Место и роль земскихучреждений в конце
XIX – начале XX вв.
Гродно 2002
Содержание
Введение _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ 3
§1 Обзор источников и литературы _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _4
§2 Формирование уездных и губернских земских органов в 60-70-ых годах XIX ст. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ 6
§3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст._ _ _12
§4. Планы реорганизации земств и попытки их осуществленияв начале XX cт.(1905 — 1917 гг.) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _15
Заключение_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ 21
Примечания_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ 23
Источники и литература_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ 26
Введение
Россия перевидела несметноечисло реформ и реформаторов. Резкие толчки и откаты назад, калейдоскопическаясмена ориентаций – вот политическая история страны последних трех столетий.Всеохватная революционность нашего исторического сознания влекла за собойпренебрежительное отношение ко всякого рода новациям. Между тем, пристальныйвзгляд на реализованные и несостоявшиеся проекты преобразований способен многоесообщить не только о делах давно минувших дней, но и о наших сегодняшнихпроблемах.Особый интерес в этом отношении представляют собой земства.
Земства органы местногосамоуправления, созданные в ряде губерний Европейской России по земской реформе1864 г. Образование земств было попыткой царизма приспособить самодержавный строй к потребностям капиталистического развития .1
Всевыше изложенное вызывает неподдельный интерес к данной теме. Исходя из ееактуальности, недостаточности изученности некоторых моментов основной цельюисследования является определение места и роли земских учреждений в системегосударственной власти России во 2-ой половине XIX – начале XX вв.
Длядостижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:
● сделать анализ источников илитературы;
● рассмотреть формирование уездных игубернских земских органов в 60–70-х годах XIX в.;
● изучить контрреформы земскихучреждений в 90-х годах XIX в.;
● проследить планы реорганизации земств и попыткиих осуществления в начале XX в. (1905-1917гг.).
Предметом исследования даннойработы является история возникновения земских учреждений в системегосударственной власти России во 2-ой половине XIX — начале XX вв. Объектомисследования стала земская реформа 1864г.
При написании работы автор использоваласравнительный метод научно-исторического исследования. Он дал возможностьсравнивать, сопоставлять и давать последовательное описание событий избраннойтемы.
В основу структурногопостроения положен проблемно-хронологический принцип. Работа состоит извведения, четырех разделов и заключения.Обзор источников и литературы
В данной работе была использована как обобщающаялитература так и периодические издания.
Вкачестве источников служили тексты “ Положения о губернских и земских учреждениях “ Александра II (1 января 1864 г.)1
И “Положения о губернских и уездных земскихучреждениях “ Александра III(12 июля 1890 г.)2
Средиобобщающих работ наибольший интерес вызвала книга Рогова А. А.” Историягосударства и права России XIX– н.XX вв. ”3 В ней основательно изложена суть изучаемой нами проблемы. Но недостатокданной работы заключается в отсутствии подробнейшего описания каких-либо важныхмоментов из истории становления земских учреждений. Автор ограничился лишьраскрытием основной проблематики изучаемого нами явления.
Болеебогатый материал содержится в статьях периодических изданий. Среди которыхнеподдельный интерес вызвала работа Гильченко Л. В. “Из историистановления местного самоуправления в России ”4, опубликованная в журнале “Наука в России”.В статье автор пытается установить причиныпроведения земской реформы. По его мнению, основная из них кроется в осознанииправительством Александра IIколоссального отставания в развитии России от передовых европейских стран инеобходимости ее вхождения в русло мировой цивилизации. Далее подробнейшимобразом освящаются все мероприятия, проводимые как земством, так иправительством. Большое внимание уделяется и контрреформам 90-х годов XIX века. Затем Гильченко дает нампредставление о попытках реорганизации местной власти в начале XX века. Эта работа особенно ценна тем, что в ней авторочень часто прибегает к цитатам историков занимавшихся изучением этого периодаистории России, а также видных политиков того времени.
