Содержание
Глава 1. Формирование городского самоуправления г. Воронежав 1870-1892 гг.
1.1 Традиции городскогосамоуправления в России
1.2 Городское самоуправление накануне реформы 1870 г.
1.3 Введение Городового Положения 1870 г.
1.4 Формирование городской управы в 1870-х — начале 1890-хгг. и её социальный состав
1.5 Деятельность городской управыпосле реформы 1870 г.
Глава 2. Изменения в городском самоуправлении г. Воронежа в1892-1918 гг.
2.1. Влияние реформы 1892 г. на городскую управу и еёсоциальный состав
2.2 Деятельность управы после введения Городового Положения1892 г.
2.3 Городская управа во времявоенных и революционных событий
2.4 Роспуск городской управы
2.5 Организация работы городской управы и её взаимодействиес губернской администрацией
Глава 1. Формированиегородского самоуправления г. Воронежа в 1870-1892 гг.
1.1 Традиции городскогосамоуправления в России
Традицииместного самоуправления в России берут свое начало с момента возникновения у восточныхславян больших укрепленных поселений — городов, которые со временем превращалисьв центры военно-политического господства над окрестными волостями. В этих городах- государствах наряду с военной княжеской властью существовала гражданская администрация.Городские веча нанимали на службу князей с дружиной, заключали договоры — ряды сдругими «старшими волостными городами», устанавливают подати и т.д.
В XII — начале XIIIвв. на Руси существовало несколько типов местного(городского, волостного, областного) самоуправления, детерминированных географиейи историческими традициями. Сильная городская представительная власть в лице вечаи его постоянных представителей при зависимом от нее положении власти исполнительной- «южный» вариант. «Северо-восточный» вариант — сильная исполнительнаякняжеская власть и зависимые от князя веча. «Южный» вариант самоуправлениятяготеет уже к представительному народовластию, сочетая в себе признаки конституционнойкняжеской монархии и парламентской республики. «Северо-восточный» занимаетпромежуточное положение между конституционной княжеской монархией и удельным единоначалием.«Равновесный» тип организации городской власти, предусматривающий болеечеткое разграничение полномочий исполнительной и законодательной власти, — это новгородскийтип организации самоуправления. При всех указанных географических, историческихразличиях русское местное самоуправление в XIII в. представляло собой продукт довольно высокого развития«земского сознания и гражданского чувства»[1] и не отличалось от западно-европейскогогородского самоуправления в вольных, независимых от сеньоров городах-государствах.Однако естественное развитие и взаимное уравновешивание этих систем было разрушенотатарским игом, и далее развитие древнерусского самоуправления можно проследитьтолько на истории Новгородско-Псковского государства, ставшего впоследствии феодальнойреспубликой со всеми присущими этой эпохе атрибутами. С упразднением в XV в. новгородской республики в России прерывается правопреемстводревнего русского самоуправления, уходящего своими корнями в общинное устройство«старших волостных городов».
Этот историческийопыт не затерялся в летописных пергаментах, а оказал воздействие на разработаннуюконцепцию городовой реформы XIX в. Московский абсолютизм,выросший из удельного Московского княжества, не имел традиций городского самоуправленияв силу своей деспотической феодальной природы, имевшей только одну государственнуютрадицию — процедуру наследования земельной вотчины и управления ею с помощью слугкняжеского дворца.
В МосковскойРуси городское управление было организовано сверху, исходя, в первую очередь, изпотребностей государства-военного лагеря. С XV в. в Московском государстве городом управляли городничие, илигородчики впоследствии названные городовыми приказчиками, которые назначались великимкнязем (царем). В XVII в. города перешлив ведение администраций воевод, которым только в крупных городах помогают управлятьгородничие (бывшие городские приказчики). Город в эту эпоху потерял свой особыйадминистративный статус, став резиденцией воеводы и местом дислокации царских войск.Русский город «московской эпохи» был порождением самого государства, чтоналожило отпечаток на всю историю городского управления: претерпев известную историческуютрансформацию, он превратился из города-государства в земскую местную единицу.
Ту же традициюсохранило и правительство Петра I, который, однако, выделил город из системы государственногоуправления и ввел выборный элемент в органы городского управления. В 1699 г. из-подвласти воевод было выведено посадское население. Население городов получило правовыбирать из своей среды бурмистров, которые объединялись в бурмистерские избы. Воглаве каждой избы стоял президент — должность, исполнявшаяся бурмистрами поочередно.Бурмистры подчинялись только Ратуше в Москве. Однако эти преобразования, копируяевропейское городское самоуправление, не соответствовали реальной социально-экономическойструктуре российских городов, чем объясняется недолговечность этих новаций. Городскаяреформа 1699 г. не была последовательной: введя институт выборных бурмистров, независимыхни от центральной власти, ни от воевод, она не признала за городом права юридическоголица. Эту попытку реформирования можно считать неудачной: в начале 1700-х гг. выборныеэлементы были упразднены как фактически неработающие.
В Российскойимперии становление городского самоуправления империи состоит из нескольких этапов,соответствующих принятию и реализации нормативных актов о городах.
Перваяпопытка создать дееспособное городское управление была предпринята в 1718 — 1724гг. По лифляндскому образцу городское население России записывалось в гильдии иремесленные цехи. Вместо бурмистерских изб создавались городские магистраты — коллегиальныеорганы, состоявшие из президента, 2-4 бурмистров и 2-8 ратманов. Эти должностныелица избирались не из всего посадского населения, а лишь из «граждан первостатейных,добрых, умных». В ведении магистров находилось все управление городами: уголовныйи гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистратам подчинялисьгильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройствоми узкой компетенцией. Эта система, хотя и была более жизнеспособной так же оставаласьпо существу нереализованной — то есть свелась к купеческому сословному самоуправлению.Реализовать эту модель городского самоуправления в полном масштабе не удалось — мешали объективные финансовые причины: Швеция тратила на одно лифляндское самоуправлениеболее половины своего годового бюджета. Такой возможности в Российской империи небыло! В 1727 г. магистраты вновь попали в подчинение губернаторов и воевод, но в1743 г., при Елизавете Петровне были частично «восстановлены в правах»,за исключением полицейских.
Далее«Жалованная грамота городам» 1785 года, устраненная Павлом I и восстановленная с некоторыми изменениями и дополнениями в1801 г. Александром I. Учреждения, существовавшие до ее восстановления, представлялисобой департаменты по городским делам, входившие в состав губернской администрациии целиком зависимые от губернатора.
Гильдейскаяреформа Канкрина 1824 и 1832 гг., формально не отменив положения Жалованной грамоты,сузила условия для буржуазного развития городов, ухудшив к тому же их управляемость,разрешив купцам 1 и 2 гильдии не исполнять выборные городские должности.
Городовоеположение 1870 г. стало началом юридически значимого городского самоуправления.Городовое положение 1892 г., не изменив самой концепции предыдущей реформы, несколькоизменило подходы и компетенцию органов городского самоуправления.1.2 Городское самоуправлениенакануне реформы 1870 г.
До реформы1870 г. в большинстве городов России формально действовало Городовое Положение 1785г., а точнее Жалованная грамота городам, которая была учреждена Екатериной II 21 апреля 1785 г[2].и установила, что в думах должны иметь представительство горожане всех сословий,занесенные в «Городскую обывательскую книгу» в одну из шести категорийи составляющие городовое общество. Во время собраний те его члены, что пребывалив возрасте не моложе 25 лет и имели годовой доход не менее 50 рублей, имели правоизбирать распорядительный орган самоуправления — общую городскую думу — в составегородского головы и представителей всех шести категорий жителей («настоящиегородские обыватели», т.е. владельцы недвижимости любых званий; купцы 1-й,2-й, 3-й гильдий; «именитые граждане» и, наконец, прочие посадские, неотнесенные к пяти первым категориям). Общей думе следовало избирать на трёхлетнийсрок из состава своих гласных исполнительный орган — шестигласную думу — из представителейже шести групп.
Однаков действительности к середине XIX в. городское общественноеуправление, или городское самоуправление, значительно трансформировалось и отличалосьот трактованного в Жалованной грамоте. Более того, даже с самого начала законодательство1785 г. так и не удалось внедрить на практике в том виде, в каком оно было задумано.Сословия были не готовы к реформе. Дворянство, чиновничество и духовенство по традициине участвовали в городском самоуправлении наравне с нижестоящими слоями общества.
О значительныхотступлениях от принципов 1785 г. ярко свидетельствует дело[3], раскрывающее проведение последних предреформенныхвыборов в Воронежскую городскую думу в декабре 1869 г. Таких понятий, как«общая» или «шестигласная» думы не употреблялось. Местное городскоеобщество избирало просто думу, организацией выборов занималась по предписанию губернскогоправления дума предыдущего выборного состава. Избирательное право определялось наосновании «Устава о службе», включавшего в «Свод законов Российскойимперии» издания 1857 г. устав, который определял городские выборы, состоялиз статей, которые были частично перенесены из положения 1785 г. и дополнены различнымизаконодательными актами 1807, 1824, 1832 гг. В итоге на основании статьи 345 Уставак потенциальным воронежским избирателям причислялись:
1) почетныеграждане, имевшие в городе недвижимую собственность;
2) наличныекупцы, мещане и цеховые, внесенные в установленном порядке в «Городскую обывательскуюкнигу»;
3) дворяне,записавшиеся в гильдию;
4) иногородниекупцы, имеющие в Воронеже недвижимую собственность. Особо указывалось, что лица,не принявшие установленной присяги, к выбора допущены не будут[4].
На трансформациючисленного состава шестигласных дум к 60 — м годам XIX в. указывает В. А. Нардова[5].В одних городах гласных стало больше, в других меньше. Кстати в Воронеже их числоувеличилось. Но в связи с этим городские проблемы не стали решаться более успешно.Сфера деятельности выборных лиц была не только узкой (вопросы благоустройства города,попечение о продовольствии, о торговле, забота о порядке на базарах, содержаниеполиции и приходских училищ и немногое другое), но и поставленной вплоть до мелочейпод власть губернской администрации. Инициативы городского самоуправления частотормозились администрацией. Современник этих событий, Г. М. Веселовский так оценивал1860-е гг.: "… В эту пору города находились под безусловным контролем губернскогоправления, и всякая инициатива в улучшении городского благоустройства и благочиниябыла опутана цепью формальных задержек"[6].
В марте1868 г. по просьбе губернатора В. А. Трубецкого управляющий его канцелярией, надворныйсоветник князь В. М. Дондуков-Корсаков произвел в Воронеже ревизию городских дели городского имущества и вскрыл целый ряд недостатков в самоуправлении. Он отмечал,что финансово-хозяйственное дело велось небрежно, что список имущества и отчетностьпо доходам и расходам не соответствовали реальным фактам на протяжении несколькихлет[7]. С другой стороны, из-за ограниченногочисла гласных, отсутствия у них специальных знаний дума не могла брать на себя ответственностьи принимать решения, касавшиеся сложных коммунальных вопросов. Так, когда в 1865-1867гг. в Воронеже обсуждались варианты строительства водопровода, для принятия решениядуме пришлось организовать общие собрания домовладельцев, но они не принесли успеха[8].
