Понятие и особенности источников аграрного права и их классификация
Под источниками права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму. Оно должно быть выражено в виде закона, указа, постановления, приказа. Инструкции или в иной установленной форме.
Поскольку аграрные отношения регулируются нормами не только аграрного права, но и других отраслей, большое число среди его источников составляют нормы, содержащиеся в смежных отраслях права. Так, в новом Гражданском кодексе Российской Федерации содержатся нормы, определяющие организационно-правовые формы сельскохозяйственных коммерческих и некоммерческих образований, как ранее созданных, так и вновь создаваемых, в связи с чем их учредительные документы должны полностью соответствовать указанным нормам.
Значительное место среди источников аграрного права занимают нормы ГК, определяющие правовой режим имущества хозяйствующих субъектов, в том числе и сельскохозяйственных коммерческих и некоммерческих организаций, право собственности и иные вещные права на землю, договорные отношения коммерческих формирований и др.
Большое место среди источников аграрного права занимают нормы, содержащиеся в Земельном кодексе и других земельно-правовых актах, особенно касающиеся правового режима земель сельскохозяйственного назначения, их рационального использования, охраны и ответственности за нарушение земельного законодательства.
Характерной особенностью источников аграрного права является наличие актов унифицированного и дифференцированного характера. Деление актов на унифицированные и дифференцированные, т. е. относящиеся либо ко всем сельскохозяйственным формированиям (унифицированные), либо к отдельным их видам (дифференцированные), было первоначально связано в основном с наличием в аграрном секторе двух основных видов сельскохозяйственных формирований - колхозов и совхозов, правовой статус и производственно-хозяйственная деятельность которых регулировались помимо унифицированных нормативных актов и актами дифференцированными, относящимися к каждому из них в отдельности. Осуществляемые в настоящее время земельные и аграрные преобразования, приведшие к реорганизации и приватизации сельскохозяйственных формирований, не устранили необходимости и в настоящее время принимать как унифицированные, так и дифференцированные нормативные акты, поскольку и в современных условиях многообразие форм ведения сельского хозяйства не только не исчезло, а, напротив, еще более возросло, что обусловливает необходимость иметь помимо актов общего характера и нормативные акты, посвященные отдельным организационно-правовым формам сельскохозяйственных коммерческих и некоммерческих организаций.
Источники аграрного права имеют и другие особенности, обусловленные как спецификой аграрных отношений, так и тем, что в данном случае речь идет о новой, формирующейся отрасли российского права, еще не имеющей в отличие от многих других отраслей единого кодифицированного нормативного акта, в котором бы были объединены и систематизированы если не все, то хотя бы большая часть норм аграрного права. Необходимость в таком нормативном акте подтверждается не только отечественной, но и зарубежной практикой.
К особенностям источников аграрного права следует отнести и наличие здесь большого числа комплексных нормативных актов, содержащих нормы не только аграрного, но и других отраслей права.
Для источников аграрного права характерно наличие большого числа норм рекомендательного характера, о чем уже говорилось, а также нормативных актов органов внутрихозяйственного управления, что также обусловлено особенностями регулируемых отношений, наличием большого числа разнообразных кооперативов, товариществ и обществ, внутрихозяйственные отношения которых регулируются в основном актами, принимаемыми органами внутрихозяйственного управления этих организаций.
Помимо вышеназванного деления источников аграрного права на унифицированные и дифференцированные, императивные и рекомендательные, в аграрно-правовой литературе утвердилась и так называемая трехчленная классификация их на нормативно-правовые акты государства, акты санкционированные и делегированные, причем последних двух видов в аграрном праве значительно больше, нежели в других отраслях. Именно в данных формах сельскохозяйственные коммерческие и некоммерческие организации осуществляют предоставленную им законом функцию правотворчества и, как отмечается в литературе, роль таких актов в современных условиях неуклонно повышается, что обусловлено либерализацией хозяйственной жизни и демократизацией социально-экономических отношений.
Источники аграрного права могут быть классифицированы и по другим основаниям: по субъектам аграрных правоотношений, по предмету правового регулирования и т.п.
