Российский муниципализм.
История российского муниципализма имеет достаточно богатое прошлое. Первые шаги муниципализма связаны не с теориями и школами, а с динамикой народного сознания, идеями самоуправления, которые стихийно развивались в реальной политико-правовой практике. Уже в одной из первых древнерусских летописей, в известной «Повести временных лет», указывалось, что восточные славяне сохранили в ряде городов одну из наиболее важных традиций патриархального самоуправления - право избирать (приглашать на княжение) главных должностных лиц городов. Авторы Новгородского «Начального свода» описали распространенный институт самоуправления - вече.
Укорененность идеи самоуправления в народном сознании подтвердило становление Русского централизованного государства. Одним из наиболее ярких и характерных представителей этой эпохи стал Иван Пересветов, которого отличало достаточно редко встречающееся сочетание обращения к культурному наследию своего народа и знание европейской культуры. Оптимальной нормой отношений людей он считал «общее житие и братолюбство», основой богатства которого является праведный труд.
Свобода человека - это соответствующее ему и достойное его состояние. Вместе с тем, Город Правды Ивана Пересветова - это Царьград -государство, власть в котором монополизирована монархом.
Идея самоуправления разрабатывалась в ходе реформ Ивана IV Грозного. В лице губных и земских органов, как отмечали авторы уставных грамот, а также Первой Псковской летописи 1541 г., не только расширялось самоуправление «лучших и добрых людей», но и укреплялась государственная власть. Губное и земское самоуправление должно было помочь изменить ситуацию, когда «в станах и волостях чинятся разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика...».
Позднее губное самоуправление было регламентировано в Судебниках 1550 и 1589 гг. В соответствии с обычаями того времени решался вопрос об ответственности губных органов, а также их избирателей. Так, если губные органы не и состоянии были выявить разбойников и возместить, таким образом, причиненный вред, органы самостоятельно восполняли убытки пострадавшим. Если же они оказывались не в состоянии это сделать, своим имуществом отвечали избиратели. Этим, по мнению исследователей, объясняется требование единогласного голосования при выборах должностных лиц губных органов (причем, при возникновении разногласий окончательный результат голосования определяло правительство, но избиратели все равно должны были приложить руку к избирательному листку). Таким образом, участие в выборах трактуется уже не только как право, но и как обязанность, нарушение которой карается: для мелких людей - тюремным заключением на 1-2 дня, для более богатых - тюремным заключением их крестьян.
Следующий этап в формировании муниципальной теории (прежде всего, концепции городского самоуправления) был связан с реформами Петра 1. В городских реформах видят, как правило, попытку унификации сословного строя города и решения финансовых проблем (торгово-промышленное население было единственным платежеспособным населением на исходе Северной войны).Хотя в литературе часто встречается мнение и о полном упразднении местного самоуправления в XVIII веке («Все делается для народа, но ничего посредством народа, со знакомыми московскими аргументами - кнутом, топором и виселицей»).
В период «просвещенного абсолютизма» идеи самоуправления разрабатывались, в основном, в многочисленных проектах государственного переустройства, подготовленных в ответ на «Наказ» Екатерины II, в котором содержалось очень важное положение о том, что «Россия есть европейская держава». Отдельные принципиальные положения о самоуправлении (дворянском, корпоративном) были сформулированы делегатами созданной Екатериной II комиссии: дворяне каждого уезда должны были представлять собой организованную группу и каждые два года собираться для обсуждения своих дел; должны были быть созданы выборные суды, состоящие, преимущественно, из дворян, для разбора гражданских и уголовных дел; в дальнейшем комиссии, учрежденные Екатериной II, должны были формироваться дворянами самостоятельно на уездных дворянских собраниях (путем выборов делегатов комиссии). Большей последовательностью в разработке проблемы децентрализации государственной власти отличается «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» (1768) профессора Московского университета С.Е. Десницкого. Его вклад в развитие муниципальной теории можно снести к двум принципиальным моментам: во-первых, была сделана попытка достаточно полно определить компетенцию городского самоуправления («гражданской власти»); во-вторых, среди субъектов местного самоуправления особая роль отводилась не дворянам и духовенству, а третьему сословию - купцам, мещанам, свободным крестьянам-собственникам, а также представителям «университетов и разных корпусов, училищ,наук и художеств».