Исследуемая нами проблема подробно освящена в статье Старкова О. В. и БашкатоваЛ. Д., опубликованной в журнале“История государства и права”5. Название статьи дословно повторяет название темы данной курсовойработы. Авторы пытаются разобраться почему в кризисной ситуации правительствоприбегает к введению местного саиоуправления. Они четкоопределяют место и рольземских учреждений в системе государственной власти в середине XIX-начале XX вв., анализируют смысл и конкретно-историческое содержание земскихинициатив отдельных государственных институтов и изменения политическойсистемы страны в целом.
Помнению автора эта статья очень полезна тем, что в ней говорится о возможностиприменения частицы исторического опыта деятельности земских учреждений всовременной российской политической ситуации, в условиях кризиса властных иуправленческих структур.
Эпохереформ императора Александра II посвящена статья “Чернильныеперемены “ Ананьича Б. и Чернухи В.6 В ней авторыподробнейшим образом исследуют как причины реформ, так последовательность и ходих проведения. Дают ответ почему проекты преобразований не реализовались доконца.
Оченьсвоеобразна и интересна статья Б.Ананьича “ Проблемы российского реформаторства “.7 В ней исследователь прибегает киспользованию спортивного термина “стартовавшая с опозданием “, характеризуя экономическое развитиеРоссии во второй половине XIX века. Авторобъясняет в своей работе почему Россия оказалась в такой ситуации, приводитубедительные доказательства необходимости преобразований, освящает проблемы,которые препятствовали полному осуществлению реформ.
Интереснымдополнительным материалом для раскрытия темы послужила статья Ф.А.Петрова “ Земско-либеральныепроекты переустройства государственных учреждений в России в конце 70-х начале 80-хгодов XIX века “8, опубликованная в журнале “Отечественнаяистория ”. В ней рассмотреномало известное читателям земско-либеральное движение в один из переломныхэтапов русской истории – период конца 1870-х начало 1880-х гг. Между темименно тогда земскими либералами были разработаны конкретные проекты коренногопереусройства государственного аппарата России, начиная с Государственногосовета и заканчивая волостным сходом. В работе Петрова впервые предлагаетсякритический анализ проектов переустройства государственной системы России,разработанных идеологами земского либерализма различных политических оттенков,и делается попытка показать их место и значение в развитии русскойгосударственности.§2. Формирование уездных и губернских земских органов в 60-70-ых годахXIX ст.
Александр II утвердил Положение о земских учреждениях,которое было опубликовано 1 января 1864 г., и в течение нескольких летраспространено на 34 губернии Европейской России.1Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и вбольшинстве губерний закончилось к 1867 г. Введение в действие Положения оземских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие изпредводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палатыгосударственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Эти комиссиисоставляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созываизбирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернскойвременной комиссией под предводительством губернатора. На первом земскомсобрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собраниюпредставить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить взаведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.2
Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии: 1)землевладельцев всех сословий, 2) горожан — собственников недвижимого имуществав городе, 3) членов сельских обществ. Выборы проходили раздельно по куриям. Отпервых двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. Насъезде первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики, мелкиеземлевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителейвторой курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы идругие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лицамоложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные отдолжности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными;е) исключенные из духовного ведомства. Выборы гласных от крестьян былимногоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей наволостной сход, на котором 'избирали выборщиков, а затем из их среды выбиралиустановленное количество гласных уездного земского собрания. Если на съездеколичество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, товсе съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведениявыборов. Избирались гласные на 3 года.3
После избрания гласных, чаще всего осенью, собиралисьуездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездныепредставители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своейсреды губернских гласных: от 6 уездов — 1 губернский гласный. В состав губернскихземских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всехуездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, болеевысокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборови представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в год, номогли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовалгубернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернскиесобрания избирали управы в составе 3 человек: председателя и двух членов (числочленов земских управ могло быть увеличено до 4 — в уездах, до 6-8 — вгуберниях).4
Основным принципом Положения 1864 г. являлся принципимущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересыдворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считалисьмало. Преобладающее влияние на местные дела оказывало дворянство. Когда вГосударственном совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел иодновременно председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясь заполовинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считатьсяпоследним, что учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим поуказанию опыта будет наполняться соответствующим содержанием».5Результатом работы комиссии стала законодательная регламентация функций земств.Земские собрания получали в свое ведение в основном дела местного хозяйства,являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственнымиобщественными союзами.
