Нормативно-правовая база в субъектах РФ и ее проблемы
Федеративная природа России предопределила наличие в субъектах Российской Федерации системы правовых норм, регулирующих, в частности общественные отношения традиционно относящиеся к предмету конституционного права. Для полноценной работы недостаточно знать помимо федерального законодательство только «своего» субъекта Федерации: многие конституционные проблемы имеют трансграничный характер.
Конституционное законодательство субъектов РФ рассматривается в системе с федеральным законодательством. Необходимо изучать федеральное законодательство на соответствие с региональным и при этом можно дать рекомендации с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, с том, чтобы обеспечить баланс интересов субъектов РФ и федерального центра.
Проведение сравнительно-правовое исследования регионального законодательства, позволит каждому субъекту выбирать и интегрировать в свое законодательство наиболее приемлемые и юридически выверенные варианты правового регулирования. Более того, собранная информация может быть ценной и для законодательства федерального.
Безусловно, важнейшим источником конституционного права субъектов РФ является КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Именно она содержит немало положений, касающихся конституционно-правового статуса субъектов РФ.
Обычные федеральные законы можно разделить на четыре группы. Во-первых, законы, затрагивающие статус субъектов РФ. Во-вторых, законы, полностью посвященные регулированию отношений, составляющих предмет конституционного права субъектов РФ. В-третьих, законы, существенная часть которых относится к конституционному праву субъектов РФ. В-четвертых, фактически любой федеральный закон в определенной степени является источником конституционного права субъектов РФ.
К источникам конституционного права относятся регламенты палат Федерального Собрания как акты, содержащие именно нормы конституционного права. Особое внимание следует уделить решениям Конституционного Суда РФ.
Среди региональных источников самыми значимыми являются Конституции и Уставы субъектов РФ.
В некоторых субъектах РФ выделяют законы, которые обладают более высокой юридической силой по отношению к другим. Субъекты сами предусматривают принятие конституционных законов (см. Республика Саха - Якутия, по вопросам деятельности Государственного собрания - Ил Тумэн; Республика Мордовия и Республика Адыгея.), а также Хакасия и Калмыкия.
Следующим источником являются кодексы. Это обычные законы, но появившиеся в результате кодификации. Кодексы получили распространение в субъектах РФ в сфере регулирования институтов непосредственной демократии. (Избирательные кодексы имеют место быть в Свердловской области, в Башкортостане, в Белгородской, Воронежской и др. )
Самый распространенный источник конституционного права в субъектах РФ - это обычные законы.
Рассмотрим некоторые примеры. Так, возможности для реализации права законодательной инициативы раскрывает Конституция Кабардино-Балкарии 1976 года (с последующими изменениями) перед общественными организациями. При этом ст. 105 Основного закона Республики Кабардино-Балкарии закрепляет право законодательной инициативы за партиями и общественными организациями в лице их республиканских органов. Можно предположить, что партии, как вид общественных организаций, упоминаются в конституции специально для того, чтобы, в случае принятия закона о политических партиях, никто не мог оспаривать наличие упомянутого права у последних. Правда, обращает на себя внимание фраза о том, что инициатива у общественных объединений осуществляется в лице их республиканских органов.
Конституция Республики Ингушетия 1994 года в ст. 105 зафиксировала право народной законодательной инициативы в виде предложения об изменении Конституции Республики Ингушетия, а не для любых законопроектов. При этом сделана оговорка на то, что таким правом обладают совершеннолетние граждане Республики Ингушетия в количестве не менее 10 тысяч человек. Проживания на территории республики при этом не требуется.
Конституция Карачаево-Черкесской Республики 1996 года в ст. 86 наделяет правом законодательной инициативы республиканский Совет профессиональных союзов, но указывает при этом пределы - по предметам их ведения. Это можно рассматривать как пример более осторожного подхода к предоставлению законодательной инициативы общественным объединениям, т. к. указан конкретно республиканский Совет профессиональных союзов. При этом наблюдается ограничение как по кругу объединений (т. к. профессиональные союзы являются лишь конкретным видом общественных объединений), так и по содержанию законодательной инициативы: законопроекты могут предлагаться только по предметам ведения профессиональных союзов. Чтобы уточнить, о каких вопросах идет речь, требуется обратиться к Федеральному закону 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
Можно констатировать, что роль общественных объединений и иных некоммерческих негосударственных организаций и отдельных общественных деятелей на этапах внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы не должна пугать государственную власть, следует каждому субъекту Российской Федерации уделить этой проблеме внимание, особенно при подготовке законопроекта к его первому чтению. Это актуально и значительно по причине того, что благодаря именно усилиям общественности заостряется внимание на такой проблеме, которая беспокоит население или общественную организацию. При этом начинается активное выдвижение предложений по решению поставленной проблемы, развертывается широкое обсуждение вопросов, связанных с решением поставленной проблемы, при этом проявляется активность и инициатива простых людей, наблюдается крайняя заинтересованность их в решении проблемы, и законопроект на стадии уже первого чтения становится легитимированным со стороны представителей наиболее активной части населения. Поверив в свою значимость, почувствовав на себе внимание государственной власти, люди потянутся к ней.