Определенный вклад в развитие муниципальной теории был сделан в XVIII в. В.Н. Татищевым. Крупный государственный деятель и ученый, наряду с безусловным признанием абсолютизма как оптимальной формы правления для России, тем не менее, считал, что для государств-городов или маленьких областей, где могут собираться все домохозяева, возможна и демократия - «общенародие».
В начале XIX в. идея самоуправления получила развитие в работах М.М. Сперанского, который в своих проектах исходил из того, что для того, чтобы пройти путь от феодального самодержавия к свободе в нашей стране, необходимы реформы, включая учреждение конституционной монархии, ограничение сословных привилегий дворянства и расширение избирательного права с учетом имущественного ценза. Самоуправление, исходя из этого, понималось им как результат децентрализации государственной власти, ее составная часть. Декабристы в своей критике монархии противопоставили власти одного человека идею народного веча как выражение свободы и равноправия.
Анализу сельского (крестьянского) самоуправления придавали большую роль славянофилы. В трактовке славянофилов идея общины была доведена до крайности: общинность была определена как основа теории «земли» и «государства». Идея, сформулированная А.С. Хомяковым и разработанная К.С, Аксаковым, привела к противопоставлению общества (земли) и государства, а отсюда и к обоснованию теории «негосударственности» русского народа и к политическим теориям, противопоставляющим общество и государство. Развивая идеи славянофильства, А.Ф. Тюрин в 1850 г. попытался не только противопоставить земский строй государственному, но и рассмотреть его как предшествующий государственному. Идеи о земстве как самостоятельном элементе общественного строя России, в том числе по отношению к государству, об особом значении земства до XV-XVI вв., о вече как проявлении народовластия, а также теория земско-вечевого строя Древней Руси получили широкое распространение в середине XIX в. (в том числе в работах С.М. Шпилевского и В.Г. Белинского). О прошлом и будущем русской общины много писал А.И. Герцен.
Поздние славянофилы попыталось соединить народ и монархию, земство и государство, о том числе апеллируя к историческому идеалу -конституционной монархии. Идеи позднего славянофильства переплелись с идеями историко-юридической школы и критикой последствий развития капитализма в России, найдя выход в панславизме (Н.Я. Данилевский - о России как единстве Православия, Славянства и Крестьянского надела) и почвенничестве (народная почва как единственный культ исторической целостности: община и «земля» (земство) в древности и в современности - носители общинного демократизма, антитеза государству).
Народники, вслед за славянофилами, сохранили противопоставление русской истории западноевропейскому развитию. Так, П.Л. Лавров - идейный лидер одного из течений народничества, считал, что если западные (начиная с античности) города противостояли окружающей территории и развивались, выделяясь из нее и развивая городское право, то на Руси городская община развивалась как центр волости (земли). Отличие двух типов городов обусловило особую роль крестьянской общины. Н.К. Михайловский, указав на широкое развитие соседской общины, обосновывал ее роль в спасении от многочисленных бед и видел в этом залог прогрессивного развития России.
Западники, в частности в лице К.Д. Кавелина, также отдавали должное общине, указывая, что общинный период вплоть до конца XII века -это соединение автономных миров: с одной стороны, русско-славянских общин,земледельческих и торговых; а с другой - мира князей-витязей с их дружинами. Вне зависимости от значительных расхождений в трактовке отдельных конкретных проблем русской общины, сторонников самоуправления объединяло стремление распространить основные принципы ее организации и деятельности на всю страну. По мнению А.И. Герцена, среди таких принципов: всеобщая выборность органов местного самоуправления, подотчетность должностных лиц народу, принятие политических решений «всем миром».
