Особенности рассмотрении дел об обжаловании отказа в регистрации по месту жительства
Конституция России признает за каждым право на жилище, никто не может быть лишен его произвольно и иначе как по решению суда (ст. 35, 40). Данное право корреспондирует с другим конституционным правом гражданина - правом на свободу передвижения и выбор места жительства (ст. 27). Зачастую реализация последнего препятствует осуществлению собственником (владельцем) жилого помещения (дома, квартиры) правомочия пользования жилищем. Об этом, в частности, свидетельствует практика судов общей юрисдикции.
До недавнего прошлого вопрос о пределах и порядке обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, не был законодательно урегулирован. Между тем дела по спорам, связанным с выбором места жительства, не являются какой-либо новой, ранее не известной судебной практике категорией дел.
В 1993 году принят Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», заменивший институт прописки регистрацией по месту жительства. Регистрация, в отличие от «прописки», носит исключительно уведомительный характер и не преследует цели регулирования миграционных процессов. Ее основная функция - обеспечение учета гражданина по месту жительства в целях реализации им своих прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, обществом и государством. Такое толкование институту регистрации было неоднократно дано Конституционным Судом России. Во исполнение Закона Правительством РФ приняты Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, подвергшиеся Конституционным Судом значительной «корректировке». Пленум Верховного Суда России разъяснил, что отсутствие прописки (регистрации) само по себе не является основанием для ограничения прав и свобод человека, в том числе и права на жилище.
Однако практика свидетельствует: на споры, связанные с выбором места жительства и регистрацией, приходится весомая доля находящихся в производстве судов гражданских дел. При рассмотрении таких дел возникает немало вопросов в применении норм материального и процессуального права. Подтверждение тому - неоднократное обращение заинтересованных лиц за разрешением правовых коллизий в данной сфере в Конституционный Суд РФ.
Подведомственность.
Одной из сторон в делах по спорам, связанным с отказом в регистрации по месту жительства (уклонением от таковой), всегда выступает гражданин, права которого нарушены. Поэтому в силу ст. 46 Конституции, ст. 1 и 3 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ст. 25 ГПК данные споры подведомственны суду общей юрисдикции.
Действующее гражданское процессуальное законодательство не устанавливает обязательного досудебного порядка обжалования действий должностного лица, ответственного за регистрацию. Относительно данной категории дел действует принцип смешанной подведомственности: допускается как непосредственное обращение в суд, так и предварительное (по выбору заинтересованного лица) обращение к вышестоящему должностному лицу (органу). Обжалование по административной линии не лишает заинтересованного лица возможности последующего обращения в суд, если оно не удовлетворено решением вышестоящей инстанции полностью либо частично или не получило ответа в месячный срок со дня подачи жалобы (п. 8 постановления № 10 Пленума Верховнрго Суда РФ от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»).
Поскольку на противоположной (ответной) стороне в делах данной категории участвует должностное лицо, наделенное властными полномочиями - начальник паспортного стола (управления) органа внутренних дел и т.п., стороны вне рамок судебного разбирательства находятся в отношениях власти и подчинения. В связи с этим дела об обжаловании отказа в регистрации по месту жительства подлежат рассмотрению в порядке производства по спорам публично-правового характера (гл. 24' ГПК), а само дело возбуждается подачей соответствующей жалобы. Если при ее принятии установлено, что имеет место спор о праве гражданском (о праве собственности, праве пользования и т.п.), выносится определение об оставлении жалобы без движения, а заявителю разъясняется необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 126,127 ГПК.
Подобные ситуации возможны, например, при отсутствии согласия нанимателя или кого-либо из совместно проживающих с ним совершеннолетних членов его семьи, если заявитель оспаривает отказ в регистрации на государственной (муниципальной) жилой площади. В этом случае он вправе предъявить ко всем проживающим в жилом помещении гражданам иск о признании права пользования жилой площадью, и дело будет рассматриваться в порядке искового производства.