В ходе обсуждения законопроекта может произойти следующее: появится необходимость в разработке и принятии нового закона; в разработке и реализации какой-либо социальной программы на уровне Федерации или субъектов Федерации; может произойти блокирование законопроекта общественными организациями и требования отклонения законопроекта Государственной Думой в первом чтении.
Такой исход возможен в случае, если общественная организация увидит, что проект страдает массой недостатков, может принести вред общественным интересам или отдельной группе граждан, когда он концептуально не верен. При этом не следует забывать, что общественные объединения, партии и организации должны быть хорошо осведомлены о планах законодательных работ Государственной Думы. Можно предложить в этом плане доведение плана законодательных работ до сведения населения, проведение обсуждения даже планов - в худшем случае, а в лучшем случае - обсуждение законопроектов хотя бы на уровне общественных объединений: на страницах газет, по телевидению или на собраниях заинтересованных граждан. На наш взгляд, население нашей страны слишком далеко отодвинуто от процесса законотворчества, и люди испытывают желание и стремление приблизиться, принять активное участие в этой непростой и кропотливой работе. Несомненно, никто не умаляет функцию квалифицированных творцов закона.
Зачастую упускается важный резерв улучшения всего законодательства субъектов Федерации. Речь идет о законодательном урегулировании отношений, связанных с использованием различных форм выражения общественного мнения о законопроектах. Достаточно полное и четкое законодательное регулирование таких отношений - первое и непременное условие оптимального использования в законотворческом процессе той огромной социальной силы, каковой является общественное мнение. Оно не может находиться в стороне от выработки правовых норм - общеобязательных правил поведения граждан и организаций. Использование общественного мнения в законотворчестве, его влияние на этот процесс предопределено наличием объективной основы взаимодействия права и общественного мнения. Ясно, что эти явления имеют черты сходства и различия.
Мы сожалеем, что возможности позитивного влияния общественного мнения на качество законов используются далеко не в должной мере. Если конкретно, то не реализуется в полной мере позитивный потенциал важнейшей формы участия граждан в законотворчестве - обсуждение населением проектов законов. Зачастую законы выносятся на обсуждение не во всех необходимых случаях или не выносятся совсем.
В Конституциях и Уставах субъектов Федерации вопрос об участии населения в обсуждении законопроектов затрагивается, но чаще всего нет правовой базы для успешной реализации данной формы участия граждан в управлении делами общества. Более того, если эти нормы и есть, то сформулированы они технически не лучшим образом. Правильно и четко не сформулированы нормы о том, что выносится на обсуждение населения. Вовсе не ясно и то, что вынесение законопроектов на обсуждение населения является правом или обязанностью органов государственной власти субъектов Федерации. Как официально заявляет Р. Ф. Васильев «Почти во всех субъектах Российской Федерации нет надлежащей законодательной базы эффективного использования обсуждения населением законопроектов - одной из важнейших форм влияния общественного мнения на качество законов».
Вместе с тем, хорошо организованное обсуждение законопроектов по месту жительства граждан, на предприятиях, в учреждениях, общественных объединениях, достаточно полный учет и квалифицированное обобщение могут избавить от большинства встречающихся в законодательстве ошибок и при этом могут помочь в выработке оптимальных текстов проектов законов. При этом законодатель реализует возможность лучше узнать и учесть мнение своих граждан, изучить их потребности, приблизиться к наиболее полному выражению в законе воли народа - единственного источника власти в нашей стране, согласно действующей Конституции Российской Федерации.
Если использовать статистическую информацию, то квалифицированных, опытных кадров в области юриспруденции по-прежнему не хватает и в органах законодательной и в органах исполнительной власти, особенно в субъектах и регионах Российской Федерации. Хотя стремительный рост сети учебных заведений и в центре и на местах, выпускающих юристов по всем формам обучения (особенно экстернат для всех), ускоренная подготовка обеспечивают очень большой выпуск юристов в количестве, в десятки раз превосходящем выпуск прошлых лет. Однако молодые специалисты недостаточно квалифицированные и не могут достаточно профессионально трудиться над разработкой законопроектов. Чтобы стать профессионалом в области создания законов, следует поработать в этой области продолжительное время, чтобы освоить эту кропотливую и довольно непростую работу. Более того, не следует забывать, что опытные, профессионально подготовленные юристы уходят в коммерческие структуры, т. к. там они могут обеспечить свой жизненный уровень за счет высокой заработной платы.
Плохие законы сегодня обходятся обществу достаточно дорого. Граждане должны иметь возможность принимать участие в обсуждении определенной части законопроектов, которые затрагивают их права, обязанности, общественное и материальное положение в настоящее время и перспективы будущего. Потенциал народа как единственного источника власти раскрывается при непосредственной связи нормального функционирования органов законодательной власти и общественного мнения населения страны. Использование общественного мнения в процессе законотворчества имеет большой потенциал.