Недостаткив системе городского самоуправления, зависевшие от несовершенной устаревшей законодательнойбазы, ясно видели и на местах, и в правительстве.
Для составлениянового общероссийского Городового Положения в 1862 г. Министерство внутренних делнаправило циркуляр о создании на местах особых комиссий для выработки предложенийо реформе городского самоуправления. На заключения комиссий значительно повлиялиправительственные установки, предварявшие их работу: предполагалось, что новое ГородовоеПоложение будет создано на началах Положения 1846 г., которое было введено в Петербурге.В результате, комиссии была предложена для обсуждения схема городского самоуправления,которая была разработана для столицы. Городское общество разделялось на пять сословныхразрядов (курий), каждый из которых должен был избирать своих гласных в общую думу,а общая дума выбирала распорядительную думу — исполнительный орган. Воронежскаякомиссия, как и большинство комиссий в других городах, пошла по пути конкретизациипредложенной схемы. При этом в определенной степени проявила демократический подходк принципам городского самоуправления, внеся в схему изменения, которые призваныбыли дать избирательные права как можно большим слоям населения. Предложения воронежскойгородской комиссии демонстрируют понимание «всесословности» как разделениявсех членов городского общества на три сословных разряда: 1-й — «дворяне потомственныеи личные и священнослужители», 2-й — «почетные граждане и купцы всех трёхгильдий», 3-й — «все податные сословия, разночинцы и церковнослужители».Воронежская комиссия считала, что многочисленному третьему разряду надо дать преимуществов назначении большого числа выборных лиц для участия в выборах головы.
На вопросо том, кто же вообще должен считаться членом городского общества, комиссия ответилатак: «1) все вообще приписанные к городу навсегда или на время,
2) вселица, имеющие в городе недвижимую собственность в определенном размере и 3) вселица городского общества, хотя и не имеющие недвижимой собственности, по размерупринятого ценза, но получающие жалованье не менее 300 р.»[9].
Все российскиекомиссии выступали за большую самостоятельность самоуправлений в административно-хозяйственныхвопросах. Не стала исключением и воронежская комиссия, которая желала внести в законодательствопять новых статей следующего содержания:
1. Беспрепятственноеучреждение и устройство в городе всякого рода полезных заведений, как общественных,так и частных учебных, промышленных, мануфактурных, хозяйственных и прочих с доведениемо том до сведения г. начальника.
2."Лицам, служащим в городу, общество назначает жалованье и пенсии по своему усмотрению".
3.«Лицам, служащим городу, общество назначает за проступки те взыскания, коиопределяются чиновникам административным порядком».
4. Распорядительнаядума при участии городского архитектора утверждает проекты на постройку всех зданий,как частных, так и общественных, руководствуясь правилами, изложенном в строительномуставе, " причем ревизия отчетов сооружаемых на суммы на суммы общества зданийподлежит единственно контролю общества".
5. Делапо расквартированию в городе государственных войск «непосредственно подлежатведению городского общества». Комиссия поясняла, что для Воронежа «этопредмет особенной важности, потому что владельцы домов на удовлетворение этой повинностивносят 2% со стоимости их домов со всеми постройками, тогда как все города Россииотбывают эту общую повинность несравненно меньшим процентом[10].
Таким образом,в 1860-е гг. необходимость реформирования системы городского управления стала очевидной.Эта необходимость определялась запущенностью городского хозяйства и принятием правительствомкурса на модернизацию городской жизни. Нормальному функционированию системы самоуправлениямешала как формальная юридическая сторона дела — непродуманность и запутанностьзаконодательства, — так и его архаичность. В выборах самоуправления в Воронеже участвоваламалая часть населения. Местная дума носила купеческий характер, представители интеллигенциив самоуправлении практически не участвовали. В многочисленных составах городскойдумы отсутствовала должная преемственность, отсутствовало рациональное сочетаниераспорядительных и исполнительных органов. Итак, назрела настоятельная надобностьв придании органам самоуправления большей самостоятельности, а значит, в созданиисоответствующего исполнительного аппарата.1.3 Введение ГородовогоПоложения 1870 г.
16 июня1870 г. императором Александром II было учрежденопространное Городовое положение, состоящее из 161 статьи[11]. Несмотря на изменения некоторых статейэтого закона во время реформы 1892 г., основные его положения действовали вплотьдо 1917 г. По заключению большинства российских историков, „Городовое Положение1870 г. при всех его недостатках, соответствовало общему курсу на либеральные реформыи было шагом вперед по сравнению с дореформенным общественным устройством“[12]. Несомненно, этот закон позволил сделатьшаг и в Воронеже.
В итоге,в изменении первоначального проекта, Городовое положение полностью отбрасывало принципделения избирателей по сословиям. В новом законе для определения избирательногоправа был взят за основу имущественный принцип. Теперь полноценными городскими жителямимогли быть только плательщики городских налоговых сборов. Статья 17 и 35 определили,что правом избирать гласных в думу и правом самому быть избранным наделялся»всякий городской обыватель" при условиях:
1) еслион российский подданный;
2) еслиему не менее 25-ти лет от рождения;
3) еслион, при всех двух условиях, владеет в городских пределах … на правах собственностинедвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое илипромышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течениедвух лет сряду перед производством выборов… уплачивает в пользу городу установленныйсбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или прикащичьегопервого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений…и 4) если нанем не числятся недоимок по городским сборам"[13].
Несмотряна значительное расширение круга потенциальных избирателей, за его чертой по-прежнемуостались многочисленные низшие слои городского населения (прислуга, наемные рабочиеи другие), а также квартиронаниматели.
Определяяпорядок выборов, российские законодатели взяли за образец немецкое (прусское) буржуазноезаконодательство, где степень участия лица в общественном управлении зависела отего материального состояния — определялась суммой вносимых им налогов. Так ограничивалосьвлияние многочисленной, но наиболее неимущей группы избирателей и одновременно предполагалось,что лица с достатком — лучше образованные, более компетентные. Согласно статье 24,список избирателей составлялся в порядке убывания уплачиваемых ими городских сборови затем делился на три разряда (курии) так, чтобы в каждом разряде оказались лица,уплачивающие треть общей суммы сборов. Каждый разряд в своем собрании избирал вдуму одинаковое количество гласных и, таким образом, зажиточная прослойка городскогообщества заведомо получая явное преимущество в думе. Куриальная система подвергаласькритике со стороны политиков, а впоследствии и историков. В частности, историк И.И. Дитятин критиковал куриальную систему за то, что «благодаря ей в одну группусоединяются лица, не имеющие между собой ничего общего, кроме… как взнос повинностейв более или менее одинаковом размере»[14].
По 48-йстатье Городового Положения, каждый состав гласных думы избирался сроком на 4 года.Та же статья устанавливала для Воронежа и других губернских городов подобно рангуфиксированное число гласных думы — 72.
Необходимоособо обратить внимание на то, что, согласно статье 82, городской голова избиралсяне городским обществом, как прежде, а гласными думы. И эта статья в совокупностис куриальной системой во многом определила отношение низших слоев к городским выборам,их дальнейшую пассивность, в том числе и в Воронеже. Но эту статью не следует восприниматькак недостаток закона, т.к. в реалиях того времени российское общество безусловноне было готово к самой широкой системе представительства, и представители«низов» сами не могли представить себя в роли компетентных гласных, азначит, и поддержка ими того или много городского головы была поверхностной. Итак,82 статью следует воспринимать как объективную, необходимую реальность.
Но наиболееглавным же достоинством Годового Положения 1870 г., благотворно сказавшимся в Воронеже,являлось наделение городского самоуправления гораздо большей, чем ранее, независимостьюот губернской администрации и прежде всего финансово-хозяйственной самостоятельности.Согласно статьям 1 и 2 городское общественное управление, как и прежде ограничивалось«попечением и распоряжениями по городскому хозяйству и благоустройству. Носледует отметить, что права и возможности города существенно расширялись. Во-первых,в губернских городах, в том числе и в Воронеже, при думе учреждался избираемый еюисполнительный орган — городская управа. При этом городской голова возглавляли думу, и управу, совмещая распорядительную и исполнительную власть. На членов управы,возглавлялось „непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественногоуправления“ (статья 72) [15].В компетенцию управы входило утверждение проектов постройки и перестройки частныхзданий, выдача разрешений частным лицам на устройство заводов, бань и других предприятий(статьи 114, 115). Во-вторых, дума имела право издавать обязательные постановлениядля жителей города и устанавливать для них различные сборы (налоги), необходимыедля наполнения городского бюджета.
В-третьих,уже в начальной части закона, в статье 5, указывалось, что „городское общественноеуправление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно“[16]. Городская управа составляла финансовыесметы, которые затем утверждались думой, губернатору она предоставлялись толькодля „сведения“, согласно статье 147[17].
»Новая"дума была официально открыта в Воронеже 29 апреля 1871 г., и в этом заседании, котороепродолжилось 30 апреля, последовал очень продуктивный шаг в организации «нового»воронежского самоуправления — создание городской управы. Согласно положению 1870г., число членов управы определялось городской думой, но не должно было составлятьменее трех человек, включая городского голову (статья 70). Члены управы, как и гласныедумы, избирались на 4-летний срок, но через каждые 2 года половина членов управывыбывало по очереди и замещалась вновь избираемыми (разрешалось переизбирать прежних).Впервые половина членов выбывала по жребию через 2 года после введения в действиеГородового положения (статья 94). Таким образом, выборы двух членов управы постоянноне совпадали с выборами очередного состава думы, и этим достаточно удачно обеспечиваласьпреемственность дел в управе. Члены городской управы могли быть выбраны не из числагласных, но право голоса в заседании думы имели только в том случае, если являлисьвыборными гласными.
Первоначальноворонежская дума определила: иметь в городской управе, помимо городского головы,5 членов, и выбрала их только из своей среды: «незаменимого» купца И.И. Селиванова — опытного делопроизводителя старой думы, купца А. С. Кретова, купцаФ. А. Кронстрема, купца П. Н. Болычева и мещанина С. В. Матасова. Но А. С. Кретовтут же отказался от должности по домашним обстоятельствам, и вместо него выбраннымв управу стал считаться купец Э. Ф. Гаусман[18].
Таким образом,пять членов из шести, считая городского голову, — принадлежали к купеческому сословию.Воронежская городская управа открыла свою деятельность 1 мая 1871 года.
ГородовоеПоложение 1870 г. в Воронеже, да и по всей России, стало необходимым актом со стороныгосударства. Реформа упорядочила законодательную систему, устранив устаревшие юридическиеакты. Благодаря новой избирательной системе произошло значительное расширение кругапотенциальных избирателей, к которым были причислены все плательщики налогов, имевшиев городе недвижимую собственность. Но, как и прежде, за чертой избирательного праваостались широкие малообеспеченные слои населения.
