Земская реформа 1864 г. Городское положение 1870 г.
1 января 1864 г. царь утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях. По закону роль распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем избирательным группам - куриям.
Вначале выборы проходили в земские уездные собрания. Избирательное право имели не все граждане, а только лица, занимавшие определенное положение в обществе. Решающее значение принадлежало имущественному цензу.
К первой избирательной курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров, которые устанавливались в зависимости от местности (от 200 до 800 десятин). В первую курию входили не только помещики, но также и крупные для уезда торговые и промышленные деятели, имевшие предприятия стоимостью не менее 15 тыс. руб., либо с оборотом не менее б тыс. руб. в год. Буржуазия получала доступ в первую курию.
Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимого имущества в городе, оцениваемого не ниже 500 или 3 тыс. руб. в зависимости от величины города. Таким образом, избирательное право в первых двух куриях имело лишь незначительное меньшинство населения.
В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-домохозяева, но здесь не было прямых выборов. Вначале на волостных сходах избирались выборщики данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания. Предусматривалось определенное количество гласных от каждой курии. Хотя крестьянская курия являлась самой многочисленной, конечный результат оказался не в пользу крестьян. На первых же выборах в 29 губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян - 38%.
Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных земских собраний. Распределение количества гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов. По тем же 29 губерниям дворяне получили 74% гласных, крестьяне - всего лишь 11%.
Избирательный механизм работал в соответствии с интересами помещиков, которые, получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там соответствующую политику. В исполнительных органах земских учреждений (губернских и земских управах) также преобладали дворяне.
Функции земских учреждений ограничивались местными хозяйственными и некоторыми культурными вопросами. Они главным образом наблюдали за состоянием путей сообщения (ремонт дорог и мостов местного назначения), занимались организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ. В их обязанности входило оказание помощи местному государственному аппарату в проведении различных государственных сборов.
Земства вводились не во всех губерниях России. Они не учреждались в Сибири, на Кавказе, в Средней Азии, Архангельской и некоторых других губерниях. Земства все же имели некоторое влияние на местах, что не нравилось реакционным помещикам.
Земские учреждения находились под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия государственным интересам, что могло истолковываться весьма расширительно. Земства не имели административных прав, и свои решения реализовывали через государственные органы, главным образом через полицию.
В правительственных кругах, которые опирались на доклады губернаторов многих губерний, высказывалось мнение, что земские налоги очень тяжелы для населения, а в результате собираемые с таким трудом средства неправильно расходовались земствами. Такое распыление средств, когда часть их оказывалась в распоряжении земств, было невыгодно государству. По мнению чиновников, целесообразнее было бы сосредоточить все средства в местных государственных органах. Реакционная пресса немедленно подхватила это и начала активную травлю земских учреждений в печати.
Самодержавие все же не решилось упразднить земские учреждения, как того хотели реакционные помещики. После длительной борьбы в течение 26 лет в 1890 г. последовала еще одна земская реформа.
Формально в 60-е годы продолжало действовать городское положение 1785 г., принятое еще Екатериной II и носившее ярко выраженный сословный характер. Практически оно давно не действовало, так как городскими вопросами ведали различные правительственные органы. В шестигласные думы специально вводились чиновники.
Буржуазия требовала создания бессословных органов городского самоуправления. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городское положение, согласно которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на 4 года. Избирательное право хотя и не основывалось на сословности, но имущественный ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение.
Распорядительным органом городского самоуправления являлась городская дума; исполнительным - городская управа, которую возглавлял городской голова, он же председатель городской думы. Гласных в городскую думу могли избирать только плательщики городских налогов (владельцы торгово-промышленных предприятий, домовладельцы, мелкие собственники). Все избиратели делились на три курии в зависимости от имущественного положения. Каждая из курий имела равное число гласных. Первые две курии имели 2/3 гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее богатых слоев города.
Избирательное право в городские органы самоуправления было таким, что лишь незначительная часть городских жителей имела право избирать и быть избранными. В Петербурге и Москве избирательные права имели только около 5% жителей.
Городское самоуправление находилось еще в большей зависимости от правительственной администрации, чем земства. Городской голова уездного города утверждался губернатором, голова губернского города - министром внутренних дел. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия. Реакционные дворяне-помещики вели борьбу против городских дум и управ, добиваясь их упразднения. Они были недовольны значительной ролью буржуазии в этих органах. Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов пришло к выводу, что представители крупной и средней буржуазии, используя подкупы и угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать им свои голоса на выборах. Буржуазия таким образом добивалась выгодного для себя состава городских дум.