно-розпорядчих методів державного управління лежить їх групування заокремими ознаками. Найбільш значимою для них є класифікація, побудована наврахуванні специфіки засобів (форм) організаційного впливу. До них можнавіднести повноваження, відповідальність, дисциплінарні вимоги, норми,регламенти, накази, розпорядження і т.д. Групуючи ці засоби впливу за роллю впроцесі управління, виділяють три основні групи організаційно-розпорядчих методів управління:регламентаційні (організаційно-стабілізуючі), розпорядчі, дисциплінарні (нормативні) [10].
Суттю регламентизації методів є встановлення складуелементів системи і стійких організаційних зв'язків між ними за допомогоюзакріплення визначених обов'язків (як за системою в цілому, так і за окремимиїї ланками), загальної регламентації, тобто розмежування і закріплення завдань,функцій, прав і відповідальності, встановлення взаємозв'язків. Вониздійснюються за допомогою положень, посадових інструкцій та інших регламентів.
Другою групоюорганізаційно-розпорядчих методів управління є методи розпорядчого впливу.Розпорядчі методи відображають поточне використання встановлених організаційнихзв'язків, їх часткове коригування в разі зміни умов роботи. В основірозпорядчого впливу лежать повноваження та обов'язки.
Дисциплінарні(нормативні) методи доповнюють по суті регламентаційні та розпорядчі. Вонипризначені для підтримки стабільності організаційних зв'язків за допомогоюдисциплінарних вимог і систем відповідальності.
Всі три групиорганізаційно-розпорядчих методів застосовуються як окремо, так і спільно,доповнюючи одна одну. Вони є взаємозамінними, що й зумовлює можливість їхвикористання в організаціях різних типів.
Розпорядчі методи управління щекласифікують за джерелами впливу, виділяючи способи оганізаційного впливупершого, другого та наступних рівнів управління. Практична діяльність показує,що кожен рівень системи державного управління характеризується своїми особливостямиорганізаційного впливу, виділяючи ті з них, що є найбільш ефективними длявідповідного рівня. На вищих рівнях системи державного управління переважаютьрегламентаційні та нормативні способи організаційного впливу. Ни нижчих рівняхна передній план виходять розпорядчі методи, покликані регулювати тапідтримувати повсякденну управлінську діяльність. Така диференціація способіворганізаційного впливу за рівнями системи державного управління є закономірною,оскільки вона відображає обсяг повноважень, якими наділені керівники певногорангу, правове становище певного рівня управління, специфіку управління, йогофункціональний зміст на певному щаблі державного управління [14].
Обгрунтованадиференціація розпорядчих методів державного управління за рівнямиуправлінської системи відіграє важливу роль у теорії державного управління тасприяє найбільш повному врахуванню організаційних відносин у соціальнійсистемі. І навпаки,застосування цієї групи методів із порушенням положення щабля управління в ієрархії структуридержавного управління може призвести до порушення управлінських процесів.Прикладом такої ситуації може бути намагання сконцентрувати на вищих рівняхдержавного управління в роки функціонування командно-адміністративної системирозпорядницьку діяльність з поточного регулювання функціонування організацій,установ і підприємств.
Розпорядчі методи державногоуправління також класифікують за їх спрямованістю. Зокрема виділяють методиспрямовані на суб'єкт і об'єкт державного управління. При цьому специфіка тієїчи іншої управлінської ланки визначає специфіку організаційного впливу на кожнуз них. Діяльність суб'єкта управління має свої особливості — тут основну рольвідіграють регламентуючі акти, згідно з якими діють державні службовці,використовуючи права, повноваження та виконуючи певні обов'язки в загальнійуправлінській системі.
Діяльність працівників,які є об'єктом управлінського впливу, потребує застосування переважнорозпорядчих актів у формі соціального, економічного та інших видів впливу.
Підсумовуючи, можназробити висновок, що запропонований підхід класифікаціїорганізаційно-розпорядчих методів витікає із суті державного управління,особливостей і властивих йому взаємовідносин (табл. 1).
Особливе значеннярозпорядчі методи мають у період становлення ринкової економіки, проведенняадміністративної реформи в Україні. На цьому етапі слід сформувати новіуправлінські структури, регламентувати їх діяльність, визначити раціональнеспіввідношення між усіма групами методів відповідно до рекомендацій сучасноїнауки та практики державного управління.
Серед розпорядчих методівдержавного управління основну роль відіграють регламентаційні абоорганізаційно-стабілізуючі методи Вони є класичними організаційними методами,спрямованими на встановлення, підтримку та поліпшення організаційних структур,розподіл і закріплення функцій (обов'язків), завдань, прав і відповідальностісуб'єктів та об'єктів управління. Об'єктами організаційного впливу виступаютьяк суб'єкт, так і об'єкт управління, а також частково зовнішнє середовище.Організаційний вплив на суб'єкт управління полягає у зміні його функцій,структури, організації управлінської праці, визначенні чи зміні прав,обов'язків та ін. Вплив на суб'єкт управління зумовлює відповідний вплив і наоб'єкт управління, оскільки ці дві підсистеми перебувають у нерозривномузв'язку. Суб'єкт управління здійснює самостійний організаційний вплив на об'єктшляхом встановлення режиму функціонування останнього.
Таблиця1
Класифікація розпорядчих методів управлінняСтруктура Класифікація розпорядчих методів Засоби розпорядницького впливу Документальне оформлення
До складуорганізаційно-стабілізуючих методів управління входять регламентування,нормування й інструктування.
Регламентування являєсобою досить жорсткий тип організаційного впливу, що полягає у розробці тавведенні в дію організаційних положень, обов'язкових для виконання протягомчасу, визначеного цими положеннями. Методи, що відносяться до регламентаційних,характеризуються такими впливами: упорядкування, розподіл, програмування,алгоритмізація та ін. Регламентаційні методи складаються з чотирьох основнихвидів: загальноорганізаційного, функціонального, структурного, посадового.