Более активная разработка муниципальной теории и, прежде всего, общественных теорий местного самоуправления начинается с середины XIX века. Огромный вклад в их развитие внесли российские мыслители, правоведы, а также практики, государственные чиновники и общественные деятели в процессе подготовки и осуществления земской и городской реформ Александра II (В.Н. Лешков, А.В. Васильчиков, Б.Н, Чичерин, А.И. Кошелев и др.). Основная работа по разработке новой теории продолжалась под влиянием обсуждения проектов земской реформы - сначала, в 1859 г., - в комиссии во главе с Н.А. Милютиным, позднее (с 1861 г.) - под руководством Т.А. Валуева. В объяснительной записке к земскому положению, подготовленному комиссией по разработке реформы, указывалось, что децентрализация полнее всего может быть применена именно и сфере местных хозяйственных интересов: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает все права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его, а наравне с прочими учреждениями подчиняются тем общественным условиям и тому общественному направлению, которые устанавливаются центральной государственной властью». Особый интерес членов комиссий вызывал опыт русского земства. По предложению великой княгини Елены Павловны, лидер славянофилов Ю.Ф, Самарин даже составил программу изучения земства, в выполнении которой активную роль сыграл И.Д. Беляев.
Заметным достижением в развитии муниципальной правовой мысли стал выход работы кн. А. Васнльчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1872). Необходимой предпосылкой формирования местного самоуправления, по его мнению, должен стать определенный уровень развития государственности, в т.ч. введение начал разделения властей, - организация законодательной власти, а также функционирование податной системы.
Важную роль в формировании местного самоуправления он отводил также учету опыта других стран с соблюдением традиций собственного народа. Он неоднократно подчеркивал, что всякие односторонние исследования учреждений одной страны представляют предмет в превратном виде, что разумные выводы и умозаключения могут быть сделаны только при сопоставлении различных "систем управления у разных народов. Предметом его анализа стали самоуправление Англии (selfgov-ernment), административная централизация Франции (centralisation administrative) и сословные учреждения Пруссии {standishe verfassung). Английский опыт он назвал положительным, а французский («народное самодержавие») - отрицательным. В отношении же сословных учреждений Пруссии предположил, что ученая и рассудительная Германия, выступающая как примиряющая крайности и сглаживающая противоречия самоуправления Англии и централизации Франции, добросовестно изучив теорию и практику различных стран, вероятно, выработает лучшую систему.
При выборе модели для России, с его точки зрения, необходим учет особенностей российского государства: 1) самодеятельность населения, традиционно проявлявшаяся через земство - явление территориальное, поземельное, представляющее интересы «земли, отечества», а не народа, человека; 2) преобладание крестьянского элемента в лице сельской общины.
Васильчиков предложил трактовку территориальной основы российского самоуправления, которую должны были составить сельские общества как общественные союзы, основанные на обычных житейских связях; территориальные или административные округа - уезды и губернии России. Предлагая не просто двухуровневую, но и двухзвенную структуру местного самоуправления (как совокупности общественных сельских органов и территориальных земских учреждений), он учитывал также естественно-пространственные характеристики России (так, по судебной реформе 1864 г. на 2,091 кв. миль территории Новгородской губернии, в которой проживало I 006 293 чел. должны были быть избраны 52 мировых судьи. По сравнению, например, с Англией, район действия российского мирового судьи был больше в 40 раз, а по числу жителей - в 9,5 раз) и развитие городского сословия, которое и к середине XIX в. не имело общих территориальных интересов. С учетом этого предлагалось дифференцировать и формы самоуправления, предоставив столичным и губернским городам право на образование органов городского самоуправления; уездным городам, а также посадам и местечкам с населением более 2,5 тыс. душ мужского пола - альтернативный выбор между городским самоуправлением, общественными сельскими органами и территориальными земскими учреждениями; городским поселениям с числом жителей менее 2,5 тыс. душ мужского пола - право на создание сельского управления. Но независимо от уровня, и характера местное самоуправление Васильчиков трактовал как единство трех начал: образования, народного представительства и самостоятельных судебных органов. Главными органами местного самоуправления в России, по его мнению, должны были стать Народное училище, Земское собрание и Мировой суд.
Особое значение в муниципальной теории Васильчиков придавал разработке проблемы избирательного права. Существо самоуправления заключается не в том, чтобы предоставить право избирать наибольшему или наименьшему количеству лиц, и даже не в том, чтобы выбор зависел от местных жителей, считал он, а в достижении самостоятельности избранных или назначенных лиц.