Часть воронежскогообщества проявила большой интерес к выборам по новому положению. Но реальный круглиц, участвовавших в выборах, был небольшим. Куриальная избирательная система обеспечилаотсеивание той части малоимущих избирателей, которые в силу своих интересов моглибы повлиять на ход выборов.
Избирательнаясистема в целом — как имущественный принцип деления населения, так и конкретныйспособ деления избирателей и избираемых по разрядам (куриям), так и непродуманностьдеталей выборного процесса — привела к тому, что декларированная «всесословность»в реальности обернулась главенством торгово-промышленного слоя общества в воронежскомсамоуправлении.
Результатыреформы, проявившиеся в Воронеже, показали, что она не могла привести к быстрымсдвигам в представительстве населения в самоуправлении из-за объективной неготовностиобщества к таким сдвигам — как на уровне избирателей, так и на уровне разработчиковзакона. В первые годы деятельности городской управы, а так же и думы, при отсутствиидолжного количества высокообразованных лиц важнейшее значение имели купеческие практичностьи опыт ведения хозяйства, что сыграло положительную роль в первом составе управы.1.4 Формирование городскойуправы в 1870-х — начале 1890-х гг. и её социальный состав
Первыйсостав городской управы был установлен. На тех же основаниях, что и в 1870-1871гг., и, как результат, с подобным раскладом избирателей и избранных по имущественномуположению проводились выборы в городскую управу Воронежа в дальнейшем, до реформы1892 г. Далее сведения о социальном составе сведены в таблицу 1.
Таблица1.
Социальный состав Воронежской Городской управы и характеристики членовуправы в период действия Городового Положения 1870 г. (1871-1893) [19]. Количество членов управы (включая городских голов) Май 1871 Май 1875 Март 1879 Дек.1881 Дек.1885 Май 1888 Май 1890 Дек.1892 Весь период 1871-1893
Всего членов
управы 6 6 5 5 5 5 5 5 52 Сословия членов упр. Купцы, поч. граждане из куп-ва 5 3 2 2 4 4 4 2 16 Дворяне, чиновники - 2 3 3 1 1 1 3 7 Мещане 1 1 - - - - - - 2 Образование членов Высшее 1 2 2 3 - - 1 3 7 Среднее - - - - 1 1 1 1 3 Начальное и домашнее 5 4 3 2 4 4 3 1 15 Проживание в Воронеже С рождения 3 5 5 4 4 5 5 5 20 20 и более лет 2 - - 1 1 - - - 3 15-20 лет 1 1 - - - - - - 2 Менее 15 - - - - - - - - - /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> /> />
Здесь учтеныкак члены управы, так и все городские головы данного периода. В ней также имеютсясведения об образовании, о длительности проживания в Воронеже всех членов городскойуправы.
Так какчлены управы избирались думой, то и социальный состав напрямую зависел от составадумы. В целом можно сказать, что наблюдалось преобладание представителей торговыхслоев, лиц невысокого образования, но родившихся и долго проживавших в Воронежеи поэтому хорошо знающих город. Лишь двое из 25 не родились здесь и жили менее 20лет, а менее 15 лет не жил никто. Изменения в данный период мало заметны. Но темне менее можно обратить внимание на увеличение в управе представителей интеллигенциис высшим образованием опять-таки в то время, когда в городском самоуправлении вцелом имела большой вес «партия» интеллигенции — в первый раз в течениевторой половины 70-х — начала 80-х гг., во второй раз — в начале 90-х гг.
СенаторС. А. Мордвинов, ревизовавший Воронежскую губернию в 1880 г., не преминул обратитьвнимание на преобладание в Воронежской городской управе лиц неторговых занятий(3 против 2). Причем Воронеж оказался тогда единственным городом в губернии с подобнымсоотношением членов управы — во всех других городах, в уездных, купеческий элементпреобладал, и, следовательно, по заключению ревизора, исполнительная власть находиласьтам, в отличие от Воронежа, «в руках купцов»[20].
Таким образом,был установлен социальный состав городской управы в период действия Городского Положения1870 г. он зависел не только от формы. В целом можно выделить такую особенность.Представленные в таблице колебания в составе управы были обусловлены настроениямиместного общества, которые были связаны с борьбой двух думских партий — коммерсантови интеллигенции. Сказанное выше относится и к выявлению наиболее важных тенденцийв самоуправлении: здесь дважды наблюдался численный перевес хорошо образованнойинтеллигенции. Но в целом за весь период закономерно преобладание купечества, посколькуу члена городской управы в еще большей степени, чем у гласного думы, ценились такиекачества, как практические навыки ведения хозяйства и знакомство с местным городскимхозяйством. И даже независимо от сословий на первое место ярко проступает такаяособенность члена управы, как коренной воронежец.1.5 Деятельность городскойуправы после реформы 1870 г.
Финансоваясамостоятельность, которую получило самоуправление по Городовому Положению 1870г., очень скоро положительно повлияло на улучшение городского хозяйства.
Помимосамого закона 1870 г., объективной предпосылкой новой формы хозяйствования был всплескчастной инициативы в пореформенной России. В это время оживился рынок, что положительносказалось на улучшении города продовольствием. Расширились возможности для привлеченияпредпринимателей к выполнению различных хозяйственных работ.
Но следуетзаметить, что к началу 1870-х гг. городское хозяйство в целом оставалось запущенным.Об этом свидетельствует столичный журнал «Всемирная иллюстрация»:«Действительно, освещение необходимо Воронежу так же, как и очищение от грязи.Город расположен на гористой местности и не представляет безопасных путей для пешеходав темные ночи, какие здесь бывают нередко; мостовые и спуски с гор — в самом безобразномвиде; исправление после пятилетнего „ничего неделанья“ крайне затруднительнои не может совершенствоваться скоро; все, что когда-то устроил ради удобства жителейдеятельный, хотя и грозный, губернатор Синельников, разрушено, испорчено, потерялоцену …»[21].
В 1871-1875гг. городским головой был избран С. Л. Кряжов. Это время ознаменовалось рядом успеховдля города. Была проведена полная реконструкция уличного освещения. С 1872 г. прежнийспособ освещения — спирто-скипидарный — был заменен принципиально новым — керосиновым.Фонари на керосине более экономичные. Удалось быстро увеличить их количество, осветивне только основные, но и многие периферийные улицы.
С открытиемработы нового самоуправления как один из самых важных вопросов был поставлен вопрособ улучшении городских мостовых. Решен он конечно же был не сразу. Городская управапровела тщательный анализ процесса мощения и убедилась, что в 1871-1872 гг. мощениестарым порядком не приносит хороших результатов. Частично улицы мостились под заведованиемгородской управы, но работы велись в целом хаотично и бесхозяйственно. В 1873 г.после обстоятельного доклада городская управа, наконец, добилась решения думы отом, чтобы передать все мостовые работы в руки городской управы и с 1874 г. взиматьс домовладельцев единый налог на мощение — 0,25 с каждого оценочной стоимости недвижимости.В 1874 г. на мощение улиц впервые была затрачена значительная сумма — 45,9 тыс.руб. Следует отметить, что Воронеж стал одним из первых городов России, которыеприняли мощение на счет общих городских средств[22].
Этот периодв Воронеже ознаменовался и появлением новых учебных заведений, часть которых содержаласьна средства городского самоуправления. Это были городские приходские училища, которыедавали начальное образование. К 1870 г. город содержал 1-е и 2-е мужские приходскиеучилища с отдельными женскими сменами и 3-е мужское приходское училище. Но наибольшеезначение имело создание Александровского городского женского двухклассового бесплатногоучилища — первого учебного заведения города, куда могли быть приняты все желающие.Открылось училище 26 февраля на Петропавловской улице, в небольшом двухэтажном здании,которое принадлежало городскому самоуправлению. Для материального обеспечения училищабыло создано городское попечительство, главными фигурами которого стали супругагородского головы Г. И. Кряжова и гласный думы П. К. Капканщиков — будущий городскойголова.
Следуетотметить, что в самоуправлении в отмеченный период можно выделить и ряд отрицательныхмоментов. Кряжовский принцип бережливости оборачивался тем, что денег на многиесоциальные и хозяйственные нужды выделялось очень мало. Здесь важно учитывать изчего складывался городской бюджет Воронежа. Доходная часть бюджета должна была формироватьсяв основном за счет внутренних ресурсов города. В первую очередь это налоговые платежив пользу города, из которых следует выделить два основных типа сборов: с домовладельцеви предпринимателей. Вторые важнейшие поступления — от городских имуществ и предприятий.В отчетах управы городские имущества чаще всего разделялись на загородные земли,принадлежавшие городу и сдававшиеся в аренду (пашни, пастбища, леса и т.д.); напорожние места внутри города, которые сдавались под временную торговлю (в основномна площадях), под стоянки извозчиков, под купальни; на здания, принадлежавшие самоуправлениюи приносившие доход (торговые лавки и галереи на площадях, а также дома, помещениякоторых сдавались в аренду).
Но еслирассматривать финансовое положение города с точки зрения расходов самоуправления,то следует отметить, что картина была удручающей. За счет обязательных расходовтребовалось содержать не только местное самоуправление (штаты, помещения), но иучреждения, не подчинявшиеся самоуправлению (полиция, вверенная ей пожарная служба,«тюремный замок»), и даже делать отчисления на содержание центральныхуправлений МВД. Из административных зданий, принадлежавших городу, в начале 1870-хгг. самым обширным было трехэтажное здание на Большой Московской улице, где какраз размещались городская дума и городская управа (современный адрес — улица Плехановская,
3). Еслиучитывать все налоги на недвижимость, принадлежавшие городскому общественному управлению,то все обязательные расходы превышали половину бюджета. Однако это были не все финансовыесложности. Большим бременем для города было также обязательное содержание расквартированныхздесь войск. В 1871 г. расквартирование было полностью передано из губернского подчиненияв городское. Городская управа получила в свое ведение только одну казарму, котораяпо фамилии бывших частных владельцев здания называлась «Казармой Арнольди»(ныне пр. Революции, 5).
Еще однапроблема для Воронежа, которая сохранилась после введения Городового Положения 1870г.: на управление городом длительное время сказывались невысокая культура, малообразованностьмногих гласных и членов управы. Не хватало знаний не только по отдельным отраслямхозяйства, но и умения планировать работу в целом, приводить её в систему. Так неоднократнообсуждался вопрос об устройстве в Воронеже новых способов уличного освещения, втом числе нефтяным газом, петролейным спиртом, но окончательного решения так и небыло принято. Коммерческий опыт членов управы позволил сделать вывод лишь о том,что собственными силами организовать освещение явно дешевле. В пользу керосиновогоосвещения склонились только после того, как в 1871 г. член управы Ф. А. Кронстремсам пронаблюдал за пробными фонарями. Ему же было поручено устройство и заведованиевсей осветительной сетью. Но тут же проявились иные трудности — привычное разгильдяйствостарых фонарщиков. Тогда Ф. А. Кронстрем стал решительно отказываться от услуг исоздал новый штат. С 1873 г. (и вплоть до 1918 г.) освещение города керосином осуществлялосьчастными предпринимателями по контрактам с городской управой, а курировать сетьосвещения стал не никто иной, как член управы и историк Г. М. Веселовский. Это былпервый представитель интеллигенции в городской управе. Любопытным является факт,что именно Г. М. Веселовский внес в сферу уличного освещения свою методику: потребовалот управы план города, чтобы обходя вечерние улицы, помещать на план горящие и негорящиефонари, а также правильно распределять, проектировать новые фонарные столбы[23]. Если в 1871-1872 гг. главной целью управыбыло устранение многочисленных жалоб воронежцев на плохое освещение, то с 1873 г.усилия тратились уже и на планомерное расширение сети. Но отрицательным оказалсяопыт расширенного мощения улиц. Сами члены управы сетовали на то, что улицы передмощением не планируются и не выравниваются должным образом. Только когда городскимголовой стал А. Н. Аносов (1875-1879, 1879-1883), развернулось генеральное перемощениеулиц. При этом было обращено внимание на улучшение качества мощения. С 1876 г. городскаяуправа вела на тротуарах посадку деревьев. Домовладельцам тоже позволили посадкудеревьев около их усадеб с разрешения городской управы.