Загальне/організаційнерегламентування включає закони, статути і положення загальноорганізаційногохарактеру, які встановлюють організаційну структуру і порядок функціонуваннясоціальної системи в цілому. Наприклад, Закон про державну службу, Закон проКабінет Міністрів, Закон про місцеві державні адміністрації тощо.
Функціональнерегламентування охоплює положення, які визначають і встановлюють внутрішнійпорядок роботи, організаційний статус різних ланок, їх цілі, завдання, функції,повноваження, відповідальність та ін. Наприклад, положення про лінійні тафункціональні підрозділи різних органів виконавчої влади (Положення проміністерство, державний комітет, обласну державну адміністрацію тощо).
Структурнерегламентування включає організаційні форми управління, які відображаютьосновні елементи і взаємозв'язок внутрішніх структур. Його мета — досягненнянеобхідної уніфікації форм управління однотипних адміністративних структур.Прикладом такої регламентації можуть слугувати положення про управління,відділи, служби органів виконавчої влади.
Посадове регламентуванняздійснюється розробкою штатного розкладу та посадових інструкцій, щовстановлюють перелік посад і основні вимоги їх заміщення, виконання посадовихобов'язків.
З точки зору наукисукупність регламентів повинна охоплювати всі рівні соціальної системи — відпервинної ланки (посади державного службовця, служб, управлінь органівуправління) до найвищих щаблів державного управління, їх побудова іфункціонування регламентуються спеціальними положеннями про структурніпідрозділи й інструкціями для окремих посад.
Положення — цеорганізаційно-юридичний документ, що регламентує діяльність установи,організації, їх складових одиниць і підрозділів. У літературі ці положенняінколи називають регламентами, що визначають діяльність суб'єкта, об'єкта чисистеми управління.
Як правило, вонискладаються з таких розділів: «Загальна частина» -розкриває суть тамету діяльності структурного підрозділу, його місце в структурі, опискерівництва роботою та правових актів, якими керується в роботі підрозділ;«Організаційна структура» — розкриває перелік посад, з якихскладається штатний розпис підрозділу; «Основні завдання (обов'язки)»- визначає основні функції підрозділу; «Права» — розкриваєкомпетенцію підрозділу; «Взаємовідносини з іншими підрозділами» міститьперелік підрозділів та осіб, з якими він вступає в управлінські взаємозв'язки;«Відповідальність» — визначає перелік обов'язків, за які несевідповідальність підрозділ [10].
Іншим розповсюдженимрегламентом, за допомогою якого визначаються місце і діяльність працівників, єпосадові інструкції. Назва «посадова інструкція» не зовсім точновідображає зміст цього документу, оскільки разом із обов'язками (своєрідниминаказами, що робити) в інструкціях визначаються місце працівника, його права,відповідальність, умови праці, зв'язки з іншими працівниками та підрозділами,вимоги до працівника. Тому інколи, особливо в зарубіжній практиці, використовується інша, більш точна назва «стандартдіяльності», «регламент роботи», «функціональнийплан».
Посадові інструкції — цеперелік завдань і обов'язків, функцій, прав, відповідальності, в тому числі зохорони праці тощо, які властиві відповідній посаді в конкретнихорганізаційно-технічних умовах.
Розрізняють типові таіндивідуальні посадові інструкції. Типові посадові інструкції — це інструкції,розроблені для посад працівників апарату управління з єдиною структурою.Наявність типових посадових інструкцій дає змогу скоротити час, необхідний дляскладання індивідуальних посадових інструкцій.
Індивідуальні посадовіінструкції це інструкції, розроблені відповідно до конкретної посади зурахуванням особливостей цього органу, підрозділу і конкретного працівника.
Посадові інструкції якюридичні документи вступають у силу або рішенням керівника (затвердженняінструкції підписом; наказ про запровадження інструкції), або за рішенняморгану управління.
Посадові інструкціїскладаються з відповідних розділів. Найбільш типовими з них є: загальніположення; функціональні обов'язки; права; відповідальність; кваліфікаційнівимоги; взаємовідносини (зв'язки) за професією, посадою [5].
У розділі «Загальніположення» наводять дані про сутність, особливості й мету діяльності,класифікаційні критерії, визначальні ознаки спеціальності й спеціалізації,додаткові відомості про посаду, професію або роботу правцівника. Розділ «Функціональніобов'язки» розкриває зміст діяльності, яку має виконувати працівник. Урозділі «Права» визначають і наводять делеговані працівникові правовізасоби, за допомогою яких забезпечують виконання покладених на нього завдань.Розділ «Відповідальність» містить показники особистоївідповідальності за виконання робіт, а також переліки результатів, якихнеобхідно досягти працівникові в процесі професійної діяльності за відповідноюпосадою, професією або роботою. Розділ «Кваліфікаційні вимоги» встановлюєперелік необхідних для зайняття певної посади передумов: рівень освіти, досвідроботи, додаткові навички тощо. Розділ «Взаємовідносини за професією,посадою» розкриває взаємовідносини та зв'язки з іншими працівниками впідрозділі і за його межами, умови заміщення в разі відсутності тощо.
Практика показує, щоположення і посадові інструкції мають певний життєвий цикл: розробка, прийняття(затвердження), дія, старіння, удосконалення. В установах, де положення таінструкції розглядаються як ефективні організаційні методи, особлива уваганадається їх періодичному уточненню, оновленню. Такий підхід дає можливістьсвоєчасно узгоджувати зміст положень і посадових інструкцій з умовами, завданнями, потребами, забезпечуючи удосконалення і,відповідно, гнучкість організаційно-виконавчої системи.
З метою оцінкирезультатів розробки, впровадження та оновлення положень і посадових інструкційвикористовуються, в основному, такі показники: приведення найменуванняпідрозділу, посади у відповідність із виконуваною роботою (структурно-посадовийефект); усунення паралелізму і дублювання, зменшення затрат часу на виконаннязавдань (організаційний ефект); зменшення кількості конфліктів між керівникамипідрозділів, працівниками (соціально-психологічний ефект).
Традиційним регламентом єтакож розпорядок роботи, який має різновиди. Найперше, це єдиний розпорядокроботи, який узгоджує роботу керівників, організації, підрозділів, графікиоперативної і поточної роботи, час проведення громадських заходів. Коженорганізатор, дотримуючись такого розкладу, дотримується власного розпорядку, щовідповідає його посаді та стилю роботи.