При определении предметов ведения основным критерием являлась невозможность исполнять те или иные полномочия правительством. Основной перечень включал: дорожное управление, общественное призрение, народное продовольствие, народное здравие, народное образование, общественное благоустройство (правопорядок), управление тюрем, составление смет и раскладок и расходование земских сборов, раскладка государственных налогов, мировой суд и суд присяжных. Васильчиков стал наиболее ярким представителем общественной теории самоуправления, основной подход которого заключался в признании интересов отдельных территорий, отличных от государственных интересов.
Принципиальная позиция государственников (Б.И. Чичерин, К.Д. Кавелин, А.Д. Градовский и др.) вытекала из представления о государстве как основной силе исторического развития. Они не отрицали значения русской общины, но считали, что общество и государство реально противостоят друг другу. Государство оказывает доминирующее влияние на социально-политическое развитие. Народ - это слабо дифференцированная общность.
С обоснованием оценки самоуправления как государственного явления выступил А.Д. Градовский («История местного управления в России»), Он считал, что самоуправление, с одной стороны, предполагает существование сильной и единой государственной власти, а с другой является результатом творческой деятельности народа. Главная заслуга Градовского видится в том, что он наиболее полно сумел сформулировать общие принципы, которые должны лежать в основе организации и деятельности земств и в целом системы местного самоуправления. «Учреждения различаются началами, лежащими в их основании, а не способом происхождения, так как каждое из них есть произведение совокупного действия исторических условий и комбинаций человеческого разума» - писал он.
Анализ взглядов Градовского позволяет выделить следующие принципы:
1. Учет социальной организации общества. В России форма управления всегда зависела от развития сословий, их отношений с государством и между собой. Сила земств заключалась в том, что в них была учтена сословная организация.
2. Подчинение провинций государству должно иметь пределы. Связующую роль между государством и провинцией призвано играть местное самоуправление. Его отсутствие является серьезной опасностью для свободного развития умственных и нравственных сил провинции и даже ее благосостояния. Степень самостоятельности должна соответстновать мере ответственности. Вопрос о самоуправлении есть вопрос о правильном распределении дел в самой правительственной сфере. Здесь Градовский солидарен с высказыванием Наполеона о том, что «направлять можно издали, а хорошо управлять только вблизи». В связи с этим неизбежны и потери: «Самоуправление есть, прежде всего, жертва, приносимая свободой общему благу.
Вследствие этого ей иногда приходится переносить тиранию местных властей, облеченных доверием общества. {...} Оно один из видов распределения власти».
3. Контроль государства за местным самоуправлением. «При ненадежности контроля самая слабая степень власти может перейти в безграничный произвол».
4. Территориальная основа местного самоуправления. Градовский делает различие между общиной и провинцией (последнее важно учесть и потому, что в современной практике много вопросов возникло вокруг такого административно-территориального образования как «район»). Если община - естественное образование, а государство - политическое, то провинция - ближе к государству, т.к. отошла от естественных интересов граждан.
Поэтому большая часть задач провинциального самоуправления составляется из правительственных поручений. В особенностях провинциального уровня Градовский видит и залог сохранения управляемости страной. «Полное развитие местного самоуправления с уничтожением всякой централизации, ведет нас к тому, что правительство лишается средств действовать в областях».
5. Разграничение компетенции. Передача власти из центра на места - это не есть простое дробление власти, Существуют различия в способе и задачах деятельности.
6. Определяющая роль местной политической элиты. Анализируется причина упадка самоуправления во Франции в XVTI в. и делается вывод: «Лучшие люди стремились в центр, оставляя городское управление в руках ничтожных людей, которые злоупотребляли властью, но не могли отстоять городских вольностей. Затем, под влиянием дурного управления, сами общины стали призывать королевских чиновников, членов бюрократии, вышедшей из рядов той же буржуазии. Вот первый зародыш централизации». Провинция решает свои задачи, реализуя одновременно национальные задачи и интересы граждан. Возникает единство как в сфере политической, государственной, так и в общественной. Причем общественное единство становится.опорой единства политического. Местное самоуправление - это лучшая политическая школа, которая содействует развитию гражданского сознания. Совокупность местных общественных учреждений является, наконец, серьезной гарантией для повсеместного и прочного господства закона.
