Приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ
В ст. 3 Закона о Конституционном суде Российской Федерации 1994 г. задачи конституционного судопроизводства сформулированы следующим образом: "В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации". Как справедливо замечает Ж. И. Овсепян, "согласно Закону о Конституционном суде РФ 1994 г. из перечня целей деятельности Конституционного суда РФ исключены такие , как охрана суверенитета народов Российской Федерации и защита прав и законных интересов юридических лиц, упоминавшиеся в ст. 2 Закона о Конституционном суде 1991 г."
На заседании Конституционного совета председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации 7 июля 2000 г. М. Г. Баглай указывает, что "одна из задач органов конституционного контроля состоит в том, чтобы совместно с другими органами поддержать усилия Президента РФ по укреплению федерализма и созданию единого правового поля в России".
Как справедливо отмечает Д. Н. Козак, конституционные (уставные) суды играют важную роль в деле укрепления конституционной законности, тем более что законодательство субъектов РФ весьма несовершенно, часто не согласуется с Конституцией РФ и федеральными законами. "Естественно, что меры о обеспечению правового единства в РФ - это не временная кампания, а настоящая работа, которая должна вестись непрерывно и на всех уровнях".
По мнению директора Института государства и права РАН академика Б. Н. Топорнина, основной задачей конституционной юстиции должна стать деятельность по реализации принципа и режима законности на территории всей страны. Он считает, что недостаточная активность в создании конституционных (уставных) судов порождает озабоченность отношением руководства субъектов Российской Федерации к режиму законности. Такие суды, по его мнению, должны стать необходимым элементом единой конституционной законности.
Н. В. Витрук отметил, что задача приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным актуализирует необходимость обеспечения конституционности федеральных законов и в связи с этим было бы целесообразным наделить Конституционный Суд РФ правом по своей инициативе проверять конституционность федеральных законов, если такая потребность возникает в ходе проверки закона субъекта РФ." Согласно вышесказанному, важной задачей конституционного (уставного) суда является обеспечение конституционности законов.
Так, председатель Конституционного суда Республики Дагестан С. Т. Гаджимагомедов одной из насущных задач проблемного типа считает возможность создания предварительного контроля. Такая попытка была сделана в Дагестане. Двое судей Конституционного суда Республики осуществляют предварительный контроль правового акта, а если впоследствии он становится предметом рассмотрения Конституционного суда, то производство осуществляют трое других оставшихся. Однако такой институт предварительного контроля не нашел поддержки в Парламенте Республики Дагестан. А в Кабардино-Балкарии это вопрос решен конституционно и стадия предварительного рассмотрения дела судьей Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики обязательна.
Председатель Конституционной палаты (ныне Конституционный суд) Республики Адыгея Т. А. Беретань считает, что если учитывать, что работа по приведению Конституции и законодательства Республики Адыгея в соответствие с федеральным законодательством входит в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, важной задачей конституционных судов всех уровней становится деятельность по инвентаризации всей нормативной правовой базы и Федерации, и субъектов Российской Федерации. Активность деятельности субъектов Российской Федерации в данном направлении, по мнению Т. А. Беретаня, возможна будет в том случае, когда будут созданы более прочные и стабильные федеративные правовые основы в виде, например, специального закона Российской Федерации о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
В преамбуле Конституционного закона Республики Северная Осетия -Алания от 30 апреля 1999 года № 10-рз "О Комитете Конституционного надзора Республики Северная Осетия-Алания" было сказано, что Комитет конституционного надзора Республики Северная Осетия -Алания осуществляет свою деятельность в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Республики Северная Осетия-Алания.
Аналогичный Закон Кабардино-Балкарской Республики от 19 ноября 1997г. в ст. 1 констатирует, что Конституционный суд Кабардино-Балкарской Республики - это орган судебной власти по защите конституционности строя Кабардино-Балкарской Республики, самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционности судопроизводства.
Согласно ст. 113 Конституции Дагестана Конституционный Суд Республики Дагестан является высшим судебным органом по защите конституционного строя.
Если обратиться к Закону Кабардино-Балкарской Республики о Конституционном Суде, то, согласно ему, деятельность Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики направлена на защиту конституционного строя Республики, обеспечение единства государственной власти, принципа разделения властей, на создание самостоятельной системы законодательства Республики, упрочение законности в правотворчестве и применении права.
Мы не можем не напомнить В. А. Кряжкова, говорившего дословно следующее: "На мой взгляд главное назначение конституционных судов в охране конституции (устава) субъекта Федерации".