Відсутність єдиногорегламенту, коли кожен організатор працює від виклику до виклику і багато учому залежить від «регламенту стихії», приводить до нашаруваннярізних заходів.
В управлінській практицівикористовується також регламент особистого прийому. Цей регламент визначаєчас, сприятливий для прийому; стислий зміст питання; тривалість зустрічі;наявність необхідних документів тощо.
Практикуються такожрегламенти-сценарії різних заходів, які проводяться за участю керівників:прийоми делегацій, урочисті прийоми, презентації, відкриття заходів, проведенняурочистостей тощо. У таких регламентах визначені процедури, ритуали, дії таприблизні витрати часу. Керівники, які не мають таких розроблених регламентів,не позбавлені труднощів при проведенні зазначених заходів [11].
Формами виразурегламентаційного впливу є визначення напрямків діяльності, розподіл прав,відповідальності, завдань, функцій та ін. Інструментами впливу є опис системи,аналіз системи управління, вивчення документів за допомогою методів груповоїоцінки, опитування, контролю. Документальне оформлення регламентаційний впливотримує у вигляді правил, положень, угод, договорів, планів, програм, графіківтощо.
Розпорядчі методиуправління включають поточну організаційну роботу, яка базується на вжесформованій, за допомогою регламентування, організації, їх основою є вирішенняконкретних ситуацій, не передбачених у регламентаційних аспектах абопередбачених самою розпорядчою діяльністю. Основою розпорядчого впливу єпорядок управління, розроблений у результаті актів організаційного впливу. Самена підтримання і поліпшення цього порядку спрямований розпорядчий вплив. Вінвиходить від керівника, носить обов'язковий характер і не підлягає обговоренню чи зміні. Акти розпорядчого.впливу надходятьстрого в одному напрямі — від вищих ланок управління до нижчих, від керівникадо підлеглих.
Для розпорядчого впливу єхарактерним нерегулярність його виникнення, оскільки відхилення в прийнятомупорядку управління виникають раптово і їх складно передбачити наперед. У чіткоорганізованій системі такі відхилення зведені до мінімуму, проте черезрізноманітні зовнішні та внутрішні причини подекуди і в ній виникає потреба взастосуванні розпорядчого впливу.
Розпорядчий вплив маєактивний та пасивний характер. До першого відносяться накази, постанови,розпорядження, директиви, резолюції, вказівки тощо. Документи, що виражають цюдіяльність з аналогічною назвою, є засобом здійснення активного розпорядчоговпливу. Він може бути за формою усним чи документально оформленим. Кожна з цихформ має свої переваги: усна — більш оперативна, документальна — формалізованаі сприяє кращому обліку і контролю виконання розпоряджень, їх поєднання становитьважливу складову сторону діяльності керівника.
Наказ — це правовий акт, що видаєтьсякерівником органу державного управління (його структурного підрозділу), якийдіє на засадах єдиноначалля з ціллю вирішення основних і оперативних завдань,що стоять перед цим органом і є обов'язковим до виконання підпорядкованимиструктурами та підлеглими працівниками. В окремих випадках може стосуватисяширокого кола організацій і посадових осіб незалежно від підпорядкування.
Постанова — правовий акт,виданий колегіальним органом управління у письмовій формі, обов'язковий довиконання підпорядкованими структурами, громадянами.
Розпорядження — актуправління, що деталізує конкретні шляхи і способи вирішення питаньоперативного характеру, який є обов'язковим до виконання підпорядкованимиструктурами та підлеглими працівниками.
Специфічною формоюрозпорядчого впливу є директива, що являє собою рішення про цілі перспективногорозвитку окермих структурних підрозділів, організацій, підприємств,господарських систем і галузей. Директиви визначають загальну метугосподарювання, розраховану на тривалий період, що потребує якісної змінизасобів і методів роботи. Практична реалізація директив пов'язана з виданнямнаказів, розпоряджень, постанов і вказівок для вирішення поточних завдань [4].
В управлінській практицітакож широко використовується резолюція. яка являє собою конкретну вказівкувиконавцю щодо здійснення тих чи інших дій, передбачених відповіднимдокументом. Резолюція накладається керівником на документі.
Вказівка — розпорядчийдокумент, виданий адміністрацією установи в усній або письмовій формі з питаньінформаційно-методичного характеру або пов'язаних з організацією виконанняраніше виданих правових актів організаційно-розпорядчого характеру.
Обгрунтованість наказів,розпоряджень і вказівок потрібно насамперед розглядати з правової точки зору — відповідності змісту їх правовим нормам. Разом з цим слід розрізняти їхресурсну обгрунтованість, тобто наявність чи надання матеріальних, фінансовихта часових ресурсів для виконання цих вказівок і розпоряджень. Використовуючирозпорядчі методи управління, сучасний управлінець повинен чітко і грамотноставити завдання, компетентно аналізувати та ефективно контролювати хід їхреалізації, проводити інструктивно-роз'яснювальну роботу, налагоджувати тапідтримувати виконавчу дисципліну.
Під виконавчоюдисципліною розуміють вміле та вчасне виконання управлінських документів, якезабезпечується кваліфікацією, досвідом, творчістю та ініціативою виконавців.Для налагодження високої виконавчої дисципліни при виданні письмовихрозпоряджень слід дотримуватися таких вимог:
– чітко вказувати строки виконаннязавдань та заходів і контролювати їх дотримання;
– встановлювати персональнувідповідальність виконавців за виконання завдань та заходів.
Як вже було сказано,поряд з письмовою формою розпоряджень, у практичній діяльності широковикористовується й усна як своєрідний засіб комунікації в системі управління,відносин «керівник — підлеглий».