Весьма близкую позицию государственника отстаивал Б.Н. Чичерин. Являясь безусловным сторонников монархии, он считал, что именно при неограниченной монархии развитие широкой системы местного самоуправления способно удовлетворить местные потребности. Важное значение в развитии муниципальной теории имело то обстоятельство, что российские мыслители были хорошо знакомы с идеей коммунальной революции Великой Французской революции XVIII века и зарубежными работами, в том числе с трудами таких исследователей местного самоуправления как Гнейст, Хашек, Розен, Еллинек, зарубежным муниципальным опытом. По мнению М. Ковалевского, Россия использовала опыт Запада в проведении реформ местного самоуправления, но усваивала только форму, а не дух иностранных политических учреждений. Заимствование не помешало сохранению самобытных русских обычаев и институтов.
Большой вклад в развитие государственной теории самоуправления внесли также русские ученые Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов, И.Д. Беляев. Они подчеркивали, что предметы ведения, входящие в Компетенцию местного самоуправления, есть задачи государственного управления (и с этим нельзя не согласиться). И поскольку одни и те же задачи выполняют государство и органы местного самоуправления, нельзя говорить в таком случае о негосударственном характере местного самоуправления.
Рассуждая о единстве государства и местного самоуправления, В.П. Безобразен утверждал, что «чем шире элементы местного самоуправления, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти, -раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических». Н.И. Лазаревский считал, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением». Аналогичной точки зрения придерживались В.П. Безобразов и Н.М. Коркунов. Они считали, что самоуправление есть составная часть государственного управления.
Н.И. Лазаревский писал: «Земства заведуют, практически, всеми делами государственного управления, за исключением заведования капиталами самого земства, которые им принадлежали». Выводы, сделанные Н.И. Лазаревским можно изложить в следующих тезисах:
1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и что, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;
2) в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не самим государством, а какими-либо другими публично-правовым и юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и что, следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;
3) сущность самоуправления нельзя видеть в том, что государство действует через лиц, принадлежащих не к правительственному организму, а к местному обществу, и что, следовательно, органы местного самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства».
Дальнейшая разработка теории местного самоуправления сопровождалась, прежде всего, переосмыслением реформ Александра П. Достаточно серьезной критике реформа местного самоуправления была подвергнута O.K. Нотовичем, который считал, что местное управление находится в руках правительства, к которому без всякой связи и прав были присоединены выборные органы. В результате местное самоуправление «является не более, как только органами самообложения». В работе Нотовича «Основы реформ местного и центрального управления» получила дальнейшее развитие общественная теория местного самоуправления. Определяя общие положения, обусловливающие систему общественного управления, на первый план он выдвигает бессословный принцип. Прежде всего, этот принцип должен, по его мнению, реализоваться в сельском самоуправлении - уездном участке, на территории которого съезд выполняет распорядительные, а правление - исполнительные функции.
Второй принцип, определяющий организацию и деятельность местного самоуправления, Нотович называет земским, считая, что в практике существующих земских учреждений он в настоящее время подменяется канцелярски-бюрократическим началом. Роль уездного самоуправления он видит, прежде всего, в объединении интересов отдельных городов и деревень, как и губернского - в обобщении интересов всей губернии. Соответственно, и роль уездного управления в отношении участкового такая же, как и губернского в отношении уездного, - лишь наблюдательная, руководящая и контролирующая, но ни в коем случае не начальническая -предписывающая и приказывающая. Таким образом, в земском начале Нотович стремится реализовать прежде всего самостоятельность местного самоуправления.
По мнению Нотовича, в основу системы управления могут быть положены дня принципа: или общественное управление под контролем правительства, или правительственное управление под контролем общества. В России более целесообразен первый принцип, но для этого необходима децентрализация: все вопросы, для решения которых необходимо знание местной жизни, необходимо передать местной власти. За администрацией же должен остаться только контроль. Но нынешняя власть очень сильна и именно в отрицательном смысле, т.е. через систему запретов.