Так, по субъектам аграрных правоотношений источники аграрного права могут быть подразделены на акты, определяющие правовое положение крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных производственных и непроизводственных кооперативов, акционерных обществ, сельскохозяйственных товариществ и т.п.
По предмету правового регулирования источники аграрного права могут классифицироваться на такие виды, как нормативные акты о государственном регулировании сельского хозяйства, о сельскохозяйственном землепользовании, производственно-хозяйственной деятельности аграрных коммерческих организаций, финансах и кредитах, договорных отношениях и т.д.
Особое юридическое значение имеет классификация источников аграрного права хо их юридической силе и органам, принявшим тот или иной нормативный акт по аграрных вопросам. По данному основанию источники аграрного права могут быть классифицированы на законы и подзаконные акты, а также более дробно - на законы, указы, постановления, приказы, распоряжения, инструкции и т.д.
Роль Конституции РФ как источника аграрного права.
Конституция Российской Федерации - основной источник аграрного права России. Нормы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации и имеющие определяющее значение для организации и деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций, могут быть подразделены на:
- устанавливающие права и свободы граждан в сфере предпринимательской деятельности;
- определяющие формы и виды собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы;
- регулирующие трудовые отношения;
- устанавливающие систему государственных органов, их компетенцию, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Каждый, гласит ст. 34 Конституции, имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности. Предпринимательство как самостоятельная деятельность, осуществляемая на свой страх и риск, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (ст. 2 Гражданского кодекса РФ), является основой перехода к рыночным отношениям, главным направлением реформирования сельскохозяйственных предприятий, повышения их эффективности, надежного обеспечения продовольственной безопасности страны. Поэтому предусмотренные Конституцией права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности имеют основополагающее значение для правового регулирования аграрных отношений.
Конституция определяет формы и виды собственности, в том числе на землю, являющуюся главным средством сельскохозяйственного производства. Определяя формы собственности на землю и другие природные ресурсы, она не дает их исчерпывающего перечня, оставляя простор для осуществления предпринимательской деятельности на базе не только названных, но и иных форм собственности. Например, ст. 36 Конституции устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
Определяющее значение имеют положения Конституции и в сфере, касающейся трудовых отношений, распоряжения своими способностями к труду, выбора рода деятельности и т.п. Так, в ст. 37 предусмотрено, что труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещен. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Признано и право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый отпуск.
Определены Конституцией предмет ведения и компетенция федеральных органов и субъектов Российской Федерации по вопросам, имеющим первостепенное значение для регулирования аграрных отношений: условия и порядок пользования землей; управление федеральной собственностью; установление основ федеральной политики в экономической, экологической и других сферах; определение правовых основ единого рынка, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и др.
Роль федеральных законов в регулировании аграрных отношений.
Большую роль в аграрном праве, как и в других отраслях, играют законы Российской Федерации. В отличие от многих других отраслей российского права аграрное право, как уже отмечалось, не имеет единого кодифицированного законодательного акта. Вместе с тем есть немало законов Российской Федерации, регулирующих те или иные сферы общественных отношений на селе.
Актом кодификационного характера был Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве, первый законодательный акт, в котором были закреплены основные идеи аграрной реформы в России. Учитывая, что данный законодательный акт принимался в самый начальный период проведения аграрной реформы, многие его положения не были достаточно четко сформулированы, не выдержали проверку временем и нуждаются в коренном изменении, в том числе и относительно самого понятия крестьянского (фермерского) хозяйства, его юридической природы, правового режима имущества и др. В этой связи уже в 1994 г. был разработан проект нового закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве. Однако работа над ним не получила должного развития, поскольку другой Закон Земельный кодекс Российской Федерации - в его новой редакции не был принят.
Важное значение для регулирования аграрных отношений имели и другие законодательные акты, посвященные тем или иным сферам общественных отношений в агропромышленном комплексе. Таковым, например, был Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами». Законом РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» подтвержден принцип платности землепользования и определены формы оплаты. Ими согласно ст. 1 Закона являются земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. Обращает на себя внимание, что данный Закон, пожалуй, как ни один другой аграрный или земельный, пользуется повышенным вниманием наших законодателей, в него вносились и до сих пор вносятся те или иные поправки, дополнения и изменения, что обусловлено не только несовершенством его нормативных положений, но и значительным фискальным интересом государства к данной сфере отношений.
