Организация прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Защита прав и свобод граждан являлся важной задачей всех видов прокурорского надзора и всех прокурорских структур, функционирующих в России. Это подтверждает большое количество представлений, протестов, исков, которые были внесены прокуратурой в суд, различные государственные и иные органы в целях охраны и защиты прав законных интересов граждан.
Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» был издан в целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и закрепил следующее положение: заместители Генерального прокурора РФ, начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, военные прокуроры, прокуроры специализированных прокуратур в полной мере должны использовать предоставленные Законом о прокуроре полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности.
Основными направлениями надзорной деятельности является надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.
В надзорных действиях прокуроры должны руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, прокуроры должны осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого прокуроры должны использовать систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки и т.п.
Прокуроры должны обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образовании Конституции РФ и федеральным законам. При этом необходимо исходить из установленного распределения компетенции между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления.
В целях предотвращения принятия представительными (законодательными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокуроры должны налаживать необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами и обеспечивать непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (т.е. в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовке заключений на законопроекты, выступать на заседаниях и др.).
При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокуроры должны руководствоваться тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд.
В случае отклонения органом власти субъекта РФ протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, все материалы с необходимым обоснованием прокуроры должны незамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру РФ.
При отклонении иных протестов следует добиваться отмены противоречащих Конституции РФ и законам правовых актов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды.
Прокуроры должны установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов РФ. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора необходимо информировать Генеральную прокуратуру РФ.
Прокуроры должны проводить проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для зашиты общезначимых или государственных интересов прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.
В качестве повода для прокурорских проверок прокуроры должны рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
В области экономических отношений прокурорам необходимо сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства.
Особое внимание необходимо уделять положению дел на объектах военно-промышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое значение.
Прокуроры должны максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности.
С учетом экологической обстановки в каждом регионе прокуроры должны налаживать эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. По каждому факту экологического правонарушения остро ставить вопросы об ответственности виновных и взыскании причиненного материального ущерба.
В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение прокуроры должны придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. В необходимых случаях уместно требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.
В случае бездействия органов контроля решается вопрос об ответственности их руководителей.
Конкретными и систематическими действиями прокурорам необходимо реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора - соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).
Прокурор должен акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина. При проверках на предприятиях и в организациях необходимо анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда.
Прокурор должен решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности, активно используя предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
При осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке прокурор должен оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций.
В случаях обнаружения нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, по возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо если в силу других обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор должен предъявлять и поддерживать в суде (арбитражном суде) иски в интересах пострадавших.
Прокурорам необходимо обеспечивать профилактическую направленность прокурорского надзора и систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия, стремясь к соединению надзорных действий с мерами по укреплению правопорядка, предпринимаемыми со стороны представительных (законодательных) и исполнительных органов, органов местного самоуправления. Кроме того, нужно более активно использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
В документах прокурорского реагирования прокурор должен излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. Вместе с тем необходимо контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора, а при внесении представлений и протестов в каждом случае решать вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении.
Прокурорский надзор осуществляется гласно. Гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации необходимо предоставлять возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, регулярно информируя об этом органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население.
При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор должен вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства представлять материалы Генеральному прокурору РФ.
Деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо оценивать исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.
Прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур необходимо обеспечивать должную организацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль за их работой, оказывать им необходимую методическую и практическую помощь. При этом нужно создать эффективную систему изучения действующего законодательства и повышения профессионального уровня подчиненных работников и направлять в Генеральную прокуратуру РФ копии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, информировать ее о возникающих проблемах, имеющих общегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне.
Управлениям по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, по делам несовершеннолетних и молодежи, Второму управлению, Главной военной прокуратуре предоставлено право:
1) осуществлять надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, органами контроля, военного управления, их должностными лицами, соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями по предметам их ведения;
2) систематически анализировать состояние законности, изучать прокурорскую и правоприменительную практику, определять актуальные проблемы, вносить предложения по их разрешению;
3) оказывать практическую помощь нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществлять руководство и контроль за их деятельностью;
4) налаживать взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы и устанавливая тесную координацию надзорных действии территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров специализированных прокуратур;
5) совместно с Научно-исследовательским институтом проблем укрепления законности и правопорядка и Институтом повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ необходимо разрабатывать нормативно-методические основы прокурорского надзора, распространять положительный опыт работы прокуроров.