При використанні уснихрозпоряджень теж існують специфічні, перевірені практикою рекомендації:
– — віддавати усне розпорядженняпотрібно ясною, зрозумілою мовою, щоб не ставити виконавця у скрутне становище:або він виконає розпорядження так, як зрозумів, або прийде до керівника зуточненням;
– корисно перевірити, чи правильнозрозумів виконавець розпорядження;
– перед тим як віддати уснерозпорядження, слід переконатися, що воно не суперечитиме раніше відданим;
– усне розпорядження також повиннефіксуватися керівником. Формою фіксації таких розпоряджень може бути діловийблокнот керівника чи спеціальний журнал.9
До пасивного впливу можнавіднести інструктування, інформування, рекомендацію, ревізію, контроль та ін.Засобом здійснення цього впливу є відповіднеїх документальне оформлення: інструкція, правила, керівництво, акт,рекомендація, методика, пам'ятка тощо.
Процес ознайомлення зумовами праці чи обставинами дорученої справи, з'ясування питань, можливихутруднень, перестороги від можливих помилок, порад щодо виконання певних видівробіт, настанов працівника для здійснення необхідних дій і вироблення певноїповедінки називається інструктуванням. Закріплення цих настанов, порад, описів,рекомендацій і правил в письмовій формі — інструкцією. Інструктування завждимає форму методичної та інформаційної допомоги, спрямованої на успішневиконання роботи [3].
Інформація інструктивногохарактеру міститься також у правилах, керівництвах, методичних рекомендаціях івказівках, методиках. Наявність і використання цих інструктивних документіввизначає вузький зміст поняття "інструкція": більш-менш детальніправила, настанови, норми, рекомендації, вказівки працівнику про те, що, як іколи необхідно виконати, якої послідовності дій слід дотримуватися.
Правила — інструктивнийдокумент, який містить вимоги, виконання яких створює необхідну поведінку іпевний визначений порядок.
Керівництво інструктивнийдокумент, який містить правила виконання чогось, настанови і норми поведінки впевній сфері роботи.
Методика — інструктивнийдокумент, який визначає мету і завдання, порядок виконання роботи,запроваджувані методи і очікувані результати. Методиками також називаютьметодичні вказівки і рекомендації.
Відомий фахівець науковоїорганізації праці П.М.Керженцев вважав, що навіть найбільш стисла інструкціяповинна вміщувати такі три основні позиції:
1) що саме повинно бутивиконано;
2) термін виконання;
3) на кого покладеновідповідальність за виконання завдання".І" Розпорядницький вплив затерміном дії може мати довготривалий (стратегічний),середньотривалий (тактичний) і короткотерміновий (оперативний) характер.
В органах управліннявикористовуються такі інструменти оперативно-розпорядчого впливу: засідання,оперативні, диспетчерські та селекторні наради, колегії, а також такі засоби,як оргплан, проект, оперограми, діаграми, блок-схеми та ін. Особливістюрозпорядчого впливу є те, що він на відміну від організаційного, вимагає більшчастішої перевірки виконання та контролю [14].
Як бачимо, розпорядчийвплив здійснюється в різноманітних формах, що дає змогу успішно підтримуватистійкість системи державного управління відповідно до характеру проблем, яківиникають і усувати відхилення від заданої програми ворганізаційній системі її органів та установ. А тому одним з найважливішихпрактичних питань державного управління є ефективність використанннярозпорядчих методів управління, її можна визначити, порівнюючи те, що булопередбачено розпорядчими документами та іншими засобами розпорядчого впливу, зтим, що фактично досягнуто при їх реалізації. Ефективність письмовихрозпоряджень зумовлюється їх кількістю, ступенем обгрунтованості, проявомініціативи з боку виконавців, рівнем виконавчої дисципліни. Практика державногоуправління показує таку залежність: чим вищий рівень (якість) організації праціта управління, тим менше видається письмових розпоряджень, їх велика кількістьпослаблює вплив, перетворюючи у формальні акти, збільшуючи обсяги роботиуправлінських служб. Слід також зазначити, що чим більше видається письмовихвказівок, тим більша вірогідність появи непогоджених строків, заходів та іншихнепорозумінь.
Підбиваючи підсумокрозгляду розпорядчих методів, можна сказати, що їх правильне використання маєвелике значення для удосконалення державного управління в цілому, підвищуєчіткість та ефективність діяльності органів управління, оперативність ісвоєчасність управлінських рішень, гнучкість управління. В розпорядчійдіяльності керівника виявляється його мистецтво управління. Вміле використаннярегламентаційних та розпорядчих методів, поєднання їх з дисциплінарнимивпорядковує управлінський вплив на об'єкт управління, підвищує ефективністьуправлінської діяльності, забезпечує ритмічну роботу всієї системи державногоуправління.
Розпорядчі методи відіграють особливуроль у забезпеченні сприйняття системою управління нововведень. Використання організаційно-розпорядчихметодів вимагає врахування економічних інтересів, соціальних потреб,психологічних особливостей підлеглих.розпорядчий державнийуправління гетьманат2. Рада Міністрів та Міністерства Української держави (Гетьманат Скоропадського1918 р.): статус, структура, повноваження, компетенція та діяльність.
ПомилкиЦентральної Ради, наступ більшовиків у кінцевому результаті привели до їїпадіння.
29 квітня 1918 року ПавлоСкоропадський взяв владу в Україні. Більшість партій та верств населеннявідмовили Центральній Раді та її Раді Міністрів у підтримці, тому переворотпройшов майже без пострілів та крові, лише в сутичці із січовими стрільцямизагинуло троє вірних гетьманові офіцерів. Тогож дня делегати Всеукраїнського з'їзду хліборобів проголосили УкраїнуГетьманською державою. Згодом багато писали й говорили про те, що цей з'їздбуло інсценовано, але сучасники бачили серед його делегатів лише незначнукількість людей у піджаках, основну масу становив натовп «дядьків у свитках»,та й представляли вони вісім різних губерній.
В Софіївському соборієпископ Никодим миропомазав Гетьмана, а на Софіївському майдані відслужилиурочистий молебен. Тоді ж було опубліковано «Грамоту до всього українськогонароду», де Гетьман заявляв, що «відкликнувся на поклик трудящих масУкраїнського народу і взяв на себе тимчасово всю повноту влади». Відповідно доцього документу, Центральну Раду й усі земельні комітети розпускали, міністрівта їх товаришів звільняли з посад, а рядовим державним службовцям належалопродовжувати роботу. Було відновлено право приватної власності. Гетьман такожповідомляв, що незабаром видасть закон про вибори до Українського Сейму. Булообіцяно «забезпечити населенню спокій, закон і можливість творчої праці».