При А.Н. Аносове была создана санитарная комиссия, а в феврале был одобрен план: разделитьгород на санитарные участки, а участки — на кварталы и в каждом назначить особогопопечителя, для очистки города организовать при управе специальные артели, усилитьнадзор за выбросами нечистот, пресекать выбросы в неустановленных местах, увеличивштат полиции. Городской управе была ассигнована необходимая сумма[24].
Были сделаныи многие другие городские улучшения. В 1878 г. при управе заработала типография,где печатались для нужд городского общественного управления бланки, доклады, отчеты,ведомости — эти документы часто стали откладываться в архивных фондах в печатномвиде. Кроме того, следует отметить, что типография стала вторым коммерческим предприятиемгорода после водопровода, приступила к приему частных заказов, начала приноситьприбыль, хотя и небольшую в масштабе всего городского бюджета. Открыв собственнуютипографию, местное самоуправление далеко опередило в этом вопросе большинство городовРоссии. Важно отметить, что даже к 1914 г. городские типографии работали, помимоВоронежа, только в 9 городах, включая столичные. Остальные самоуправления прибегалик услугам частных типографий[25].
В этотпериод были осуществлены займы на благоустройство города: на постройку реальногоучилища 95 тыс., на покупку и расширение домов под казармы — 63, 8 тыс. и т.д. Ростдолгов из года в год увеличивался. В результате практика долгов и щедрых трат неуклоннорасшатывала финансовое положение города.
При преемникеАносове, зажиточном купце П. К. Капканщикове в 1883-1887 гг. возвратился к экономнойполитике городского хозяйствования, поддерживая торговые слои. Чтобы улучшить финансовоеположение города, он и его соратники нашли некоторые рычаги увеличения доходностив хорошо знакомой им торговой сфере. Например, была увеличена арендная плата с торговцев,занимавших помещения и места «общественных галереях». Частично денежныепоступления упорядочились за счет реорганизации площадной торговли, возросли и общиедоходы от городских имуществ. Также следует отметить увеличение доходности загородныхучастков земли. Но к тому же П. К. Капканщиков прибегал и к крупным займам. В результатегород попал в безнадежную денежную кабалу.
При преемникеП. К. Капканщикова Д. Г. Самофалове, городу удалось рассрочить ссуду на целых 52года. Значительный успех управы при руководстве театралом Капканщиковым — покупкас публичных торгов в собственность города (1884) и перестройка в течение одногостроительного сезона (1886) здания зимнего театра, который прежде принадлежал Г.М. Веселовскому. И этот успех был достигнут с помощью займа. При этом резко изменилосьотношение к благоустройству города, ассигнования при Капканщикове снизились в 2-3раза, сократились расходы на многие социальные нужды, особенно на санитарные, медицинскиеи благотворительные.
Особенноконсервативным выглядело самоуправление при городском голове Д.Г. Самофалове. Красходованию средств из городского бюджета он и его единомышленники проявили чрезвычайноэкономный подход. Несмотря на то что антисанитария в городе нарастала от года кгоду, при Д. Г. Самофалове прекратилась работа санитарного совета, а расходы наблагоустройство остались низкими. Следует отметить, что против тех взглядов, которымируководствовался Д. Г. Самофалов, выступил гласный А. Н. Безруков, который указывална бездействие санитарного совета и железнодорожной комиссии, одновременно отмечаяи более серьезные недостатки — нарушение Городового положения, допущенные в процессеруководства думой и управой Д. Г. Самофаловым, в частности неисполнение управойнекоторых постановлений думы. Даже состоялось голосование о доверии и недоверииуправе, которое завершилось в пользу Самофалова. Впоследствии другой, состав думыпровел в 1894 г. ревизию отчета управы за 1890 г. и вскрыл, что управе Самофалова(впервые в истории самоуправления) приходно-расходные книги и делопроизводство велиськрайне неисправно. В ряде случаев оказались не проставленными денежные суммы, даты,подписи членов управы. Но наиболее серьезные просчеты были допущены в заведованиитипографией и городским лесом[26].
Однакоглавным достижением управы Д. Г. Самофалова можно считать ту цель, к которой она,собственно, и стремилась — не допустить углубления финансового кризиса в городе.К тому же на долю самоуправления выпала разработка вопроса о строительстве в Воронежеконно-железной дороги (конки). В 1887 г. городская управа оформила с А. Н. Горчаковымдоговор. Был оформлен 40-летний срок концессии, но город получил право выкупа конкипосле 25 лет ее эксплуатации. Но в целом и к началу 1890-х гг. город продолжал находитьсяв трудном экономическом положении, вызванном не только сделанными займами, но иобъективными расходами и налогами.
Началодеятельности городского головы И. В. Титова (1891-1893 и вновь избранному с 1893г.) совпало с развернувшимся в губернии голодом и вспыхнувшей эпидемией. Тем неменее он сумел несколько изменить ситуацию и добиться положительных тенденций какв работе управы, так и в экономическом и социальном развитии города. Какими бы разнымине были взгляды деятелей прежнего нового составов, при Титове деликатно они пришлик компромиссному решению. Предыдущий консерватор Самофалов и его сторонники былиприняты в союзники, а не противники. В результате деятельность Титова впервые утраиваласторонников обеих «партий».
Титов предпринялборьбу за чистоту улиц и дворов вместе с санитарным советом, к тому стал наводитьпорядок на городских базарах, разработал правила продажи молока и других продуктов.Более того, санитарные врачи стали проверять качество продуктов питания и привлекатьк суду торговцев-нарушителей. И. В. Титов с первых же лет начал менять отношенияуправы и думы к благоустройству города в целом. В 1892 г. начала преображаться самаянеблагоустроенная, утопавшая в грязи часть Лесной улицы. Именно в этом году былопринято решение о переименовании Лесной улицы в Кольцовскую — в связи с приближавшимся50-летием со дня смерти поэта-земляка А. В. Кольцова. И. В. Титов также известенкак активный создатель и член благотворительных заведений губернского масштаба,но благотворительность за счет городского бюджета была минимальной — и большое количестводолгов не давали возможность осуществить желаемого.
В целомпо рассматриваемому периоду (1870-1890-е гг.) центральной проблемой являлась проблемасбалансированности городского бюджета. Достаточно интересна такая особенность Воронежскогогородского общественного управления, как противостояние в нем двух «партий»в связи с бюджетными расходами на социальные нужды. Если анализировать положительныеи отрицательные результаты социально-экономической деятельности каждой из двух«партий», можно отметить, что прогрессивные социальные мероприятия требоваликрупных денежных затрат и вели к кризисным финансовым явлениям, а противоположнаяконсервативная позиция приводила к стабилизации бюджета, но к тому значительно тормозилиразвитие социальной сферы. Таким образом, и оба пути были тупиковыми. Но тем неменее именно в это время в Воронеже складывались общественные взгляды на городскоесамоуправление, которые существовало вплоть до 1917 г. городом управлял немногочисленная,но достаточно активная группа местного общества, находившееся в трудных условиях.
Периодработы управы по Городовому Положению 1870 г. стал периодом полного становлениясамоуправления в общественной системе, а прекращение противодействия между двумя«партиями» означало, что самоуправление поднялось на качественно новуюступень развития.
Глава 2. Изменения в городскомсамоуправлении г. Воронежа в 1892-1918 гг.2.1 Влияние реформы 1892г. на городскую управу и её социальный состав
11 июня1892 г. указом императора Александра III было введено новоеГородовое Положение, которое по содержанию точнее называть не новым, а откорректированнымпрежним Городовым Положением[27].Реформа не меняла полномочия городской управы и основной круг подведомственных ейдел. Тремя главнейшими изменениями, внесенными в законодательство 1870 г., были:
1) сужениекруга избирателей за счет увеличения имущественного ценза;
2) отменакуриального принципа выборов и введение территориального;
3) усилениеконтроля администрации за деятельностью городского общественного управления.
Вопросо степени влияния Положения 1892 г. на городскую управу немаловажен — ведь по этомузакону самоуправления в России функционировала на протяжении четверти века вплотьдо революционных изменений в государстве в 1917 г. В историографии встречаются двеоценки Положения 1892 г.:
1) этаодна из реакционных «контрреформ», главной целью которой была максимальнаяподчиненность общественных учреждений бюрократическому аппарату;
2) этареформа вызвала некоторое ограничение самостоятельности органов самоуправления,но одна их основных её целей все же была иной — улучшить систему самоуправления,устранить несовершенства Городового Положения 1870 г. путем его коррекции. Еслидо 1990-х гг. преобладала первая точка зрения, то в настоящее время все больше укореняетсявторая.
Число членовгородской управы (по-прежнему избираемых думой) определялось для губернских городовне более трёх. Не считая городского головы (статья 90). Члены городской управы,даже не будучи избранными гласными, отныне не участвовали в собраниях думы, то естьавтоматически причислялись к гласным (статья 120) [28]. Как и прежде, избирательное право предоставлялосьв городах не только физическим лицам, но и учреждениям (правительственным, учебным,благотворительным и др.) на основе того же имущественного ценза. Правом наделялисьи коммерческие фирмы, деятельность которых требовала выборки свидетельств 1-й и2-й гильдий. Ряд статей усиливал возможности контроля губернаторской администрациикак над думой, так и над управой. Согласно отредактированному закону, городскойголова и заменяющее его лицо по-прежнему утверждались министром внутренних дел.Однако и они, и другие члены управы отныне приобретали статус государственных служащих.Члены городской управы подлежали утверждению в должности губернатором. С одной стороны,несомненно, вырастал авторитет членов управы в глазах городского общества и повышаласьих ответственность, а с другой стороны — исключалась возможность появления на ключевыхпостах самоуправления «неблагонадежных» лиц.
По ГородовомуПоложению 1892 г. выборы в Воронеже состоялись шесть раз: кроме 1893 г., они былиорганизованы в весенние месяцы 1897, 1901, 1905, 1909, 1913 гг.
