Право государственной и муниципальной собственности на землю
Право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности. Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде: федеральной собственности и собственности субъектов РФ (субъектной).
На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.
Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. По данным государственного земельного учета, на 1 января 2001 г. в государственной и муниципальной собственности находится 92,4% земельного фонда РФ. В отсутствие закона о разграничении государственной собственности учесть раздельно эти земли не представляется возможным. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель особо охраняемых территорий находится в государственной собственности.
С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности. Проблема возникла из-за существовавшей длительное время недостаточно ясно выраженной позиции государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Использовались два подхода, С одной стороны, предусматривалось проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, а также юридически. С другой - разграничение права государственной собственности одновременно предусматривалось путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ. Так, Водный кодекс РФ исходит из порядка разграничения водных объектов и соответственно земель водного фонда на федеральные и субъектные по установленным критериям. На основании Лесного кодекса РФ лесной фонд объявлен федеральной собственностью при условии передачи части лесного фонда в собственность субъектов РФ в соответствии с федеральным законом.
Одновременно Водный и Лесной кодексы независимо от фактического разграничения устанавливают порядок согласованного совместного вынесения решений по вопросам правового режима соответствующих земель. В развитие Лесного кодекса не было принято ни одного решения относительно признания участков лесного фонда субъектной собственностью. Водные объекты частично разграничены путем объявления некоторых наиболее крупных водоемов федеральной собственностью, однако не охватывают все водные объекты, правовой статус которых остается недостаточно определенным.При этом независимо от того, какие действия будут предприняты в этой области, оба закона предусматривают участие государственных органов обоих уровней в управлении собственностью. Целесообразность физического проведения разграничения в этом случае, равно как и юридического оформления прав двух субъектов, ставится под сомнение.
Политика государства по отношению к праву государственной собственности не приобрела необходимой ясности даже с принятием в 2001 г. Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» и Земельного кодекса РФ. С одной стороны, был установлен порядок разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную и тем самым определен курс государства на разграничение собственности. С другой - положение о том, что право собственности соответствующих субъектов возникает с момента государственной регистрации этого права, поставило государственную и муниципальную собственность вне закона до тех пор, пока это право не будет зарегистрировано. Такое же жесткое положение о государственной регистрации права собственности, в том числе государственной формы собственности, как основании его возникновения содержится и в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». До этого момента также вряд ли можно признать распорядительные действия с земельными участками со стороны государства (к примеру, передача в частную собственность, пользование и т.д.) легитимными.
Одновременно можно предположить, что Земельный кодекс прояснил вопрос с видами государственной собственности. В частности, ст. 16-18 ЗК соответственно указывают на три вида собственности: государственную, федеральную собственность на землю, а также собственность субъектов РФ. На основании этих статей можно считать, что до тех пор, пока государственная собственность не разграничена между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, на нее распространяется право государственной (т.е. той самой «общей», но не разграниченной) собственности с особым правовым режимом. В отличие от этого право федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ возникает на основании признания их таковыми федеральными законами, при разграничении государственной собственности на землю либо в порядке приобретения земель в собственность РФ или субъектов РФ соответственно. В последнем случае речь идет о порядке изъятия (выкупа) земель для государственных нужд и порядке конфискации земель. Право собственности субъектов РФ на сельскохозяйственные угодья возникает также в порядке изъятия земель в государственную собственность, т.е. обязательного отчуждения земель, установленного Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».Другими чертами правового режима государственных земель (включая государственные, федеральные земли и земли субъектов РФ) является право соответствующих органов передавать эти земли физическим и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование. Предусмотрено, что управление федеральной и субъектной собственностью осуществляется соответственно органами государственной власти РФ (ст. 71 Конституции) и субъектов РФ, хотя пока в большинстве случаев принцип раздельного управления не реализуется.
Право муниципальной собственности на землю - правомочия владения, пользования, распоряжения земельными участками, принадлежащие муниципальному образованию. На территории РФ примерно 14,5 тыс. муниципальных образований. От имени муниципального образования полномочия собственника реализуют органы местного самоуправления (ст. 125, 215 ГК). В этом качестве органы местного самоуправления имеют право предоставлять земельные участки во временное и постоянное владение и пользование (бессрочное) физическим и юридическим лицам, аренду, собственность физических и юридических лиц и совершать иные сделки. Объектами права муниципальной собственности являются земельные участки, переданные РФ или субъектами РФ в муниципальную собственность, либо на основании законов РФ и субъектов РФ, при разграничении государственной собственности на землю. Кроме этого, муниципальная собственность возникает в порядке изъятия (выкупа) земельных участков для муниципальных нужд, изъятия в муниципальную собственность, конфискации земельного участка у граждан и организаций, либо в порядке признания недвижимой вещи бесхозяйной (ст. 53 ЗК, ст. 225 ГК).
В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как на территории, т.е. в границах, муниципальных образований, так и за их пределами. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законами соответствующих субъектов РФ. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, как в границах муниципальных образований, так и за их пределами. Передача земель в муниципальную собственность не влечет автоматического изменения границ муниципальных образований, за исключением случаев, когда это прямо не предусмотрено законами субъектов РФ. Это означает, что то или иное муниципальное образование может иметь в собственности земли на территории другого муниципального образования. В отличие от государственной муниципальная собственность не делится на виды. Она едина. Управление муниципальной земельной собственностью возложено на местные органы, в структуре которых создаются подразделения, отвечающие за содержание и регулирующие использование земель, занятых автомобильными дорогами, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение территории и др.Основное назначение муниципальных земель - обеспечение проживания, работы и отдыха населения. Муниципальные земли преимущественно относятся к категории земель поселений, за исключением земель, расположенных за их чертой. Основные площади муниципальной собственности относятся к землям общего пользования и используются гражданами для прохода, проезда, размещения необходимых объектов общего пользования. Другие категории земель могут закрепляться за индивидуальными землепользователями. Допускается приватизация муниципальных земель. Условия приватизации определяются местными органами самоуправления в порядке, установленном ЗК. Средства от продажи муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Не допускается приватизация земель общего пользования в поселениях.