Першийреспубліканський етап української державності закінчився, на зміну йому прийшовдругий — монархічний.
Серед першихрішень гетьманату було встановлення Української держави замість УкраїнськоїНародної Республіки, проголошеної Центральною Радою. Оприлюднені «Грамотадо всього Українського Народу» та «Закони про тимчасовий державнийустрій України» стали правовими основами діяльності гетьманської держави.Згідно з цими актами скасовувалися починання Центральної Ради і встановлювавсярежим особистої влади Гетьмана. Йому належало виняткове право видавати закони,призначати і звільняти голову виконавчої влади Отамана Ради Міністрів тазатвердження складу Уряду. Гетьман здійснював зовнішню політику, управляв військовимисправами, був верховним суддею країни та ін [2].
До позитивнихсторін можна віднести прагнення до впорядкування законодавчого процесу ізаконності як форм державного управління. З цією метою вписано спеціальнийрозділ «Про закони». У ньому передбачено процедуру законодавчогопроцесу і верховенство закону в державному житті. Необхідно відзначитистворення нового спеціального органу — Фінансової Ради — для ведення справдержавного кредиту і фінансової політики, а також розділу, присвяченого РадіМіністрів -органу законодавчої ініціативи та «вищого державногоуправління». У структурі Ради Міністрів для управління справами вводитьсяпосада Генерального Секретаря, який очолює Державну Генеральну Канцелярію
В особі Гетьманавідбулося поєднання законодавчої та виконавчої влади. Крім цього, і ГенеральнийСуд призначається Гетьманом. Пояснити встановлення такої авторитарної владиможна бажанням гетьманату якнайшвидше покінчити з безладдям, хаосом та навестиелементарний порядок у державі.
До скликання Сейму вУкраїні мали діяти «Закони про тимчасовий державний устрій України», виданітого ж самого дня. У них були визначені головні напрями діяльності Гетьмана уполітичній сфері, організації державного управління, дані гарантіїгромадянських прав населення, оголошено про встановлення Української Державизамість Української Народної Республіки. Нова держава ґрунтувалася як нареспубліканських, так і на монархічних засадах. Згідно з «Законами...», всявлада, зокрема й законодавча, зосереджувалася у руках Гетьмана. Гетьманпризначав отамана (голову) Ради Міністрів, затверджував склад кабінету, мавправо оголошувати амністію, військовий або надзвичайний стан, був верховнимголовкомандувачем. За формою це була диктаторська влада з атрибутаминаціональної традиції, за політичною суттю – авторитарний режим консервативноїчастини населення без чітко оформленої моделі побудови нової держави.
15-18 травня 1918 рокувідбувся з’їзд заводчиків, фабрикантів, фінансистів, великих землевласників,який схвалив гетьманський переворот. Близько 1 тисячі його делегатів заявилипро готовність усіма силами сприяти утворенню нового державного, громадського йекономічного ладу Української держави. Для консолідації сил заможних верствсуспільства вони утворили «Союз промисловості, торгівлі, фінансів і сільськогогосподарства» (Протофіс). Цей з’їзд показав, що режим П. Скоропадськогопідтримують не тільки хлібороби-землевласники, середня інтелігенція, кадети, ай великі промисловці [7].
Гетьман намагався силоювлади й помірними реформами загасити революційне полум’я, відновитистабільність у суспільстві, але з перших днів йому протидіялисоціалісти-федералісти, соціал-демократи, українські есери та інші партії, якіраніше підтримували Центральну Раду. Якихось серйозних протестів населення небуло, крім деякого невдоволення з боку патріотично налаштованої національноїпреси й інтелігенції. Зміна влади прямо не загрожувала українській державності,бо Гетьман неодноразово наголошував на необхідності її зміцнення, консолідаціїсуспільства. Водночас, мирний перехід повноважень до Гетьмана свідчив, щонаселення України очікувало на подолання анархії, наведення порядку,забезпечення стабільності в економіці й суспільному житті.
В умовах конспіраціїгетьманці не могли підшукати кандидата на посаду голови кабінету міністрів. Нимбуло призначено М. Устимовича — близьку до гетьмана, але мало відому вукраїнських колах людину, який і скріпив документи від 29 квітня 1918 року. Вінне зумів підібрати собі міністрів, бо деякі діячі, насамперед з партіїсоціалістів-федералістів, відмовилися прийняти його пропозицію.
Не вдалося зробити цьогой наступному голові уряду — професорові історії та права М. Василенку. Як ізприкрістю писала пізніше Л. Старицька-Черняхівська, соціалісти-федералісти«побоялися забруднити свою соціалістичну чистоту», їм не вистачило патріотизмупіднятися над своїми партійними амбіціями й об'єднатися в ім'я українськоїдержавності. Від соціалістів-федералістів погодився увійти до кабінету М.Василенка лише Дмитро Дорошенко — представник давнього старшинського роду,нащадок брата гетьмана Петра Дорошенка. Він став міністром закордонних справ.Показовим є те, що і наступний голова гетьманського уряду Федір Лизогуб такожпоходив із старовинного українського роду.
Усе ще потребуваловирішення земельне питання. 29 квітня 1918 року Гетьман скасував закониЦентральної Ради про конфіскацію великих маєтків, але план їхнього викупу тарозподілу між селянами було ухвалено лише в листопаді (його так і не вдалосявиконати). З перших днів діяльності гетьманський уряд вживав заходів щодонормалізації становища на селі, яке потрясали невдоволення, суперечності,ексцеси. Для підготовки нового аграрного закону й полагодження конфліктів міжземлевласниками й селянами було створено губернські й повітові комісії.Тимчасові правила про земельні комісії зобов’язували селян повернути поміщицькемайно й відшкодувати збитки, яких вони завдали великим землевласникам. Напочатку листопада підготували проект аграрної реформи, що передбачав примусовийвикуп державою великих земельних володінь і розподіл їх між селянами – не більше25 десятин на двір [11].