Положением о земских учреждениях устанавливалось, чтоих ведению подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Все местныеповинности и некоторые государственные должны были относиться к ведениюземства. Однако небольшие финансовые средства земства были еще более урезаныпри составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казной иземством. На основании Временных правил все государственные повинности былиизъяты из ведения земства. Из общих губернских повинностей у земств находились:а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б)наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебныхследователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становыхквартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярийпосреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским деламучреждений; е) содержание статистических комитетов.6 В целом земстворасполагало скудными средствами, и главным источником новых доходов являлосьправо облагать земских плательщиков новыми налогами. Для всякого улучшения,которое предпринималось земством, ему за неимением других источников,приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этом отношении компетенцияземства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленныхпредприятий Временными правилами было значительно урезано; для новых налоговоставались одни земли, хотя и без того они несли высокие платежи, которые накрестьянских участках нередко превосходили доходность.
Участие земских учреждений в народном образовании, всоздании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственномобеспечении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народногообразования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права.К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства,относились также взаимное страхование и развитие торговли и промыслов. Но дажев таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью:многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовалиутверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановлениемогло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последнейинстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть введении правительственных учреждений и тем самым лишая земство исполнительнойвласти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавшихземству сборов ему был предоставлен лишь один путь — обращение «ксодействию» местной полиции, что далеко не всегда обеспечивало проведениев жизнь земских распоряжений.7
В начале 60-х годов правительство относилось довольноблагоприятно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения ишероховатости, которые установились между отдельными земствами, с однойстороны, и местной администрацией с другой. Но уже в начале 1866 г. появилисьугрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр,которым было ограничено право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалосьтакже ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилосьправительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнениеземств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права«облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемыена фабриках и заводах, а равно и других Промышленных и торговых заведениях,оплачиваемых акцизом в пользу казны». Подобные циркуляры подготовили почвудля появления закона от 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, помнению А.К. Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний.Выработка закона от 21 ноября 1866 г. совершалась в полной тайне, и в печати небыло об этом никаких известий; издание самого закона совпало со временем очередныхгубернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы длясогласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.8
13 июня 1867 г. были изданы Правила, еще болеестеснившие земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т.п. должныбыли теперь проходить через цензуру губернатора. Кроме того, этот законзначительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губернийвзаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речейдопускалось только с разрешения губернатора — для земских изданий былаустановлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенноестеснение для земской деятельности. Высочайше утвержденным положением Комитетаминистров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылкикорреспонденции.9
Сравнительно лучше сложилась судьба у наиболеепрогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждениемАлександром II 16 июня 1870 г. Городового положения. Согласно ему избирательноеправо, как активное, так и пассивное, предоставлялось каждому городскомуобывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русскимподданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудьнедвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор сосвидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на правомелкой торговли) и т.п. В итоге каждый, кто владел хоть крошечным домиком, ктов качестве торговца или ремесленника платил в пользу города, пользовался правомне только избирать, но и самому быть избранным в гласные.
