ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БАНКОВ С ОРГАНАМИ ФИНАНСОВОГО НАДЗОРА 8 1. 1. Сущность, необходимость, роль взаимодействия банков с органами финансового надзора 8 1. 1. 1. Понятие взаимодействия банков с органами финансового надзора 10 1. 1. 2. Сущность, предпосылки и необходимость взаимодействия банков с органами финансового надзора 12 1. 1. 3. Роль взаимодействия финансового и банковского надзора 15 1. 2. Классификация направлений взаимодействия и его актуализация для противодействия легализации доходов, полученных преступным путем 18 1. 3. Международные организационно-правовые основы сопряженности деятельности банков с надзорными финансовыми органами в аспекте противодействия легализации “грязных денег” 24 1. 3. 1. Принятие Россией Международных Конвенций 24 1. 3. 2. Документы Базельского Комитета 25 1. 3. 3. Вольфсбергские принципы 34
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БАНКОВ С ОРГАНАМИ ФИНАНСОВОГО НАДЗОРА 36 2. 1. Взаимодействие с целью недопущения криминальных капиталов в банки при регистрации и лицензировании 36 2. 2. Взаимодействие на стадиях выявления нарушений 38
2. 2. 1. Анализ организации внутреннего контроля в кредитных организациях 40 2. 2. 2. Задачи и функции Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу 49 2. 2. 3. Организация проверок с использованием отчетности и на месте 50 2. 2. 4. Санкции за невыполнение банками законодательства по борьбе с отмыванием “грязных” денег 54 2. 3. Зарубежный опыт и его адаптация в России 55
2. 3. 1. Сравнительный анализ по странам законодательных требований по идентификации клиентов 55 2. 3. 2. Взаимодействие банков с органами финансового надзора 67 ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ УЛУЧШЕНИЯ СОВМЕСТИМОСТИ И СОПРЯЖЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ БАНКОВСКОГО И ФИНАНСОВОГО НАДЗОРА 74 3. 1. Проблемы усиления совместного надзора за офшорными банками 74 3. 2. Перспективы развития стандартизации информации и технической оснащенности Комитета Российской Федерации и Банка России 77 3. 2. 1. Особенности информационных технологий Банка России 77 3. 2. 2. Система организации сбора и обработки информации в Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу 79 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 83 Правовые нормативные документы 92 Список литературы 95 Приложения 96
Снижению банковских рисков и повышению доверия к кредитным организациям будет способствовать принятый в августе 2001 года Федеральный закон “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. [1 Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2002 год”. ] ВВЕДЕНИЕ
Настоящая диссертация посвящена исследованию основ и принципов организации взаимодействия банков (в том числе, Банка России и коммерческих банков) с органами финансового надзора. Рассматриваются научно-практические аспекты данного взаимодействия под призмой необходимости четкой координации действий финансово-надзорных органов между собой в соответствии с их полномочиями. Именно взаимодействие органов финансового надзора и Банка России, являющегося надзорным органом для кредитных организаций, представляется одним из приоритетных направлений всей системы финансового надзора на этапе стабилизации российской банковской системы и в условиях ее глубокой интеграции в мировое сообщество. Основными целями дельнейшего развития банковского сектора [26] признаны, помимо прочего, предотвращение использования кредитных организаций в недобросовестной коммерческой практике. Поэтому актуальность этого вопроса не оставляет сомнений и требует более внимательного подхода при формировании государственной политики в отношении банковского сектора. Поскольку в современной литературе, посвященной вопросам финансов, определение “органов финансового надзора” зачастую размыто и не отражает четкого понимания их функций взаимодействия с банками и предназначения, в данном исследовании в понятие таковых включены государственные органы власти связанные с финансовой деятельностью и принимающие непосредственное участие в формировании государственной финансовой политики Российской Федерации. Представляется очевидным, что раскрытие данной темы по всем направлениям взаимодействия банков с финансово-надзорными органами не могло бы быть полностью отражено в одной диссертации из-за большого объема, выходящего за допустимые рамки данной работы, поэтому тема исследования посвящена более узкой специфики такого взаимодействия. А именно, в настоящем исследовании речь пойдет о взаимодействии банков с органами финансового надзора с целью предупреждения, выявления и пресечения деятельности отдельных экономических субъектов, вовлекающих банковскую систему в криминальную деятельность и использующих ее в целях отмывания преступных доходов. В частности, будут рассмотрены аспекты эффективной организации работы Банка России и кредитных организаций в данном направлении, в том числе по формированию оптимальной системы внутрибанковского контроля и использованию информационно-технологических разработок. Актуальность написания работы по данной теме возникла вследствие последних законодательных инициатив в Российской Федерации, напрямую затрагивающих деятельность кредитных организаций в области противодействия легализации преступных доходов. В отношении банковского сектора государство в краткосрочной перспективе должно обеспечить развитие законодательных норм и правоприменительной практики, препятствующих использованию банковского сектора для проведения противоправных операций и сомнительных сделок, включая отмывание доходов, полученных преступным [там же]. Эпоха постмодернизма и становление информационного общества в России предъявляет банковской системе повышенные требования для недопущения ее использования в качестве проводника финансовых средств преступного мира. В российском законодательстве понятием легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, является придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученных в результате совершения преступления [6], что соответствует терминологии, применяемой в международной практике. Сегодня уже можно говорить о глобальных последствиях отмывания преступных доходов для мировой экономики. По данным МВФ совокупный объем отмывания денег составляет 2-5% мирового валового продукта. Всего в незаконном обороте находится, по разным оценкам экспертов, от 590 млрд. до 1, 5 трлн. долларов США [2 А. Суэтин Макроэкономические последствия отмывания денег// Вопросы экономики. 2001. №10. ]. Отмывание денег может происходить в любой стране мира, но чаще всего в качестве места проведения подобных операций выбираются страны, в которых меры по борьбе с отмыванием денег либо не принимаются вообще, либо сведены к минимуму. Таким образом, деловое бизнес-сообщество в России ощущает возрастающую необходимость организации системы правового взаимодействия банков с органами финансового надзора и потребности усиления надзора за деятельностью банковского сектора в части вопроса борьбы против отмывания денег. Речь также будет идти о банковском надзоре, как об особом и неотъемлемом элементе в системе противодействия отмывания преступных доходов, являющегося “проводником” мероприятий по борьбе с “грязными” деньгами. Несмотря на то, что в современной экономической литературе практически не уделяется внимания взаимодействию финансово-надзорных органов с банками по вопросу борьбы с отмыванием денег, ввиду ее научной новизны, автором использовались материалы ведущих научных деятелей, являющихся теоретическим фундаментом для проведения углубленного исследования в данной области. Теоретической основой работы в данной области являются монографии и труды авторов О. Н. Антиповой “Система банковского надзора и инспектирования за рубежом” 1999 и “Стандарты банковского надзора в России” 1995, А. Г. Братко “Центральный банк в банковской системе России” 1999, В. М. Родионовой, Ю. Я. Вавилова, Л. И. Гончаренко – авторы учебника для высших финансово-экономических учебных заведений “Финансы” 1998, Я. А. Гейвандова “Центральный банк Российской Федерации” 1997, Л. А. Дробозиной “Общая теория финансов” 1997, Е. Ю. Ерпылевой “Международное банковское право” 1998, С. С. Дзасарова “Деятельность банков” 1998, С. В. Большакова, З. А. Калова “Принципы управления финансами (Финансы кредит, менеджмент)” 1999, Х. Х. Кернера, Э. Даха “Отмывание денег” 1996. А. Ю. Симановского “Надзорные и контрольные функции Банка России: краткий экскурс” 2001, В. В. Ткаченко “Инспектирование Банком России кредитных организаций” 2001, П. Рушайло “Банки грязи не боятся” 2002, Е. Е. Гавриленков “Международный опыт деятельности агентств по борьбе с финансовыми преступлениями (финансовая разведка и финансовая полиция)” 2000, В качестве правовой основы для данного исследования были использованы некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также нормативные акты Банка России. В частности, Федеральный закон от 7. 08. 2001 г. №115-ФЗ “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”, Федеральный закон от 7. 08. 2001 г. №128-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”, Федеральный закон от 02. 12. 1990 г. №394-1 “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, Федеральный закон от 02. 12. 1990 г. №395-1 “О банках и банковской деятельности”, Федеральный закон от 25. 02. 99 г. №40-ФЗ “О банкротстве кредитных организаций”, Положение Банка России от 28. 11. 2001г. №160-П “О порядке осуществления Банком России контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”, Заявление Правительства Российской Федерации и Банка России “О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации”, Заявление Правительства Российской Федерации и Банка России “Об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2002 год”, Положение Банка России от 28. 11. 2001г. №161-П “О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”, Указание Банка России от 15. 02. 2001 г. №24-Т “О Вольфсбергских принципах”, Указание Банка России от 28. 11. 2001г. №137-Т “О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”, а также иные законодательные и подзаконные акты Российской Федерации. Для более обширного и глубокого изучения данной темы в качестве практического пособия автором использовались материалы международных институтов, охотно делящихся своим богатым опытом, насчитывающим более 10 лет успешной работы в данной области, монографический и статистический материал (не представляющий государственную, банковскую или иную тайну Российской Федерации) с места работы автора – Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БАНКОВ С ОРГАНАМИ ФИНАНСОВОГО НАДЗОРА 1. 1. Сущность, необходимость, роль взаимодействия банков с органами финансового надзора На начальном этапе создания банковской системы в России в конце 80-х г. г. к кредитным организациям предъявлялись относительно либеральные требования. Это объяснялось несовершенством самой системы банковского надзора на стадии ее формирования и задачей ускоренного развития коммерческого банковского сектора. В дальнейшем основной акцент в деятельности финансово-надзорных органов был перенесен на обеспечение надлежащего качества работы функционирующих кредитных организаций, их ликвидности и платежеспособности, а также соблюдения требований, предъявляемых данными органами власти в целях стабильного планомерного развития всей банковской системы. Роль банковского сектора в России за время постсоветского пространства выросла до весьма внушительных масштабов. Банковская система обеспечивает бесперебойное функционирование рыночной экономики, и не только потому, что она обслуживает отношения обращения, накопления и платежа хозяйствующих субъектов, но и потому, что она способна создавать кредитные деньги, составляющие основу денежной массы развитых стран, а также обеспечивает их достаточно стабильное экономическое развитие. Как доказано в трудах известного американского экономиста М. Фридмена [3 А. П. Домбровский “Банковский надзор как фактор стабильности банковской системы”. Государственный Санкт-Петербургский университет экономики и финансов. С. П. 2000. ], в случае серьезных нарушений основных принципов функционирования банковского сектора, он сам может явиться источником экономической нестабильности, приводящих государство к кризисным событиям, примером чего является финансовый кризис 1998 года. Хранение банковской системой вкладов миллионов граждан и последующее превращение этих вкладов в заемные средства для хозяйствующих субъектов, распределяемых по закону рынка, усиливают значение как отдельного банка, так и всей банковской системы в целом. Следовательно, банковская система выполняет квазиобщественную роль, носящую полезные функции для становления развитого общества, формирования социально-значимых процессов в России, объединив в мысли ведущих экономистов и финансистов страны о недопущении хаотичного его развития. Параллельно с этим, интеграция российских банков в международное финансовое сообщество, функционирование на территории страны иностранных банков, и связанные с этим дополнительные риски обусловили необходимость приведения требований российского банковского надзора к стандартам, выработанным с учетом мирового опыта, а также формирование четкой координации органов исполнительной власти, задач и функций по установлению законодательных требований к банковской системе. В течение последних нескольких десятилетий международное банковское сообщество на основе координации усилий и обобщения опыта работы надзорных органов отдельных стран и регионов предпринимало шаги по созданию системы надежного и всеобъемлющего взаимодействия органов финансового надзора с банками в международном масштабе: от простого обмена информацией до выработки унифицированных пруденциальных норм и требований к деятельности кредитных организаций, установлении эффективной системы координации деятельности финансовых органов надзора и налаживанию оптимальных механизмов правоотношений между банками и финансово-надзорными органами. 1. 1. 1. Понятие взаимодействия банков с органами финансового надзора Что же такое органы финансового надзора, которые должны эффективно взаимодействовать с банками? Здесь необходимо начать с определения самого “финансового надзора”, как неотъемлемой компоненты понятия рассматриваемой темы. Финансовый надзор – это совокупность методов организации работы по сотрудничеству и постоянному мониторингу (отслеживанию) деятельности посредников и экономических агентов финансовой сферы в целях соблюдения ими законодательства той страны, на территории которой они осуществляют свою деятельность без вмешательства в их оперативную деятельность. Органы финансового надзора – это государственные органы власти, осуществляющие постоянный контакт с экономическими агентами финансовой сферы и принимающие непосредственное участие в формировании государственной финансовой политики. Из приведенного определения видно, что Банк России не относится к органам финансового надзора, так как в соответствии с Конституцией Российской Федерации, он не является государственным органом власти. Безусловно, за Банком России закреплена функция банковского надзора, однако в данном исследовании банковский надзор не рассматривается как составляющая финансового надзора. Надзорный орган не имеет отношений подчиненности с поднадзорным органом, оценивает деятельность соответствующего лица только с точки зрения законности (но не целесообразности). По словам Я. А. Гейвандова, в отличие от надзора контроль предполагает наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом, а также вмешательство в оперативную деятельность контролируемого лица с целью устранения допущенных нарушений [4 Я. А. Гейвандов ЦБ РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. – М. :Изд. Московского независимого института международного права. 1997. ]. Существует также понятие “государственный финансовый контроль”, включающий в себя контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ [14]. Из приведенного видно, разница между финансовым надзором и финансовым контролем очевидна. Углубляясь далее в данную тему, необходимо отметить, что помимо указанного “внутреннего” финансового надзора, осуществляемого в пределах юрисдикции той или иной страны, существует и “внешний” финансовый надзор или международный финансовый надзор, осуществляемый независимыми международными финансовыми институтами. В частности, для банковской системы наиболее авторитетным международным институтом является, прежде всего, Базельский комитет, разрабатывающий надзорные требования для стран-членов Базельского комитета или носящих рекомендательный характер, для стран-нечленов данного Комитета. В данной работе используются материалы органов международного финансового надзора, который играет существенную роль в мировой банковской системе по формированию некоторых принципов банковской практики в отдельно взятой стране. По мнению Директора департамента пруденциального банковского надзора Банка России А. Ю. Симановского, “.... выполнение разного рода контрольных функций по надзору за деятельностью хозяйствующих субъектов может быть доверено различным государственным, а в ряде случаев и негосударственным органам. Международная практика организации надзора за деятельностью финансовых посредников являет широкое разнообразие вариантов решения этой общей для всех стран проблемы. Существование самой проблемы обусловлено тем, что риск невыполнения обязательств (дефолта) или тем более банкротства финансового посредника может иметь более существенные системные последствия, чем риск дефолта или банкротства сопоставимого по размеру предприятия нефинансового сектора” [5 А. Ю. Симановский Надзорные и контрольные функции Банка России: краткий экскурс// Деньги и кредит. 2001. №5. ]. Взаимодействие органов финансового надзора с посредниками и экономическими агентами финансовой сферы – означает необходимость сотрудничества первых со вторыми в рамках действующего законодательства в стране, на территории которой они осуществляют свою деятельность. Поскольку данное исследование посвящено взаимодействию банков с органами финансового надзора (а банки подпадают под понятие “посредников и экономических агентов” финансовой сферы), то речь в дальнейшем будет ограничена банковским взаимодействием, а данные определения рассматриваемых терминов будет использовано более узко и интерпретировано по отношению к банкам. 1. 1. 2. Сущность, предпосылки и необходимость взаимодействия банков с органами финансового надзора В научной литературе не нашли глубокого отражения исследования системы эффективного финансового надзора, а соответственно и не проведено глубокого анализа сущности органов финансового надзора в аспекте взаимодействия с банками. Вместе с тем, такой анализ является необходимым элементом для исследования работы всей системы финансового надзора. Сущность взаимодействия банков с органами финансового надзора проявляется через функции и полномочия этих органов. Поскольку в данном исследовании речь идет о взаимодействии банков с органами финансового надзора в аспекте противодействия отмыванию денег, внимательным образом будут рассматриваться функции и полномочия этих финансово-надзорных органов. К числу наиболее важных предпосылок, объективно определяющих характер взаимоотношений банков с органами надзора за их финансовой деятельностью, принадлежат исходные основы организации государства, общая структура власти, принципы распределения функций по реализации задач государственной экономической политики. Указанные характеристики определяются основным законом государства – конституцией. Характер экономической системы России, как страны с развивающимся рынком, обуславливает относительную слабость национальной валюты, ее большую подверженность неблагоприятным воздействиям внутреннего и внешнего происхождения [6 Ю. А. Симановский Надзор и контрольные функции Банка России: краткий экскурс//Деньги и кредит. 