Невизначеність становищаселян та поміщиків викликала невдоволення з обох боків. Крім того, до своїхмаєтків поверталися російські поміщики, відбираючи у селян землю з допомогоюзбройних загонів гетьмана. Водночас через залежність гетьманської влади відНімеччини та Австро-Угорщини туди вивозилася величезна кількість українськогозерна, м'яса та цукру. Врешті, невирішеність аграрного питання разом з поразкоюдержав центрального блоку призвели до краху Гетьманату.
Сім з половиною місяцівУкраїнської Держави переважна більшість спостерігачів оцінює як періодсоціального і громадського спокою. Сучасники Павла Скоропадського та історикиконстатують факт певного економічного піднесення України цього періоду. Цьомусприяли відновлення приватної власності, підтримка Гетьманом вільногопідприємництва, можливість промислових та торговельних кіл суттєво впливати наекономічну політику влади, широкий збут товарів до Німеччини таАвстро-Угорщини. У цей час було налагоджено грошовий обіг, вдосконалено грошовусистему, створено державний бюджет, відкрито кілька українських банків,засновано нові акціонерні компанії. Поступово було відроджено залізничний рух,реорганізовано і зміцнено державний флот. Зовнішньою запорукою цього була,безперечно, окупаційна австро-німецька армія, що припинила стан громадянськоївійни і вторгнення в Україну російських військ. Але це можна пояснити також івнутрішньою політикою Гетьмана.
Прагненнястворити законодавче забезпечення наступності вищої державної влади танормативно визначити відповідний порядок й процедури простежуються у наступномудокументі — «Тимчасовому законі про верховне управління державою навипадок смерти, тяжкої хвороби і перебування по-за межами державиясновельможного пана Гетьмана всієї України».
Як очікувалося,українські політики, більшість з яких були соціалістами й членами ЦентральноїРади, різко негативно поставалися до гетьманської держави. Тому майже всівідомі українські діячі відмовилися від запрошення взяти участь у формуванніуряду. Це змусило гетьмана звернутися до політиків, не пов'язаних з українськимрухом, тим самим давши підстави для звинувачень зароджуваної опозиції у«неукраїнськості» уряду. Лише відомий український історик ДмитроДорошенко погодився зайняти посаду міністра закордонних справ у новомукабінеті, очолюваному Федором Лизогубом нащадком старого козацького роду. Всіінші посади міністрів зайняли висококваліфіковані професійні чиновники — переважно росіяни чи зрусифіковані українці [8].
Досить швидко цедало свої результати: за якихось декілька місяців в Україні запрацював дійовийадміністративний апарат, який наводив у суспільному житті порядок. На місцяхслужбовці Центральної Ради заміщалися досвідченими управлінцями старостами, якіпризначалися з земельних власників, народних діячів, військових. Багато з нихвиконували управлінську роботу ще у царські часи.
Гетьманський урядузявся до розробки низки законів, без яких не могла існувати держава. Упродовжп'яти місяців було ухвалено близько трьохсот законів, які унормовували життягромадян України. З поміж інших важливих законодавчих актів на особливу увагузаслуговує закон щодо встановлення Сенату Української держави, який мав бутиНайвищим Судом України. Він складався з трьох генеральних судів:адміністративного, цивільного і карного.
Переформовановійськові частини для створення боєздатної армії, зроблено спробу відновленняукраїнського козацтва резерву збройних сил. Стала діяти поліція і державнабезпека, функції яких виконувала Державна варта. Якщо Центральна Рада малаофіційні дипломатичні стосунки лише з трьома державами, то Гетьманська державаобмінялася посольствами з дванадцятьма країнами, у тому числі з РосійськоюФедерацією. Вдалі кроки зроблено у формуванні власної банківської мережі тавстановленні української грошової системи. Відновився залізничний рух, для чогобули налагоджені занедбані залізниці і мости, відремонтовано локомотиви.
Унаслідок судовоїреформи та ухвалення нових законів покращилася діяльність судів Але особливовражаючими були досягнення уряду в гуманітарній сфері: випущено кількамільйонів примірників україномовних підручників, у більшості шкіл введеноукраїнську мову навчання. Для державних службовців та вчителів гетьманськаканцелярія наказала влаштувати курси українознавства. Міністерства оборони,шляхів, пошт і телеграфів видали накази про переведення всього діловодства наукраїнську мову. Було засновано близько 150 нових україномовних гімназій, утому числі в сільських районах. У Києві та Кам'янці-Подільському відкрилися дванових університети, засновано національний архів та бібліотеку. Вершиною цієїдіяльності стало створення 24 листопада 1918 р. Української Академії наук. Так,за якихось декілька місяців гетьманська держава досягла таких успіхів у царинікультури, про які мріяли багато поколінь української інтелігенції [2].
Гетьманська державаздобула широке міжнародне визнання, встановивши дипломатичні зв'язки зНімеччиною (яку гетьман навіть встиг відвідати з офіційним візитом у вересні1918: після подорожі Скоропадського до Німеччини й успішних переговорів зкайзером Вільгельмом II тайого урядом, Україна здобула більшу свободу дій у своїй зовнішній політиці,зокрема згоду німців на розбудову регулярної української армії),Австро-Угорщиною, Болгарією, Туреччиною, Данією, Персією, Грецією, Грузією,Норвегією, Швецією, Іспанією, Голландією, Італією, Швейцарією, Ватиканом, азагалом де-факто із 30-ма державами. Також було встановлено політичні таекономічні відносини з Кримом, Доном, Кубанню (велися навіть переговори провходження цих держав до складу України на федеративних засадах), здобутовизнання й підписано перемир'я з Радянською Росією (12 червня 1918 року). Нажаль, Антанта, орієнтуючись на відновлення «єдиної і неділимої» Росії, невизнала Гетьманську державу.