Крупнымнедостатком Положения 1870 г. явилось заимствование прусской трехкласснойизбирательной системы. По закону все лица, имеющие право участия в выборах,вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся скаждого из них сборов в доход города; затем производилось деление на триразряда. К первому причислялись те горожане из показанных в начале списка,которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ковторому — следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; ктретьему — все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собраниепод председательством городского головы и выбирал треть гласных в городскуюдуму. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы)избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, атретий – тысячи, т.е. основную массу городского населения. Но, несмотря на это,каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей, инеравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров.Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого итретьего разрядов составляла 65 раз (!).10
В то же время внутренняя организация городскогоуправления была достаточно рациональной. Распорядительные функциипредоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом,действующим в рамках, отведенных ей думой. Распределение занятий и порядокдействий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией,издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утвержденийадминистрацией… Постановлением же думы члены управы могли быть устранены отдолжности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, ноутверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (взависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занималруководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы.
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставлениегородскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности введении городского хозяйства и решении, местных дел. Утверждению губернскойадминистрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежалилишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное жебольшинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и ненуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь зазаконностью действий органов городского самоуправления. Судебную защитугородского самоуправления должно было обеспечивать губернское по городскимделам присутствие. В его состав входили: губернатор, вице-губернатор,председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернскойземской управы, городской голова губернского города и председатель мировогосъезда. А.А. Головачев замечал по этому поводу: «У нас считаетсянеобходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешатьтакже административным порядком… У нас забывают, что, вопросы, возникающие вадминистративной практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределахвласти и законности административных распоряжений, суть также вопросы о правеи, как таковые подлежат разрешению судебных мест… Нет никакой необходимостиучреждать особое присутствие, т.к. все вопросы в случае замеченной незаконностидействий городского управления или жалоб и пререканий могли бы рассматриватьсясудом в общем порядке, законами установленном».11
Но при всех своих недостатках Положение 1870 г.являлось крупным шагом вперед по сравнению, как с предшествующим периодом, таки с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление, в конце XIX- начале XX вв. Будучи построено на идее доверия к общественнойсамостоятельности, оно вывело российские города из спячки и придало им те силуи значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Оно позволилоговорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права и,несмотря на усиление административных начал в 90-х годах XIX столетия,способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917г.§3. Контрреформы земских учреждений в 90-х годах XIX ст.
Годы царствования Александра III выдвинули наполитическую арену идеи централизации и укрепления принципа самодержавия.«Русское самодержавие, — писал М.Н. Катков, — не может и не должно терпетьникакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакогогосударства в государстве… Самое главное — устроить на твердых началах ипоставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местноеуправление».1
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение оземских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословностьизбирательных групп и благодаря изменению ценза еще более усилившеепредставительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группувходили дворяне потомственные и личные, во вторую — прочие избиратели и юридическиелица, в третью — крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались науездных земских собраниях. В губернское собрание с 1890 г. обязательновключались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земскихуправ. Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Так, составгубернских гласных в 1897 г. по сословиям складывался следующим образом:дворяне и чиновники — 89,5%, разночинцы — 8,7%, крестьяне — 1,8%. Но, увеличивколичество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее числогласных более чем на 30%. Сокращение гласных было проведено таким образом: откаждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд долженбыл иметь не менее двух губернских гласных.2
Новое земское Положение фактически отрицало всякуюсвязь с идеей местного самоуправления. По Положению 1890 г. избирательных правбыли лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества,крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческиесвидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи.Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернаторомиз числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтоженпринцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только дляпредседателя управы, но и для всех ее членов, причем земские собрания лишалисьправа обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящимина государственной службе (ст. 124), в председатели управ не могли бытьизбираемы лица, не имеющие права на государственную службу. Последнееобстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были,как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 Положения предоставила губернаторуправо останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаяхформальных нарушений закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данноепостановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждамлибо явно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности).3