Важное значение Нотович придавал регулированию местного нормотворчества. Он считал, что постановления губернского земского собрания - это акты трех видов: 1) акты, касающиеся текущих местных нужд, которые должны были только доводиться до сведения губернатора, не имевшего права их опротестовывать; такие акты органы местного самоуправления принимали под свою ответственность; 2) акты, касающиеся интересов и нужд всего населения, всей губернии; губернатор имел право приостанавливать их действие и опротестовывать {в течение 7 дней); 3) акты общегосударственного значения, право опротестовывать которые принадлежало министерствам (в течение 2 месяцев).
Начало XX века ознаменовалось дальнейшим развитием муниципальной теории, в частности в многочисленных проектах реформирования местного самоуправления.
Активное участие в дискуссиях о местном самоуправлении приняли правоведы, теоретики и практики земского и городского движений. Автор одной из наиболее интересных работ о крестьянском самоуправлении начала XX века, С.Г. Алексеев, обосновал сходство путей развития местного самоуправления у различных народов, включая и русское крестьянство; разработал важнейшие понятия и категории местного самоуправления; пришел к выводу, что сила местного самоуправления определяется, наряду с участием в суде, полицейской расправе, в делах просвещения и т.п., прежде всего, ролью населения в распределении как государственных, так и земских и общественных налогов и повинностей. Большое внимание Алексеев уделил обоснованию тесной взаимосвязи местного самоуправления, морали и ответственности. Сам он вынужден был признать, что «при теперешнем крестьян ском самоуправлении власть не является нравственной силой, а грубым произволом собраний. Представители власти стремятся более к удовлетворению страстей, чем чувства справедливости. Власть утратила всякое значение в глазах крестьян; сами крестьяне выражаются, что страху нет, такая вольница стала, что вскоре с народом и вовсе сладу не будет; страх нужен, а то пропадешь от безначалия».
Развитие как общественных, так и государственных теорий местного самоуправления встречало сопротивление со стороны противников всякого самоуправления вообще. Наиболее ярко эту позицию сформулировал и, занимая высокие государственные должности, отстаивал Сергей Юльевич Витте. В одной из наиболее показательных работ, «Самодержавие и земство», он доказывает несовместимость самодержавия и земства и то, что их сосуществование может вести только к противоречиям. Следует сразу же оговориться, что, по мнению Витте, не всякое самоуправление противоречило самодержавию. В условиях России возможно развитие различного рода корпораций, обществ и профессиональных союзов, которые бы решали собственные дела, не касаясь общегосударственных. Негативное отношение Витте к всесословному самоуправлению населения определенной местности объяснялось следующим.
Во-первых, система местного управления должна быть однородна с общественно-политическим строем государства. Бюрократический характер последнего неизбежно обусловит столкновение различных начал: определенной самостоятельности местного самоуправления и вертикальной подчиненности государственных органов, децентрализации и централизации, выборности и назначенчества, судебного порядка рассмотрения споров и административного и др. Кроме этого, самоуправление, считал Витте, связано с конституционным режимом. Наиболее полно эту связь показали опыт Франции, а также Пруссии. В последней реформы местного самоуправления 1872 года были непосредственно обусловлены Конституциями 1848 и 1850 гг. Исторические уроки Запада, по убеждению Витте, поучительны для России и для ее государственных деятелей, так как, хотя наша страна и имеет свои особенности, они не могут отгородить ее от Европы китайской стеной.
Во-вторых, местное самоуправление и связанная с ним тенденция децентрализации власти, по мнению Витте, не типичны для России, которую он считал страной в настоящем и в прошлом по преимуществу административной централизации. Что же касается самоуправления в прошлом, то первобытная его форма - вечевой уклад процветает даже в деспотических государствах: будучи самодержавными сверху, они допускали самое широкое самоуправление внизу. Земства же Ивана IV Грозного не имели ничего общего с самоуправлением в современном понимании. В целом же, признание этого опыта не способно было изменить главное, ибо «не на этих судных, жалованных и иных грамотах, не на началах первобытного самоуправления московского и домосковского периодов развивалась и выросла могучая и необъятная Россия. Ее создали иные начала - служба государева, государственное тягло, в которое впрягало Московского государство все классы населения, и самая полная, самая строгая централизация». На самоуправление, считал Витте, население вплоть до середины XIX века смотрело как на очередное государственное тягло.