Спроби повернути поміщикамземлю, обов’язкова передача селянами врожаю у розпорядження держави, збільшеннятривалості робочого дня на промислових підприємствах до 12 годин, заборонастрайків сприяли формуванню опозиції, яка дуже швидко перейшла до активних дій.У липні-серпні 1918 року піднімається антигетьманська хвиля страйкового руху(припинили роботу майже 200 тисяч залізничників). У цей же час на Київщині,Чернігівщині та Катеринославщині активізується селянська боротьба протиокупантів та гетьманщини. Повстанські загони налічували у своїх лавах понад 40тисяч осіб. Також мали місце саботажі (вибухи й пожежі в Києві, Одесі тощо),атентати (вбивство фельдмаршала Г. Айхгорна) тощо, що спричинило репресії збоку гетьманського уряду й німецько-австрійської військової влади.
Через політичнірозбіжності розколовся кабінет міністрів Гетьмана. Опозиційний Українськийнаціональний союз вимагав надати йому вісім міністерських посад, широкоїамністії, скасування смертної кари, ліквідації цензури, тощо. Намагаючисьрозрядити атмосферу, Павло Скоропадський 22 жовтня 1918 року видав Маніфест доукраїнського народу, який підтверджував непорушність принципу незалежностіУкраїни, гарантував прискорення аграрної реформи, скликання парламенту.Політична криза дещо вщухла після оновлення кабінету міністрів, але орієнтаціяу зовнішній політиці на проантантівський і проденікінський напрям не могла невикликати чергової кризи.
Поряд із рядом конкретнихдосягнень, незважаючи на помітні позитивні зрушення в суспільному житті,гетьманський режим допустив фатальні прорахунки, а Павлу Скоропадському невдалося надовго втримати владу. Як вже згадувалося, гарантом стабільності удержаві фактично виступала зовнішня сила – окупаційні війська Німеччини таАвстро-Угорщини.
З одного боку цегарантувало Українській Державі безпеку і стійкість, а з іншого – справжнімигосподарями в Україні були не Гетьман і його уряд, а німецька військоваадміністрація, очолювана генералом В. Ґренером. У цій ситуації кожна із сторін намагалася використатиіншу у своїх власних цілях [13].
Гетьманат, спираючись набагнети окупантів, хотів накопичити і сконцентрувати сили, щоб виборотисправжню незалежність. Павло Скоропадський у приватній бесіді заявляв, що«сподівається обійти німців і змусити їх працювати на користь Україні». Німеччинаж прагнула перетворити Україну на маріонеткову державу. Згодом, німецькасторона змусила Скоропадського дати їй письмове зобов’язання не допуститискликання Українських Установчих зборів. Цей крок Гетьмана заблокувавконституційний процес і позбавив український народ реальної змоги законного ідемократичного формування власної держави.
Без перебільшення можнастверджувати, що жодна інша влада всього періоду українських визвольних змаганьне зробила в царині зовнішніх зносин стільки, скільки зробив гетьманський уряд.Відносини з державами Центрального блоку залишалися головним пріоритетомзовнішньої політики. Разом із тим на відміну від Центральної Ради УкраїнськаДержава прагнула до розбудови взаємин з радянською Росією, іншими новимидержавами, що виникли на теренах імперії Романових. Здійснювалися кроки,спрямовані на встановлення дружніх відносин із державами Антанти танейтральними європейськими країнами. 14 червня 1918 р. був прийнятий закон «Пропосольства і місії Української Держави». Новий закон від 6 листопада 1918 р.поширив дислокацію українських консульських установ на 22 країни та окремірегіони. Що ж до дипломатичних зносин, то вони існували з 12 країнами Європи[7].
Характерною рисоюкадрової політики гетьманату в цій сфері було те, що на відміну відпопереднього періоду вона була майже позбавлена ідеологізації вузькопартійноговпливу. Основний акцент робився на професійній підготовці, фаховому рівні,принциповості та патріотизмі працівників зовнішньополітичного відомстваУкраїнської Держави. Міністрами закордонних справ Української Держави гетьманаП. Скоропадського були М. Василенко, Д. Дорошенко, Г. Афанасьєв.
Європа і світ у цейперіод більше стали знати про Україну як незалежну, самостійну гетьманськудержаву. Однак у самій Україні П. Скоропадський не користувався такимавторитетом. Він не мав підтримки ні білогвардійських сил, ні лідерів більшостіукраїнських політичних партій. Провідні держави світу замість реальної допомогиукраїнській справі, як правило, обмежувалися риторикою [2].
Дедалі складнішою ставалавнутрішня обстановка. Розколовся Союз хліборобів-власників: менша його частинавимагала забезпечення незалежності України, більша ж — виступала за федерацію зРосією. Активно діяли русофільські партії. Наростало невдоволення залежністюгетьманського уряду від німців. Основна маса селянства не підтримувала владу.Мало кому подобалася орієнтація П. Скоропадського на білогвардійську Росію, намонархію. Все це підготувало грунт практично для загальнонаціональногоневдоволення.
Отже, поряд із серйознимипомилками та прорахунками, про які вже йшлося, гетьманська держава зробила йчимало корисного. Це стосується і економіки, і науки, і культури, і зовнішніхзносин. Було встановлено українську грошову систему, засновано банки. Чималідосягнення зроблені у сфері підготовки національних кадрів. Дуже важливими булисудові реформи. Виключного розмаху досягла українська видавнича справа. І всеце, не забудьмо, відбувалося в надзвичайно складних міжнародних і внутрішніхумовах протягом семи з половиною місяців 1918 р.
Загалом же становищепісля повалення Гетьманської влади було складним. Селяни, які складали основнумасу армії, покидали її та поспішали ділити поміщицьку землю. Вкрайнесприятливим було й зовнішньополітичне оточення України. Одеса була захопленаАнтантою, на заході активізувалися поляки, на півночі — більшовики, напівденному сході — російська Добровольча армія. Німецькі та австро-угорськівійська, які згідно з договором мали захищати Україну від більшовиків,неспроможні були робити це.