Были приняты соответствующие законодательные акты, относящиеся к организации отдельных отраслей сельскохозяйственного производства. Таковы законы Российской Федерации «О зерне», «О ветеринарии», «О племенном животноводстве», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
За последние годы произошло значительное обновление аграрного законодательства. Принят новый Земельный кодекс, в котором нашли нормативно-правовое закрепление произошедшие за истекшее десятилетие земельно-аграрные преобразования. Принят новый Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», определивший правовой статус фермерских хозяйств на современном этапе. Впервые принят Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве», играющий заметную роль в продовольственном обеспечении страны, особенно животноводческой и плодоовощной продукцией.
Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ и другие нормативные акты в регулировании аграрных отношений.
Указы Президента Российской Федерации занимают особо важное место в регулировании аграрных отношений. Именно в указах были решены многие вопросы реформирования сельскохозяйственных предприятий и организаций, а также земельных отношений, еще не получивших достаточной правовой регламентации в законодательных актах, нашли разрешения неотложные задачи реформирования колхозов и совхозов, купли-продажи земли и др. К таким указам, в частности, относятся Указ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», Указ «О реализации конституционных прав граждан на землю», ныне утратившие силу. Постановления Правительства Российской Федерации также занимают важное место в регулировании аграрных отношений. Так, этими нормативными актами были определены порядок и формы реформирования колхозов и совхозов (Постановление от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», Постановление от 4 сентября 1992 г. «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»); меры по стабилизации агропромышленного комплекса, его материальной и финансовой поддержке (Постановление от 26 февраля 1997 г. «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса в 1997 году») и др.
27 июля 2000 г. Правительством Российской Федерации были одобрены Основные направления агропродовольственной политики на 2001-2010 гг., в которых дана краткая характеристика современного состояния агропромышленного комплекса России, указаны основные проблемы агропромышленного комплекса России, определены цели и задачи его дальнейшего развития, материально-технические и организационно-правовые средства обеспечения их решения.
Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2004 г. № 121 утверждены Правила возмещения из федерального бюджета части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в 2004 г. в российских кредитных организациях сельскохозяйственными производителями и организациями аграрно-промышленного комплекса всех форм собственности, а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами на срок до 5 лет, в том числе для закупки всех видов сельскохозяйственной техники отечественного производства, закладки многолетних насаждений и виноградников, строительства и реконструкции предприятий по переработке льна и льноволокна.
Большое место в регулировании аграрных отношений занимают указы Президента Российской Федерации. Таковы указы о неотложных задачах реформирования колхозов и совхозов, купле-продаже земли, регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России, реализации конституционных прав на землю и др. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определена современная система и структура федеральных органов исполнительной власти.
Правовое регулирование аграрных отношений осуществляется и Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами. Так, постановлениями Правительства РФ были определены порядок реформирования колхозов и совхозов, порядок приватизации и реорганизаций агропромышленного комплекса, меры по стабилизации АПК и др. Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 418 утверждено Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, а постановление от 24 марта 2006 г. № 164 - Положение о Министерстве Российской Федерации.
Заметную роль в регулировании аграрных отношений занимают нормативные правовые акты Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти. Так, приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 31 января 2003 г. № 28 утверждены Методические рекомендации по бухгалтерскому учету доходов и расходов деятельности сельскохозяйственных и других организаций АПК. Постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 8 июня 2003 г. № 118 сведены в действие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03.
Правовые акты субъектов Российской Федерации в регулировании аграрных отношений.
В системе источников аграрного права Российской Федерации особое место занимают законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующие аграрные отношения в соответствующих государственных образованиях. Таковы, например, Постановление Верховного Совета Бурятии от 28 октября 1992 г. «О регулировании права собственности в Республике Бурятия», Земельный кодекс Республики Карелия, Закон Республики Саха (Якутия) «О плате за землю».