2001. №5. ]. Одним из традиционных и весьма влиятельных аспектов развития экономики и денежной системы страны с развивающимся рынком являются трансграничные потоки капиталов в виде прямых и портфельных инвестиций. Однако важнейшим и неотъемлемым условием прихода в страну с развивающимся рынком иностранных инвестиций является информационное воздействие международных институтов, способное, порой, негативно повлиять на иностранного инвестора и разубедить его вкладывать средства в экономику этой страны. Подобным действием в отношении России было включение ее в июне 2000 года в “черный список” стран, не борющихся с отмыванием преступных доходов. Основанием для этого послужил доклад по результатам исследования российского законодательства летом 2000 года на предмет его соответствия 40 критериям группы ФАТФ [7 Примечание: Специальная финансовая комиссия по проблемам отмывания капиталов (ФАТФ) была создана в июле 1989 г. по инициативе глав государств и правительств стран “Большой Семерки” для координации международных усилий по противодействию легализации незаконно полученных доходов в банковской системе и финансовых учреждениях, а также с целью рассмотрения дополнительных превентивных мер в этой области. В настоящее время членами ФАТФ являются 29 стран, а также две международные организации – Европейская комиссия и Совет по сотрудничеству стран Персидского залива. ]. Более того, следующим шагом в отношении России и других стран, не борющихся с отмыванием преступных доходов, могли бы явиться настоятельные рекомендации стран-участниц группы ФАТФ по прекращению корреспондентских отношений мирового банковского сообщества с российскими банками. Некоторые крупные банки Франции уже перестали принимать чеки своих банков – корреспондентов ряда стран, и вскоре за ними могут последовать другие. Одними из важных решений Парижской декларации против отмывания денег [34] явилось необходимость: Унифицировать условия, ограничение, повышенное налогообложение или запрет финансовых операций с физическими или юридическими лицами, находящимися в этих странах и территориях (не борющихся с отмыванием денег) Запретить учреждениям стран-членов Европейского Союза открывать филиалы, отделения или представительства в этих странах или территориях или держать там корреспондентские счета Запретить открытие в странах Евросоюза филиалов, отделений или представительств, а также корреспондентских счетов финансовых учреждений, имеющих юридический адрес в этих странах и территориях. После приведения законодательства России в соответствие международным нормам ФАТФ и после создания уполномоченного органа по борьбе с преступными доходами – Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу – в настоящее время Россией поставлен вопрос об исключении ее из “черного списка” уже на летней сессии ФАТФ 2002 года. Необходимость четкого взаимодействия органов финансового надзора с банками в борьбе с “грязными” деньгами вытекает из потребности избежать дискриминационных действий в отношении российской банковской системы со стороны других стран на основании мнения авторитетных международных финансовых институтов. Однако более существенной необходимостью определения оптимальной системы взаимодействия по данному вопросу, является оздоровление и снижение криминализации экономики России, в целом, что является одним из приоритетных предпосылок для продолжения рыночных преобразований в России. По оценкам экспертов, более 20 % ВВП России производится в теневом секторе экономики страны, что оказывает влияние на макроэкономическом уровне всей России. Негативными макроэкономическими последствиями отмывания денег являются, прежде всего, ни чем не объяснимые скачки спроса на деньги, “загрязнение” традиционно легальных финансовых сделок, хаотичные изменения параметров платежного баланса страны, выражающееся в значительных размерах нелегального вывоза денежных средств, резкое колебание валютного курса и невозможность адекватной оценки реальных масштабов инвестиций [8 А. Суэтин Макроэкономические последствия отмывания денег// Вопросы экономики. 2001. №10. ]. 1. 1. 3. Роль взаимодействия финансового и банковского надзора Как уже было сказано, работа по выбранной теме, тесно переплетает понятия финансового надзора и банковского надзора. Роль финансового надзора в вопросе борьбы с отмыванием денег через банковскую систему России выполняет созданный Указом Президента Российской Федерации Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России). В соответствии с Законом “О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем” контроль за исполнением данного закона в части фиксирования, хранения и представления информации о подозрительных операциях осуществляется соответствующими надзорными органами, а при отсутствии таковых – КФМ России. Таким образом, для кредитных организаций такой надзорный орган – Банк России, для страховых организаций – Министерство финансов Российской Федерации, для профессиональных участников рынка ценных бумаг – Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг Российской Федерации, для организаций почтовой, телеграфной связи и иных некредитных организаций, осуществляющих перевод денежных средств – Министерство связи Российской Федерации, а для лизинговых компаний и ломбардов – КФМ России. Отсюда для органа финансового надзора – КФМ России – возникает серьезная необходимость осуществления работы в тесной взаимосвязи с Банком России по организации предупреждения, выявления и пресечения операций с доходами от преступной деятельности через банки. Необходимо отметить, что орган банковского надзора – Банк России - также непосредственно участвует в обеспечении проведения эффективного финансового надзора за деятельностью банков, тем самым исполняя роль как бы финансово-надзорного агента в целях: Организации более плодотворного сотрудничества КФМ России с банками (имея опыт надзорной работы с банками); Недопущения попыток злоупотребления служебным положением сотрудников банковских организаций или КФМ России. Таким образом, Банк России выступает в роли контролера за исполнением банками российского законодательства, и в то же время является гарантом защиты прав и свобод самих банков. Данный тип взаимодействия Банка России с КФМ России на первом этапе становления взаимоотношений банков с КФМ России представляется оптимальным при организации деятельности по борьбе с отмыванием преступных доходов. Однако, опираясь на опыт некоторых стран, в настоящее время по-прежнему актуальным остается вопрос, следует ли сохранить за Центральным банком Российской Федерации функции надзорного органа, регулирующего деятельность коммерческих банков, или стоит передать эти функции независимой от него организации. Как показывает исследовательская работа А. Белякова [9 О взаимосвязи органов денежной политики и банковского надзора// Вопросы экономики. 2001. №10. ] ответственность за проведение денежной политики в развитых странах несет центральный банк. В то же время имеются различные подходы к вопросу ответственности за банковский надзор. Так, например, в скандинавских странах, ФРГ, Бельгии и Франции действуют независимые учреждения банковского контроля. В частности, в ФРГ имеется Комитет по надзору за кредитной деятельностью, осуществляющий общий надзор за соблюдением кредитными институтами банковского законодательства. Французская специфика заключается также в разделении функций банковского регулирования, лицензирования и контроля и официальном отделении этих структур от Банка Франции и Министерства финансов Франции. Банковская комиссия не выдает лицензий и не осуществляет функций банковского регулирования, но принимает участие в этой деятельности. Комитет по банковскому и финансовому регулированию является коллегиальным органом, состоящим из шести членов. Выдачей лицензий на создание учреждения, изменение рода его деятельности и т. д. ведает Комитет по кредитным институтам и инвестиционным компаниям. В проводимом исследовании о взаимодействии органов финансового надзора с банками не ставится целью проведения анализа оптимальной системы регулирования, лицензирования и контроля за банковской деятельностью в условиях российской специфики. Однако представляется очевидным необходимость выполнения этих функций различными независимыми друг от друга институтами. Следовательно, функция банковского надзора должна быть отделена от Банка России, осуществляющего лицензирование, и передана независимому государственному или негосударственному институту. Попытки осуществить данное нововведение для России предпринимались Правительством Российской Федерации в 1999-2000 годах, однако на сегодняшний день этот вопрос остается открытым для дальнейшего обсуждения. 1. 2. Классификация направлений взаимодействия и его актуализация для противодействия легализации доходов, полученных преступным путем Все направления взаимодействия органов финансового надзора с банками сводятся к обеспечению исполнения банками законодательства Российской Федерации в целях выполнения государственных задач, в том числе по формированию финансовой политики страны, обеспечению выхода банков на мировые финансовые рынки и достижению стабильности и авторитета российской банковской системы внутри страны и в мире. Органами финансового надзора в России являются Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство по налогам и сборам Российской Федерации (МНС России), Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России), Министерство по антимонопольной политики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России), Государственный комитет по статистике Российской Федерации (Госкомстат России), Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России), Федеральная комиссия рынка ценных бумаг Российской Федерации (ФКЦБ России), Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России) и другие. Направление налогового администрирования
Налоговые органы, в том числе МНС России при поддержки, ФСНП России в соответствии с установленными российским законодательством полномочиями, должны обеспечить своевременное и качественное исполнение налоговых обязательств от кредитных организаций. Постановка на учет в налоговой инспекции конкретного банка и совместная работа банка и налоговых органов по обеспечению отчисления законодательно установленных налогов и других сборов является направлением их взаимодействия между собой. Банк России, при этом, обязан обеспечить исполнение федерального законодательства, принятых им нормативных актов и установленных обязательных нормативов, правил осуществления банковской деятельности и иных требований по вопросу налогообложения банков, что достигается через лицензирование и регистрацию кредитных организаций, документарный надзор и осуществление (при необходимости) проверок на местах. Взаимодействие проявляется на стадии регистрации кредитной организации. Например, для получения лицензии на осуществление банковской деятельности в территориальные управления Банка России должно быть направлено подтверждение органами Государственной налоговой службы Российской Федерации выполнения учредителями – юридическими лицами обязательств перед бюджетами всех уровней за три последних года. Банк России и его учреждения осуществляют контроль за соблюдением экономических нормативов. В соответствии с установленным Банком России порядком регулирования деятельности кредитных организаций [30] контроль за соблюдением кредитными организациями обязательных нормативов возлагается на главные управления (национальные банки) Банка России по месту нахождения корреспондентского счета кредитной организации. Контроль осуществляется на основании месячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации. Антимонопольное направление
Из совместного Заявления Правительства Российской Федерации и Банка России “О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации” следует, что в целях формирования конкурентной среды в банковском секторе, пресечение злоупотреблений банками доминирующим положением является задачей антимонопольного регулирования на федеральном и региональном уровнях. Министерство по антимонопольной политики Российской Федерации рассматривает иски и через Банк России осуществляет финансовый надзор за приобретением крупных долей того или иного банка. В частности, Банк России осуществляет контроль за приобретением в результате одной или нескольких сделок одним юридическим лицом, либо группой юридических и/или физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 5% долей (акций) кредитной организации. Для осуществления подобной операции указанные лица должны уведомить Банк России, а при приобретении более 20% акций заинтересованному лицу необходимо получить предварительное согласие Банка России. Уникальным примером, сложившимся исключительно в условиях российской специфики, является Сбербанк России, который по данным Бюллетеня банковской статистики [10 Бюллетень банковской статистики. 2002. №2. ] осуществляет хранение более 65% всех вкладов граждан, что не может не вызывать озабоченности со стороны антимонопольных ведомств. Однако, учитывая всю сложность положения банковской системы, в настоящее время (несмотря на настоятельные рекомендации со стороны международных финансовых институтов, таких как МВФ, Всемирный банк) в отношении Сбербанка России не предполагается мер по изменению сложившейся ситуации. Направление валютного контроля
Правительство Российской Федерации и Банк Росси являются органами валютного контроля. После реорганизации Федеральная служба по валютно-экспортному контролю Российской Федерации и преобразования ее в Департамент валютно-экспортного контроля Минфина России, во взаимодействии с Банком России Правительство Российской Федерации осуществляет валютный контроль на территории России. Необходимо отметить, что Банк России в соответствии с Федеральным законом от 02. 12. 1990 г. №394-1 “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” также является органом валютного контроля. Под валютным контролем понимается деятельность, направленная на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций [9]. Основными направлениями валютного контроля являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации. Осуществление валютного контроля также возложено на агентов валютного контроля. К агентам валютного контроля, подотчетным Банку России, законодательство относит уполномоченные банки, под которыми понимаются банки и иные кредитные организации, получившие лицензии Банка России на проведение валютных операций. Правительство Российской Федерации, Банк России как орган валютного контроля, уполномоченные банки как агенты валютного контроля в пределах своей компетенции: а) осуществляют контроль за проводимыми в Российской Федерации резидентами и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций валютному законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля; б) проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов и при необходимости применяют к нарушителям установленную действующими правовыми актами ответственность. В данном случае, взаимодействие банков с органами финансового надзора проявляется в организации валютного контроля через Банк России во взаимодействии с Минфином России, который в свою очередь, уполномочивает кредитные организации в качестве агентов валютного контроля посредством выдачи соответствующего вида лицензии. Направление совершенствования банковского и иного законодательства Важный вклад в разработку подходов и осуществление практических мер по реформированию российского банковского сектора вносит взаимодействие с российскими и зарубежными экспертами, органами банковского надзора и международными организациями. Ведущую роль в этих процессах играет функционирующий с марта 1999 года по эгидой Банка России Межведомственный координационный комитет содействия развитию банковского дела в России (МКК), в работе которого принимают участие представители Правительства Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Активная фаза взаимодействия Банка России с финансово-надзорными органами проявляется на стадии согласования законодательных инициатив по вопросам банковской деятельности, а также другим вопросам, входящим в компетенцию Банка России. Проверки и документарный надзор как направление взаимодействия Здесь необходимо оговорить два случая проверок. Во-первых, это проведение проверки самого Банка России Счетной палатой Российской Федерации и Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации. Во-вторых, в рамках осуществления своих надзорных полномочий Банк России осуществляет постоянное наблюдение за деятельностью кредитных организаций и состоянием банковской системы путем получения, изучения, обобщения информации о состоянии денежно-кредитной и банковской систем и состояния конкретных кредитных организаций. На основании получения необходимой информации от кредитных организаций, Банк России обобщает и представляет отдельные данные по оценки состояния российского банковского сектора в виде официальных документов Банка России. Эта информация активно используется Минфином России, Минэкономразвития России, Госкомстатом России, а также другими органами финансового надзора. В соответствии с п. 2 Инструкции Банка России от 19. 02. 1996г. №34 “О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)” главной целью проводимых Банком России проверок является определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитной организации и ее филиала, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России. Осуществление запросов как направление взаимодействия
Взаимодействие Банка России с органами финансового надзора проявляется в процессе осуществления запросов дополнительной информации у органов финансового надзора или наоборот в установленном российским законодательством порядке. В частности, Банк России в целях проверки и установлении истинных учредителей кредитной организации вправе запросить у ФКЦБ России, МНС России, Минфина России, ГТК России, Госкомстата России и т. д. дополнительную информацию, необходимую Банку России для проверки правильности информации по отдельным банкам. Например, для составления платежного баланса Российской Федерации, Банк России использует статистические данные ГТК России и Госкомстата России. Направление по недопущению проникновения преступных денежных средств в банки До середины прошлого года в российской практике полностью отсутствовало понятие “противодействие отмыванию преступных доходов” как формы или направления взаимодействия банков с органами финансового надзора. Само понятие “отмывание” или “легализация” преступных денежных средств это придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления [6]. Однако в настоящее время под воздействием мирового сообщества развитых стран российское законодательство отражает это направление банковского надзора в числе приоритетных. Оно сводится к осуществлению эффективной работы КФМ России (уполномоченного органа по борьбе с отмыванием денег) по сбору, обработке и анализу информации, представляемой кредитными организациями по операциям, соответствующим критериям “подозрительности” или, выявленных в процессе реализации внутреннего контроля в кредитных организациях. Данное направление будет подробно рассмотрено в ходе этой работы. 1. 3. Международные организационно-правовые основы сопряженности деятельности банков с надзорными финансовыми органами в аспекте противодействия легализации “грязных денег” 1. 3. 1. Принятие Россией Международных Конвенций Венская Конвенция