Изменения,которые происходили в период 1893-1917 гг. в социальном составе Воронежской городскойуправы, отражены в таблице 2.
Таблица2.
Социальный состав Воронежской городской управы и характеристикичленов управы в период действия Городового положения 1892 г. (1893-1917) [29] Количество членов управы (включая городских голов)
Сент.
1893
Июнь
1896
Дек.
1897 Июнь 1901
Май
1904
Март
1906
Дек.
1908
Дек.
1911 Дек. 1914 Май 1916 Весь период 1893-1917
Всего членов
управы 4 5 5 5 5 5 4 4 4 6 18 Сословия членов упр. Купцы, поч. граждане из куп-ва - 1 2 3 3 1 1 - - -
4
22% Дворяне, чиновники 2 2 1 1 1 2 2 3 3 4 10 56% Мещане 2 2 2 1 1 2 1 1 1 1
3
17% Образование членов Высшее 2 2 1 1 1 1 - - - 1
4
22% Среднее - - 1 1 1 2 2 3 3 4
10
56% Начальное и домашнее 2 3 3 3 3 2 2 1 1 1
4
22% Проживание в Воронеже С рождения 4 5 5 5 5 4 3 1 1 3
12
67% 20 и более лет - - - - - 1 1 3 3 3
6
33% Менее 20 лет - - - - - - - - - - -
Первыевыборы городской управы по Положению 1892 г. были проведены в думе 25 августа 1893г. В таблице в числе членов управы учтены и городские головы. Можно сказать, чтов последние предреволюционные годы купечество совсем не избиралось в управу, а вцелом же в этот период после ведения Городового положения 1892 г. количество представителейинтеллигенции, участвовавших в работе управы, значительно превышает число купцови почетных граждан, вышедших из купечества (56% против 22,2%). К тому же выходцевиз мещан и крестьян, поступивших на работу в управу, тоже можно с полным основаниемпричислить к интеллигенции, так как после 1892 г. они приобрели статус государственныхслужащих, и эта служба становилась их основным занятием. В составе управы есть свояспецифика — по-прежнему при выборе членов исполнительного органа учитывался в первуюочередь опыт в ведении воронежского хозяйства, а не высокая степень образования,поэтому итоговые данные по составу управы свидетельствуют о заметном преобладаниилиц со средним, а не высшим образованием. И особенно показательно, что в течениевсего рассматриваемого периода в управу ни разу не было включено лицо, прожившеев Воронеже менее 20 лет.
2.2 Деятельность управыпосле введения Городового Положения 1892 г.
В целомГородовое Положение 1892 г. по-старому определяло и порядок и сбора городских налогов(статьи 127-137) и круг обязательных расходов города (статья 138), и другие основныезаконодательные позиции, которые составляли основу финансово-хозяйственной деятельностисамоуправления. Изменения касались лишь деталей, а, следовательно, финансовые проблемыдолжны были оставаться прежними. В подтверждение этому можно отметить то, что городскойголова И. В. Титов в 1893-1897 гг. не изменил основных принципов хозяйствованияи социальной политики.
И. В. Титови его соратники понимали, что надо обязательно повышать доходность городских имуществ.В улучшении показателей большую роль сыграло более рациональное использование загородныхземель, принадлежавших городу, увеличение арендных поступлений из источников, несвязанные с финансовыми повинностями основной массы горожан. Вместе с И. В. Титовымэту работу осуществляли его ближайшие помощники, члены городской управы А. С. Кретов,Ф. А. Уваров, Н. А. Веретенников. Далее, в середине 1890-х гг. были введены новыеналоги с домовладельцев, особенно показателен сбор с торговцев на очистку базарныхплощадей напротив их домов и лавок. С 1896 г. добавились небольшие сборы на ремонтмощеных тротуаров.
Главноеже, при И. В. Титове управа настойчиво стремилась к устройству таких учрежденийи строительству таких зданий, которые не только стали бы источниками новых бюджетныхдоходов, но и принесли пользу большинству воронежцев, улучшили их быт. Еще в 1891г. была открыта городская аукционная камера, чтобы воронежцы получили удобство впродаже и покупке различного движимого имущества, а город мог приобрести еще однустатью доходов. В 1895 г. начали проектировать городскую скотобойню. В этом же годубыл создан проект городской ломбард. Ломбард открыл свою работу 1 апреля 1897 г.Сложнее обстояло дело с запланированным созданием электрического освещения в городе.Воронеж не располагал специалистами.
В этотпериод велись работы по благоустройству города. Городская управа взялась за обустройствоокраин. В 1895 г. обрела первое булыжное покрытие та самая Терновая гора, жителямкоторой было принципиально отказано при Д. Г. Самофалове. В 1894-1985 гг. впервыестали устраивать асфальтовые тротуары по всей длине Большой Дворянской, главнойгородской улицы. В 1895 г. за счет города протянулся асфальтовый тротуар от Городскогосада до губернской земской больницы.
Но всёже финансовое положение города, несмотря на все приложенные усилия и на тенденциюк некоторым улучшениям, все равно оценивалось как тяжелое.
В 1897-1901гг. и в 1901-1905 гг. городскими головами были соответственно А. Н. Безруков, твердыйруководитель, а по своим основным взглядам — консерватор и последовательный сторонникбездефицитного ведения хозяйства, и Н. А. Клочков — более выдающийся, чем Безруков,городской деятель, хотя и более мягкий руководитель. Хотя Безрукова и Клочкова многоеобъединяло — и социальное положение, и образ жизни крупных коммерсантов, и политическиепристрастия, но инициативы и действия Клочкова в русле самоуправления скорее следуетрасценивать как направление против консервативности.
Работауправы в этот период протекала в относительно спокойное время, лишенное войн и кризисов.Наиболее важная тенденция для этих двух 4-летий: наблюдавшийся тогда временный подъемв местном городском хозяйстве, который был обусловлен четырьмя главными факторами:
1) этоподъем в экономике в России в целом, продолжавшийся до начала 1900-х гг. Этот подъемблаготворно сказался на организации городской управой хозяйственных работ, а крометого, позволил городу осуществить первый облигационный заем;
2) в результатегибкой деятельности управы при городском голове И. В. Титове были достигнуты хозяйственныеулучшения и окончательно сформировано основополагающие административные начала управления;
3) во времяруководства города А. Н. Безруковым проводилась четкая линия на экономное расходованиебюджетных средств на недопущение бюджетных дефицитов как при составлении смет, таки по реальным годовым итогам;
4) в конце1890-х гг. был осуществлен крупный облигационный заем, который позволил произвестивременное пополнение бюджетных средств.
При А.Н.Безрукове отмечалось несколько прогрессивных начинаний в русле социальной политики,но характерно, что инициаторами большинства из них были не городские руководители,а отдельные группы гласных.
Н.А. Клочков,смевший А. Н. Безрукова, в отличие от него часто обращал первоочередное вниманияуправления на социальную политику, проводил в думе и в реальной жизни города личныеинициативы в этом плане.
В числеважных особенностей также следует отметить увеличение общих сумм городского бюджета.Решающий рост бюджетного наполнения был достигнут не за счет внутренних ресурсовгорода, а благодаря очередному и для того времени самому крупному займу. Это былпервый в истории Воронежа облигационный заем, который был запланирован еще при Титове.Чтобы создать впечатление увеличения городского бюджета, была предпринята попыткавключения, начиная с 1902 г., в расходную часть бюджета не только реальные сборы,но собранных «недоимок» (рассчитывали на то, что в скором времени недоимкипоступят). Рассматривая финансовые отчеты управы за 1900 и 1902 гг., можно сделатьвывод о том, что не указаны сведения об общей сумме городских долгов. Возможно потому,что они могли испортить впечатление о благополучии. В результате, даже в самый стабильныйпериод, в финансовом отношении, благополучие было лишь условным.
Значительноесобытие в жизни Воронежа — открытие в 1899 г. первой электростанции общегородскогоназначения и замена на центральных улицах керосинового освещения электрическим.Электрическая сеть со станцией находились, однако, не в ведении города, хотя и нагородской общественной земле, — они были отданы частному пользователю концессионнымспособом, сроком на 25 лет и с правом выкупа их городом через 15 лет. Продолжаладействовать на концессионных условиях и конно-железная дорога. В 1900 г. прокладываласьее новая ветка перпендикулярно старой линии — по Большой Московской, второй по значимостиулице Воронежа.
К концуXIX в. стало очевидным, что длядальнейшего нормального функционирования города не хватало общественной канализации.Но проект постройки канализации был слишком дорогостоящим, поэтому оставался набудущее.
В ведениегородской управы перешла плановая посадка и обрезка деревьев. Началось устройствоновых скверов, и первым из них был создан на Поповом рынке, на изломе самого оживленногоспуска, который вел к Чернавскому мосту.
В 1902г. был рассмотрен проект городской больницы. В то же году началось строительствобольницы по проекту А.М. Баранова на свободном участке, рядом с бойней. Врач К.В.Федяковский выступал против такого расположения больницы, но его позиции не повлиялина общее решение. Больница была открыта 1 октября 1904 г. Другим сдвигом в медицинскойсфере являлось окончательное восстановление в 1899 г. городской лечебницы — какучреждения, которое содержалось за счет самоуправления. Вплоть до 1917 г. лечебницадействовала на принципах простых, но бесплатных услуг для малообеспеченных слоевнаселения.
С приходомна должность городского головы Н. А. Клочкова деятельность управы заметно активизироваласьв ее социальных аспектах. В этот период изменилось отношение к благоустроительнымработам. В 1903-1905 гг. проводилось расширение окраинных улиц, устройство в гористойприбрежной местности проходов, лестничных спусков, каменных водосточных лотков,что служило интересам бедных районов города. В 1904 г. под руководством управы началосьмощение периферийных улиц — Вигелевская улица и Пятницкий переулок. Тогда же в центрегорода развернулось устройство асфальтовых переходов через булыжное полотно улиц;были приведены в лучший вид Кольцовский и Петровский скверы[30].
В отличиеот предыдущих лет, когда не прекращались жалобы недовольных обывателей, в 1904 г.впервые позвучали благодарственные отзывы.
Также в1903-1904 гг. был перестроен один из торговых корпусов, принадлежавших городу,- 3-я общественная галерея — ей надбавили один этаж. В 1904 г. приступили к тщательнойреконструкции водопровода: ремонту технических сооружений и зданий, расширению сети.Реконструкция завершилась в 1905 г., в результате подача воды увеличилась сразуна 19 млн. ведер в год.
В 1905г. открылись сразу два новых городских училища: мужское 2-классовое приходское училищеимени Цесаревича Алексея и женское 2-классовое приходское училище имени педагогаН.Ф. Бунакова.
Естественнона все строительные работы затрачивалась значительная сумма денег. Повышенные расходынеизбежно должны были вести к бюджетным дефицитам. Одним из способов покрытия дефицитовН. А. Клочков считал введение новых налогов и других сборов прежде всего с зажиточныхгорожан. Так уже в 1905 г. была установлена плата со всех лиц и учреждений, которыепользовались частными канализационными трубами, проложенными по городской земле.Но новый налог, естественно, не соответствовал основным потребностям города и немог устранить проблемы сбалансированности бюджета.
