Региональное самоуправление и управление в зарубежных странах
Государствам небезразличны их отношения с территориями, местными сообществами граждан. Они ревностно относятся к местной самостоятельности и следят за тем, чтобы эта свобода не была излишней. С другой стороны, государство не может централизованно управлять всеми местными делами, оно должно считаться со сложившимися традициями, муниципальными "вольностями", свободами.
Эти и другие обстоятельства сказываются на взаимоотношениях между государством и территориями, на местном управлении.
Местное управление - это разновидность административной деятельности, предметом которой являются отношения локального характера, интересы местных сообществ (коммун, общин, территориальных коллективов), обеспечивающие некоторое сочетание местных интересов с государственными.
Местное управление регулируют не только муниципальное и административное, но и государственное право. Оно определяет общие условия местного управления.
Отношение государств к территориям неодинаково, и это дает основания различать типы местного управления. Вместе с тем тип местного управления дает лишь формально-юридическую характеристику и не позволяет составить точное представление о действительной степени свободы местных коллективов. Централизованная система управления лишь формально сводит на нет права территорий, тогда как государство может быть и не способно контролировать состояние местных дел или поведение своих же чиновников на местах.
Для разграничения типов местного управления следует назвать следующие критерии: а) правовое положение территориальных сообществ граждан; б) состав интересов, осуществление которых возлагается на систему органов местного управления; в) средства контроля, которыми располагает государство в отношении территорий; г) условия формирования местных органов управления.
С учетом этих критериев выделяются четыре разновидности местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализация и централизация. Следует заметить, что в одном государстве иногда существует несколько типов местного управления.
Во Франции действует система децентрализации, но отдельные заморские территории управляются централизованно. Конституция Италии допускает деление децентрализованных провинций на округа, управляемые централизованно (ст. 129). В Швейцарии кантоны связаны с государством отношениями федерализма, в округах и общинах действуют децентрализация или самоуправление, в зависимости от того, в каком кантоне они расположены. Датские административные единицы (амты) являются децентрализованными, а нижерасположенные, то есть более мелкие территории (коммуны), осуществляют самоуправление. В США на уровне штатов местное управление осуществляется в режиме федерализма, в графствах - децентрализованное местное управление, а в низших административно-территориальных единицах (таунах, тауншипах, муниципальных корпорациях) действует самоуправление.
Основные черты федерализма определяются тем, что территория, образующая единицу союзного государства, обладает государственностью, собственными правами. Ее самостоятельность имеет политическую, а не административную природу, является собственной, то есть, не производна от центральной власти.
Термин "самоуправление" употребляют в разных значениях. В эпоху Токвиля, судя по описанию демократии в Америке, не было точного его определения. Им обозначали и систему демократической власти, и народный суверенитет, и местное (муниципальное) управление. И теперь понятие самоуправления строго не зафиксировано, нередко между ним и народовластием, местным управлением вообще ставят знак равенства.
Не случайно самоуправление не считается прерогативой граждан, и в ряде стран в нем участвуют все жители - в местных выборах иногда участвуют постоянно проживающие на территории коммуны иностранцы и апатриды.
Будучи юридическими лицами, самоуправляющиеся муниципалитеты, в известной степени, автономны от государства. Самоуправление обеспечивает, прежде всего, административную автономию, свободу от вмешательства правительства и его органов.
Наделяя самоуправление административной самостоятельностью, признавая муниципалитеты юридическими лицами, государство ограничивает себя в средствах контроля за органами местного управления. Государство располагает тремя основными возможностями воздействовать на местное самоуправление, контролировать его:
- государство издает законы, которым должны подчиняться все, включая юридических лиц и, в их числеj самоуправляющиеся территории. Актом парламента устанавливается объем прав муниципалитета, что позволяет государству заключать самоуправление в рамки, соответствующие интересам государства;
- государство располагает средствами финансового контроля. Оно богаче муниципалитетов. Без финансовой поддержки из центра самоуправление, как правило, обойтись не может. И государство, и самоуправление заинтересованы в проведении дорогостоящих, масштабных мероприятий (строительство дорог, развитие системы просвещения и здравоохранения), которые муниципалитетам не под силу. Осуществляя совместные программы жилищного строительства, промышленного и социального развития муниципалитета, государство расходует средства. Разумеется, оно вправе потребовать от муниципалитетов отчета в их использовании. Предоставляя дотации, субсидии, государство может поставить условия, которые муниципалитет должен выполнить, потребовать от него услуг, содействия в проведении правительственной политики; правительственные органы не могут прямо предписывать самоуправлению распоряжаться муниципалитетами как подчиненными. Однако они могут осуществлять контроль за соблюдением законов. В случае, если самоуправление нарушает законы, государство вправе обратиться в суд. С помощью судебного контроля государство обеспечивает свои интересы в деятельности муниципальных органов. Надо заметить, однако, что судебный контроль представляет собой обоюдоострое орудие, применяя которое государственная администрация рискует оказаться неправой стороной, а самоуправление может отстоять свои права.
Административная самостоятельность позволяет самоуправлению формировать свою администрацию. Местные коллективы в некоторых случаях сами принимают решения на собраниях, но по большей части они осуществляют самоуправление через выборные органы. Собрания депутатов и административные органы жители территории избирают безо всякого вмешательства государства. Если государство и участвует в образовании местных органов, то его роль сугубо ритуальная, символическая. Например, в монархиях в подтверждение суверенитета главы государства ему может быть дано право назначать руководителей администрации по выбору самоуправляемой территории. Еще в средневековой Англии, где органом местного самоуправления были мировые судьи, их назначали актом Короны, который король издавал по представлению лорда-наместника - лидера местного дворянства.
Административный аппарат самоуправления свободен от подчинения правительственным учреждениям и несет ответственность только перед местной общиной, ее представительными органами. Органы самоуправления обязаны только по отношению к местному населению, к закону и не имеют вышестоящего начальства.