В целях расширения взаимодействия и сотрудничества между отдельными странами для эффективного решения проблем незаконного оборота наркотических средств Россия присоединилась к Венской Конвенции ООН 1988 г. “О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ” [1] в 1990 г. Страсбургская Конвенция
В целях формирования основы для совершенствования российского законодательства в части противодействия легализации преступных доходов ратифицирована “Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности” (Страсбургская) [2] 28 мая 2001 г. №62-ФЗ. Целью принятия данных Конвенций явилось содействие сотрудничества между сторонами с тем, чтобы они могли более эффективно решать вопросы, относящиеся к сфере действия Конвенций, имеющие международный характер. Однако Конвенции не носят законодательного характера в отношении юрисдикций той или иной страны, а лишь призывают принять соответствующие законы на их территориях. Конвенции больше относятся к сфере уголовно-процессуального характера, чем к финансовой, поэтому подробно не рассматривается, однако, в общем, являются неотъемлемым элементом борьбы с отмыванием денег. 1. 3. 2. Документы Базельского Комитета
Базельские принципы [11 Примечание: Базельский комитет по банковскому надзору представляет собой Комитет национальных органов банковского надзора. Создан в 1975 г. В состав Комитета входят уполномоченные руководители (senior representatives) органов банковского надзора и центральных банков Бельгии, Великобритании, Германии, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Швейцарии и Швеции. Постоянно функционирующий Секретариат Комитета расположен в Базеле (Швейцария), в Банке международных расчетов. ] Подготовка Базельских принципов эффективного банковского надзора (Принципы) [12 Примечание: Оригинальный язык Принципов – английский, что обусловило существование определенных проблем перевода. Первое слово в названии Принципов (Core) на русский язык может быть переведено как основные, основополагающие, базовые, ключевые, существенные и т. д. Автор, тем не менее, предпочитает именовать Принципы Базельскими. ] была непосредственно обусловлена решением стран “Группы 7” предпринять меры по укреплению стабильности глобальной финансовой системы. Проект документа разрабатывался в течение года. Подготовка принципов осуществлялась Базельским комитетом по банковскому надзору в тесном контакте с международными организациями (МВФ, Всемирный банк, ЕС) [13 А. Ю. Симановский Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России// Деньги и кредит. 2001. №3. ]. Результатом данной работы явилось заявление Базельского комитета в декабре 1988 г. , оглашающего ряд принципов, часть которых направлена на предупреждение преступного использования банковской системы для отмывания денег. Задача постановки вопроса в Базельских принципах заключается в том, чтобы уберечь банковскую систему от проникновения преступных капиталов и, таким образом, сохранить деловую репутацию банков, исходя из того, что потеря репутации для кредитной организации является серьезным банковским риском. Базельский комитет не наделен какими-либо формальными наднациональными полномочиями, и государствам предоставляется право самостоятельно принимать решения об использовании его рекомендаций в национальной практике банковского надзора. Однако международный авторитет Базельского комитета настолько высок, что с его решениями не могут не считаться надзорные органы даже тех стран, которые не являются членами Комитета. Целью заявления являлось изложение некоторых основных положений и процедур, которые руководству банка надлежало претворять в жизнь в своих учреждениях, чтобы тем самым содействовать борьбе с отмыванием денег через банковскую систему как на национальном, так и на международном уровнях. То есть, данное заявление ставило перед собой целью укрепить существующие принципы позитивной банковской практики и, в частности, поощрять бдительность в отношении преступного использования системы платежей, содействовать применению банками эффективных превентивных мер и сотрудничеству с правоохранительными органами. Во-вторых, устанавливалась обязательная идентификация клиентов. “Для того чтобы банковская система не использовалась в качестве канала для перевода преступных средств, банкам надлежит прилагать необходимые усилия, чтобы выяснить подлинную личность всех клиентов, запрашивающих услуги конкретного учреждения. Особенно необходимо идентифицировать владельцев всех счетов и пользователей сейфовых услуг. Все банки должны разработать эффективную процедуру по определению личности новых клиентов. Необходимо проводить в жизнь четкую политику, воспрещающую проведение крупных деловых операций с клиентами, которые не в состоянии предоставить подтверждение своей личности”. В третьих, соблюдение законов при осуществлении банковских операций уполномоченными (третьими) лицами. Этот принцип указывает руководству банка на то, что операции должны совершаться в соответствии с этическими нормами, при соблюдении законов и положений по финансовым операциям. Что касается операций, осуществляемых от имени клиентов, то считается общепринятым, что банки не всегда могут иметь возможность выяснить, является ли конкретная операция следствием преступной деятельности или частью таковой. В равной мере и в международном контексте порой трудно определить, насколько осуществляемые от имени клиентов трансграничные операции соответствуют нормам, действующим в другой стране. Тем не менее банки не должны предоставлять услуги или оказывать активное содействие операциям, в отношении которых у них есть основание полагать, что те могут быть связаны с деятельностью по отмыванию денег. В четвертых, принципом является необходимость сотрудничества с правоохранительными органами. “Банки должны в полной мере сотрудничать с национальными правоохранительными органами в пределах, установленных конкретными национальными нормами стран по вопросу конфиденциальности клиента. Следует избегать поддержки или оказания помощи клиентам, которые стремятся ввести в заблуждение правоохранительные органы, предоставляя искаженную, неполную информацию или просто дезинформацию. В тех случаях, когда банкам становятся известны достоверные факты, позволяющие заключить, что депонированные деньги получены от преступной деятельности или что операции, в которых участвуют эти банки, являются преступными по своим целям, банки должны принять меры, установленные законодательством, например, отказать клиенту в помощи, прекратить отношения с ним, закрыть или заморозить его счета” [14 Базельский комитет по банковскому надзору. М. : ЦПП ЦБ РФ. 1997. ]. Конкордат
Кроме того, еще в более ранний период Базельский комитет получил согласие управляющих центральными банками “Группы 10” на подготовку документа, содержащего принципы надзора за иностранными отделениями банков. Эти принципы, пересмотренные в 1983 году и сейчас более известные как Конкордат, были сформулированы в виде рекомендованных установок по наиболее эффективной практике, и члены Комитета обязались содействовать их практическому внедрению с учетом имеющихся в их распоряжении средств. Позже, в апреле 1990 года, некоторые практические аспекты этих принципов были разработаны в форме дополнения к Конкордату. Хотя принципы Конкордата и дополнения к нему по-прежнему остаются в силе, тем не менее члены Комитета в настоящее время признают необходимость более решительных усилий к тому, чтобы эти принципы осуществлялись на практике. Поэтому некоторые из упомянутых принципов были переработаны и приводятся ниже в виде минимальных норм, которые, в настоящее время соблюдаются надзорными органами стран “Десятки”. Позже Комитет пересмотрел принятое в апреле 1990 года дополнение к Конкордату по вопросу об “Обмене информацией между банковскими надзорными органами”, где содержатся практические указания относительно текущих контактов и сотрудничества между различными надзорными учреждениями. Комитет пришел к выводу, что с учетом природы и характера обмена информацией между надзорными учреждениями этот обмен должен по-прежнему осуществляться главным образом на индивидуальной основе и что на данной стадии нет необходимости готовить минимальные нормы по этому вопросу. Тем не менее в соответствии с Дополнением от апреля 1990 года Комитет считает, что надзорные органы должны взять на себя обязательство “…в максимальной степени сотрудничать с надзорными органами других стран по всем вопросам пруденциального характера, относящимся к деятельности международных банков и, в частности, в связи с расследованиями документально подтвержденных подозрений в мошенничестве, преступной деятельности или нарушении банковских законов”. В дополнении к этому Комитет и его члены прилагают усилия к тому, чтобы устранить препятствия на пути обмена информацией между надзорными органами там же. Банк России заявил о принятии подходов, изложенных в документах Базельского комитета и о присоединении к Базельским принципам в октябре 1998 года. Однако для внедрения международных стандартов регулирования банковской деятельности в нашей стране необходимо внести определенные изменения в действующее законодательство, в том числе и банковское, реализовать комплекс мер по совершенствованию отечественной системы банковского надзора. Проведенные банковские оценки показали, что российская система надзора соответствует сформулированным Базельским комитетом основополагающим принципам эффективного банковского надзора на 60-65%. Но степени соответствия этим принципам методологической и организационной составляющих надзора в России различны. Банковские группы становятся все более сложными организациями. Они могут состоять из нескольких уровней собственности. В одних случаях надзорный орган страны, где действует банковская группа, является также органом, непосредственно отвечающим за надзор над деятельностью как главного, так и дочерних банков группы. Однако в других случаях может существовать один орган, отвечающий за совокупный надзор над банковской группой в целом (орган страны происхождения банковской группы) и другие надзорные учреждения, осуществляющие совокупный надзор над отдельными банками (и над дочерними учреждениями таких банков), которые являются собственностью группы или контролируются ею (орган страны происхождения банка). Такая ситуация может возникать, например, в том случае, если дочернее предприятие банка зарегистрировано в одной стране и в то же время собирается создать представительство в другой, но при этом оно само является собственностью банковской группы, совокупный надзор страны происхождения над которой осуществляется в третьей стране. При оценке взаимоотношений с надзорными органами других стран надзорным органам надлежит принять четыре минимальных нормы, приводимых ниже. В частности, орган принимающей страны, под юрисдикцией которой намерен работать банк или банковская группа, обладающая необходимым потенциалом по соблюдению данных норм. Определяя это, власти принимающей страны должны проанализировать уставные полномочия другого органа, прошлый опыт отношений с ним и рамки его административной практики. 1. Контроль над всеми международными банковскими группами и международными банками должен осуществляться органом страны происхождения, способным обеспечить совокупный надзор В качестве одного из условий для создания и функционирования трансграничных банковских учреждений надзорный орган принимающей страны должен убедиться в том, что соответствующий банк, а в случае различий между ними – соответствующая банковская группа подпадают под надзор органа, обладающего практическим потенциалом по осуществлению совокупного надзора. Для удовлетворения этой минимальной нормы надзорный орган страны происхождения должен: (а) получать совокупную финансовую и пруденциальную информацию относительно глобальных операций банка или банковской группы, убедиться в надежности данной информации через проверку ее на месте или с помощью других способов, оценить эту информацию с точки зрения безопасности и надежности банка или банковской группы; (б) располагать возможностью противодействовать установлению корпоративных связей или структур, которые подрывают усилия по получению совокупной финансовой информации или каким-либо иным способом препятствуют эффективному надзору над банком или банковской группой; (в) иметь возможность воспрепятствовать созданию в пределах конкретных юрисдикций иностранных учреждений банка или банковской группы. 2. Для создания трансграничного банковского учреждения необходимо предварительно заручиться согласием надзорного органа принимающей страны, равно как и надзорного органа страны происхождения банка или банковской группы Вопрос о предоставлении надзорным органом принимающей страны согласия на создание трансграничного банковского учреждения должен рассматриваться только тогда, когда соответствующие надзорные органы страны происхождения предварительно дали согласие на расширение деятельности банка или банковской группы за пределами страны. В свою очередь согласие надзорного органа страны происхождения должно связываться с предоставлением последующего согласия надзорного органа принимающей страны. Таким образом, в случае отсутствия согласия как надзирающего над банком органа принимающей страны, так и надзирающего над банком органа страны происхождения, а в случае различия между ними и надзорного органа страны происхождения банковской группы, трансграничное расширение деятельности не допускается. В чисто процедурном плане у надзорного органа принимающей страны должна быть полная ясность относительно того, что согласие дано именно надзорным органом, непосредственно отвечающим за деятельность банковского учреждения, желающего создать филиал; упомянутый орган в свою очередь должен убедиться в том, что согласие предоставлено вышестоящей инстанцией надзорного органа (если такая существует), которая может осуществлять совокупный надзор в отношении банковского учреждения, являющегося частью банковской группы. 3. Надзорные органы должны располагать правом собирать информацию от трансграничных банковских учреждений банков или банковских групп, в отношении которых они являются принимающим надзорным органом В качестве условия для предоставления согласия на расширение деятельности за пределы одной страны или в пределах другой страны вследствие создания трансграничного банковского учреждения надзорный орган должен договориться с надзорным органом другой страны, что каждый из них вправе собирать ту информацию, которая необходима для эффективного надзора принимающей страны, прибегая в этих целях к расследованиям на месте или используя иные, удовлетворяющие получателя, методы сбора информации в отношении трансграничных, расположенных в юрисдикции друг друга учреждений, банков или банковских групп, зарегистрированных или инкорпорированных соответственно под их юрисдикцией. Таким образом, согласие будущего надзорного органа принимающей страны на расширение такой деятельности дается, как правило, на основе достигнутого с надзорным органом страны происхождения банка или банковской группы понимания о том, что каждый из этих надзорных органов может собирать такую информацию от иностранных учреждений их соответствующих банков и банковских групп. Также согласие надзорного органа страны происхождения на расширение деятельности за пределы этой страны дается, как правило, при наличии такого понимания с надзорным органом принимающей страны. С помощью этих двусторонних мер все надзорные органы страны происхождения получают возможность более полно анализировать финансовое положение трансграничных банковских учреждений своих банков и банковских групп. 4. Если надзорный орган принимающей страны приходит к заключению, что соблюдение какой-либо из вышеупомянутых минимальных норм не полностью удовлетворяет его, то он может ввести ограничительные меры, необходимые для удовлетворения его пруденциальных требований, соответствующих этим минимальным нормам, включая запрещение на создание банковских учреждений Рассматривая вопрос о согласии на создание банковского учреждения иностранного банка или иностранной банковской группы или анализируя предложение, поступившее от иностранного банка или банковской группы на предмет его одобрения, надзорный орган принимающей страны должен убедиться в том, что банк или банковская группа подпадают под совокупный надзор со стороны органа, который располагает (или активно стремится к этому) необходимым потенциалом, способным удовлетворять упомянутым минимальным нормам. Во-первых, надзорный орган принимающей страны должен убедиться в том, что банк или банковская группа зарегистрированы или инкорпорировать в юрисдикции, с которой надзорный орган принимающей страны имеет взаимное соглашение относительно сбора информации о трансграничных учреждениях. Во-вторых, надзорный орган принимающей страны должен убедиться в том, что соответствующие власти страны происхождения дали согласие на расширение деятельности банковского учреждения. В-третьих, орган принимающей страны должен определить, подпадает ли банк (или в случае различий между ними банковская группа) под надзор органа страны происхождения, располагающего практической возможностью по проведению совокупного надзора. Однако в настоящее время в России действующие правовые нормы скорее препятствуют, чем способствуют обмену информацией с зарубежными органами надзора, так как передача конфиденциальной информации зарубежному органу банковского надзора не имеет надлежащего правового обеспечения, а конфиденциальность информации, поступающей от зарубежного органа банковского надзора, отечественными законами не защищена [15 А. Ю. Симановский Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России// Деньги и кредит. 2001. №3. ]. 1. 3. 3. Вольфсбергские принципы
Одиннадцать ведущих банков мира (Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N. V. , Banco Santander Central Hispano S. A. , Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N. A. , J. P. Morgan) инициировали разработку и 30 октября 2000 г. подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы) [34]. Спустя несколько месяцев Банка России присоединился к данным принципам, издав ознакомительное Письмо от 15. 02. 2001 г. №24-Т “О Вольфсбергских принципах”, в котором перечислены рекомендации для кредитных организаций по организации противодействия отмыванию “грязных” денег. Вольфсбергские принципы содержат приоритетные направления политики банков и основные элементы механизмов по предотвращению использования банковской системы для легализации доходов, полученных преступным путем. В основе политики любого банка в соответствии с Вольфсбергскими принципами должно лежать правило, согласно которому банк может устанавливать отношения только с теми клиентами, в отношении источников доходов или финансирования которых может быть в разумных пределах подтверждено их законное происхождение. Вместе с тем Вольфсбергские принципы предполагают, что конкретные механизмы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, могут определяться по усмотрению банка. В целях более активного применения международных стандартов в области осуществления мер борьбы с отмыванием “грязных” денег Банк России направил для использования в работе кредитных организаций Вольфсбергские принципы для разработки ими собственной политики противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, а также для организации работы с клиентами. Останавливаясь более подробно на Вольфсбергских принципах необходимо отметить содержащиеся в них аспекты, заслуживающие отдельного внимания. Данные принципы не являются для кредитных организаций обязательными для исполнения, а лишь носят рекомендательный характер. Целью соблюдения кредитными организациями правил, указанных в этом документе, является организация мер по предотвращению использования транснациональных операций для преступных целей. В данных принципах особое место уделяется идентификации клиентов банков и, в случае сомнения на этот счет, принятия дополнительных мер по проверке или установлению истиной личности клиента.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БАНКОВ С ОРГАНАМИ ФИНАНСОВОГО НАДЗОРА 2. 1. Взаимодействие с целью недопущения криминальных капиталов в банки при регистрации и лицензировании