Наличие гражданско-правового спора может быть выявлено и после возбуждения дела в суде. Тогда суд, применительно к ст. 161 ГПК, выносит определение об отложении разбирательства дела, рекомендует заявителю оформить исковое заявление с соблюдением указанных выше требований и назначает день нового судебного заседания с учетом времени, необходимого для надлежащего оформления иска и соответствующей подготовки к рассмотрению дела (вызова участвующих в деле лиц, истребования доказательств и др.). Одновременно заявителю разъясняются последствия отказа от оформления исковых требований. При этом гражданин сохраняет за собой право выбора: поддерживать ли ему поданную жалобу или оформить исковое заявление.
Нежелание заявителя облечь свои требования в исковую форму не является основанием для оставления жалобы без рассмотрения, поскольку прямо действующим процессуальным законом это не предусмотрено. Суд обязан рассмотреть жалобу по существу, но в пределах, установленных нормами ст. 2397 ГПК. Следовательно, рассмотрев жалобу по существу, суд может либо признать решение об отказе в регистрации незаконным, либо законным, не разрешая вопрос о гражданско-правовых последствиях такого признания.
Подсудность.
Жалоба на отказ в регистрации по месту жительства подается по выбору гражданина в суд по месту своего жительства или в суд по месту работы (службы) должностного лица, действия (решение) которого обжалуются (ст. 2394 ГПК, ст. 4 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»). На практике данная альтернатива не реализуема: место жительства заявителя на момент его обращения в суд (оно же - место, по которому он намерен зарегистрироваться), как правило, совпадает с местом работы (службы) лица, ответственного за регистрацию.
Подготовка дела к судебному разбирательству.
После принятия жалобы судья готовит дело к судебному разбирательству (ст. 141 ГПК).
Прежде всего следует определить предмет доказывания. Для этого судья уточняет обстоятельства, положенные в основу жалобы, выясняет возможные возражения ответной стороны (прежде всего это основания к отказу в регистрации) и с учетом характера спорного правоотношения и согласно подлежащим применению нормам материального права окончательно формирует круг обстоятельств, подлежащих установлению в целях правильного разрешения дела.
В предмет доказывания по данной категории дел входят следующие факты:
1) обращение гражданина к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с соответствующим заявлением;
2) постановление об отказе в регистрации (или уклонение от таковой);
3) обстоятельства, свидетельствующие о правомерности отказа в регистрации;
4) нарушение прав (свобод) заявителя (или создание препятствий к их осуществлению);
5) наличие причинно-следственной связи между отказом в регистрации и нарушением прав (свобод).
Приведенный перечень сугубо «схематичен» и подвержен «корректировке» применительно к конкретным обстоятельствам разрешаемого спора.
Следующим этапом в подготовке дела являются распределение судьей обязанностей по доказыванию и представлению доказательств между сторонами. Данная задача обусловлена состязательным характером гражданского судопроизводства и прямо предусмотрена ГПК (ст. 50).
В силу установленной Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ст. 6) презумпции обязанность доказать законность отказа в регистрации по месту жительства возлагается на должностное лицо, решение которого обжалуется. Гражданин обязан доказать сам факт нарушения его прав (свобод). Остальные из указанных выше фактов подлежат доказыванию по общему правилу: каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений.
Самостоятельным этапом в подготовке дела к судебному разбирательству являются определение и собирание сторонами доказательств, подтверждающих их позиции. Следует иметь в виду, что в силу принципа состязательности в гражданском судопроизводстве суд или судья не вправе предлагать сторонам (или одной из них) представить конкретные источники доказательств (заявление о регистрации, служащее подтверждением обращения заявителя к должностному лицу, ответственному за регистрацию, и др.) или собирать их по собственной инициативе (например, истребовать документы о составе лиц, проживающих в жилом помещении). И то, и другое - обязанность сторон. Суд лишь содействует им в собирании доказательств, когда для сторон оно затруднительно или невозможно (ст. 50 ГПК).
Факты обращения и отказа в регистрации обязан доказать заявитель. В подтверждение этого им могут быть представлены копии собственного заявления, заполненных документов регистрационного учета[13], почтовые квитанции, иные документы, показания свидетелей о поступлении заявления и приложенных к нему документов на рассмотрение должностного лица, копия решения (резолюция на поступившем заявлении) об отказе в удовлетворении просьбы гражданина и пр.