Таким образом,в данный период была временно достигнута относительная стабилизация городского бюджетаи, как уже отмечалось, произошел ряд важных улучшений в нескольких городских сферах.В Воронеже основой достаточно эффективной работы управы, было создание прочногофундамента местного хозяйства в предыдущие годы. Атмосфера сотрудничества междудвумя «партиями», настрой на улучшение работы — все это положительно сказывалосьна деятельности управы.
При А.Н. Безрукове городская управа стремилась к улучшению стабильности городского бюджетаи минимального удовлетворения большинства запросов общества именно за счет бюджета.Неизбежно, приходилось жертвовать некоторыми сферами, они оказались сильно запущеннымииз-за нехватки бюджетных средств. В результате консерватизма городского руководствасоциальный аспект деятельности управы был несколько снижен. Но запросы городскогообщества все возрастали.
При Н.А. Клочкове был взят курс на усиление социальной направленности в деятельности управыза счет больших бюджетных расходов. В результате к концу рассматриваемого периодапотребности общества были значительными, но средств для их реализации не хватало.2.3 Городская управа вовремя военных и революционных событий
ВступлениеРоссии в войну пришлось на деятельность городского головы И. И. Алисова.23 июля1914 г. состоялось собрание думы, на котором было принято единогласное решение отом, чтобы направить в адрес Николая II телеграмму, переполненнуюверноподданическими чувствами. На этом же собрании городская управа предоставиладва доклада о мероприятиях по случаю войны — о помощи русской армии и семьям военнослужащих.Таким образом, эти доклады определили новые первоочередные задачи.
После уходав 1915 г. с должности городского головы И. Т. Алисова эти вопросы решали его последователи- городской голова Н. В. Чмыхов и заместитель головы Г. А. Пуле. Но вскоре уже определиласьи новая задача, так как стало процветать инфляция, дефицит и спекуляция товарамипервой необходимости, — это задача снабжения города продовольствием, топливом идругими предметами жизненной необходимости. К тому времени ситуация стала настолькокритической, что в итоге привело к невозможной деятельности управы. Все решения,связанные с расходованием городских средств принимались в расчете на скорое завершениевойны, и главное, на будущее урегулирование экономики в городе. Но как покажут будущиесобытия, этот расчет не оправдался.
Идея возвращенияк практике постепенного накопления запасных и других свободных сумм, которыми можнобыло бы частично покрывать бюджетные дефициты, была отброшена. По итогам 1914 г.превышение городских расходов над доходами составило около 300 тыс. руб. В 1915г. покрыть дефицит предыдущего года удалось только частично, где важную роль сыгралипоступившие недоимки в сумме 55,3 тыс[31].
Городскаяуправа предоставила думе смету только в июне этого года. Планировалось увеличениебюджета более чем в два раза. Но при этом оговаривалось, что неизбежны крупные дефицитыи искусственная сбалансированность сметы. В докладе управы указывалось, что дажеправительственная смета была внесена в Государственную думу и Государственный Советс опозданием на три месяца и «это доказывает вовсе не игнорирование закона,а невозможность, вследствие стихийно надвинувшихся событий, исполнить закон, установленныйдля времени обычного. Равным образом война отразилась на бюджете городов. Сократилисьнекоторые поступления по доходным статьям, увечились недоимки, а жизнь все представляетновые требования… Для сбалансированности смет приходится прибегать к особым приемам:или перенесение значительной части расходов в прежнюю смету, или вносит в доходнедоимки прежних лет, или же, наконец, относить дефицит за счет нового займа»[32].
Таким образом,для города встала остро проблема финансовая, это было непосильное бремя, возложенноеправительством. Одновременно с этим в данный период шло падение доли расходов насоциальные нужды городского населения.
Последнейопубликованной отчетностью управы была отчетность за 1915 г. Финансовые отчеты за1916 и 1917 гг. не только не были опубликованы, но даже полностью не составлены.Естественно, что никаких средств не выделялось на благотворительность. Большинствозданий, которые раньше были заняты благотворительными учреждениями, было отведенопод воинские нужды, а в связи с острой нехваткой продуктов и других предметов первойнеобходимости нуждающимся стало практически все городское население.
К 1917г. катастрофический финансовый кризис проявлялся во всем. Возникла новая проблема- содержание в условиях инфляции членов городского управления и подчиненных емуслужб, невозможность выплаты рабочим и служащим жалованья, которое необходимо дляжизни.
Деятельностьгородской управы в этот период протекала по нескольким направлениям. Первое направление- это помощь армии. Важнейшей задачей является немедленная врачебно-санитарная помощью.Для начала было выделено 10 тыс. руб. В августе под госпитали для раненых воиновбыло отведено ряд городских зданий и помещений, несколько училищ, в том числе иобширное здание Александровских училищ. В результате, можно сделать вывод о том,что народному просвещению был нанесен большой урон. Все эти здания переоборудовалисьна городские средства. В ряде случаев пользователям зданий предписывалось предоставитьпомещения для госпиталей немедленно. Так, в 1914 г. городская управа предписалаНиколаевской прогимназии в двухдневный срок полностью освободить здание, причемсодержание госпиталя вменялось в обязанность попечительному совету прогимназии.Естественно, вводя такие меры, считалось, что они будут краткосрочными, но как показалисобытия, эти меры растянулись на годы в связи с затяжной войной.
Для воинов,которые заболевали заразными болезнями, было решено создать отдельную городскуюинфекционную больницу. Но вместе с тем в 1915 г. была полностью закрыта обычнаягородская больница, и прекратилось ее финансирование.
Вторымважным направлением деятельности городской управы была помощь семьям воинов, призванныхна войну. Была организована выплата пособий этим семьям. Вследствие новых призывовк 1915 г. ежемесячная сумма выплат достигла 7 тыс. руб.
Третьеважнейшее направление — обеспечение населения товарами первой необходимости. Ново время войны продуктов питания не хватало. Это привело к повышению цен на главныевиды продовольствия. В 1915 — 1916 гг. уже выяснилось, что дороговизна — это ещене самое страшное. Решительная борьба с дороговизной постепенно стала переходитьв борьбу с острым дефицитом различных товаров первой необходимости — зерна, муки,крупы, хлеба, сахара, чая, керосина, дров, тканей, одежды. Необходимые товары дажене доставлялись в город по железной дороге из-за крайней перегруженности военнымиперевозками и постоянных заторов движения, а также отказ со стороны предпринимателейгрузить, перевозить и продавать товары по ценам ниже тех, которые диктовала инфляция.Сказывалась и нехватка рабочих рук из-за призыва мужского населения в армию. Некоторыечлены управы называли и такую причину, как относительная близость Воронежской губерниик театру военных действий — она снабжала армию продуктами.
Таким образом,городской управе пришлось взять на себя несвойственные ей прежде функции — закупкуразличных товаров для города, размещение заказов на обрабатывающих предприятиях,введение карточной системы для распределения продовольствия и топлива среди населениягород. В этот период были организованы продовольственная комиссия думы и продовольственныйотдел управы. В управе продовольственными вопросами занимались ее члены В. И. Перелыгини П. И. Иванов, действия управы согласовывались с губернским уполномоченным по продовольственномуделу.
В 1916г. к продовольственному делу подключился отдел городской управы, который был создандля проведения всеобщей переписи в рамках общероссийской программы. Прежде всегодля введения карточной системы отдел провел в июле 1916 г. предварительную переписьнаселения Воронежа и его пригородов, а осенью того же года организовал более углубленнуюперепись, выявив в общей сложности 21112 жилых квартир. Этот же отдел занималсяпечатанием и разносом карточек населению. В архивных документах управы сохранилисьсведения, связанные с выдачей продовольственных и топливных карточек — заявленияи списки домовладельцев и глав семей; рабочих и служащих различных предприятий иучреждений, в том числе и частных и т.д. К документам подшиты сами карточки разныхвидов. Каждая карточка состояла их двух частей. Первая представляла собой бланк-документс указанием данных о владельце карточки. На ее лицевой стороне проставлялась подписьзаместителя городского головы Г.А. Пуле. На обороте указывался магазин, к которомуприкреплялся владелец карточки. Второй частью карточки были отрывные талоны. Ново время действия карточной системы были вскрыты многочисленные махинации населения:одни горожане ради увеличения прибыли завышали число членов семей во время переписинаселения, а другие обманным путем доставляли большее число карточек, чем было нужно[33].
В годывойны в Воронеже произошла переориентация промышленности на выпуск военной продукции.В августе 1915 г. дума поручила городской управе стремиться к привлечению в Воронежпромышленных предприятий, что должно было принести пользу для развития города, длязаработков рабочих, для пополнения городского бюджета. Осенью того года управа началапереговоры с А. Н. Петичевым, владельцем проволочного и кабельного завода в Петрограде,который по поручению военного ведомства подбирал место для устройства второго такогоже завода в одной из центральных губерний России. Из всех предложенных ему вариантовон выбрал именно Воронеж, так как городская управа предоставила ему тот участокпод строительство, который понравился ему больше всего. Это была территория за севернойокраиной города. В 1916-1917 гг. здесь развернулось строительство завода[34].
С началомвойны под угрозой срыва оказалось трамвайное строительство, которое началось в 1914г. Но городская управа и подчиненное ей трамвайное бюро в 1915-1917 гг. упорно продолжалиначатое дело. В 1915 г. была начата укладка трамвайных рельсов в самом центре города,для чего пришлось урезать территорию Кольцовского сквера. К концу 1916 г. городзавершил сооружение рельсовых путей абсолютно на всех участках, за исключением линиик СХИ. Далее же в 1917 г. городская управа во главе с Г. А. Пуле приступила к экстреннойукладке линии трамвая к строившемуся СХИ. Средства были выделены управе Министерствомземледелия и дирекции СХИ в расчете на трамвайное сообщение института с городомв предстоящем учебном году[35].
Таким образом,даже в самое тяжелое время, городская управа стремилась к благоустройству города,находила различные источники финансирования.
В данныйпериод в связи с увеличением нагрузки города обслуживания им госпиталей, приютовдля беженцев, казарм для военнопленных и т.д. стала достаточно остро канализационнаяпроблема. Уже в 1914 г. значительно возросла загрязненность города. Еще в октябре1914 г. был поднят вопрос «о необходимости изъятия из владения С.И. Поповаканализационной магистрали ввиду систематического отказа со стороны С. И. Поповаот внесения в городскую кассу причитавшихся с него платежей за прокладку канализационноймагистрали по городской земле, а также ввиду запутанности и ненормальности юридическихотношений между владельцем магистрали и обывателями, примыкающими к ней сточныетрубы»[36].В конце концов было решено устроить частичную канализацию, то есть приобрести всобственность города трубы С.И. Попова и реконструировать их.25 февраля 1916 г.член городской управы П. Н. Иванов и С. И. Попов заключили договор о продаже Поповымгороду всех его труб.