В целях противодействия отмыванию денег на стадии недопущения криминальных капиталов в банки международная практика показала обязательность контроля со стороны органов банковского надзора за структурой собственности кредитных организаций. Преследуя цель минимизировать вероятность проникновения преступных капиталов в банковскую систему, Банк России, как банковский надзорный орган, должен убедиться в том, что прямыми или косвенными владельцами кредитной организации являются лица с незапятнанной репутацией. Оценка Банком России на стадии лицензирования корпоративных связей и структуры создаваемого банка исключительно важна. Она создает основу для последующего эффективного надзора за кредитной организацией, позволяет предотвратить установление контроля над банком со стороны структур, не попадающих в поле зрения органов банковского надзора. Представляется очевидным, что в настоящее время нормативная правовая база в Российской Федерации по недопущению криминального капитала в кредитные организации на стадии лицензирования и регистрации банков не отвечает современным требованиям законодательства по борьбе с отмыванием преступных денег. Тем не менее, Законом “О банках и банковской деятельности” [10] предусмотрено, что отказом в выдаче лицензии на проведение банковских операций может служить: отсутствие у кандидатов на должности руководителя кредитной организации, главного бухгалтера кредитной организации и его заместителей высшего юридического и экономического образования и опыта руководства подразделением кредитной организации, деятельность которых связана с банковскими операциями, либо отсутствие двухлетнего опыта руководства таким подразделением; наличия судимости за совершение преступлений в сфере экономики у предполагаемых кандидатов на указанные должности; в течение последних двух лет администрацией расторгался трудовой договор в отношении лиц, предполагаемых на указанные должности, предусмотренным п. 2 ст. 254 Кодекса законов о труде Российской Федерации [5], т. е. из-за совершения работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, приводящих к потере доверия к нему со стороны администрации [16 О. Н. Антипова Стандарты банковского надзора в России. ]. совершения в течение одного года административного правонарушения в области торговли и финансов. Существуют в российском законодательстве и косвенные законодательные положения по недопущению проникновения преступных капиталов в банковскую систему, которые, однако, больше относятся к предотвращению финансовых злоупотреблений в процессе банковской деятельности, чем к самому аспекту отмывания “грязных” денег. В частности, Федеральным законом “О банкротстве кредитных организаций” [11] устанавливается, что: учредители (участники) кредитной организации, признанные судом виновными в доведении кредитной организации до банкротства, не вправе в течение 10 лет приобретать акции или доли другой кредитной организации, составляющие более 5 процентов ее уставного капитала; члены совета директоров, руководители кредитных организаций, признанные судом виновными в ее банкротстве, не вправе в течение 5 лет занимать должности руководителей кредитных организаций. Очевидно, что данные законодательные акты не могут рассматриваться достаточными и в полной мере предусматривающими невозможность проникновения преступных денежных средств в банковскую систему России. Кроме того, в процессе выявления перечисленных сведений о структуре собственности кредитной организации, ее руководства необходимо тесное взаимодействие Банка России с органами финансового надзора, предполагающее выявление и проверку соответствующую информации. Предполагается, что данное взаимодействие имеет место, однако законодательством не прописано четкого легитимного механизма сбора данной информации. 2. 2. Взаимодействие на стадиях выявления нарушений
С 1 февраля 2002 года вступил в силу Федеральный закон от 7. 08. 2001г. “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” (Закон №115-ФЗ), в соответствии с которым кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые компании, организации почтовой, телеграфной связи и иные некредитные организации, осуществляющие перевод денежных средств, а также ломбарды обязаны направлять сведения об операциях с “грязными” деньгами. Рассматривая кредитные организации в качестве “проводников” денежных средств своих клиентов необходимо отметить, что основная часть “грязных денег” проходит именно через кредитные организации. Следовательно, наиболее пристальное внимание со стороны соответствующих органов в данном вопросе уделяется именно кредитным организациям. В соответствии с Законом №115-ФЗ [6] предполагалось создание “уполномоченного органа” - аналитического центра учета и анализа операций с преступными средствами, которым в соответствии с Указом Президента Российской Федерации [13] впоследствии стал Федеральный орган исполнительной власти – КФМ России. Однако согласно п. 7 статьи 7 Закона, надзорным органом для кредитных организаций, устанавливающего порядок предоставления сведений о “подозрительных” операциях, по-прежнему является Банк России. То есть, Банк России, в очередной раз доказал свое монополистское право осуществлять банковский надзор. По Закону о борьбе с отмыванием денег [6] все операции “с денежными средствами или иным имуществом”, по которым сведения должны направляться в КФМ России, можно разделить на 2 категории: Операции, подлежащие “обязательному контролю”
(Операция, подлежащая обязательному контролю – это та операция с денежными средствами или иным имуществом, если сумма на которую она совершается равна или превышает 600 тыс. рублей, а по своему характеру эта операция относится к одному из видов операций указанных Статьей 6 Закона №115-ФЗ [там же]) Операции с денежными средствами или иным имуществом, сведения по которым должны также предоставляться в КФМ России, если в процессе организации внутреннего контроля в банках возникли подозрения, что эти операции осуществляются в целях отмывания “грязных” денег, вне зависимости от суммы на которую они совершаются. При этом работники кредитных организаций не вправе информировать об этом клиентов и третьих лиц. В соответствии с п. 2 Статьи 7 Закона №115-ФЗ [там же] кредитные организации обязаны в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ, а также предпринимать иные внутренние организационные меры для указанных целей. С учетом изложенного, Банк России разработал рекомендации, отражающие необходимые принципы для установления в кредитных организациях внутреннего контроля по недопущению и пресечению использования кредитных организаций в целях отмывания преступных доходов. Внутренний контроль, помимо прочего, в обязательном порядке должен предусматривать порядок документального фиксирования необходимой информации, порядок обеспечения конфиденциальности информации, квалификационные требования к подготовке и обучению кадров, а также критерии выявления и признаки “подозрительных” сделок. Данные обязательные требования к организации внутреннего контроля были установлены в Законе №115-ФЗ [там же] в результате активного взаимодействия с представителями Банка России, заинтересованных органов исполнительной власти России, а также соответствующих органов власти других стран, имеющих опыт работы в данной сфере. В частности, порядок осуществления документального фиксирования необходимой информации может основываться на приведенных выше Вольфсбергских принципах. 2. 2. 1. Анализ организации внутреннего контроля в кредитных организациях
Отмывание “грязных” денег является серьезным банковским риском, который способен разрушить деловую репутацию банка, вследствие чего он способен понести серьезные финансовые убытки. Основной целью внутреннего банковского контроля является минимизация банковских рисков. Таким образом, осуществление мер по борьбе с отмыванием преступных капиталов (как меры по снижению данного вида риска) через банки возложено на систему внутреннего банковского контроля. В стратегии развития банковского сектора [25] сказано, что одним из внутренних факторов, препятствующих развитию банковской деятельности, является низкое качество управления во многих кредитных организациях, включая недостаточную эффективность систем управления рисками и внутреннего контроля. Таким образом, государственная политика в отношении банковского сектора на ближайшие 5 лет, должна быть направлена на создание условий для усиления внутреннего контроля в банках, в т. ч. в целях повышения эффективности мер по противодействию отмыванию “грязных денег”. Например, при получении лицензии на осуществление банковской деятельности устав организации должен содержать, помимо прочего, сведения об органах внутреннего контроля, в т. ч. порядок образования и полномочия [32]. На начальной стадии разработки правил внутреннего контроля руководство кредитной организации должно четко уяснить для себя один вопрос: В какой степени сама кредитная организация будет осуществлять проверку как самого клиента, так и его операций с денежными средствами или иным имуществом? Речь не идет об операциях, подлежащих обязательному контролю, информация о которых должна быть направлена в КФМ России вне зависимости от оценки характера подозрительности. Подозрительные операции, по которым кредитная организация должна направлять сведения в КФМ России при наличии признаков отмывания денег могут быть выявлены только при наличии эффективного внутреннего банковского контроля. Представляется очевидным, что в условиях растущей вовлеченности российских банков в международное банковское сообщество чрезвычайно актуальным является решение вопросов, связанных с защитой репутации кредитных организаций и недопущения их участия в операциях, связанных с отмыванием преступных денежных средств. В целях снижения риска проникновения в банки преступных капиталов, работа внутреннего контроля должна быть построена таким образом, чтобы предотвратить беспрепятственную циркуляцию денежных средств внутри банковской системы. Таким образом, сведения по подозрительным операциям должны быть подвергнуты тщательной предварительной проверке со стороны самого банка в ходе реализации внутреннего контроля. На основе рекомендаций, разработанных Банком России и утвержденным Письмом “О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” [35] можно составить приведенную ниже схему [2. 2. 1. ] обеспечения внутреннего контроля в кредитной организации. На первом этапе, в соответствии с правилами внутреннего контроля в кредитной организации, утверждаемыми ее руководством, необходимо создать программу идентификации и изучения кредитной организацией своих клиентов. При разработке данной программы Банк России рекомендует использовать анкетирование клиента, включающее: Полное и сокращенное наименование клиента Организационно-правовая форма Регистрационный номер, дата и место регистрации Адрес места нахождения и номера телефонов ИНН Уровень риска операции Куратор счета Дата заполнения анкеты клиента
Характерно отметить, что Банк России не разработал и ни в одном из своих нормативных актов не приводит бальную шкалу риска в соответствии с различными признаками “подозрительности” операций, оставляя прерогативу решения этого вопроса банкам. Однако представляется очевидным, что шкала бальной оценки рисков с указанием количества балов по каждому признаку операций (с созданием “резерва на предстоящие потери” в соответствии с нормативными актами Банка России), явилась бы методическим документом адекватным эффективной системе борьбы с отмыванием “грязных” денег. Во второй части анкеты указывается в текстовой форме сведения об учредителях и собственниках компании, которые имеют право выносить те или иные решения об операциях с денежными средствами или иным имуществом. Здесь же приводятся данные об этих лицах (адрес, ИНН, и т. д. ), а также сведения о наличии лицензий (разрешений) на осуществление определенного вида деятельности или операций, сведения о структуре компании и обособленных подразделений, сведения об основных видах деятельности, сведения о постоянных контрагентах. Третья часть повествует об операциях, проводимых по счету, включая число операций за определенный период и суммы по ним, а также общую сумму, на которую они были совершены за данный период. Здесь же указываются источники поступления денежных средств с учетом сумм и числа операций за определенный период времени, например, за квартал. В четвертой части приводится характеристика этих операций (оценка соотношения операций с деятельностью клиента, реальных оборотов по счету и т. д. ). Пятая завершающая часть анкеты показывает оценку риска осуществления клиентом легализации преступных доходов. Как уже говорилось, в качестве критерий, которые должны разрабатываться кредитной организацией самостоятельно, можно составить бальную шкалу риска на основе видов деятельности, причисленных Банком России к разряду высокорисковых. В Приложении 2 к Рекомендациям Банка России №137-Т [35] приводятся критерии оценки риска осуществления клиентом операций, связанных с легализацией преступных доходов, которые разделены на три категории: По виду деятельности
Виды деятельности, операции по которым отнесены Банком России к высокорисковым, помимо прочего, включают туристскую деятельность, игорный бизнес, деятельность, связанную с реализацией предметов искусства и антиквариата, торговлю драгоценными металлами и ювелирными изделиями, торговлю недвижимым имуществом, осуществление внешнеэкономических операций. Осуществление внешнеэкономических операций понятие, само по себе, является чрезмерно широким и расплывчатым. Необходимо уточнить отдельные виды внешнеэкономических операций, являющиеся высокорисковыми. По географическому признаку
Государства, территории, где незаконно производятся наркотики или которые не принимают мер по борьбе с преступными доходами, а также государства, в которых не предусмотрено раскрытие или представление информации при проведении финансовых операций. По Закону №115-ФЗ [6] перечень таких государств должен быть утвержден Правительством Российской Федерации. Однако во всем мире такие перечни официально представляют лишь признанные международные организации. Да и у них черные списки несколько короче, чем тот, что вышел у россиян. По видам банковских операций (продуктов)
Банковские операции (продукты), позволяющие клиентам легко конвертировать денежные средства в наличной форме в безналичную форму или быстро переводить денежные средства из одного государства в другое. Причем, в случае если кредитная организация оценивает риск осуществления клиентом легализации преступных доходов как высокий, то кредитная организация вправе направить к своему клиенту уполномоченного сотрудника. Вторым этапом является разработка и внедрение программы выявления в деятельности клиентов операций, подлежащих обязательному контролю, и иных подозрительных операций. В качестве ориентира для кредитной организации по выявлению иных операций, не подлежащих обязательному контролю, но являющимися подозрительными Банк России в Приложении 3 Рекомендаций перечисляет критерии выявления и признаки необычных сделок, которые подразделяются на: Общие признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации преступных доходов Признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации преступных доходов, при проведении операций с денежными средствами в наличной форме и переводов денежных средств. Признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации преступных доходов, при проведении операций по кредитным договорам. Признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации преступных доходов, при проведении расчетов по клирингу. Признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации преступных доходов при использовании клиентом схем с участием страховщиков. Признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации преступных доходов, при проведении международных расчетов. Признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации преступных доходов, при проведении операций с ценными бумагами и производными финансовыми инструментами. Признаки, свидетельствующие о возможном осуществлении легализации преступных доходов, при осуществлении электронного банкинга и расчетов по пластиковым картам. Данное Приложение подробно описывает операции, которые необходимо фиксировать, а сведения по ним направлять через территориальные управления Банка России в КФМ России. Следующим этапом является разработка и создание программы документального фиксирования информации. Данная программа должна исходить из того, что в случае необходимости (например, для использования в качестве доказательства в уголовном, гражданском и арбитражном судах) было возможно воспроизвести детали операции, включая валюту операции, данные о контрагенте и т. д. Из этой программы вытекает необходимость создания программы хранения информации и документов в целях противодействия отмыванию преступных доходов. В соответствии с ней кредитной организации рекомендуется хранить следующие документы на протяжении не менее 5 лет: Копии документов, содержащих сведения о клиенте, или их реквизиты. Оригиналы или копии, которые могут быть использованы в качестве доказательства в уголовном, гражданском и арбитражном процессе, документов по операциям, а также сообщения (в КФМ России). Иные документы, в т. ч. деловую переписку.
После принятия решения о том, что операция осуществляется в целях отмывания денег, сведения по этим операциям должны быть представлены в КФМ России. Одновременно, в целях пресечения отмывания “грязных” денег банк может задержать или заморозить данную операцию. В свою очередь, КФМ России может запросить банк о дополнительной информации по операции, включающую направление в КФМ России документы (копии документов) приведенных выше. В целях реализации перечисленных программ, кредитная организация разрабатывает программы обучения сотрудников кредитной организации по вопросам противодействия отмыванию преступных доходов исходя из должностных обязанностей, по следующим направлениям: Ознакомление сотрудников с нормативными и иными актами в сфере противодействия отмыванию преступных доходов Ознакомление сотрудников с правилами внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов, утвержденными руководством кредитной организации Практические занятия по реализации правил внутреннего контроля в целях противодействия отмыванию преступных доходов, в т. ч. программ его осуществления Программы обучения строятся исходя из того, что организация деятельности по противодействию отмыванию преступных доходов предполагает непосредственное участие каждого сотрудника в рамках его компетенции в данном процессе Обучение сотрудников должно проводится регулярно, не реже одного раза в год. Приведенная система внутреннего контроля играет основополагающую роль во взаимодействии Банка России, банков (кредитных организаций) с КФМ России по выявлению операций, связанных с отмыванием “грязных” денег.
