Информационное обеспечение природопользования и охраны окружающей среды
Обладание экологической информацией имеет первостепенное значение для последовательного и эффективного решения задач обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды всеми субъектами. Прежде всего такая информация нужна при подготовке и принятии хозяйственных, управленческих и иных решений, реализация которых связана с отрицательным воздействием на состояние окружающей среды. Экологическая информация нужна и гражданам, для защиты своих прав на благоприятную окружающую среду.
Очевидна исключительная важность обладания информацией о состоянии окружающей среды в чрезвычайных ситуациях, когда существует опасность причинения вреда здоровью большого числа людей. Наличие своевременной информации позволяет минимизировать возможный вред.
Что представляет собой экологически значимая или экологическая информация, какие сведения можно к ней отнести?
Действующее российское законодательство не дает исчерпывающего определения экологической информации. Действующее законодательство предусматривает право граждан и общественных организаций на предоставление им своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране.
Международные источники, регулирующие экологические отношения, дают более развернутый перечень сведений, относящихся к экологической информации.
В качестве примера можно привести положения Конвенции «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», принятой на Конференции министров «Окружающая среда для Европы» (1998 г.). Согласно ч. 3 ст. 2 этой Конвенции экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме:
а) о состоянии элементов окружающей среды, таких как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы и взаимодействие между этими элементами;
б) о факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
с) о состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы деятельности или меры, упомянутые в подпункте б).
Какую же информацию можно считать достоверной, полной и своевременной?
Достоверной является неискаженная экологически значимая информация, которой располагают или должны располагать специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды в пределах их полномочий. Уровень достоверности зависит от уровня развития экологической и иной науки и техники и имеет тенденцию к возрастанию.
Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею каждый субъект, имеющий право на эту информацию.
Своевременной является информация, передаваемая лицу, обратившемуся за нею в возможно короткие сроки с момента запроса, но не более срока, определенного в законодательстве, если такой срок установлен.
Немаловажную роль в государственном регулировании играют систематизированные сведения уполномоченных государственных органов о природных ресурсах и объектах, их количественном и качественном выражении и др., а именно данные государственных кадастров. Выделяются следующие виды кадастров: водный, земельный, лесной, рекреационный, почвенный, фискальный, экологический, многоцелевой, кадастр объектов животного мира, кадастр отходов, месторождений и проявлений полезных ископаемых и прочие.
Можно дать обобщенное определение всем вышеперечисленным видам государственных кадастров: «это систематизированный свод сведений, количественно и качественно характеризующих определенный вид природных ресурсов и явлений, в ряде случаев с их экономической или социально-экологической характеристикой и оценкой изменений под влиянием преобразующей деятельности человека, может включать рекомендации по рациональному использованию ресурсов, мерам их охраны».
Кадастры являются одной из форм учета социально-экономической оценки природных ресурсов наряду с регистрами и реестрами. Под кадастром понимают также совокупность сведений о количественном и качественном состоянии природных ресурсов, их экологической и экономической цене.
Кадастр выступает как источник информации официальных государственных сведений, не подлежащих переподтверждению иными органами. Сведения государственных кадастров необходимы для всего спектра отношений, связанных как с охраной окружающей среды, так и с пользованием природными объектами и ресурсами, в том числе для государственного управления разного уровня власти, осуществления государственного контроля в области как охраны окружающей среды, так и отдельных природных ресурсов.
В ФЗ «Об охране окружающей среды» упоминается о государственном учете объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Наиболее значимыми являются следующие формы статистического наблюдения:
Форма № 2-ТП - воздух (годовая).
Форма № 2-ТП - водхоз;
Форма № 2-ТП - отходы и др.
Российским законодательством предусмотрены следующие случаи регистрации и ведения реестров (регистров):
1) государственный реестр объектов размещения отходов и федеральный классификационный каталог отходов;
2) государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов, на основании которой предоставляется разрешение на их производство, применение, реализацию, транспортировку, хранение, уничтожение, рекламу, ввоз и вывоз;
3) государственный реестр опасных производственных объектов, содержащий информацию об этих объектах и эксплуатирующих их организациях, в том числе признаках объектов, по которым они отнесены к опасным производственным объектам; о видах деятельности, на осуществление которых требуются лицензии; о ведомственной и территориальной принадлежности объектов;
4) регистрация генно-инженерно-модифицированных организмов;
5) государственная регистрация лекарственных средств, предназначенных для человека и животных;
6) регистр гидротехнических сооружений;
7) регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ и др.