Все это в целом, по мнению Витте, и обусловило противоречивую судьбу земской реформы 1864 г., которая стала компромиссом между государством и обществом. Но как любой компромисс реформа 1864 года никого не удовлетворила. Вся ее дальнейшая история представляла борьбу двух начал: с одной стороны, правительства, стремившегося к ограничению земств, а, с другой стороны - земств, пытавшихся выйти из-под контроля правительства. Витте последовательно анализирует историю этого противостояния, в том числе и последние шаги Министерства внутренних дел в 90-е годы XIX века:
- попытки добиться создания правильно устроенного центрального учреждения для заведования земствами;
- усиление правительственного надзора; - регламентация деятельности земств путем издания соответствующих уставов.
Это приводит его к выводу о бесперспективности сосуществования самодержавия и земств. Их сближение, считает он, невозможно, так как надзор правительства не упорядочит деятельности земств. Тем более, что регламентировать именно местные дела весьма сложно. Кроме этого, земства, лишенные всякой самостоятельности, теряют всякий смысл.
Развитие муниципальной теории в начале XX в. было в значительной степени связано также с деятельностью Петра Аркадьевича Столыпина. По мнению Столыпина, совершенствование местного самоуправления являлось краеугольным камнем реформирования России в целом. Уже в первом своем выступлении во II Государственной Думе в качестве Председателя Совета министров 6 марта 1907 г., говоря о законопроектах, он заговорил о перестраивании местной жизни на новых началах. Он исходил из того, что в губернии и уезде деятельность администрации, полиции и земства осуществляются по трем параллельным направлениям. Чем ближе к населению, тем проще жизнь и тем необходимее становится ячейка, удовлетворяющая простейшие потребности населения. По проекту правительства, такой мелкой земской единицей должна стать бессословная самоуправляющаяся волость, осуществляющая полицейские функции (местная общественная полиция), административные функции (дела о воинской повинности, ведение посемейных списков, податные действия, ведение землями, имуществом и людьми) и функции самоуправления. Одновременно в более крупных селах будет создано особое поселковое управление.
Кроме этого, предусматривалось реформирование земского и городского самоуправления: 1) проект земского представительства предполагал принцип налогового ценза, расширение круга участников самоуправления, при обеспечении культа класса землевладельцев; 2) расширение компетенции (правительство, по мнению Столыпина, стремится оживить деятельность органов общественного самоуправления путем передачи им некоторой части государственных доходов (расширяя круг действий земств и городов, правительство обязано дать им возможность выполнять возложенные на них обязанности), а также пересмотр уставов, определяющих обязанности земств и администрации (устав общественного призрения, устав о гужевых земских дорогах, временный закон о передаче продовольственного дела земствам); 3) взаимоотношения с администрацией должны определяться ролью последних в надзоре за законностью действий органов местного самоуправления; 4) распространение местного самоуправления на ряд территорий (Прибалтику, Западный край Царство Польское), Следует отметить, что проект реформирования местного самоуправления был увязан с реорганизацией системы государственного (административного) управления и судоустройства.
Административные реформы должны были затронуть губернское и уездное управление и предусматривали упразднение земских начальников и учреждение института участковых комиссаров, введение нового полицейского устава. Пол преобразованием суда подразумевалось создание дешевого, доступного, скорого и близкого к населению местного суда (мирового суда), а также изменение в связи с этим судопроизводства (допуск защиты на этапе предварительного следствия, расширение состязательного характера судебного процесса, установление института условного осуждения и условного досрочного освобождения).