Схема 2. 2. 1. Организация внутреннего контроля в кредитной организации в соответствии с рекомендациями Банка России
2. 2. 2. Задачи и функции Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу Задачи, функции и полномочия КФМ России четко определены Положением “О Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу” [15] в котором указано, что КФМ России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. КФМ России подотчетен Министерству финансов Российской Федерации и ежегодно представляет отчет о своей деятельности в сфере борьбы с отмыванием “грязных” капиталов. Основными задачами КФМ России являются:
Сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными средствами и иным имуществом, подлежащих контролю на основании законодательства Российской Федерации Направление соответствующей информации в правоохранительные органы (Генеральная прокуратура Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации) [17 Примечание: ниже приводятся задачи и функции указанных правоохранительных органов, в которые КФМ России направляет данную информацию по характеру ее принадлежности Генпрокуратура России правомочна возбуждать и расследовать уголовные дела в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; в пределах своей компетенции сотрудничает с соответствующими органами других государств и международными организациями, заключает с ними соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, а также осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов России по борьбе с преступностью. МВД России организует и осуществляет оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую деятельность, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел; обеспечивает реализацию мер по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений, проведению проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций; ведет розыск лиц, совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, а также розыск похищенного имущества; осуществляет меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, участвует в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом, контрабандой. (см. след. стр. ) ФСНП России является правоохранительным органом и составной частью сил обеспечения экономической безопасности страны, решает задачи по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений. ФСБ России организует и осуществляет во взаимодействии с другими органами власти борьбу с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ. ] Осуществление на основе международных договоров Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств. Основными функциями КФМ России, помимо прочего, являются:
Осуществление проверки в установленном порядке проверки полученной информации Координация деятельности федеральных органов власти в данной сфере Организация формирования и ведения федеральной базы данных
Осуществление взаимодействия с Банком России в данной сфере Разработка и проведение мероприятий по предупреждению нарушений законодательства Российской Федерации в данной сфере. 2. 2. 3. Организация проверок с использованием отчетности и на месте В марте-апреле т. г. Банком России проведены инспекционные проверки 517 кредитных организаций (или 39% от общего количества кредитных организаций) по вопросам соблюдения требований положений Закона и нормативных актов Банка России, в части фиксирования, хранения и представления в КФМ России информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в отношении организации в кредитных организациях внутреннего контроля. В соответствии с нормативными актами Банка России [27], кредитные организации и их филиалы являются объектами контроля со стороны Банка России за исполнением Закона о борьбе с отмыванием денег [6]. Банк России проводит инспекционные проверки для определения: соответствия деятельности кредитной организации в части хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю и организации внутреннего контроля в кредитных организациях по противодействию легализации преступных доходов организации работы кредитной организации в области противодействия легализации преступных доходов достоверности представляемой в Банк России отчетности кредитной организации. В своей статье директор Департамента инспектирования кредитных организаций Банка России В. В. Ткаченко [18 Инспектирование Банком России кредитных организаций //Деньги и кредит. 2001. №8. ] указывает на то обстоятельство, что одним из наиболее распространенных видов нарушений, выявленных в ходе инспекционных проверок кредитных организаций Банком России, является некачественная работа или полное отсутствие службы внутреннего контроля в кредитных организациях. Напомним, что Банк России не регламентирует строгого порядка осуществления банками внутреннего контроля в отношении борьбы с преступными доходами, а лишь предлагает схему внутреннего контроля, носящего рекомендательный характер, что соответствует отдельным положениям Заявления “О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации” [25]. Подобный, несколько либеральный подход, является оптимальным, и разрабатывался таким образом, чтобы не допустить излишнего давления на кредитные организации со стороны надзорного органа. Однако есть и отрицательная сторона данного подхода. Дело в том, что после вступления в силу “антиотмывочного” Закона большинство банкиров поступило следующим образом [19 П. Рушайло “Банки грязи не боятся” Коммерсантъ от 18. 02. 2002г. , Изд. “Коммерсантъ-Дейли”, Москва. ]. При разработке правил внутреннего контроля за подозрительными сделками банки учли рекомендации Банка России, но частично. Банкиры руководствовались тем, что совсем не учитывать рекомендации главного банка страны может существенно повредить имиджу банкиров, а это не лучший подарок для любой кредитной организации. Поэтому в основу внутреннего контроля были положены рекомендации, соответствующие Закону №115-ФЗ [6]. А по поводу того, что рекомендации выполнены не полностью банкиры замечают, что рекомендации не являются законом. Можно с пониманием отнестись к банкам, поскольку, например, до сих пор остается открытым вопрос, что делать, если банкир сообщил о “сомнительной” сделке в соответствии с рекомендациями Банка России и клиент об этом узнал. Клиент может обвинить банкира в стремлении опорочить его деловую репутацию. И в случае судебного разбирательства по данному вопросу суд будет руководствоваться Федеральным законом, а не рекомендациями Банка России. Также остается открытым вопрос о мерах воздействия к банку при невыполнении им рекомендаций Банка России. В своих нормативных правовых документах Банк России ссылается на Статью 75 Закона о Центральном банке Российской Федерации [8], устанавливающего санкции к банкам за невыполнение требований Банка России и предусматривающие наказание, вплоть, до отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности. Таким образом, представляется очевидным, что рекомендации по организации внутреннего контроля должны носить законодательный характер и устанавливаться для безоговорочного их исполнения со стороны банков. В настоящее время КФМ России не правомочен осуществлять проверки кредитных организаций на предмет соблюдения ими Закона №115-ФЗ [6]. Поскольку существует риск того, что конкретный банк может игнорировать данный закон и не представлять сведения. Более того, Банк России, осуществляющий проверки кредитных организаций, не обязан информировать КФМ России о кредитных организациях, постоянно нарушающих данный Закон [там же] равно как и привлекать специалистов КФМ России для участия в данных проверках. Таким образом, на сегодняшний день взаимодействие Банка России с КФМ России по рассматриваемому вопросу находится еще в стадии зарождения. При подходе к вопросу о сущности проверок кредитных организаций Банк России исходит из принципа, что банковская проверка является частью банковского надзора, и это справедливо в части определения финансового положения дел в банках, оценки достаточности собственных средств, и т. п. Однако на сегодняшний день представляется очевидным, что проверка кредитной организации по вопросам соблюдения внутреннего контроля в части соблюдения ею Закона №115-ФЗ [там же] требует участия специалистов КФМ России. Необходимо также отметить несовершенство нормативной базы в отношении обязанности кредитной организации по представлению в Банк России отчетности, свидетельствующей о принятии эффективных мер по организации внутреннего контроля, в том числе по вопросу предотвращения отмывания преступных доходов. Директор Департамента инспектирования кредитных организаций Банка России В. В. Ткаченко [20 В. В. Ткаченко Инспектирование Банком России кредитных организаций//Деньги и кредит. №8. 2001. ], рассказывает о путях и методах совершенствования инспекционных проверок в кредитных организациях: “Качество инспекционных проверок кредитных организаций напрямую зависит от их квалифицированной подготовки и разумной, т. е. обоснованной периодичности проведения, обеспечения системности в ее организации с учетом масштаба самой проверки. Системный подход к организации проверок позволит снизить их количество. В этом случае текущий контроль за деятельностью кредитной организации будет ориентирован в большей степени на документарный надзор, и лишь в экстремальных ситуациях в работе кредитной организации будут осуществляться внеплановые выходы инспекции на место” [там же]. Представляется очевидной необходимость разработать и внедрить определенные документарные формы отчетности по организации внутреннего контроля в кредитных организациях, а также периодичность их представления в Банк России. 2. 2. 4. Санкции за невыполнение банками законодательства по борьбе с отмыванием “грязных” денег В настоящее время санкции, применяемые к банкам за нарушение законодательства Российской Федерации регулируются статьей 75 Закона о Центральном банке Российской Федерации [8]. В соответствии со Статьей 75 данного Закона [там же] в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев. Статьей 75 [там же] также установлено, что в случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчиков, Банк России вправе, помимо прочего, взыскивать с кредитной организации штраф до 1% от размера оплаченного уставного капитала, но не более одного размера от уставного капитала. Из вышесказанного, можно сделать вывод, что данный перечень санкций является недостаточно гибким и не имеет четкого (регламентированного законодательством) порядка и размеров взимаемых штрафов за нарушение банками действующего законодательства. В частности, неясно какие санкции будут применены к банкам, не представивших сведения об операциях, связанных с отмыванием доходов, полученных преступным путем или подозрительных операциях. Предлагается установить четкий механизм наказания банков за непредставление или умышленное сокрытие данных сведений. Однако этот вопрос в ближайшее время может быть решен. Дополнения в Кодекс об административных правонарушениях [4] (внесенные в Правительство Российской Федерации одним пакетом с поправками к “антиотмывочному” Закону 18 мая 2002 г. ) предусматривают наложение штрафа на должностных лиц от 100 до 200 МРОТ [21 Примечание: минимальный размер оплаты труда с 1 мая 2002 г. составляет 450 рублей. ] и на юридических лиц – от 500 до 5000 МРОТ за несоблюдение ими требований законодательства в части фиксирования, хранения и представления сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также организации внутреннего контроля. 2. 3. Зарубежный опыт и его адаптация в России
2. 3. 1. Сравнительный анализ по странам законодательных требований по идентификации клиентов [22 Информационный сборник по проблемам противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. М. : ЦПП ЦБ РФ. 2001. №7. ] Политика “знай своего клиента” является основополагающим элементом 40 Рекомендаций ФАТФ [Прилож. 2]. Все страны ФАТФ применяют положения Рекомендаций 10 и 11, посвященных мерам, необходимым для установления личности клиентов финансовых учреждений. Кроме этого, необходимость применения таких мер диктуется Статьей 3 Директивы Совета Европы от 10 июня 1991 года №91/308/ЕЕС “О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания капиталов”, обязательной для применения всеми странами-членами Европейского Союза. а) Общие законодательные требования для банковских институтов В подавляющем большинстве стран - участниц ФАТФ требования по идентификации клиентов в банках введены законодательными актами. Однако в двух странах требования по идентификации закреплены указами (Турция) или инструкциями (Япония). В некоторых странах (Гонконг, Сингапур) этот вопрос регулируется указаниями, которые усиливают требования Закона. В других странах требования идентификации клиентов для большинства банковских институтов предусмотрены законами, для прочих секторов - специальными инструкциями. В Нидерландах принят Закон об Идентификации (Финансовые Услуги). И, наконец, в Швейцарии идентификация клиентов предусмотрена как законодательными актами (Уголовный Кодекс предусматривает наказание за недостаточную бдительность при идентификации лица, по поручению которого совершается операция), так и другими нормативными документами (Конвенция о надлежащей бдительности банков, Указания Федеральной банковской комиссии). Большинство стран - членов ФАТФ ввели в свое законадательство указания по проверке клиентов банков в период с 1990 по 1996 гг. после принятия 40 Рекомендаций. В то же время до принятия соответствующих законов, в ряде стран были приняты внутренние указания для отдельных видов бизнеса по обеспечению стандартов по идентификации клиентов в отсутствие законодательных требований (например, в Италии, Люксембурге, Новой Зеландии, Великобритании). В дополнение к введению в силу законов и инструкций, надзорными органами или торговыми ассоциациями были выпущены дополнительные указания для небанковских финансовых институтов. Однако содержание этих указаний варьируется, и не все они содержат разъяснения Закона. Мероприятия по идентификации клиентов применяются как к банкам, так и к небанковским институтам. В некоторых странах (Австралия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Нидерланды, Великобритания) идентификация распространяется также на всех участников нефинансового бизнеса или на некоторых из них, когда они осуществляют финансовую деятельность. б) Содержание законодательных требований при проведении идентификации физических лиц Открытие счетов и банковских расчетных книжек
Виды документов, которые необходимо представлять для идентификации физических лиц, открывающих счета, обычно установлены в циркулярах или указаниях (например, Германия или Португалия). Во Франции документы, необходимые для идентификации физических или юридических лиц, перечислены в положениях Закона. В Канаде документы, необходимые для идентификации, указаны в Положении о Криминальных доходах (отмывании денег). Указания могут также содержать детали для установления идентификации клиентов. Каждая страна самостоятельно устанавливает перечень документов, необходимых для идентификации клиентов. В большинстве стран требуется представить официальный документ, содержащий фотографию и подпись. Чаще всего это удостоверение личности, паспорт, водительские права, карта социального страхования и специальные удостоверения иностранцев или беженцев. Могут быть представлены и такие документы, как свидетельство о браке, муниципальная карта личности, военное удостоверение, карточка полицейского или удостоверение, выданное банком. В Скандинавских странах часто запрашивается персональный идентификационный номер, а при открытии депозитного счета в США должны быть представлены идентификационный номер налогоплательщика или номер социального страхования. В Норвегии кроме перечня документов, имеющих необходимый уровень защищенности, существует перечень документов, которые его не имеют. Последний перечень включает свидетельство о рождении, кредитные карты, проездные билеты на автобус и поезд, членские карточки объединений или школьные сертификаты. В Дании принимаются только те документы, которые трудно подделать. Однако решение о необходимости перепроверить подлинность документов принимается каждым продавцом финансовой услуги самостоятельно. Фактически система требует, чтобы продавцы услуг изучали в обязательном порядке по крайней мере два документа, а чаще три и более. Несмотря на то, что клиенты обязаны представлять подлинные документы, должен быть проведен ряд формальных проверок их подлинности, например, сличение подписи, выявление возможных различий в фотографии, физическое существование предполагаемого клиента. В целом финансовые институты должны убедиться, что представленные документы не содержат никаких признаков подделки. Существует несколько способов проверки адресов, например, отправление и получение почты, проведение дополнительных проверок по спискам для голосования, телефонному справочнику или счетам. В Японии служащий финансового института, работающий с клиентами, посещает клиентов, чтобы подтвердить их адреса. Финансовые институты должны быть особенно внимательными в случае, когда клиент указывает адрес третьего лица или почтового ящика. В ряде стран проводятся дополнительные проверки. В Бельгии институты, подпадающие под действие законодательства, должны иметь информацию о своих клиентах (профессия, состав семьи, изменение адреса, и т. д. ). В Сингапуре и Великобритании, по возможности, с предполагаемым клиентом проводят личное собеседование. Во Франции банк, открывающий счет клиенту, проявляющему подозрительную поспешность, может поинтересоваться его задолженностями. Кроме того, Ассоциация французских банков не рекомендует принимать неопределенные характеристики профессиональной деятельности. В США для открытия счетов на крупные суммы или при проведении крупных операций требуется, чтобы клиент обеспечил идентификацию и указал номера счетов в предыдущем банке и, если таковые имеются, необходимо подтвердить их правильность. В Испании банковские институты должны быть особенно осторожны в таких случаях, как осуществление операций через посредника, открытие счетов неизвестным или необычным клиентам, поступление средств на счет из-за рубежа для перевода их в другие места по финансовым, торговым и инвестиционным операциям. В некоторых странах наряду с уточнением телефонных номеров существует перекрестная проверка информации с использованием других материалов и источников, основанная на тесном взаимодействии с государственными органами, обладающими определенными данными по клиенту в соответствии с их компетенцией. Прочие операции, подпадающие под требования идентификации
Кроме случаев открытия счетов и расчетных книжек, идентификация обычно необходима тогда, когда клиент проводит разовую крупную операцию или есть подозрения, что операция связана с отмыванием денег, а также если с клиентом устанавливаются постоянные деловые отношения; при совершении ряда операций/транзакций, включающих аренду сейфов в депозитарии, депозитарное обслуживание ценных бумаг, драгоценных металлов и других активов, оплату акций, банковских сертификатов и других подобных инструментов наличными, приобретение кредитной карты, проведение крупной валютной операции и телеграфных переводов. В мировой банковской системе большинство финансовых операций рассматриваются как банковский бизнес и, таким образом, подпадают под требования по идентификации клиентов. В то время как в некоторых странах (Германия, Греция, Сингапур, Швеция) существует перечень финансовых операций, по которым проведение идентификации обязательно, в ряде стран (Норвегия, Испания, Великобритания) имеются общие требования для всех видов финансовой деятельности. Во Франции идентификация необходима при открытии всех видов счетов (для обычных клиентов), для всех операций с необычными клиентами при операциях с определенными видами ценностей и арендой сейфов. В Италии обязательна идентификация лиц, осуществляющих операции, включающие платежи или переводы ценностей на сумму, превышающую 20 миллионов лир (около 10 тыс. долларов США). В Новой Зеландии термин “финансовая активность” широко трактуется и включает в себя любой счет или сделку, выполненную финансовым институтом, через который могут быть проведены две или более финансовые операции. Широкое толкование имеет термин “транзакция”, обозначающий любые депозиты, изъятие, обмен или перевод средств, т. е. очень широкий круг финансовых операций. Наконец, следует отметить, что в Австралии под требования законодательства об идентификации клиентов попадают все зарубежные переводы на сумму свыше 10 000 австралийских долларов (около 5 000 долларов США). Основные случаи
Процедура идентификации для физических лиц - нерезидентов такая же, как и для резидентов. Кроме этого, подтверждение личности клиента может быть получено от других нерезидентов - служащих иностранных банковских институтов, от банковских институтов-корреспондентов, консульств или посольств. Дети обычно должны быть представлены родственниками, известными банку. В противном случае необходимы документальные подтверждения личности ребёнка и/или его юридического представителя (свидетельство о рождении, паспорт одного из родителей или другой документ или справка из образовательного учреждения). Во многих странах счета, открытые на имя ребенка, могут кредитоваться или дебетоваться только его представителем. Почти во всех странах установление личности в обычных случаях необходимо при проведении разовых транзакций, когда сумма превышает определенный фиксированный порог. Это правило применяется также в том случае, когда транзакция проводится одной или несколькими взаимосвязанными операциями. Если общая сумма операций была неопределенна, банковский институт должен проверять клиента после того, как будет достигнуто пороговое значение. Кроме этого, идентификация проводится в случае подозрительной транзакции. Может потребоваться идентификация клиентов, осуществляющих разовую операцию с золотом или драгоценными металлами (Люксембург). При этом некоторые финансовые институты не обслуживают разовых клиентов. В Испании закон не устанавливает различий между постоянными и разовыми клиентами и, таким образом, к обеим категориям применяются одинаковые правила. В США любой банк может отказаться проводить операцию, если у него есть для этого основания. Исключения
Практически во всех странах соответствующие законы, указания и инструкции содержат положения, которые исключают требования идентификации личности. Некоторые из этих положений могут определять категории лиц, имеющих право подписи по счету без соответствующих идентифицирующих документов. Например, это недавно прибывшие в страну получатели социального пособия и лица, имеющие право подписи по счетам общественных компаний и организаций. В некоторых странах не обязательно проводить идентификацию государственных организаций, компаний, находящихся в государственной или общественной собственности. В другие категории, подпадающие под это исключение, могут быть включены лица, известные финансовому институту, или лица, которые были его клиентами в момент, когда требования идентификации вступили в силу. Если регулирующими органами не был составлен список исключений, предусматривается, что банки могут сами устанавливать эти исключения в рамках своей политики, основываясь на общем знании своих клиентов. Однако ни банки, ни финансовые институты не уполномочены делать исключения из требований идентификации по операциям своих клиентов. Следует отметить, что в некоторых странах (Дания, Испания, Великобритания) эти исключения не применяются в тех случаях, когда известно или есть подозрения, что происходит отмывание денег. На практике большинство исключений применяется в следующих случаях: при проведении операций с другими финансовыми институтами, которые являются объектом аналогичных требований идентификации; полисы страхования жизни с годовой премией или разовой премией в сумме, равной или меньшей установленного порога. в) Требования к идентификации юридических лиц Общие правила
Юридические лица, как правило, имеют право открывать счета от своего имени. Однако в некоторых странах в это понятие попадают компании, трасты, фонды, ассоциации и т. д. В большинстве случаев требуется соответствующая информация об образовании юридического лица (регистрационные или аналогичные документы, устав, и т. д. ). Такая информация также часто включает регистрационный номер, юридическую форму, название и почтовый адрес компании, имена членов совета директоров, а также управляющих. В большинстве стран-членов ФАТФ запрашиваются оригинальные экземпляры или заверенные выписки из официальных регистров. Для юридических лиц, зарегистрированных за рубежом, большинством стран-членов ФАТФ установлено требование о предъявлении аналогичных документов, если таковые существуют на практике. Однако учитывая то, что не выработано единого для всех стран стандарта контроля, особое внимание следует уделять легитимности документов. Интересно отметить, что в Финляндии юридические лица-нерезиденты обязаны предъявить рекомендательное письмо. Общим принципом является обязательная идентификация физических лиц, стоящих за юридическим лицом (управляющие, директора). Например, в Канаде проводится идентификация трех лиц, уполномоченных распоряжаться счетом. Более того, для открытия счета и для получения полномочий на право подписи по счету, обычно необходима резолюция совета директоров. Прочие мероприятия
В дополнение к вышеупомянутым требованиям, в связи с тем, что при идентификации клиентов, которые не являются физическими лицами, возникают специфические проблемы, некоторые страны требуют от соответствующих институтов проведения дополнительных проверок юридических лиц. Например, в Бельгии, Финляндии, Франции и США банковские институты обязаны запрашивать информацию о деятельности, размере бизнеса и финансовом положении клиента. В Греции дополнительные проверки проводятся только в отношении счетов, по которым возможны овердрафты. В Исландии, если юридическое лицо просит кредит у местного банковского института, дополнительные проверки проводятся только в отношении компании и ее юридической регистрации. В Гонконге и Сингапуре перепроверяют информацию о юридических лицах в реестре компаний или реестре компаний и бизнеса. В Великобритании финансовым институтам при установлении отношений с клиентом рекомендуется выяснять ожидаемые размеры и характер операций, которые будут проводится по счету. В некоторых странах-членах ФАТФ каждый соответствующий финансовый институт самостоятельно решает вопросы о проведении дополнительных проверок. Почти во всех странах-членах ФАТФ отсутствуют специфические меры против открытия счета в филиалах тех районов, в которых юридические лица не имеют зарегистрированного офиса и не проводят деловых операций. В таких случаях следует информировать соответствующие органы о подозрительной операции (например, в Австралии, Бельгии, Дании, Германии, Италии, США) или провести тщательную проверку. Операциям юридических лиц, использующих в качестве адреса почтовые ящики, следует уделять особое внимание или при необходимости сообщать властям о проведении подозрительной операции. В некоторых странах компаниям запрещено использовать в качестве адреса почтовые ящики (Франция, Греция). г) Выполнение требований законодательства Действия в случае неполной идентификации
Когда невозможно провести полную идентификацию клиента, соответствующие институты могут предпринять следующие меры: прекратить отношения с клиентом (включая отказ в открытии счета или проведении операции); заблокировать счет; информировать власти о подозрительной операции;
рассмотреть возможность конфискации средств на счете через определенный период времени; хранить записи данных, касающихся идентификации клиентов.