Еще одной из основных государственных функций в области охраны окружающей среды, осуществляемой по единой государственной системе в РФ, является экологический мониторинг. Государственный учет, ведение кадастровых сведений и осуществление мониторинга тесно связаны между собой. ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст. 1 определяет мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) как комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, а государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
Как видно из определения, не без помощи мониторинга осуществляется как ведение государственных кадастров, так и учет негативного воздействия соответствующих источников.
В свое время было принято Постановление Правительства РФ № 1229 от 24 ноября 1993 г. «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга». Сегодня оно признано утратившим силу в связи с утверждением Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177.
Видами государственного мониторинга являются: фоновый, социально-гигиенический, мониторинг водных объектов, экологический мониторинг состояния внутренних морских вод и территориального моря, мониторинг состояния исключительной экономической зоны, мониторинг атмосферного воздуха, мониторинг состояния недр, мониторинг экологической системы озера Байкал, мониторинг земель, мониторинг мелиорированных земель, мониторинг лесов, мониторинг объектов животного мира, мониторинг радиационно-опасных объектов и территорий и ряд других.
Согласно утвержденному Положению об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) 2003 г. экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.
В зависимости от масштабов системы мониторинг делится на глобальный, региональный, локальный;
от уровня измененности человеком окружающей среды - на фоновый и импактный. При этом фоновым является мониторинг при наблюдении за явлениями и процессами, происходящими в окружающей среде, минимально затронутой вмешательством человека, и осуществляется станциями, расположенными в биосферных заповедниках. Импактный - разновидность системы наблюдения за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду в специально выделенных зонах, где осуществляется деятельность, связанная с повышенными экологическими рисками.
Одними из главных задач, которые решает единая государственная система экологического мониторинга, являются разработка прогнозов социально-экономического развития и принятие соответствующих решений, разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и за воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды, что предусмотрено, например, ст. 63 ФЗ «Об охране окружающей среды». Результаты мониторинга хранятся в специальных банках данных.
В общих чертах порядок пользования информацией, в том числе и экологической, был определен ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (утратил силу). В соответствии со ст.12 этого закона пользователи информации - граждане, органы государственной власти и местного самоуправления, организации и общественные объединения - обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом, т.е. информация, отнесенная к государственной тайне, и конфиденциальная информация. Однако экологическую информацию, а также информацию о чрезвычайных ситуациях, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом запрещено относить к информации с ограниченным доступом (ч.3 ст.10).
Что касается порядка предоставления информации, то владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей информацией из информационных ресурсов на основе законодательства, уставов указанных органов и организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению. Порядок получения пользователем информации (указание места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых процедур) определяет собственник или владелец информационных ресурсов.
В действующем законодательстве порядок предоставления экологической информации различается в зависимости от характера последней. Информация, имеющая чрезвычайный характер, например, сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и их последствиях, а также о радиационной, химической, взрывной, пожарной, и экологической безопасности, о принятых мерах, о приемах и способах защиты населения оперативно распространяется государственными органами и органами местного самоуправления через средства массовой информации и по иным каналам (ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). Закон РФ «О средствах массовой информации» обязывает редакции средств массовой информации незамедлительно и на безвозмездной основе выпускать в свет (в эфир) по требованию государственных органов оперативную информацию по вопросам безопасности населения (ст.35).
Текущую информацию граждане, организации и общественные объединения могут получать различным образом. Например, из ежегодных государственных докладов о состоянии окружающей природной среды и о состоянии защиты населения и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера по их запросам, в ходе общественных слушаний, проводимых в рамках процедуры оценки вождействия на окружающую среду, путем ознакомления с заключениями государственной экологической экспертизы и т. п. Помимо этого, указанные субъекты могут запрашивать интересующую их информацию у государственных органов и ох должностных лиц.
Единый порядок предоставления информации отсутствует. Так, Положением об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды предусмотрено, что информация о состоянии окружающей среды общего назначения предоставляется пользователям (потребителям) бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на эти услуги. Бесплатно названная информация предоставляется органам государственной власти РФ, органам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Другим пользователям информация в области мониторинга окружающей среды общего назначения предоставляется за плату. Специализированная информация пользователям в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги по информационному обеспечению.
Предоставление информации, полученной в ходе ведения социально-гигиенического мониторинга, осуществляется на договорной основе.
Информация о лесном фонде может предоставляться безвозмездно или за плату. На безвозмездной основе может предоставляться информация для научно-исследовательских, учебных и других некоммерческих целей, за плату на основе договоров предоставляется информация, имеющая коммерческий интерес.
Особое значение с точки зрения реализации права граждан и общественных объединений на доступ к экологической информации имеют сроки предоставления запрашиваемой информации. Поскольку ни в одном нормативном акте они не указываются, думается, по аналогии может применяться месячный максимальный срок для ответов на заявления граждан.