Справа погіршувалася ще йтим, що в уряді не було спільної політичної лінії. Те, що перед тим об'єднувалочленів уряду — боротьба проти гетьмана, — поступово зникало, а інших мотивівпрактично не було. До того ж боротьба з наслідками гетьманату інколи набиралаформ, які не могли не викликати протесту. Існувала, наприклад, ідея ліквідаціїУкраїнської Академії наук як «витвору гетьманату». Декрети гетьманського урядубуло анульовано. Права участі в політичному житті країни нова влада позбавилане лише поміщиків та капіталістів, а й професорів, адвокатів, лікарів,педагогів тощо [12].
Підвоядчипідсумки можем визначити, що згідно «Законам про тимчасовий устрій України», гетьман — голова державиі гарант «порядку». Відповідальний перед гетьманом уряд. Незалежна судовасистема. Місцеве земське і міське самоврядування. Повнота законодавчої владивизнавалася за представницьким органом влади — сеймом.
Зауважимо, що підчас Гетьманату П Скоропадського уряди Української Держави змінювалися 4 рази. Крім тоговідмітимо один цікавий факт, що 29 квітня — 30 квітня 1918 Микола МиколайовичСахно-Устимович був призначений в.о. голови Ради Міністрів, однак уряд так і небув сформований.
Таблиця2
Склади урідівГетьманскої держави П. СкоропадськогоПосада Дати скликання Уряду
1 склад
30 квітня — 4 травня 1918
2 склад
4 травня — 24 жовтня 1918
3 склад
25 жовтня — 14 листопада 1918
4 склад
14 листопада — 14 грудня 1918 Голова Ради Міністрів в.о. Микола Прокопович Василенко Федір Андрійович Лизогуб Федір Андрійович Лизогуб Сергій Миколайович Гербель міністр закордонних справ Василенко М. П. Дмитро Дорошенко Стебницький П. Георгій Афанасьєв морський міністр Максимов М. Л. Максимов М. Л. Андрій Покровський міністр внутрішніх справ Вишневський Лизогуб Ф. А. Лизогуб Ф. А. Ігор Кістяковський міністр фінансів Антон Ржепецький Антон Ржепецький Антон Ржепецький Антон Ржепецький міністр торгівлі і промисловості Сергій Гутник Сергій Меринг міністр праці Вагнер Ю. М. Вагнер Ю. М. Максим Славинський Володимир Косинський міністр шляхів сполучення Бутенко Б. А. Бутенко В. А. В.Є. Ландеберг міністр продовольства Соколовський Ю. Ю. Соколовський Ю. Ю Леонтович В. міністр юстиції Чубинський Н. П. Михайло Чубинський В'язлов А. Віктор Рейнбот міністр сповідань Василенко М. П. Лотоцький О. Михайло Воронович міністр народного здоров'я Любинський В. Ю. Любинський В. Ю. Любинський В. Ю. міністр землеробства Василій Колокольцев військовий міністр Олександр Рогоза міністр народної освіти Василенко Н. П. Володимир Науменко державний контролер Георгій Афанасьєв державний секретар Гижицький Гижицький
Таким чином,можемо побачити нестабільність діяльності Урядів Гетьманскої держави П.Скоропадського. При цьому окремі особистості призначалися на посади міністрівдекілька разів. Наприклад, Антон Ржепецький був призначений на посаду Міністра фінансів всі 4 рази. Таким чином вінє найстабільнішим членом Уряду. Кріім того, три рази був призначений на посадуМіністра народногоздоров'я Любинський В.Ю. По два рази були призгначені такіміністри як МаксимовМ.Л., Вагнер Ю.М., Бутенко В.А., СоколовськийЮ.Ю.
Можемостверджувати, що за цасів Гетьманату П.Скоропадського політична ситуація вкраїні була не настільки стабільна, наскільки цього вимагав Гетьман, через цевідбувалися постійні зміни складів Уряду. Однак саме за таких нестабільних умовадміністративного ресрсу час правління Гетьмана П. Скоропадського визначаєтьсяяк один із найспокійніших та стабільніших періодів існування Українськоїдержавності 1900-1925 рр.
Список використаної літератури
1. Англійсько-український словниктермінів і понять з державного управління. — К.: Основи, 2006. -.С. 95.
2. Бойко О.Д. Історія України: Посібник– К.: Видавничий центр «Академія», 2001.
3. Державне будівництво та місцевесамоврядування. – К.: НАДУ при Президентові України. – 2008. – 334 с.
4. Державне управління в Україні //Навчальний посібник. Авер'янова В.Б. – К., 2005.
5. Державне управління в Україні:підручник / За заг. ред. Нижник Н.М. – К. – 2007.
6. Державне управління: Навч. посіб./ А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна, Л.Ю. Гордієнко; За ред. А.Ф.Мельник. — К.: Знання-Прес, 2003. — 343 с.
7. Донців Д.І. Рік 1918, Київ:Документально-художнє видання / Упоряд.: К.Ю. Галушко. – К.: Темпора, 2002.
8. Лановик Б.Д., Матейко Р.М,Матисякевич З. М.: Історія України: Навчальний посібник / За ред. Б.Д, Лановик.– 2-ге вид., перероб. – К.: Товариство «Знання», КОО, 1999.
9. Лунев А.Е. Теоретические проблемыгосударственного управления. – 2008. С.7-8
10. Малиновський В.Я. Державнеуправління: Навчальний посібник. -Луцьк: Ред. — вид. відд. «Вежа»Вол. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2008. — 558 с.
11. Масенко Л. «Феноменмалоросійства: Павло Скоропадський» (з книги «Мова і політика»),2000.
12. Рент О.І. Павло Скоропадський. – К.:Видавничий дім «Альтернативи», 2003.
13. Скоропадський П. Спогади (кінець 1917– грудень 1918) – К.: Київ – Філадельфія, 1995.
14. Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державнебудівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. – Харків: Вид-воНаціональ-ного ун-ту внутр. справ, 2002. – 653 c.
15. Kigro Felix A. and Nigro Lloyd G.,Modern Public Administration. 7-th edition, 1989, New York: Harper and Row,Publishers.
16. White L. Introduction to the Study ofPublic Administration, 4-th edition. 1955, p. 8.