Вышеупомянутые действия могут применяться отдельно либо в совокупности. Например, после того, как счет был открыт, финансовый институт может заблокировать средства и одновременно направить сообщение о подозрительной операции. Большинству стран-членов ФАТФ не разрешается проводить операцию по счету до того, как идентифицирована личность клиента. Однако банковские институты могут позже обнаружить, что процедура идентификации была выполнена неудовлетворительно. В этом случае институт должен, как минимум, дать сообщение в соответствующие органы. Санкции за невыполнение требований законодательства по идентификации Санкции, применяемые к финансовым институтам в случаях невыполнения требований законодательства в отношении идентификации клиентов: штрафы, налагаемые на физические лица, компании и финансовые институты; возможность лишения свободы - для физических лиц (членов правления, директоров, управляющих, работников, представителей и других лиц, которые постоянно или периодически оказывали услуги клиентам); дисциплинарные санкции (предупреждения, приостановка деятельности); требование об исправлении всех недостатков в процедуре идентификации клиентов, если они обнаружены в ходе выполнения надзорных функций за банковским сектором; приостановление или прекращение, запрещение и отстранение от определенного вида деятельности и другие подобные действия. Вышеупомянутые санкции могут применяться как в совокупности, так и раздельно. Во многих странах невыполнение финансовым институтом соответствующих действий для установления личности возможного клиента является уголовным преступлением. Иногда не только к финансовым институтам, но и к их сотрудникам могут быть применены наказания в виде штрафов или тюремного заключения, в зависимости от их должности в банке и степени участия в преступлении. Необходимо отметить, что российская практика, опыт которой насчитывает около 4 месяцев [23 Примечание: В соответствии с Законом №115-ФЗ КФМ России начал работу с 1 февраля 2002 г. ] работы в области предотвращения отмывания денег, не уступает основным международным требованиям в части основы для банковских институтов по идентификации клиентов, сроку хранения данных, а также иных мероприятий по организации борьбы с отмыванием денег. Несмотря на то, что законадательство в отношении банков является адекватным мировой практике борьбы с отмыванием денег, законодательство России не охватывает все финансовые институты. Так в частности, по словам начальника управления контроля ФКЦБ России С. Помы, под нормы “противоотмывочного законодательства” на рынке ценных бумаг подпадают брокерская и дилерская деятельность, а также деятельность по доверительному управлению ценными бумагами. Остальные виды деятельности на рынке ценных бумаг, по словам С. Помы, “.... под регулирование этого Закона не подпадают” [24 РБК. 15. 04. 2002, Москва 15: 47. http: //www. rbc. ru/rbcfreenews. shtml? /20020415154735/shtml. ]. Так например, в настоящее время под действие Закона №115-ФЗ не подпадают регистраторы, депозитарии, биржи и клиринговые организации, которые по определению являются частью всей финансовой системы. Однако в данной работе рассматривается практика организации взаимодействия банков с органами финансового надзора и не ставится целью осуществление обзора других финансовых секторов экономики. 2. 3. 2. Взаимодействие банков с органами финансового надзора [25 Е. Е. Гавриленков Международный опыт деятельности агентств по борьбе с финансовыми преступлениями (финансовая разведка и финансовая полиция). Фонд “Бюро экономического анализа”. 20. 12. 2000. ] а) Итальянский опыт
Закон о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем от 5. 07. 91 г. №197 упорядочил сферу финансового посредничества, разделив ее на две части, и ввел ряд административных норм по предупреждению и борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем. Вследствие принятия данного закона в сферу компетенции Валютного Итальянского Бюро (ВИБ) при Банке Италии добавилось, помимо прочего, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем. Административные меры, введенные Законом №197 в части борьбы с легализацией преступных доходов заключаются в основном в пассивных и активных функциях сотрудничества ВИБ с банковскими институтами. Данные обязанности касаются всех финансовых институтов, подразделяющихся на две категории: уполномоченные посредники и финансовые посредники, включенные в специальные списки, хранящиеся в ВИБ. Первые – это все традиционные посредники и финансовые институты (банки, страховые компании, риэлторские фирмы, инвестиционные фонды и т. д. ). К последним относятся финансовые компании, занимающиеся инвестиционной деятельностью. Пассивное сотрудничество заключается в обязанности идентифицировать клиентуру и регистрировать данные в едином информационном архиве по операциям, превышающим сумму в 20 млн. итальянских лир (около 10 тыс. долл. США). Активное сотрудничество заключается в обязанности сообщать о подозрительных операциях. Каждый месяц уполномоченные посредники обязаны предоставлять в ВИБ сводные данные относительно оборота денежных средств в целях проведения последующего анализа, необходимого для выявления подозрительных операций, которые могут предполагать попытку легализации преступных доходов. Указ Президента от 26. 05. 97 г. №153, предусматривающий реорганизацию системы сообщения о подозрительных сделках, содержит указания и рекомендации экспертов ФАТФ. В соответствии с данным Указом были определены следующие задачи для ВИБ в отношении противодействия легализации преступных доходов: ВИБ получает данные о подозрительных операциях от всех категорий посредников финансового сектора, что исключает прямую связь между финансовыми посредниками и следственными органами провинции, в которой была совершена та или иная сделка. Гарантируется соблюдение конфиденциальности в отношении посредника, сообщающего о подозрительных операциях, как путем исключения вышеуказанной связи со следственными органами, так и на основе четкого предписания статьи 3-бис о неразглашении личных данных посредника, даже в случае оповещения правоохранительных органов. Требуется, как и предыдущими нормативно-правовыми актами, активное сотрудничество со стороны финансовых посредников, включая их, таким образом, в систему по предупреждению и борьбе с легализацией преступных доходов. Помимо этого, четко разделяются по видам деятельности финансовый анализ и само расследование. Первое полностью входит в компетенцию ВИБ, расследованиями же занимаются Следственное управление по борьбе с организованной преступностью и Специальное подразделение финансовой полиции, которые, в случаях относящихся к организованной преступности, обязаны информировать Национального Прокурора по борьбе с организованной преступностью. б) Французский опыт
Французские нормативные акты, направленные на предотвращение попыток “отмывания” преступных доходов, базируются на различных международных документах и рекомендациях, принимавшихся с 1988 года (Декларация Базельского Комитета от 12. 12. 88 г. , Венская Конвенция от 20. 12. 88 г. , Страсбургская Конвенция Совета Европы от 08. 11. 90 г. , Европейские директивы от 10. 06. 91 г. ), также на вышеуказанных рекомендациях ФАТФ. Основа нормативной базы:
Закон от 12. 07. 90 г. , дополненный декретом от 13. 02. 91 г. и правилами Комитета по регулированию банковской деятельности от 15. 02. 91 г. Закон от 29. 01. 03 г. Закон от 13. 05. 96 г.
принятый 15. 05. 01 г. Закон в части, касающейся усиления мер по борьбе с отмыванием денег, полученных в результате организованной преступной деятельности. Законодательство устанавливает обязанность финансовых учреждений представлять декларации о “подозрительных” операциях в ТРАКФИН [26 Примечание: Тraitement du Renseignement et Action contre les Circuits Financiers Clandestins] - специальную организацию по обработке информации и принятию мер против нелегальных финансовых операций, созданную при Министерстве экономики и финансов Франции в соответствии с Законом от 09. 05. 90 г. ТРАКФИН является уполномоченных органом, не выполняющим, однако правоохранительных или полицейских функций, аналогично КФМ России. Закон также предписывает неразглашение клиенту факта составления декларации, вплоть до уголовной ответственности за подобное разглашение. Возникает дилемма, связанная с правильной трактовкой понятия “профессиональной тайны”. Французская трактовка этого понятия заключается в следующем: “раскрытие профессиональной тайны перед ТРАКФИНОМ об отношении одной (а не всех вообще) операций клиента, которая не соответствует его обычной профессиональной деятельности и может представлять опасность для интересов общества, не должно отождествляться с нарушением понятия профессиональной тайны вообще в отношении данного клиента и его операций”. В целях обеспечения правовой защиты банковских учреждений, Закон предусматривает, что в случае передачи ТРАКФИНом в правоохранительные органы материалов, касающихся декларируемой операции, сама декларация в передаваемом досье не фигурирует. Законодательные акты усиливают требования по “бдительности”, предъявляемые к кредитным учреждениям: Проверка личности новых или случайных клиентов (физических и юридических лиц) Проверка соответствия характера операций деятельности клиента Наличие письменных подтверждений и выписок в отношении некоторых операций. При этом банкам предписывается иметь собственные правила внутреннего контроля в целях предотвращения легализации преступных доходов, довести их до сведения сотрудников банка, а также регулярно проводить внутреннюю учебу по данному вопросу. Первоначально объектом законодательства являлось только “отмывание” денег, связанных с наркобизнесом. Однако в 1996 году обязанность составления деклараций была распространена на отмывание денег, являющихся результатом действия организованной преступности. К этому добавилась обязанность составления финансовыми учреждениями деклараций в отношении: Операций, по которым у финансового учреждения могут иметься серьезные сомнения в происхождении средств, позволяющих предполагать существование сети организованной преступности Любых операций (на сумму свыше 50 тыс. французских франков), по которым личность распорядителя или бенефициара операции продолжает оставаться сомнительной, несмотря на проведенную проверку (Закон от 15. 05. 01 г. ). Операции финансовых учреждений, проводимых от своего имени или по поручению третьих лиц с физическими или юридическими лицами, (включая их дочерние предприятия или филиалы), действующими в форме или по поручению финансовых или доверительных фондов или любой другой формы управления вверенным имуществом, если личность учредителей или бенефициаров неизвестна. Закон от 13 мая 1996 г. расширил толкование отмывания преступных доходов, вводя в Уголовный кодекс Франции (ст. 324. 1) следующее его определение: “Отмыванием является действие, имеющее целью любыми способами облегчить ложное оправдание происхождения имущества или доходов автора преступления или правонарушения, принесшие ему прямую или косвенную выгоду. Отмыванием также считается содействие операции по размещению, сокрытию или конверсии средств, являющихся прямым или косвенным продуктом преступления или правонарушения”. При этом Уголовный кодекс Франции предусматривает, что отмывание преступных доходов карается значительным штрафом и тюремным заключением от 5 до 10 лет. В вопросе международного сотрудничества Закон 1996 года установил процедуры, в силу которых: Расследование может быть инициировано третьей стороной, подписавшей Европейскую Конвенцию Во Франции может быть наложен арест/конфисковано имущество, являющееся продуктом преступной деятельности, совершенной на территории государств, подписавших Европейскую Конвенцию. Законом от 15 мая 2001 г. предусматривается издание декрета, обязывающего декларировать любые операции, проводимые с юридическими или физическими лицами, зарегистрированными или созданными на территории всех государств или территорий, законодательство которых рассматривается ФАТФ, как недостаточное или практика которых рассматривается ФАТФ как препятствующая борьбе с отмыванием денег. Кроме того, данным законом предусмотрена возможность государства, на основании специального декрета, установить особый режим проведения, задержать или запретить операцию, осуществляемую французским финансовым учреждением, если такая операция подпадает под вышеуказанные критерии. Взаимодействие банков с ТРАКФИНом строиться на следующих принципах: Банковский корреспондент ТРАКФИНА (которым, по общему правилу, является руководитель службы внутреннего аудита банка), и также другие, уполномоченные на контакт с ТРАКФИНом лица, действующие в отсутствие основного корреспондента, назначаются Правлением банка. Имена этих лиц также доводятся до сведения Банковской комиссии (подразделение банковского надзора Банка Франции). Соответственно, если какой-либо сотрудник банка считает, что он столкнулся с операцией, содержащей признаки отмывания денег, он должен немедленно информировать корреспондента ТРАКФИНа. На основании этой информации заводиться досье операции (которое храниться пять лет), и корреспондент ТРАКФИНа принимает решение о подготовке декларации в ТРАКФИН. Он может принять решение передать декларацию в ТРАКФИН (эта декларация может быть как письменной, так и устной), или не передавать ее, если подозрения представляются недостаточно обоснованными или дополнительно полученная информация лишает подозрения их оснований.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ УЛУЧШЕНИЯ СОВМЕСТИМОСТИ И СОПРЯЖЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ БАНКОВСКОГО И ФИНАНСОВОГО НАДЗОРА
3. 1. Проблемы усиления совместного надзора за офшорными банками Законом №115-ФЗ [6] предусмотрено, что обязательному контролю [27 Примечание: В соответствии с Законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” обязательный контроль – это совокупность принимаемых уполномоченным органом [КФМ России] мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом, осуществляемому на основании информации, представляемой ему организациями, осуществляющими такие операции. ] подлежат, помимо прочего, операции по зачислению или переводу на счет денежных средств, предоставление или получение кредита, операции с ценными бумагами в случае, если хотя бы одной из сторон является физическое или юридическое лицо, имеющее соответственно регистрацию, место жительства или место нахождения в государстве (на территории), в котором (на которой) не предусмотрено раскрытие или представление информации при проведении финансовых операций, либо одно из сторон является лицо, являющееся владельцем счета в банке, зарегистрированном в указанном государстве (на указанной территории). Перечень таких государств (территорий) определяется Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации на основе перечней, утвержденных международными организациями, занимающимися противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и подлежат опубликованию. Принимая во внимание тот факт, что опубликование Правительством Российской Федерации перечня указанных государств или территорий явился бы политически безграмотным шагом, способным спровоцировать ряд международных скандалов, представляется понятным почему такой перечень до сих пор не опубликован. Еще до вступления в силу данного Закона, Банк России разработал Указание от 12. 02. 1999 г. №500-У “Об усилении валютного контроля со стороны уполномоченных банков за правомерностью осуществления их клиентами валютных операций и о порядке применения мер воздействия к уполномоченным банкам за нарушения валютного законодательства”. Необходимо отметить, что данное указание правомочно только в отношении операций с иностранной валютой и не затрагивает аспект борьбы с отмыванием преступных доходов. В соответствии с ним, установлен порядок предоставления информации уполномоченными банками о некоторых валютных операциях юридических лиц – резидентов. В частности, уполномоченный банк (агент валютного контроля) обязан направлять в Банк России информацию о выявленных нарушениях валютного законодательства и о проводимых клиентом валютных операциях, или направлять в Банк России представленные клиентом в уполномоченный банк документы, являющиеся основанием для проведения данных операций, обладающих признаками, описанными в данном Указании. Одним из этих признаков, помимо прочего, является валютная операция, при которой “в договоре (контракте) предусмотрены экспорт резидентом товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности) либо платежи по импорту товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности) в пользу нерезидентов, зарегистрированных в государствах и на территориях, предоставляющих льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны).... ”. Приложением №1 того же Указания Банка России представлен перечень офшорных территорий, состоящий из 48 стран (территорий). Указанием Банка России от 13. 07. 1999 г. №606-У “О формировании резерва под операции кредитных организаций Российской Федерации с резидентами офшорных зон” приведены некоторые операции, отвечающие указанным выше признакам, являясь высокорисковыми и которые должны составлять не менее 50% величины “PP” [30]. На данном этапе взаимодействие КФМ России и Банка России по данному вопросу не согласовано, т. е. вопрос о создании, например, единой базы данных по указанным операциям, доступной КФМ России и Банку России в настоящее время даже не ставится. Дело усложняется и тем обстоятельством, что часть приведенных выше операций не относится к компетенции КФМ России. В Законе №115-ФЗ [6] говорится, что “легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученным в результате совершения преступления, за исключением преступлений, предусмотренных статьями 193 [Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте], 194 [Уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица], 198 [Уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды] и 199 [Уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды] Уголовного кодекса Российской Федерации ответственность по которым установлена указанными статьями”. Не вдаваясь в подробности почему Статья 193 и другие были исключены из компетенции КФМ России, заметим, однако, что невозврат валютной выручки является незаконным и поэтому должен классифицироваться как “отмывание доходов, полученных преступным путем”. В отношении уклонения юридических или физических от уплаты таможенных платежей (Статья 194), автор полагает, что в целях недопущения дублирования функций органов финансового надзора, это правонарушение должно оставаться в компетенции ГТК России и не подпадать в понятие “отмывания доходов, полученных преступным путем”. Статьи 198 и 199 также не должны относиться к компетенции КФМ России, поскольку органом финансового надзора в отношении данных правонарушений является ФСНП России и МНС России. 3. 2. Перспективы развития стандартизации информации и технической оснащенности Комитета Российской Федерации и Банка России 3. 2. 1. Особенности информационных технологий Банка России