Законом Саратовской области «О земле», принятым Саратовской областной думой 12 ноября 1997 г., предусмотрены: принципы правового регулирования земельных отношений в Саратовской области, основанные на общих принципах правового регулирования указанных отношений, закрепленных в федеральном законодательстве, и в то же время отражающие специфику их регулирования в данной области; основные категории земель, среди которых на первом месте названы земли сельскохозяйственного назначения, являющиеся главным богатством этой области - житницы России, и др. Вместе с тем такой многоуровневый характер нашего законодательства порождает опасность его несогласованности и прямого противоречия. В этой связи остро стоит вопрос о соблюдении субъектами РФ, как и самой Федерацией, положений, установленных Конституцией России и договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, их компетенции и предметов ведения.
Роль локальных нормативных актов в регулировании аграрных отношений.
Реформирование колхозов и совхозов, образование новых сельскохозяйственных коммерческих формирований, обладающих большой свободой в осуществлении предпринимательской деятельности и регулировании внутрихозяйственных отношений, привело к значительному расширению круга общественных отношений, регулируемых локальными нормативными актами, особенно нормативными актами, принимаемыми органами внутрихозяйственного управления сельскохозяйственных производственных и потребительских кооперативов, товариществ и обществ. К числу таковых относится, прежде всего, устав того или иного сельскохозяйственного формирования, определяющий предмет и цели его деятельности, а, следовательно, и его правосубъектность. Согласно Федеральному закону «О сельскохозяйственной кооперации» утверждение устава кооператива, внесение в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции общего собрания членов кооператива. В уставе кооператива решаются такие вопросы, как порядок и условия вступления в кооператив, основания и порядок прекращения членства в кооперативе, размер паевых взносов, условия и порядок формирования фондов, распределение прибыли и убытков кооператива и многие другие вопросы, касающиеся внутрикооперативных отношений.
Большую роль в регулировании трудовых отношений играют различного рода локальные нормативные акты, принимаемые компетентными органами внутрихозяйственного управления соответствующего сельскохозяйственного формирования. Таковы, например, положения об оплате труда, правила внутреннего трудового распорядка, инструкции об охране труда и др.
Значение судебной и арбитражной практики в регулировании аграрных отношений.
Деятельность судебных и арбитражных органов по разрешению экономических споров сельскохозяйственных коммерческих организаций с их контрагентами, рассмотрению дел о признании недействительными актов государственных органов, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей, имеет большое значение для правового регулирования аграрных отношений, стабилизации агропромышленного производства и его дальнейшего развития.
Особо важную роль в регулировании общественных отношений на селе играют постановления высших судебных и арбитражных органов, в которых содержатся обобщения и руководящие указания судам по вопросам применения действующего законодательства и разрешения той или иной категории дел. Хотя такие акты не являются источниками права, они имеют большое значение в правовом регулировании аграрных отношений. Таково, например, постановление Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе», в котором обобщена деятельность судов по разрешению споров в данной сфере отношений.
Поскольку по действующему законодательству споры сельскохозяйственных формирований, а также граждан, занимающихся сельским хозяйством, садоводством, огородничеством, животноводством, разрешаются как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции, большое значение имеет четкое разграничение подведомственности этих дел судам и арбитражным судам. Этим проблемам посвящено постановление №12/12 Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 августа 1992 г. «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам». В данном постановлении, в частности, говорится, что, когда в законодательстве подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться законодательными актами, определяющими компетенцию судов и арбитражных судов, исходя при этом из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом.
К юрисдикции арбитражных судов согласно действующему законодательству отнесено разрешение экономических споров между предприятиями, учреждениями, организациями, являющимися юридическим лицами, независимо от ведомственной принадлежности и подчиненности, гражданами-предпринимателями, а также споров в сфере управления.
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 28 февраля 1995 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснил, что крестьянское (фермерское) хозяйство не является юридическим лицом, а глава крестьянского хозяйства признается предпринимателем с момента государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства. Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 октября 1997 г. «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции», в частности, разъяснено, что наложение ареста на денежные средства или имущество затрагивает имущественные интересы как должника, так и его кредиторов. Поэтому арбитражному суду необходимо проверить аргументированность заявления о принятии таких мер обеспечения иска и принять эти меры, когда имеется реальная угроза невозможности в будущем исполнить судебный акт.