Весной1917 г. городская управа приступила к расширению канализации, подрядчик А.П. Баранниковдополнительно подвел трубы к нескольким общественным помещениям — к одному из госпиталей,который был размещен на Большой Садовой улице, к 3-й общественной галерее, к однойиз богаделен[37].В 1916 г. городская управа и канализационная комиссия думы приняли об устройствевременной городской сливной станции для обслуживания госпиталей и других учрежденийвоенного времени[38].
В 1915г. при городской управе был создан мостовой отдел, но к значительным сдвигам в общемсостоянии городских мостовых это не привело.
В рассматриваемыйпериод предлагались проекты развития сети народного образования, возрождения театральногодела, но до утверждения реальных проектов дело не дошло, да и не могло дойти, таккак город в этот период находился под постоянной угрозой голода.
Отличительнойособенностью данного периода было создание муниципальной милиции после Февральскойреволюции.4 марта 1917 г. дума немедленно постановила взять в руки городского управленияохрану порядка в городе и пригородах, для чего учредить «Городской исполнительныйкомитет общественного спокойствия», а также должность начальника гражданскоймилиции.
27 апреля1917 г. городская дума провела первое собрание в расширенном составе — с участием24 новых гласных, которые были избраны в нее в качестве представителей от Комитетаобъединенных общественных организаций и учреждений, Совета рабочий и солдатскихдепутатов и Губернского исполнительного комитета. Было заявлено, что новая группагласных не войдут ни в существующие комиссии, ни в состав городской управы. Главнаяих задача — немедленная подготовка перевыборов городской думы на основе всеобщегоизбирательного права, «ревизии современной постановки городского дела».
4 августа1917 г. отрыла свою деятельность новая дума. Городским головой был избран Н.Г. Андреев,который занимал этот пост до роспуска и думы, и управы в 1918 г.
Следуетотметить, что полностью отсутствовала преемственность в старом и новом составахгородской управы. В результате управление долго не было знакомо даже с составомгородского хозяйства. Вопрос об этом был поставлен не сразу, а спустя два заседания,2 сентября. Городской голова от имени управы выступил с докладом, который свидетельствовалоб упадке, в который пришло городское хозяйство во время Первой мировой войны, ио прекращении ведения отчетности в управе, и о неосведомленности нового составауправления о прежнем ведении хозяйства. «Управа не успела еще ознакомится совсеми отраслями обширного и разностороннего городского хозяйства, — признался городскойголова, — но то, немногое, что ею уже осмотрено, произвело на управу угнетающеевпечатление… Все виденное, за немногим исключение, свидетельствует о том, что угорода есть имущество, с которым дурно обращались в продолжение целого ряда лет,но не только хозяйство, а и самое имущество, которым город владеет, никому не известно»[39].
30 октябряв Воронеже был совершен вооруженный переворот большевистским Военно-революционнымкомитетом. В результате 31 октября было создано чрезвычайное совещание думы. Думазаявляла, что в противовес ему она «не может организовать военную борьбу встенах города», но призывала все общественные силы города «сплотитьсядля охраны в эти тяжелые дни нормального хода городской жизни».
Что касаетсяхозяйственной деятельности, то управление, как и прежде, в первую очередь решалипроблемы, связанные с военными нуждами. Но в целом можно отметить, что результатыхозяйственной деятельности были очень незначительными, так как необходимо было решитьглавную проблему того времени — улучшение состояния городской финансовой системы.
Кризиспродолжал углубляться, и ярким свидетельством этого стало стачечное движение, котороеразвернулось среди самих членов управления. Так как в период масштаб инфляции несоответствовал размеру введенных в сентябре надбавок к окладам. Было принято решениео «прибавках на дороговизну» городским рабочим и служащим, но в реальностивыполнить такое решение было невозможно из-за отсутствия средств. В результате этопривело 27 ноября к забастовке рабочих и служащих управления в связи с невыплатойим обещанных надбавок. Таким образом, в это время хозяйственная деятельность управыбыла парализована.
Городскаяуправа предпринимала последнюю попытку повлиять на финансовое положение в городе.Это была достаточно серьезная мера — ведение «квартирного сбора», то естьналога с живых квартир. Но как бы то ни было, введение налога уже не могло помочьуправе возвратиться на путь нормального хозяйствования.
Таким образом,период военных событий был достаточно тяжелым. Все городское хозяйство было заложникомвоенного времени. Самоуправление Воронежа, хотя и не прекратила традиционного веденияхозяйства, но значительно отвлеклась от него во второй половине 1914 г. Был нанесенсерьезный урон развитию хозяйства, вопросам стабилизации бюджета. Но следует отметить,что первоочередными ставились задачи военного времени, о которых говорилось выше.Кризисные явления постоянно возрастали. К тому же малоопытный состав нового управленияне смог противостоять глубокому экономическому кризису. Ситуация, которая сложиласьк концу 1917 г., можно назвать безнадежной. Городское управление лишилось не толькополитической, но экономической основы своего существования.2.4 Роспуск городскойуправы
Измененияв городском законодательстве назревали. Общество, к середине 1910-х гг. ставшеевысоко политизированными, прежде всего оказалось готовым к изменению принципов,на которых базировалась система представительства в самоуправлении.
В это времясуществовало три проекта нового Городового положения: один был разработан Министерствомвнутренних дел ещё в 1912 г., второй был создан самой государственной думой; третийразработал всероссийский союз городов на основе положений, принятых на съезде союзав 1916 г. главной идеей всех новых проектов было придание самоуправлениям большейсамостоятельности. Однако ни один из проектов не вносил коренных изменений в системусамоуправления. Более того, первые два проекта были попыткой своеобразного возвращенияк городским выборам по системе трех разрядов. Но наиболее радикальным и отвечающимтребованиям самих управлений был третий проект, согласно которому квартиронанимателейнадлежало включить в число избирателей, города требовалось наделить новыми источникамидоходов и освободить от чрезмерных обязательных расходов в пользу государства.
Изменения,внесенные в городское законодательство, были оформлены в виде двух постановленийВременного правительства: 15 апреля и 9 июня 1917 г.
Первоепостановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковыхгородских управлениях», изданное на следующий день, 15 апреля 1917 г., устанавливалоновый порядок выборов[40].Вводилось всеобщее избирательное право, его получали все жившие в городе мужчиныи женщины, достигшие 20-летнего возраста, независимо от их состояния. В гласныемогли выдвигаться даже лица, не проживавшие в данном городе. Партийный принцип выборовпредусматривал, что выдвигать своих кандидатов в гласные могли только группы избирателей,численностью не менее ½ от числа гласных думы. Голоса подавались не за конкретныхлиц, а партийные списки.
Второепостановление правительства «Об изменении действующих Положений об общественномуправлении города», датированное 9 июня, регламентировало полномочия городскогообщественного управления и его отношения с администрацией[41].
В Воронежев полной мере было реализовано только первое постановление Временного правительства,касавшееся выборов. Для организации выборов был использован территориальный принцип.Впервые Воронеж был поделен на значительное число избираемых участков — 19, независимоот административно-полицейского разделения города на «части». Были составлены12 выборных списков партий и общественных организаций. Каждой были присвоены своиномера.
4 августа1917 г. прошло первое, учредительное собрание думы, на котором состоялись выборыновой городской управы. Мерилом кандидатуры в первую очередь стала партийная принадлежность,а не опыт ведения городского хозяйства. Была создана своеобразная коалиция из представителейглавных партий, вошедших в думу: один из трёх членов управы — И.Д. Смирнов — являлсяэсером, второй — А.Н. Татарчуков — меньшевиком и третий — В. К. Ковалев — кадет.10августа были избраны ещё двое: меньшевик Н. Д. Богданов и кадет А. Н. Крашенинников.Таким образом, всего в управе насчитывалось 5 членов: 2 меньшевика, 2 кадета и 1эсер. При этом городской головой — лицом, тоже входящим в состав управы, — сталэсер Н. Г. Андреев, и получилось равное представительство всех трех партий — по2 человека[42].Ни один из членов управы не являлся ни старым опытным гласным, ни лицом, входившимв состав управы когда-либо ранее — управа обновилась на 100%.
После октября1917 г. и особенно в 1918 г., когда реальная распорядительная и исполнительная властьв Воронеже сосредотачивалась в руках большевистского Губернского Совета рабочихи крестьянских депутатов и его исполкома, стало политически бессмысленным существованиегородской управы, а их самостоятельная финансовая деятельность была парализована.Положение в Воронеже изменилось весной 1918 г., когда в Воронеже осела и заняланесколько руководящих постов группа иногородних большевиков, вынужденных мигрироватьиз Украины в связи с политическими событиями на их Родине. Эта группа во главе сзаместителем председателя исполкома воронежского губернского Совета М.С. Богуславскимстала инициатором роспуска думы и управы[43].
11 мая1918 г., в 12 часов дня, коллегия губисполкома явилась в городскую управу, котораяв полном составе ожидала большевиков. Представители исполкома объявили, что думаи управа считаются распущенными. Управа была готова к подобному развитию событийи заранее составила текст заявления заранее, в котором выражался протест противнасилия и оговаривалось, что работа городского самоуправления вынужденно прекращаетсятолько потому, что «введена вооруженная сила». Городской голова Н. Г.Андреев достал этот акт во время прихода большевиков, но те выбрали ситуацию тактически:не пошли на развитие конфликта, заявили, что вооруженные силы они не введут, и сталиявочным порядком знакомиться с делопроизводством управы. Взамен самоуправления образца1917 г. был образован городской совет рабочих и красноармейских депутатов во главес М.С. Богуславским.
27 августа1918 г. городской Совет переименовал Мясницкую улицу, на которой прежде располагалисьвраждебные большевикам, дума и управа, в улицу 11 Мая в память о дате их роспуска[44].
Попыткавоссоздать городское самоуправление прежнего образца наблюдалась в первых числахоктября 1919 г., при кратковременном режиме белогвардейского генерала А.Г. Шкуро,захватившего Воронеж.5 октября было решено восстановить работу управы, но без думы.В состав управы были включены восемь лиц: заместитель городского головы В. К. Ковалев,четыре прежних члена, работавших при Временном правительстве, — Н.Д. Богданов, А.Н.Крашенинников, Б.В. Седаков и И.Д. Смирнов, а также три члена бывшей думской продовольственнойкомиссии — С.П. Гнедич, Е.Н. Коровкин, И.Г. Полуэктов[45]. Развернуть работу эта управа, по сутидела, даже не успела: через две с половиной недели белогвардейцы были выбиты изгорода частями Красной армии.2.5 Организация работыгородской управы и её взаимодействие с губернской администрацией
Работауправы протекала в тесной и неразрывной связи с работой думы. По статье 76 ГородовогоПоложения 1870 г., дума с помощью инструкции определяла порядок работы управы иуказывала, какие дела подлежат коллегиальному рассмотрению, а какие осуществляютсяединичными распоряжениями городского головы или отдельных членов управы. Распределениеже сфер работы между членами управы происходило по постановлению самой управы. Согласностатье 77, в случае коллективного обсуждения постановления управы выносилось большинствомголосов. Как уже указывалось, первая в Воронеже городская управа была избрана думойв 1871 г. в составе 5 членов. Первым из них был избран член управы, заменяющий городскогоголову, — купец И. И. Селиванов, которого считали «правой рукой» городскихголов. Кроме исполнения обязанностей головы во время его отлучек, И. И. Селивановвзял на себя постоянные наиболее ответственные поручения, такие как расквартированиевоинских частей, контроль за исполнением думских постановлений и некоторых других.