Наряду с необходимостью продолжения автоматизации органов финансового надзора и банков с целью создания оптимальной информационно-технической системы, удовлетворяющей современным технологическим потребностям, возникают задачи по обеспечению безопасности при работе с данными и передаче конфиденциальной информации. Под безопасностью данных понимается защита самой информации, ее неизменность при одновременном сохранении доступности к ней средств обработки. Иначе говоря, должна исключаться возможность искажения информации при ее передаче по каналам связи, а само программное обеспечение защиты не должно быть сложным, затруднять основную работу. Ошибки и изменения любого атрибута, произошедшие во время передачи, могут привести к ощутимым потерям. Средства защиты должны гарантировать неизменность информации при ее передаче. По словам Заместителя Председателя Банка России М. Сенаторова [28 Газета Деловое утро. 22. 08. 2001 г. Выпуск №162 (233)], защита в Банке России организована на двух фронтах: внутри сети Банка и на стадии передачи информации по внешним сетям в КФМ России. Осуществляется постоянный контакт с ФАПСИ России, которое отвечает за безопасность передачи информации через каналы связи, причем используются только сертифицированные отечественные средства, построенные, в частности, на базе криптографии с ключом длиной 512 бит. А в ближайшее время планируется внедрение криптографии длиной 1024 бит. Кроме ориентации только на российские средства криптографии осуществляется еще комплексная сертификация аппаратных средств каждого автоматизированного рабочего места (АРМ). “При организации обмена данными с коммерческими банками мы передаем им терминал с сертифицированными отечественными средствами защиты, а в остальном обычно не регламентируем, как и какие средства банки должны у себя применять – российские или сертифицированные международные...... ” “В функции ЦБ входит надзор за коммерческими банками, поэтому у нас хранятся большие базы весьма конфиденциальной информации, за сохранность которой мы несем ответственность. Эти данные не выходят за рамки наших внутренних сетей и не передаются по внешним каналам связи. Внутри сети имеются жесткие разграничения доступа, например, контур платежной системы физически изолирован и абсолютно независим от систем, выполняющих обработку статистики, ведение внутреннего документооборота, работу с почтой. ” там же Поскольку Закон О Центральном банке [8] не предписывает использование только отечественного программного обеспечения, во внутрибанковской сети применяются необходимые для работы программы, однако каждое АРМ, включая аппаратуру зарубежного производителя, проходит обязательную сертификацию. Закон №115-ФЗ [6] обязывает Банк России и другие банки хранить информацию по финансовым транзакциям – электронным версиям платежных документов – не менее пяти лет. Поэтому кроме защиты абонентских мест, защиты доступа к компьютерам и сетям Банком России были введены организационные методы, например, операторам и программистам запрещено одновременно работать на одном компьютере. “Офисная среда у нас [в Банке России] построена на базе Windows, но средства ее защиты – это наши собственные разработки, встроенные в систему. Имеются специальные шлюзы для обмена информацией между системами, а выход в Сеть осуществляется только через специально выделенный терминал. Если программистам требуется выход в Internet, например, для получения обновлений программ или поиска какой - либо информации, то на время работы с компьютера снимаются все жесткие диски. Предусмотрен фильтр контроля за утечкой информации при работе как с внутренней, так и с внешней почтой. ” [там же] 3. 2. 2. Система организации сбора и обработки информации в Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу Для несложного объяснения порядка информационного взаимодействия банков с КФМ России, необходимо разделить его на два этапа, определяющие, во-первых, порядок представления информации в КФМ России Банком России и, во-вторых, направления соответствующей информации в КФМ России от коммерческих и иных банков. Порядок представления банками сведений в соответствии с российским законодательством в КФМ России Законом [6] предусмотрено, что “Порядок представления информации в уполномоченный орган [КФМ России] устанавливается Правительством Российской Федерации, а в отношении кредитных организаций – Банком России”. Положением Банка России [28] установлен указанный порядок в соответствии с которым, определено, что представление из кредитной организации в КФМ России сведений осуществляется в виде Отчета в виде электронного документа (ОЭД), подписанного заверенной зарегистрированной электронной цифровой подписью (ЭЦП). Кредитная организация самостоятельно изготавливает ключи ЭЦП, которые она должна направить на регистрацию в территориальное управление (ТУ) Банка России по месту нахождения кредитной организации. Кредитная организация подписывает ОЭД электронной цифровой подписью, затем шифрует его, после чего зашифрованное сообщение повторно подписывает ЭЦП. Доставка ОЭД в ТУ может быть произведена по каналам связи или на магнитном носителе. ОЭД может содержать более чем одну операцию о которой кредитная организация сообщает в КФМ России. В целях своевременного представления информации в КФМ России кредитная организация направляет ОЭД в ТУ до 16. 00 по местному времени рабочего дня, следующего за днем совершения операции. Принятая информация в тот же день до 18. 00 по местному времени передается из ТУ в Главный центр информатизации (ГЦИ) Банка России. В Положении [28] сказано, что порядок направления информации из ГЦИ в КФМ России осуществляется в порядке, устанавливаемом Банком России. В целях установления порядка передачи сведений из ГЦИ в КФМ России было подписано Соглашение от 28. 01. 02 г. “Об информационном взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и Комитетом Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России), осуществляемом в соответствии с Федеральным законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” [36]. Приложением №1 к данному Соглашению устанавливается временный порядок доставки информации от банков до КФМ России, предусматривающий использование телекоммуникационной сети Банка России. В частности, ГЦИ, получив файлы от ТУ, обрабатывает их в установленном для статистической отчетности порядке и до 24-00 московского времени помещает полученные зашифрованные файлы в директорию системы “Банком” для КФМ России. Тот, в свою очередь, забирает из системы “Банком” эти файлы, расшифровывает их с помощью СКЗИ “ВербаОW”, полученного от Банка России во временное пользование, и помещает расшифрованные файлы (с ЭЦП кредитной организации) в архив. Ключи для расшифровки файлов КФМ России получает от Банка России. По результатам обработки шифрованных файлов КФМ России направляет в ГЦИ уведомление. В случае нерасшифрования отдельных файлов КФМ России направляет в ГЦИ через систему “Банком” уведомление. ГЦИ доводит эту информацию до ТУ, которое в свою очередь требует у кредитной организации повторную отправку нерасшифрованного файла. Порядок предоставления информации Банком России в КФМ России Законом [6] предусмотрено, что “Центральный банк Российской Федерации предоставляет уполномоченному органу [КФМ России] информацию и документы, необходимые для осуществления его функций, в порядке, согласованном Центральным банком Российской Федерации с уполномоченным органом”. При этом в данном Законе отмечено, что приведенное положение не распространяется на информацию и документы, полученные Банком России при исполнении его надзорных функций [29 Примечание: 18 мая т. г. в Правительство Российской Федерации внесены поправки к Закону №115-ФЗ, отменяющие данное положение. ]. Это означает, что Банк России не может предоставлять сведения в КФМ России, полученные, например, вследствие проведения проверок кредитных организаций. В настоящее время, на основании Соглашения [36] КФМ России взял на себя обязательство по разработке типового автоматизированного рабочего места (АРМ) в целях передачи информации от кредитных организаций в КФМ России. В свою очередь, Банк России обязан обеспечить его внедрение в кредитных организациях, включая проведение испытаний и тиражирование, а также последующее обслуживание АРМ. КФМ России обеспечивает первоначальную поставку документации по управлению ключевой системой в кредитные организации, включая рекомендации по обеспечению информационной безопасности в кредитной организации при обработке и передаче информации по подозрительным операциям. Одновременно, Банк России должен приложить усилия для осуществления внедрения АРМ в возможно короткие сроки, а также довести до сведения кредитной организации согласованный порядок получения и возврата программного обеспечения АРМ. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Изучение теории вопроса, законодательных и нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность и финансовый надзор, обобщение международного опыта осуществления банковского надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций в зарубежных странах, анализ российской системы взаимодействия органов финансового надзора с кредитными организациями позволяют сделать следующие выводы и обосновать предложения по дальнейшему развитию эффективного взаимодействия банков с органами финансового надзора в отношении предотвращения отмывания денег через банковскую систему России. 1. Во-первых, необходимо отметить, что к настоящему времени в научной литературе не проведено глубокого анализа исследования системы эффективного взаимодействия финансово-надзорных органов с банками, кроме того, юридически не закреплено понятие “финансовый надзор”, не приводиться четкого разделения понятий “надзора” от “контроля”, а соответственно и “органов финансового надзора” от органов “нефинансового надзора”. Также не проведено глубокого анализа сущности органов финансового надзора в аспекте взаимодействия с банками. Вместе с тем, такой анализ является необходимым элементом для исследования работы всей системы финансового надзора и определения в ней места банковскому сектору. Автор полагает первоочередным принятие мер по осуществлению скорейшего узаконения терминологии, основанной на понятийном аппарате, приведенном в данной работе. Решением этой проблемы могло бы явиться разработка и внедрение Концепции об основах финансового надзора в Российской Федерации, в которой бы были определены не только органы финансового надзора, но и их функции и полномочия. 2. Во-вторых, полномочия Банка России по лицензированию и осуществлению банковского надзора одновременно является неправильным. Вопреки позиции самого Банка России по данному вопросу, автору представляется очевидным необходимость выполнения этих функций различными независимыми друг от друга институтами. Дело в том, что Банк России, выдающий лицензии на осуществление банковской деятельности при проведении последующего банковского надзора, как бы не заинтересован обнаружить в конкретном банке серьезное нарушение (например, уголовное прошлое одного из крупных совладельцев банка) поскольку в этом случае вина за недостаточную проверку при выдаче лицензии ложится на Банк России. Следовательно, функция банковского надзора должна быть отдалена от Банка России, осуществляющего лицензирование банковской деятельности, и передана независимому государственному или негосударственному институту. 3. Следующим аспектом проведенного исследования, которому необходимо уделить особое внимание, является отсутствие законодательной базы в отношении международного обмена информацией. Безусловно, существуют международные договоренности в виде соглашений и конвенций по вопросу взаимодействия в области противодействия отмыванию денег. В частности, существует перечень соглашений с рядом стран (Грузия, Белоруссия, Болгария, Хорватия, Казахстан, Узбекистан, Италия, Нигерия) [30 Постановление Правительства России от 06. 04. 1999 г. “О подписании соглашения между Правительством Российской Федерации и исполнительной властью Грузии о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, а также финансовыми операциями, связанные с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконными путем”. Примечание: В списке используемой литературы приводится перечень соглашений с другими перечисленными странами по этому вопросу [18, 19, 19, 20, 21, 22, 23, 24]. ] “О сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, а также финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконными путем”. Однако в данных соглашениях совершенно не освещен порядок обмена информацией. Кроме того, Соглашения устарели и нуждаются в более новой редакции с учетом принятия “антиотмывочного” Закона [6] и создания КФМ России. По словам главы Департамента пруденциального надзора Банка России А. Ю. Симановского в настоящее время в России действующие правовые нормы не способствуют обмену информацией с зарубежными органами надзора, так как, например, передача конфиденциальной информации зарубежному органу банковского надзора не имеет надлежащего правового обеспечения, а конфиденциальность информации, поступающей от зарубежного органа банковского надзора, отечественными законами не защищена [31 А. Ю. Симановский Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России// Деньги и кредит. 2001. №3. ]. 4. Следующий вывод характеризует систему превентивных мер по недопущению криминального капитала в кредитные организации на стадии лицензирования и регистрации банков. Представляется очевидным, что в настоящее время нормативная правовая база Российской Федерации по этому вопросу не соответствует современным требованиям законодательства по борьбе с отмыванием преступных денег. Законом “О банках и банковской деятельности” [10] предусмотрено, что отказом в выдаче лицензии банку могут служить сведения в отношении руководителя банка, главного бухгалтера и его заместителей: о наличии судимости за совершение экономических преступлений; о совершении в течение одного года административного нарушения в области торговли и финансов. В первую очередь, стоит обратить внимание на данную формулировку “могут служить”, из чего вытекает, что перечисленные критерии не подразумевает автоматический отказ в выдаче лицензии. И наличие, например, судимости за совершение экономических преступлений “может и не служить” поводом для такого отказа. Во-вторых, законодательством о банковской деятельности не установлена обязанность кредитных организаций предоставлять отчетность финансово-надзорные органы по источникам средств для участия в уставных капиталах кредитных организаций, на предмет отмывания денег. Законом О Банке России [8] лишь установлено, что при приобретении более 5% акций кредитной организации об этом необходимо уведомить Банк России, а в случае приобретения более 20% необходимо получить предварительное согласие Банка России. Однако данное положение даже не раскрывает сущности представления в Банк России этих данных. Не ясно будет ли являться основанием для отказа Банком России в приобретении физическому лицу, например, 30% акций конкретной кредитной организации, если это физическое лицо было привлечено к уголовной ответственности за отмывание денег или если доказано, что источником этих средств являются криминальные доходы. Очевидно, что данные законодательные акты (относительно недопущения преступников в банковскую среду) не могут рассматриваться достаточными и в полной мере предусматривающими невозможность проникновения преступных денежных средств в банковскую систему России. Иными словами, законодательство по этому вопросу является в высшей степени несовершенным. 