Из положительных приобретений, привнесенных Положением1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию впредседатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица,имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств,перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления(ст. 108); в) восстановление почти в полном объеме прав земств на бесплатнуюпересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, направленным на уменьшениесамостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний праванепосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед правительством.Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля1904 г.4
Участь земских учреждений в 1892 г. постигла игородское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезалоизбирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения). Сокращено было и число гласных(примерно в 2 раза). Произошли также изменения во внутреннем устройстве органовгородского управления. Управа была поставлена в более независимое от думыположение, права городского головы как председателя думы значительно расширеныза счет прав гласных, дума лишалась права отдачи под суд членов управы. Вместес тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лицгородского управления к правительственным чиновникам и ставило их вдисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управысчитались состоящими на государственной службе, и губернатор получил праводелать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствиемогло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. «Есть личто-либо ненормальнее такого положения вещей!» — горестно восклицал поэтому поводу К.А. Пажитнов. — Можно сказать, что после реформы 1892 г. у насвообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...".5Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеконазад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок,который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внеслитакое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороныадминистрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.Реально действующее земство не продержалось и 25 лет… Официозные«Московские Ведомства» тех лет писали: «Земство нужно тольконашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньицабольшое и ветвистое дерево, а местное 'благоустройство только выиграет отизъятия его из цепких рук земских дельцов».6
Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов XIXв. наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенныепроизволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласныхнастолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольнообременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Исполнениеземских дел в управах при отсутствии должного контроля со стороны гласныхпринимало все более формальные рамки, не связанные с решением реальных нужднаселения. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную»надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборов с населения.
К концу XIX в. тревоги «смутных» 60-80-хгодов были забыты, формальное земство демонстрировало«верноподданичество», крестьянский мир, ведомый земскими участковыминачальниками, заменившими в 1889 г. разнобой деревенского самоуправления, былосвобожден от «тягот» не прижившейся демократии. Государственныймеханизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору ихотелось правительству. Тем более что источник «смут и потрясений» — местное общество было благодаря усилиям администрации Александра III сведено нанет. В таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления,расширении его прав и демократизации вряд ли было плодотворным.§4. Планы реорганизации земств и попытки их осуществления в началеXX cт.(1905 — 1917 гг.)
Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя наконституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано Положение о законосовещательнойГосударственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II направительство была возложена задача «установить, как незыблемое правило,чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы ичтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия внадзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей».1
С открытием деятельности новых законодательных органоввопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первыйплан. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые еечастности (Указ об изменении организации крестьянского представительства вземских учреждениях от 5 октября 1906 г., Указ о введении земства в западныхгуберниях от 12 марта 1920 г., принятие в 1912 г. Государственной Думойзаконопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и нерассмотренного Государственным советом),2 однако в целом вопрос невышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Думыне успели дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформевследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу правительством былвнесен проект положения о поселковом и волостном управлении, а кадетами — овыборах земских гласных. Министерством внутренних дел подготавливался квнесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились водном: необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства —поселок, волость, у кадетов — «участковое земство») для включения всамоуправление основного числа граждан Российской Империи. После роспускавторой Государственной Думы правительство переработало (значительно ухудшив)свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их втретью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло вкомиссиях и в Думе целых три года; проект поселкового управления так и застрялв комиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами иволокитой законопроект о волостном земском управлении (как и законопроект овведении Городового Положения в Царстве Польском) перешел затем вГосударственный совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 г., когда напервый план вышли совсем другие, военные проблемы. 3
Последняя в дореволюционное время попытка повыситьроль самоуправления в государстве была предпринята Временным Правительством. 3марта 1917 г. оно приняло Декларацию, в которой во главу предстоящихпреобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщегоизбирательного права. По реформе местного самоуправления при Министерствевнутренних дел под председательством С.М. Леонтьева было созвано Особоесовещание. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основнойпакет документов, большинство из которых были утверждены ВременнымПравительством. Вот общий перечень главнейшего, что было сделано в период с 26марта по 26 сентября 1917 г.