26 июня1871 г. управа приняла первое постановление о распределении обязанностей между остальнымичетырьмя членами. Купец Э. Ф. Гаусман стал ведать содержанием всех зданий, принадлежащихгородскому самоуправлению, а также мощение улиц и площадей, купец Ф. А. Кронстрем- снабжением полицейской и пожарной служб, мещанин С. В. Матасов — водопроводом,торговлей на базарах, очисткой рыночных площадей, сдачей в аренду городских участковпод торговлю и иные цели. Наконец, купец П. Н. Болычев взял на себя казначейскиеобязанности по сбору налогов[46].
10 ноября1871 г. городская дума в присутствии 24 гласных утвердила инструкцию для городскойуправы. Первый раздел определял «порядок занятий в управе», в том числевремя её работы и порядок работы канцелярии. Каков должен быть состав канцелярии- этот вопрос дума предоставила решать самой управе. Второй раздел был посвященпорядку решения дел". Коллегиальному рассмотрению членов управы подлежали 13дел, в том числе заключение управой контрактов и договоров подряда, предварительноерассмотрение смет и отчетов управы для внесения в думу, определение оценочного сборас недвижимых имуществ, составление проектов «обязательных постановлений»думы, разрешение строительства частных зданий и утверждение архитектурных проектов,решение общих вопросов по расквартированию войск, освидетельствование денежных суммуправы, распределение обязанностей между членами управы и др. К единоличным распоряжениямгородского головы относилось назначение членов управы для освидетельствования произведенныххозяйственных работ и поставки материалов, для осмотра повреждений в городских зданияхили в уличных покрытиях. Каждый из членов управы имел право вести переписку по своимвопросам, выдавать справки, свидетельствовать своими подписями различные удостоверенияи торговые доверенности. Городская дума оговорила также порядок делопроизводстваи отчетности управы, приложила к инструкции формы отчетов и журналов управы[47].
Характерно,что с течением времени круг обязанностей членов управы расширялся.
Очередноепостановление по данному вопросу состоялось в 1873 г. в связи с первыми перевыборамичленов управы. Троих членов, которых надлежало переизбрать, определил жребий. Витоге выбрали И.И. Селиванова и П.Н. Болычева на те же должности, а вместо Ф.А.Кронстрема избрали купца М.В. Синицына. Вскоре, в том же году, от должности отказалсяЭ.Ф. Гаусман, и его место занял заранее выбранный кандидат — историк, титулярныйсоветник Г. М. Веселовский, к которому перешли обязанности Ф.А. Кронстрема и добавилосьнаблюдение за наружным уличным освещением. Часть обязанностей Э.Ф. Гаусмана — содержаниезданий и других сооружений — перешла к М.В. Синицыну, другая часть — мостовые работы- к С.В. Матасову. Ведать рыночной торговлей вместо С.В. Матасова стал М.В. Синицын.Дополнительными обязанностями П.Н. Болычева стало наблюдение за лесными участками,принадлежавшими городу, а также за городскими скверами и садом.
Через двагода, в июне 1875 г., уже в следующем выборном 4-летии, произошло новое распределениеобязанностей. Вместо прежнего члена С. В. Матасова, срок полномочий которого истек,был выбран купец А. И. Иванов-Шиц. Кроме постоянных поручений члены управы частоимели разовые, так называемые особые поручения.
И в дальнейшем,в течение всего действия положения 1870 г., происходили подробные перевыборы и перераспределениеобязанностей членов управы с тенденцией к возрастанию общего количества обязанностей(но уже менее важных, чем те, которые были определены в первые годы работы управы).
Нагрузкана каждого члена управы возросла в конце 1877 г., когда после смерти П.Н. Болычевана его место не было избрано другого лица, и с тех пор в управе стало четыре члена,не считая городского головы.
Подавляющеебольшинство членов управы выбиралось из среды активных гласных думы. Это значительнооблегчало работу членов управы, которые всегда были в курсе городских дел. Помогалоим и делопроизводство, которое велось в канцелярии управы.
Судя подокументам управы, в 1870-1890-х гг. делопроизводство канцелярии подразделялосьна четыре стола, причем не по сферам деятельности, а по функциональным признакам:Существовали бухгалтерский, распорядительный, хозяйственный и квартирные столы.Во главе каждого из них стоял столоначальник. Помимо него в столе насчитывалосьеще по 2-6 служащих.
Бухгалтерскийстол занимался выдачей жалованья как рабочими служащим самоуправления, так и служащим полицейских частей, находившимся на содержаниисамоуправления. Кроме того, он вел различные другие финансовые дела управы: по взысканиюналогов с населения — как в пользу казны, так и в пользу города, по составлениюбюджетных смет и финансовых отчетов, по оценке недвижимости имуществ для взиманиягородского оценочного сбора, по заведению городскими капиталами, по оформлению городскихзаймов и залогов и др.
Распорядительныйстол ведал делами о выборах на различные общественныедолжности, о службе должностных лиц управы, о почетных гражданах, о воинской повинностигорожан, о приговорах мещанского и ремесленного обществ Воронежа, которые подлежалиутверждению городской управой, о выдаче свидетельств на содержание гостиниц, постоялыхдворов и трактиров и взыскании с них налогов, об учреждении смет и отчетов городскогообщественного банка, о назначении заседаний в думе, а также все другие дела, связанныес организацией самоуправления или с ведением списков горожан.
В хозяйственномстоле велось делопроизводство по постройке,ремонту и текущему содержанию всех сооружений, подведомственных самоуправлению,по страхованию городских имуществ, по устройству и содержанию дорог, мостовых, тротуаров,конно-железной дороги, освещения, водопровода, по содержанию помещений в полицейскихотделениях, по заведованию всеми земельными участками, принадлежавшими городу, посодержанию всех городских учебных и благотворительных заведений, театра, сада, скверови т.д.
Дела квартирногостола сначала были немногочисленными _ это расквартирование воинских частейи удовлетворение их потребностей. Выделение этих дел в отдельный стол свидетельствовалоо большей ответственности, которую нес город перед правительством в данном вопросе.Чтобы уравнять количество дел квартирного стола с нагрузкой других столов, в 1880-егг. в этот стол были переведены дела, уже не связанные с воинским построением. Израспорядительного стола сюда перешли дела по рассмотрению и утверждению архитектурныхпроектов построек и по составлению ведомостей справочных цен. Таким образом, делопроизводствоне придерживалось и разделению по сферам работы членов управы; компетенция каждогоих них была шире специализации столов.
В конце1870-х — 1880-х гг. в управе наблюдался численный перевес интеллигенции над купечеством.Это стало возможным благодаря избранию в управу в 1877 г. дворянина В.Е. Лофицкого,в 1879 г. — «кандидата университета» И. В. Веретенникова, который заменилГ.М. Веселовского.
На рубеже1870-х и 1880-х гг. интенсивность работы управы в целом была очень высокой, чтосоответствовало действиям «партии» интеллигенции для улучшения в социально- хозяйственной сфере. С середины 1880-х гг. И до начала 1890-х гг., в период подавляющегоперевеса политики консерваторов, в управе опять преобладало купечество. В это времяпо два срока отработали купцы М.П. Москалев и С.С. Иноземцев.
В отличиеот безвозмездной общественной работы гласных думы, практическая деятельность руководителейуправы подлежала оплате. После введения Городового положения 1870 г. дума назначилагодовое жалованье городскому голове 3 тыс. рублей, а всем остальным членам управыпо 1,5 тыс. рублей. Но следует отметить, что расходы на содержание управы значительноувеличивались. Если в 1872 г. составляло в совокупности 16,16 тыс. руб., то в 1877г. уже 26,84 за счет надбавок к зарплате и увеличении штата канцелярии. В 1883 г.самоуправление возвратилось к первоначальной оплате службы руководителей. Согласностатье 114 Положения 1870 г., в случае существования в городе должности городскогоархитектора он отныне причислялся к составу городской управы. Первым архитекторомстал в 1871 г. гражданский инженер М.В. Богданович (1871-1872). После его смертиэту должность в 1872-1879 гг. занимал гражданский инженер Д.С. Максимов (1840-1882),а с мая 1879 г. гражданский инженер А.П. Багалдин-Таишев (1837 — после 1893), работавшийдо 1883г[48].Порядок назначения городского архитектора был следующим: его коллегиально избираладля найма городская управа; затем, после одобрения выбора городской думой, об этомчерез губернатора оповещался министр внутренних дел для вынесения министерскогоприказа[49].С 1886 г. городским архитектором Воронежа был А.М. Баранов (1843 — 1911), проработавшийв этой должности целых 25 лет.
Каждыйиз городских архитекторов выполнял несколько обязанностей: во-первых, рассматривалпроекты частных построек, во-вторых, в случае необходимости он проектировал здания,постройка которых была запланирована самоуправлением; в-третьих, участвовал в благоустройствегорода, определяя наиболее сложные работы по выравниванию, укреплению и мощениюулиц и т.д.; в-четвертых, наблюдал за ходом частного и общественного строительства.
28 сентября1879 г. дума приняла принципиальное решение об учреждении постоянной должности санитарноговрача. Городской голова А.Н. Аносов пригласил хорошего специалиста, выпускника Медико-хирургическойакадемии — М.Я. Капустине (1847-1920). Уже в декабре он вступил в должность Санитарноговрача Воронежа с окладом 2 тыс. руб. в год. С февраля 1880 г. при управе была введенадолжность городского ветеринарного врача. Как и санитарный он принимался на работупо выбору думы и с одобрения губернской администрации.
С 1875г. в управе работал для ведения судебных дел поверенный города.
Как повлиялареформа 1892 г. на организацию работы городской управы?
Реформа1892 г. повысила статус членов управы, причислив их к государственным служащим инаделив их правом голоса в думе. Однако в положении 1892 г. не появилось каких-либоновых статей, которые могли бы изменить порядок работы этих лиц в управе. Внутреннийраспорядок управы и перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению её членов,по-прежнему определялся инструкцией думы, а распределение индивидуальных обязанностейчленов управы относилось к компетенции управы (статьи 63, 98).
В целом,хорошо прослеживается организация работы городской управы. Постепенно происходилоусложнение её структуры и увеличение масштабности её задач. Несомненно, положительноевлияние в управе оказывали представители интеллигенции. После Февральской революции1917 г. в кризисных социально-экономических условиях стал наблюдаться определенныйразлад в работе. Новое самоуправление, избранное по закону Временного правительства,в составе одной управы из-за отсутствия источников финансирования смогло провести,главным образом, только планирование сложной структуры самоуправления.