Предполагавшиеся следующие шаги правительства в области реформирования местного самоуправления были изложены Столыпиным в его речи в Государственной Думе 16 ноября 1907 г. Здесь внимание привлекают две идеи, сформулированные Столыпиным. Во-первых, это необходимость земельного переустройства крестьянства для осуществления его социального и политического освобождения, т.к. реальное самоуправление - это самоуправление экономически самостоятельных хозяев. Во-вторых, он убежден, что сила самоуправления должна быть силой национальной, т.е. служить Отечеству. Идеал местного самоуправления в России Столыпин видит в развитии земщины, передаче ей части государственных обязанностей, государственного тягла и в создании на низах крепких людей земли, которые были бы связаны с государственной властью. Однако и эти шаги правительства были встречены негативно - как левыми, так и правыми политическими силами.
Тема развития местного самоуправления как национального, укрепляющего, а не ослабляющего государственное начало, нашла свое развитие в речи Столыпина по поводу законопроекта о распространении Земского положения 1890 г. на девять губерний Западного края, произнесенной 7 мая 1910 года в Государственной Думе.
Столыпин заявил, что правительство в этом проекте стремилось, с одной стороны, оградить русское государственное начало, а с другой -не убить ограничениями земской самодеятельности. Земская идея должна быть подчинена государственной идее и там, где русская государственная идея может ослабеть, вводить земство нельзя. В одной из последних своих речей 11 января 1911 года Столыпин подтвердил свой авторитет убежденного государственника, заявив, что «самоуправление - только составная часть управления государственного». Февральская революция 1917 года создала благоприятные условия для развития муниципальной теории и практики. С новой силой вспыхнули и дискуссии о принципах российского местного самоуправления. Временное правительство, как и большинство политических партий этого времени, провозгласило лозунг на демократизацию местного самоуправления. Однако, как отметили многие современники, это не определяется только избирательным правом. Так, В, Погосский в своей работе предложил говорить о демократизации как о решении совокупности задач и, прежде всего, изменении характера деятельности местного самоуправления. «В настоящее время всеми признается, что органы местного самоуправления призваны осуществлять не местные, главным образом, хозяйственные задачи, но участвовать в управлении государственными делами, поскольку этими делами нужно управлять на местах». Чем шире круг дел, подлежащих ведению местного самоуправления, тем демократичнее весь государственный строй, отмечал автор. Примером здесь могут служить Англия и США. В России предметами ведения; местного самоуправления могут быть: народное образование, народное здравоохранение, водопроводы, сады и парки, общественное призрение, пути сообщения местного значения, организация юридической помощи населению, содержание полиции. Погосский писал, что право надзора со стороны центральной власти за местным самоуправлением неоспоримо, но этот надзор должен включать контроль за тем, чтобы местное самоуправление не нарушало закон. Кроме того, эти взаимоотношения должны включать право центральной власти на руководящие указания по отдельным вопросам, а также право на утверждение отдельных общеобязательных постановлений местного самоуправления. Демократизация местного самоуправления лейтмотив требований левых политических сил По вопросам государственного управления. Они № ступали за преодоление отрицательных моментов реформ местного самоуправления царского правительства: узкого представительства, ограниченности функций местного самоуправления, административной опеки, института обязательного государственного утверждения местных актов. Все это, по их мнению, сводит на нет самостоятельность местного самоуправления. Демократическое самоуправление должно отличать: 1) привлечение к делам местного самоуправления всего населения, в том числе через широкое применение референдума и инициативы масс; 2) демократический порядок избрания представительных органов; 3) самостоятельность; 4) ответственность перед населением, а в случае нарушения закона - перед судом; 5) гласность и публичность деятельности; 6) роль государства как содействующего (а не как управляющего) органа; 7) разграничение компетенции. Все вышеперечисленное было возможно только в условиях демократической республики. Большая роль в реформировании местного самоуправления отводилась Учредительному собранию.
Дальнейшая разработка муниципальной теории была прервана установлением Советской власти, хотя в советский период идеи самоуправления развивались в рамках теории производственной демократии, общественного самоуправления, государственно-право вой мысли и др. Однако, уже в первом издании «Основ советского права» регулирование центральных органов Советской власти было отнесено к государственному праву, а местных Советов - к административному праву. Концепция местного самоуправления была полностью подменена развитием идеи местных органов государственной власти и управления.