По реформе городского и организации поселковогосамоуправления: 1. Постановление о выборе городских гласных и об участковыхгородских думах (утверждено 15 апреля); 2. Наказ о производстве городскихвыборов (3 мая); 3. Преобразование 41 поселения в городские, с введениемГородового Положения (30 мая); 4. Городовое Положение (9 июня); 5. ВведениеГородового Положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городахТуркестана и в Темире Уральской области (14 июня); 6. Положение о поселковомсамоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборепоселковых гласных (11 августа); 7. О порядке выделения городов из земств(сентябрь).4
По реформе губернского и уездного, организацииволостного земства: 1. Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостномземстве в тех же губерниях (21 мая); 2. Положение о Всероссийском земском союзе(7 июня) и Земское Положение (9 июня); 3. Наказ о производстве выборовволостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ опроизводстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губернияхЕвропейской России (17 июня); 4. Введение земства в Архангельской губернии (17июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля),в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), в Калмыцкойстепи (1 июля) и в Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа), винородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уездеБессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа) (ввидувозникших осложнений окончательного утверждения проекта не последовало),Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа);5. Выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26июля); 6. Положение о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).5
По организационному и финансово-экономическомуобеспечению становления местного самоуправления: 1. Постановление о союзах,товариществах и съездах земств, городов и поселков (23 июня); 2. Положение омилиции (17 апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня); 3.Административные суды и их штаты (30 мая); 4. О реформе воинских присутствий (5августа); 5. О гарантировании займов городов и земств (8 августа); 6. Опреобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14 сентября), и Обулучшении городских и земских финансов (21 сентября), многие другие документы.
Одновременно были разработаны и переданы на места дляобсуждения проекты нормативных документов: 1. О мировых посредниках. 2. Осоставлении городами планов и Об образовании в крупных городах домовыхкомитетов. 3. Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов вЗакавказском крае; О введении земства в Тверской и Кубанской областях и Оземском самоуправлении для русских поселенцев Уранхайского края".6
В итоге реформа охватила следующие основные группывопросов:
1)Усовершенствование городских выборов на демократических началах с введением вряде городов впервые Городового Положения, пересмотр действовавшего ГородовогоПоложения с устранением опеки и подавления самостоятельности городскихсамоуправлении; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждениемелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планахгородов; выделение более крупных городов из земств и предоставление им самыхшироких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами.
2)Создавалось поселковое самоуправление, напоминавшее прежнее упрощенноегородское устройство.
3)Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездныеземства, вводилась мелкая земская единица — волостное земство, было измененоЗемское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельности земства;улучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставлено самоеполное право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами.Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местнымиособенностями.
4)Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную)милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность,подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.7
Важно обратить внимание на наиболее существенныеположения реформы. Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, помажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласныесоставляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своейсреды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе спредседателем. Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональнойсистеме. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города снаселением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных вуездное земство, так как сами приравнивались по правам к уездному земству.Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.
В состав земских собраний входили только избранныегласные. От участия в них представителей ведомств и. должностных лиц полностьюотказались. Председатель избирался гласными из своей среды на один год.Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные — по мере надобности.Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любогогражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управысоставлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какимидругими платными должностями по государственной и общественной службе. Земскиеслужащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имелиправо на профсоюзную деятельность.8
Земство получало новое место и значение в общем строегосударственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. Кновым функциям местного самоуправления следует отнести оказание юридическойпомощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройствобирж труда, меры по охране труда, заведование милицией. Уездный и губернскийкомиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, атакже волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых вадминистративный отдел окружного суда, и протесты допускались лишь в случаенарушения закона.