5. Рассматривая вопрос организации эффективного внутреннего банковского контроля, необходимо обратить внимание на то, что в нормативных документах Банка России [35] не введена бальная или иная шкала рисков в соответствии с различными признаками “подозрительности” операций. В соответствии с установленным порядком, оценка рисков по различным видам операций производится каждым банком самостоятельно, при этом критерии подходов в оценке рисков в различных банках существенно отличаются. Оценивая вариативные подходы можно сделать вывод, что шкала бальной оценки рисков с указанием количества балов по каждому признаку операций (с созданием “резерва на предстоящие потери” в соответствии с нормативными актами Банка России), явилась бы методическим пособием, способствующим созданию эффективной системы борьбы с отмыванием денег. Например, система бальной оценки данных рисков могла бы быть устроена таким образом, что при присвоении “высокого” риска операции, сведения по ней требовали бы обязательной проверки источника используемых средств, личности лица, осуществившего данную операцию и т. д. , и принятия решения службой внутреннего контроля о передачи сведений о ней в КФМ России. В соответствии с Письмом Банка России [35], внешнеэкономические операции, в том числе, туристская деятельность является высокорисковой операцией. Однако понятие “осуществление внешнеэкономических операций”, само по себе, является чрезмерно широким и расплывчатым. При введении бальной системы будет возможным разграничить внешнеэкономические операции на более и менее рисковые. Кроме оценки рисков проводимых операций, введение бальной системы позволит создать эффективный внутренний контроль, противодействующий отмыванию денег. 6. В соответствии с Законом [6] перечень государств, территорий, в которых не предусмотрено раскрытие или представление информации при проведении финансовых операций должен быть утвержден Правительством Российской Федерации. Однако во избежание межстрановых конфликтов в цивилизованных странах мира такие перечни официально представляют лишь признанные международные организации. Ко времени окончания работы, 18 мая т. г. в Правительством Российской Федерации были внесены поправки к Закону №115-ФЗ, в соответствии с которыми, Правительством Российской Федерации утверждается порядок составления списка таких государств, а не сам перечень. 7. Аналогично предыдущему выводу, в период начала работы над данной диссертацией, существовали некоторые спорные или неясные вопросы, в отношении которых к настоящему времени предприняты попытки их разрешения посредством внесения поправок в действующее законодательство. Вопрос о мерах воздействия к банку при невыполнении им рекомендаций Банка России может быть разрешен. А именно, за невыполнение законодательства кредитными организациями в своих нормативных документах Банк России ссылается на Статью 75 Закона о Центральном банке Российской Федерации [8], устанавливающего санкции, предусматривающие наказание банков штрафом от 0, 1% минимального уставного капитала (5 млн. евро) вплоть до отзыва лицензии. При этом открытым оставался вопрос, какие конкретные меры воздействия к банкам будут применяться за несоблюдение “антиотмывочного” Закона, в том числе за непредставление сведений о “подозрительных операциях”. Дополнения в Кодекс об административных правонарушениях [4] (внесенные в Правительство Российской Федерации одним пакетом с поправками к “антиотмывочному” Закону) предусматривают наложение штрафа на должностных лиц от 100 до 200 МРОТ [32 Примечание: минимальный размер оплаты труда с 1 мая 2002 г. составляет 450 рублей. ] и на юридических лиц – от 500 до 5000 МРОТ за несоблюдение ими требований законодательства в части фиксирования, хранения и представления сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также организации внутреннего контроля. 8. Дополнения к Закону по борьбе с отмыванием денег [6] также ставят точку в некогда спорном вопросе в отношении внутреннего контроля в кредитных организациях. Дело в том, что после принятия Рекомендаций [35] по организации внутреннего контроля в КФМ России и Банк России приходило большое количество писем от кредитных организаций, в которых задавался один и тот же вопрос: “Должны ли мы соблюдать данные Рекомендации? ” В качестве ответа на этот вопрос необходимо сказать следующее. Кредитные организации обязаны соблюдать правила внутреннего контроля в соответствии с требованиями, предусмотренными Законом об отмывании денег, остальные правила, указанные в данных Рекомендациях, носят добровольный характер. Тем не менее, в целях усиления внутреннего контроля в банках, новыми поправками предусмотрено обязательное их введение в кредитных организациях в полном объеме, как указано в Рекомендациях Банка России. 9. Еще несколько слов по поводу несовершенства нормативной правовой базы в отношении взаимодействия Банка России и государственных органов власти. Законом о Банке России не прописывается механизм данного взаимодействия. В частности, законодательство не предусматривает привлечение специалистов КФМ России при проведении проверок кредитных организаций на наличие эффективного внутреннего контроля в части противодействия отмыванию денег. Однако представляется очевидным, что участие специалистов КФМ России в таких проверках позволило бы обеим сторонам (КФМ России и Банку России) более эффективно выявлять недостатки и принимать меры к их устранению, а также проводить анализ действующего механизма в целях его совершенствования. 10. Следующий вывод касается вопроса документарного надзора как метода проверки кредитных организаций на наличие адекватной системы внутреннего контроля. Представляется очевидной необходимость разработать и внедрить определенные документарные формы отчетности по организации внутреннего контроля в кредитных организациях. По мнению Директора Департамента инспектирования кредитных организаций Банка России В. В. Ткаченко, [33 В. В. Ткаченко Инспектирование Банком России кредитных организаций// Деньги и кредит №8, 2001. М. : Финансы и статистика. ] “Системный подход к организации проверок позволит снизить их количество. В этом случае текущий контроль за деятельностью кредитной организации будет ориентирован в большей степени на документарный надзор, и лишь в экстремальных ситуациях в работе кредитной организации будут осуществляться внеплановые выходы инспекции на место”. Иными словами, при правильной организации документарного надзора, в большинстве случаев необходимость проведения проверок существенно снижается. Таким образом, предложение автора заключается в следующем. Необходимо ввести формы отчетности для кредитных организаций по организации и соблюдению правил внутреннего контроля, а также по качеству и количеству направленных в КФМ России сведений. Например, служба внутреннего контроля банка могла бы предоставлять ежемесячный отчет о ее работе в Банк России, а копия отчета – направляться в КФМ России. 11. Следующий вопрос касается перечня охватываемых операций, входящих в понятие отмывания преступных доходов. В антиотмывочном Законе [6] Статья 193 Уголовного кодекса [3] и другие были исключены из компетенции КФМ России, заметим, однако, что невозврат валютной выручки является незаконным и поэтому должен классифицироваться как “отмывание доходов, полученных преступным путем”. В отношении уклонения юридических или физических лиц от уплаты таможенных платежей (Статья 194), автор полагает, что в целях недопущения дублирования функций органов финансового надзора, это правонарушение должно оставаться в компетенции ГТК России и не подпадать в понятие “отмывания доходов, полученных преступным путем”. Статьи 198 и 199 также не должны относиться к компетенции КФМ России, поскольку органом финансового надзора в отношении данных правонарушений является ФСНП России и МНС России. 12. В настоящее время технические возможности КФМ России позволяют эффективно раскрывать схемы отмывки преступного капитала, однако целесообразно начать работу по согласованию основных технических возможностей КФМ России и Банка России по созданию единой базы данных, например, по структуре владельцев кредитных организаций, а также по некоторым операциям, связанным с отмыванием денег. А если будет принята поправка, классифицирующая правонарушение “невозврат экспортной выручки” в понятие “отмывание доходов, полученных преступным путем”, то доступ КФМ России к базе данных Банка России в режиме “он-лайн” будет способствовать более эффективному выявлению этих правонарушений. 13. Следующий вывод затрагивает вопрос о порядке предоставления информации из кредитных организаций в КФМ России. В соответствии с Законом об отмывании денег [6] данный порядок устанавливается Банком России. После принятия этого Закона 7 августа 2001 г. , тремя месяцами позже Банк России выпустил нормативный документ, прописывающий этот порядок. Этим документом явилось Положение “О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем” [28]. Положение предусматривает все необходимые аспекты и конкретизирует механизм направления сведений от кредитных организаций до Главного центра информатизации (ГЦИ) Банка России. Однако ввиду отсутствия на тот период уполномоченного органа и его законодательно установленных функциональных обязанностей (которые были утверждены Положением Правительства Российской Федерации [15]), порядок доставки этих сведений от ГЦИ до КФМ России не был установлен и в настоящее время закреплен межведомственным Соглашением [36]. Таким образом, к настоящему времени назрела объективная необходимость активизировать работу по разработке внедрению механизма доставки информации от кредитных организаций до КФМ России напрямую без посредничества Банка России. Правовые нормативные документы
Международная Конвенция организации объединенных наций от 19. 12. 1988 г. О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. Международная Конвенция Совета Европы от 8. 11. 1999 г. Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13. 06. 1996 г. №63-ФЗ. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30. 12. 2001 г. № 195-ФЗ. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30. 12. 2001 г. N 197-ФЗ. Федеральный закон от 7. 08. 2001 г. №115-ФЗ “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Федеральный закон от 7. 08. 2001 г. №128-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Федеральный закон от 02. 12. 1990 г. №394-1 “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” (в ред. 06. 08. 2001). Закон от 9. 10. 92 №3615-1“О валютном регулировании и валютном контроле” (в ред. Федерального закона от 08. 08. 2001 №130-ФЗ). Федеральный закон от 02. 12. 1990 г. №395-1 “О банках и банковской деятельности” (в ред. 24. 06. 1992). Федеральный закон от 25. 02. 1999 г. №40-ФЗ “О банкротстве кредитных организаций”. Федеральный закон от 10. 01. 2002 г. №1-ФЗ “Об электронной цифровой подписи”. Указ Президента Российской Федерации от 1. 11. 2001 г. №1263 “Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Указ Президента Российской Федерации от 25. 07. 1996 г. №1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации” (в ред. от 18. 07. 2001 г. №872). Положение Правительства Российской Федерации от 2. 04. 2002 г. №211 “О Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу”. Постановление Правительства Российской Федерации от 26. 11. 2001 г. №820 “Вопросы Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу”. Постановление Правительства Российской Федерации от 6. 04. 1999 г. №383 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и исполнительной властью Грузии о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем”. Постановление Правительства Российской Федерации от 11. 02. 1999 г. №149 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Белоруссия о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем”. Постановление Правительства Российской Федерации от 01. 12. 1998 г. №1423 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгария о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем”. Постановление Правительства Российской Федерации от 9. 11. 1998 г. №1313 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Хорватия о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем”. Постановление Правительства Российской Федерации от 4. 07. 1998 г. №699 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем”. Постановление Правительства Российской Федерации от 19. 01. 1998 г. №64 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем”. Постановление Правительства Российской Федерации от 26. 07. 1996 г. №888 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем”. Постановление Правительства Российской Федерации от 6. 07. 1998 г. №710 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Нигерии о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем”. Заявление Правительства Российской Федерации и Банка России от 30. 12. 2001 г. “О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации”. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2002 год. Положение Банка России от 28. 11. 2001 г. №160-П “О порядке осуществления Банком России контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Положение Банка России от 28. 11. 2001г. №161-П “О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Указание Банка России от 12. 02. 1999 г. №500-У “Об усилении валютного контроля со стороны уполномоченных банков за правомерностью осуществления их клиентами валютных операций и о порядке применения мер воздействия к уполномоченным банкам за нарушения валютного законодательства” (в ред. Указания Банка России от 27. 11. 2001 г. №1056-У). Указание Банка России от 13. 07. 1999 г. №606-У “О формировании резерва под операции кредитных организаций Российской Федерации с резидентами офшорных зон”. Инструкция Банка России от 1. 10. 1997г. №1 “О порядке регулирования деятельности банков”. Инструкция Банка России от 23. 07. 1998 г. №75-И “О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности” (в ред. Указания от 12. 04. 2001 г. №951-У). Инструкция Банка России от 30. 06. 1997 г. №62а “О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам”. Письмо Банка России от 15. 02. 2001 г. №24-Т “О Вольфсбергских принципах”. Письмо Банка России от 28 ноября 2001 г. N 137-Т “О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Соглашение от 28. 01. 02 г. “Об информационном взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и Комитетом Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России), осуществляемом в соответствии с Федеральным законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”. Итоговая декларация Парламентской конференции Европейского союза по борьбе с отмыванием денег от 8. 02. 2002 г. Директива Совета Европы от 10 июня 1991 года №91/308/ЕЕС “О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания капиталов”. Список литературы
О. Н. Антипова Система банковского надзора и инспектирования за рубежом. М. : ЦПП ЦБ РФ, 1999. О. Н. Антипова Стандарты банковского надзора в России. М. : ЦПП ЦБ РФ, 1995. С. В. Большаков, З. А. Калов Принципы управления финансами (Финансы кредит, менеджмент). Нальчик: Эль-Фа, 1999. А. Г. Братко Центральный банк в банковской системе России М. : Спарк. 2001. С. А. Голубев Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М. :Юридический Дом “Юстицинформ”. 2000. С. С. Дзасаров Деятельность банков. М. 1998.
Л. А. Дробозина Общая теория финансов. М. : “Банки и биржи”. Изд. Юнити. 1995. Е. Ю. Ерпылева Международное банковское право. М. 1998.
В. К. Сенчагова Экономическая безопасность. М. :Финстатинформ. 1998. Я. А. Гейвандов ЦБ РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. – М. :Изд. Московского независимого института международного права. 1997. В. М. Родионова, Ю. Я. Вавилов, Л. И. Гончаренко – авторы учебника для высших финансово-экономических учебных заведений Финансы. М. 1998. Ерпылева Н. Ю. Международное банковское право: Учеб. Пособие. М. :Форум-Инфра-М. 1998. Х. Х. Кернер, Э. Дах Отмывание денег. М. :Международные отношения. 1996. С. А. Андрюшин, А. З. Дадашев Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля//Финансы. №4. 2002. Е. Е. Гавриленков Международный опыт деятельности агентств по борьбе с финансовыми преступлениями (финансовая разведка и финансовая полиция) Фонд “Бюро экономического анализа”. 20. 12. 2000. В. А. Гамза, И. Б. Ткачук Банк как субъект борьбы с легализацией (отмыванием) преступных доходов//Банковское дело. №5. 2002. С. Кузнецов Не в ущерб качеству//Президентский контроль. №5. 2000. В. Г. Пансков О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране// Финансы. №5. 2002. С. Пома_РБК. 15. 04. 2002, Москва15: 47. http: //www. rbc. ru/rbcfreenews. shtml? /20020415154735/shtml. П. Рушайло Банки грязи не боятся//Коммерсантъ. 18. 02. 2002.
М. Сенаторов //М. : Открытые системы. 22. 08. 2001. Выпуск №162 (233). С. В. Сорвин О банковском надзоре за деятельностью и развитием кредитных организаций//Деньги и кредит. №4. 2001. М. И. Сухов Банковский надзор: общеэкономические аспекты//Деньги и кредит. №8. 2000. М. В. Степанова Правовое регулирование банковской деятельности: международно-правовой аспект//Банковское право. №4. 2001. А. Ю. Симановский Текущий банковский надзор. Международные тенденции развития и некоторые вопросы совершенствования российской практики//Деньги и кредит. №2. 2002. А. Ю. Симановский Надзорные и контрольные функции Банка России: краткий экскурс// Деньги и кредит. №5. 2001. А. Ю. Симановский Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России// Деньги и кредит. 2001. №3. А. Суэтин Макроэкономические последствия отмывания денег// Вопросы экономики. №10. 2001. В. В. Ткаченко Инспектирование Банком России кредитных организаций// Деньги и кредит. №8. 2001. В. Шевлоков Финансовый контроль как функция финансового управления //Финансы. №1. 2001. Е. В. Чупрова Особенности ответственности за отмывание незаконных доходов по законодательству некоторых стран//Международное и зарубежное банковское право. №3. 2000. Бюллетень банковской статистики. М. : ЦПП ЦБ РФ. №2. 2002.
Информационный сборник по проблемам противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. М. : ЦПП ЦБ РФ. 2001. №7. Базельский комитет по банковскому надзору. М. : ЦПП ЦБ РФ. 1997. Приложения 1. Парижская декларация против отмывания денег. 2. 40 Рекомендаций ФАТФ.