Правомерность отказа в регистрации по месту жительства подлежит тщательной проверке. В Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» отсутствуют какие-либо основания к отказу в регистрации. Упомянутые выше Правила, разработанные Правительством России, изначально содержали восемь таких оснований. Все из них постановлением Конституционного Суда от 2 февраля 1998 г. № 4-П признаны не соответствующими Конституции. В силу ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[14] указанные Правила в этой части утратили силу и применению не подлежат.
Исходя из содержания мотивировочной части постановления Конституционного Суда и ст. 6 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», отказ в регистрации по месту жительства возможен лишь в двух случаях: во-первых, непредставление должностному лицу документа, удостоверяющего личность заявителя; во-вторых, непредставление документов (или их надлежаще заверенных копий), являющихся основанием для вселения гражданина в жилое помещение. Иные обстоятельства юридического значения не имеют.
С учетом изложенного, в качестве доказательств по делам данной категории могут быть использованы: ордер на жилое помещение; договоры купли-продажи, мены (обмена), найма (поднайма) жилого помещения; свидетельства о праве собственности, о праве на наследство; копии судебных решений и определений об утверждении мировых соглашений о признании права на жилое помещение; заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение; справка о составе лиц, проживающих в жилом помещении, и поквартирные карточки в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов и др. Излишне представление в суд доказательств, подтверждающих размер жилой площади, освобождение жилого помещения лицами, утратившими право пользования им (в частности, бывшим собственником при продаже или ином отчуждении жилья), наличие у заявителя родственных связей с проживающими в жилом помещении гражданами, состояние здоровья вселяемого, пригодность помещения для проживания, наличие и продолжительность регистрации заявителя на определенной территории (в определенном населенном пункте), уплату установленного законом регистрационного сбора.
Решение суда по жалобе.
По результатам рассмотрения жалобы выносится решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает решение об отказе в регистрации по месту жительства незаконным и обязывает должностное лицо зарегистрировать гражданина по соответствующему адресу. В соответствии со ст. 7 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» обжалуемое решение признается незаконным, если оно повлекло нарушение прав (свобод) или создало препятствия к их осуществлению.
Решением об отказе в регистрации могут быть нарушены принадлежащие гражданину право свободного передвижения и выбора места жительства, право пользования жилым помещением (ст. 27, 35, 37 Конституции), другие права и свободы.
Рассмотрев в порядке надзора дело по жалобе Суходольского на действия начальника паспортного управления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ пришла к выводу, что отказ в регистрации исключает для заявителя, являющегося собственником квартиры по договору дарения, возможность правомерно пользоваться принадлежащим ему жилищем и тем самым ограничивает его право собственности.
Если обжалуемое решение не повлекло указанных последствий, суд отказывает в удовлетворении жалобы. Действующее гражданское процессуальное законодательство не допускает рассмотрение в порядке гл. 241 ГПК требований, вытекающих из гражданских и иных частно-правовых отношений: возмещение убытков и компенсация морального вреда, причиненных незаконным отказом в регистрации по месту жительства, и др., что не препятствует обращению с соответствующим иском на общих основаниях (ст. 7 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).
При рассмотрении исковых требований первоначальное судебное решение имеет преюдициальную силу, а должностное лицо, привлекавшееся к участию в предыдущем деле, лишено возможности оспаривать незаконность своего решения (ст. 55, 208 ГПК).
Исполнение решения суда. Состоявшееся в пользу заявителя судебное решение по делам данной категории обладает исполнительной силой. Одновременно с признанием обжалуемых действий незаконными суд удовлетворяет требование гражданина об обязании зарегистрировать его по определенному месту жительства. Решение суда в случае его неисполнения лицом, ответственным за регистрацию, в добровольном порядке может быть, по инициативе гражданина, обращено к принудительному исполнению в порядке, установленном Федеральным законом «Об исполнительном производстве» для исполнения исполнительных документов по спорам неимущественного характера (гл. VII). Тогда на должностное лицо может быть наложен штраф в размере до 200 установленных законом минимальных размеров оплаты труда, а при повторном и каждом последующем неисполнении применяются и более серьезные санкции (ст. 73, 85 Федерального закона).