Закон от 22 сентября 1917 г. предусматривал путиупорядочения земских финансов. Устанавливались в пользу земств надбавка кгосударственному подоходному налогу, обложение сельских построек, разрешалосьпредусматривать ряд новых сборов. Закон от 17 июня 1917 г. определил, чтоволостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом от 19сентября 1917 г. касса городского и земского кредита была преобразована вГосударственный банк земского и городского кредита. 15 июля 1917 г. былоутверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести вжелезнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенныхместах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности вблагоустройстве.9
По закону о милиции от 17 апреля 1917 г. задача охраныпорядка и безопасности становилась одной из составных частей земской игородской деятельности, а служащие в милиции — одной из категорий земскихслужащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городскойуправой, и он отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции,выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками. Милиционеромпо закону мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он несостоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.10
Особое внимание было уделено коллективной деятельностиземских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земскихучреждений объединяться в союзы и товарищества для развития своей деятельноститормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизньбрала свое, и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов в видетовариществ земств, по закупке сельскохозяйственных машин и др. В 1906 г.правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такиетоварищества, но только именно такие. Тем не менее во время Японской войны1904-1905 гг. явочным порядком возникла обще земская организация, занявшаясяпомощью больным и раненым воинам, а после войны — продовольственной помощьюнаселению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областнаяземская организация (при Полтавской губернской земской управе) для помощипереселенцам в Сибири. Наконец, с началом первой мировой войны земства явочнымпорядком образовали Всероссийский земский союз, который, объединившись сподобным городским союзом, создал мощнейшее в стране объединение — Земгор,работавшее на оборону, снабжение армии и организовавшее для этой цели целый рядразличных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать егопо закону и лишь как бы терпело до поры-до времени. Официально не запрещенныесъезды земства удавалось устраивать тоже с большими препятствиями.11
Подготовленный по поручению Временного Правительствапроект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских ипоселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.)предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земскийучреждений и, что представляется наиболее важным, различия между такимиобъединениями, исходя из функций и целей их создания. Право на создание тогоили иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостнымземским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основаниипостановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.
Товариществаобразовывались для совместного участия в торговом, промышленном и иномпредприятии, т.е. для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общихпотребностей. Союзы могли создаваться, как общие — по всем предметам веденияэтих учреждений, так и специальные — по отдельным отраслям их ведения.12Такимсоюзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, заисключением права налогообложения и издания обязательных для населенияпостановлений.Заключение
Все освещенное выше даетвозможность сделать следующие выводы.
1. Земствакак органы местного самоуправления появились в ряде губерний ЕвропейскойРоссии после реформы 1864г., так как правительство Александра IIосознало колоссальное отставание в развитии России от передовых европейскихстран и необходимость ее вхождения в русло мировой цивилизации.
2. В период с1864 по 1918 гг. земство провело огромную хозяйственно-культурную работу,существенно изменившую многие стороны жизни и быта населения. Среди основныхмероприятий, реализованных земством в целях удовлетворения местных нужд,следует выделить развитие системы народного образования, организациюквалифицированной медицинской помощи, проведение различных агрономическихмероприятий.
3. Социально-экономическую активностьземцы стали проявлять с момента введения “ Положения о земскихучреждениях ” 1864 г., достаточно жестко критикуя этот закон, ведя борьбуза расширение своих полномочий, стремясь освободиться от излишне назойливойопеки административной власти. Земские ходатайства 60-х –80-х гг. XIXв. дают достаточно яркое представление о взаимоотношениях власти и земства, отщательных попытках последнего добиться своих прав. Земскую деятельность былоневозможно отделить от ведомства правительственной власти.
4. Реакционное “ Положение о земскихучреждениях “ 1890 г. неснизило уровня земской социально-политической активности: вопросы изменения российского законодательства,проекты реформирования системы народного образования. Критическое рассмотрениеэкономической политики страны – эти темы в заседаниях земских собраний,докладах земских управ постепенно выдвигались на первый план.
5. Земство, никогда не остававшеесялишь хозяйственным придатком государственной власти и всегда стремившееся кизвестной самостоятельности, порой оказывалось, как в начале XXв., на авангардных ролях в борьбе за введение парламентаризма и основных гражданскихсвобод, находясь все время на гребне общественно-политической волны, неспадавшей до 1918 г.
Таким образом, земские учреждения явились важнымзвеном государственной системы России в XIX – начале XXвв. и внесли серьезный вклад в развитие либерально – реформаторского движения.ПримечанияВведение
1.БСЭ: В 30-ти т.Т.4. М.: Советская энциклопедия, 1974.