В современных условиях принципиальное значение приобретает осмысление концептуальных основ государственности и законодательства субъектов Российской Федерации, в особенности республик в ее составе.
До вступления в силу Конституции России 1993 г. было принято 8 правовых актов в форме основ законодательства. Эта позиция представляется ряду ученых идеальной моделью разграничения законодательных полномочий в сфере совместного ведения между центром и субъектами. Так на основе созданных центром нормативных актов в виде основ законодательства, должны последовать акты субъектов, принятых в соответствие с основами, но с учетом своих местных особенностей в регулировании тех или иных общественных отношений. В настоящее время таким документом, по нашему мнению, стал Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г., в котором установлено, что по вопросам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие общие принципы правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 12).
Одновременно с усилением федерального центра, выражающемся во все большей концентрации финансовых ресурсов и политической силы, падает роль и значение субъектов Федерации. Повышение их роли и самостоятельности зависит и от реализации соответствующих механизмов разделения законодательных полномочий в сфере совместного ведения между центром и субъектами.
Вторым, на наш взгляд, достаточно важным документом последнего времени явился Указ Президента РФ № 741 от 21 июня 2001 г. по созданию Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которая провела свое первое заседание уже 17 июля 2001 г. под руководством своего председателя Д. Козака.
По мнению членов Комиссии, следует все же согласовать подходы федерального центра и регионов к этой проблеме. В течение трех месяцев Комиссия провела анализ сорока действующих договоров между центром и регионами и более 570 соглашений, заключенных правительствами субъектов Федерации и пришла к выводу, что практически во всех проанализированных документах есть те или иные нарушения. По логике вещей. следует приступить к приведению названных нормативных актов в соответствие с требованиями закона. Известным Законом 1999 года о порядке разграничения предметов ведения и полномочий установлен трехлетний срок для приведения всех договоров в соответствие с Конституцией, и срок этот истекает летом 2002 года. К этому же сроку комиссии следует подготовить ряд законопроектов, призванных стать приоритетными по отношению к сложившейся системе договоров.
Однако специалисты считают, что, если привести все заключенные договоры в соответствие, то их останется достаточно мало или они потеряют свой смысл и свою значимость. Тогда встает справедливо вопрос, стоит ли Комиссии проделывать такую трудоемкую работу. Более того, все больше и больше ученых и практиков склоняется в сторону тезиса, что Российская Федерация - не договорная, а конституционная федерация. А это может означать только то, что полномочия органов власти и предметы ведения центра и регионов следует разграничивать в основе своей федеральными законами, и не более. Или скажем иначе - приоритетным должно стать законодательное разграничение полномочий и предметов ведения между центром и регионами.
В свое время Президент Татарстана М. Шаймиев с рабочей группой Государственного Совета Российской Федерации уже пытался отрегулировать эту, одну из самых острых, проблему, в выстраивании вертикали власти, однако, судя по всему, это ему не удалось. Концепция не была разработана. Вместе с тем становится ясно почти всем, что проблема разграничения полномочий становится уже путами, камнем в решении вопросов Российского федерализма.
В определенной степени решен вопрос о приведении законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральными законами. Но руководство субъектов Федерации тревожит проблема внедрения норм федерального законодательства в компетенцию субъектов Российской Федерации. И если одни считают, что круг предметов совместного ведения субъекта и центра следует расширять, то другие уверены в том, что этот круг следует немедленно сузить (оставить меньше предметов совместного ведения) или, хотя бы четко определить, какие полномочия относятся к центру, а какие к субъекту, назвав их конкретно. По нашему мнению, эти предметы ведения следует именно назвать конкретно, в противном случае не представляется возможности отрегулировать эти отношения договорным или каким бы то ни было иным путем. Вновь поднимается вопрос о том, нужны ли двусторонние договоры или их следует отменить. Все громче и громче слышны голоса субъектов Российской Федерации по вопросу расторжения договоров и соглашений (во-первых, не от всех субъектов поступают такие предложения; во-вторых, договоров и соглашений очень много и законодательная база любого субъекта Федерации ими достаточно загромождена). Общеизвестно, что при желании двух сторон договор может быть расторгнут. Предположим, что часть договоров и соглашений будет по обоюдному желанию расторгнута. Но как правильно поступить с другой частью субъектов Федерации, которые не пожелают отказаться от системы договоров и соглашений? Они могут оказаться своеобразным островом в море единого правового пространства России. Если вспомнить, что, по заключению Комиссии, практически все договоры и соглашения имеют существенные недостатки, то возможным станут к применению протесты прокуроров и судебные методы при достижении желаемых результатов.