§1.
1.Хрестоматия по историиСССР.-М.,1990.
2.Хрестоматия по историиСССР.-М.,1990.
3.Рогов В.А. История государстваи права России XIX-н.XX вв.-М.: Зерцало: ТЕИС, 1995.-236 с.
4.Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.- № 5.
5.Старков О.В., Башкатов Л.Д.Место и роль земских учреждений в системе государственной власти России в п.п.XIX-н.XX вв.
//История государства и права.-2001.-№1.
6. Ананьич Б., Чернуха В.Чернильные перемены //Родина.-1991.-№11
7.Ананьич Б.Проблемыроссийского реформаторства //Знание-сила.-1992.-№21.
8.Петров Ф.А.Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России вк.70-х-н.80-х гг.XIX в.//Отечественная история.-1993.-№ 4
§2.
1.Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.91
2.Абрамов В.Ф. Организация земскихучреждений и их органов // Наука в России.-1996.-№ 6.-С.68
3. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.93
4. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.94
5.Ананьич Б. Проблемыроссийского реформаторства // Знание-сила.-1992.-№21.-С.74
6. Гильченко Л.В. Из истории становления местногосамоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.94
7. Петров Ф.А.Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в70-х – 80-х гг.XIX в.// Отечественная история. –1993.-№4 .-С.32
8. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.94
9… Абрамов В.Ф. Организацияземских учреждений и их органов// Наука в России.-1996.-№6.-С.69
10… Петров Ф.А.Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в70-х – 80-х гг.XIX в.// Отечественная история. –1993.-№4 .-С.34
11. Ефремова И.И ., НемытинаМ.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917 гг.) //Государство и право. –1994. — №3 –С.126
§3
1. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.96
2. Гильченко Л.В. Из истории становленияместного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.96
3. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.97
4. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.97
5. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.97
6. Петров Ф.А.Земско-либеральные проекты переустройства государственных учрежденийв России в 70-х – 80-х гг.XIX в.// Отечественная история. –1993.-№4 .-С.32
§4
1. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.98
2. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.98
3. Петров Ф.А.Земско-либеральные проекты переустройства государственных учрежденийв России в 70-х – 80-х гг.XIX в.// Отечественная история. –1993.-№4 .-С.36
4. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.99
5 Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.99
6. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.99
7. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.101
8. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.101
9. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.102
10. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.103
11. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.103
12. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России // Наука вРоссии.-1996.-№ 5.-С.104
Источники и литература
1. Ананьич Б. Проблемы российского реформаторства// Знание – сила. – 1992. — №2. – С.74-84
2. Абрамов В.Ф. Организация земскихучреждений и их органов // Наука в России. – 1996. — №6. – С.68-79
3. Ананьич Б., Чернуха В. Чернильныеперемены // Родина. – 1991. — №11-12. – С.108-111
4. Гильченко Л.В. Из историистановления местного самоуправления в России. – 1996. — №5. – С.91-104
5. Ефремова Н.Н. Немытина Н.В.Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917) // Государствои право. – 1994. -№3 – С.126-133
6. Исаев И.А. История государства иправа России: Полный курс лекций. –М.: Юрист, 1999. –447 с.
7. Кузнецов И.Н. История государстваи права России: Полный курс лекций.-М.: Амалфея,1999.-527с.
8. Петров Ф.А. Земско-либеральныепроекты переустройства государственных учреждений в России в к.70-х-н.80-х гг.XIXв.//Отечественнаяистория .-1993.-№4.-С.32-47
9. Рогов В.А. История государства иправа России XIX-н.XXвв.-М.: Зерцало: ТЕИС,1995.-236с.
10. Старков О.В., Башкатов Л.Д. Место ироль земских учреждений в систме государственной власти России в п.п. XIX-н.XXвв.//Историягосударства и права.-2001.-№1.-С.16-17
11. Хрестоматия по историиСССР.-М.,1990