1. Правовые основы регулирования конкуренции в ЕС
Основы системы конкуренции были заложены в положениях Римских договоров и в Постановлениях Европейского Суда.
Равные условия конкуренции в рамках ЕС задаются, прежде всего, положениями о введении четырех фундаментальных свобод: свободы перемещения товаров, услуг, людей и капитала (ст.3 Римского договора). В ЕС запрещена дискриминация по национальному признаку (ст.6). Статьи 9-37 детализируют понятие свободного перемещения товаров. Статьи 48-73 характеризуют понятия свободного перемещения людей, услуг и капитала. Статьи 95-99 запрещают налоговую дискриминацию в отношении товаров, произведенных в любой из стран-членов ЕС. Статья 130 предписывает как институтам ЕС, так и институтам стран-членов обеспечивать необходимые условия для конкурентоспособности европейской промышленности.
Правила конкуренции основаны на постулате, что необходимо запретить и/или регулировать и контролировать деятельность монополий, олигополий, картелей и иных рыночных структур, концентрирующих экономическую власть и ущемляющих интересы потребителей. Индивидуальная экономическая свобода должна реализовываться через механизм рыночной конкуренции.
Идеи, заложенные в Римском договоре, получили дальнейшее развитие в ходе углубления интеграционных процессов. В 1985 г. в ЕС был принят технический проект, известный как Программа 1992, предусматривающий 282 меры для достижения действительно единого внутреннего рынка ЕС к концу 1992 г. Основное внимание было уделено устранению нетарифных барьеров (НТБ) во внутренней торговле ЕС. Предполагалось, что это усилит конкуренцию и повысит международную конкурентоспособность европейских товаров и услуг по сравнению с продукцией США, Японии и «новых» индустриальных стран. Программа устранила все пограничные формальности, ввела взаимное признание стандартов, установила единую лицензию на оказание финансовых услуг и ввела контроль над финансовыми структурами со стороны страны, в которой они зарегистрированы. Также было определено, что любая компания ЕС может участвовать в конкурсе на получение государственного заказа в любой из стран-членов.
Принципиальный выигрыш от внедрения Программы ожидался не столько в виде сокращения издержек производства и торговли, сколько в форме долгосрочных положительных эффектов от расширения масштабов единого рынка и усиления конкуренции на нем.
Ответственность за проведение надлежащей политики в области конкуренции несет Комиссия ЕС. Комиссия имеет право запросить необходимую информацию у всех предприятий, их ассоциаций и стран-членов. В случае непредставления информации Комиссия могла взыскивать штраф в размере до 1000 ЭКЮ в день вплоть до дня представления требуемых данных. Комиссия также уполномочена расследовать конкретные ситуации на рынке, в частности, ее инспекторы могут наносить сюрприз-визиты. Инспекторы имеют право проверять финансовые и учетные документы, деловые отчеты, снимать копии с документов, задавать вопросы. Однако все это должно проводиться без применения силы, а с согласия инспектируемой стороны. Если Комиссия обнаруживает нарушение правил по конкуренции, виновная сторона может быть оштрафована в размере до 10% совокупного годового оборота. Виновная сторона может подать апелляцию в суд первой инстанции, а затем в Евросуд.
2. Меры против ограничения конкуренции
Статья 85 Римского договора запрещает как несовместимые с общим рынком все явные и тайные, горизонтальные и вертикальные межфирменные соглашения (сговоры), которые могут негативно повлиять на внутреннюю торговлю ЕС и которые ведут к ограничению, деформации или недопущению конкуренции, за исключением случаев, специально оговоренных и одобренных Комиссией ЕС. Согласно статье 85 к частной практике, ограничивающей конкуренцию, относятся:
прямая или косвенная фиксация цен и других торговых условий;
контроль над производством, рынками, техническим развитием, инвестициями или их ограничение;
раздел рынков;
применение по отношению к разным партнерам неодинаковых условий для равнозначных трансакций;
заключение контрактов, не связанных с осуществляемыми трансакциями.
При всей строгости установленных правил, параграф 3 данной статьи определяет исключения из общих правил конкуренции. Это обусловлено осознанием и признанием того факта, что для многих стран, особенно малых стран Европы, требуется повысить уровень концентрации капитала, без чего фирмы и страны не смогут поддерживать внутреннюю и внешнюю конкурентоспособность. Применение этого параграфа всегда опирается на политический компромисс. Если некоторые виды деловой практики, расходящейся с установленными правилами конкуренции, но не сильно им противоречащие, становятся распространенными, Комиссия может сделать так называемое блоковое исключение. Например, в 1985 г. Постановлением 418/85 до конца 1997 г. было введено блоковое исключение для межфирменных соглашений о совместном проведении НИОКР и совместном использовании результатов НИОКР (посредством производства или продажи лицензий третьим лицам). Комиссия также признала важность кооперации во имя технического прогресса.
Производители ЕС активно лоббируют свои интересы и оказывают влияние на экономическую политику. Примером успешного лоббирования может служить блоковое исключение для предпринимателей в автомобилестроении (с 1985 г. - Постановление 123/85). Ссылаясь на то, что легковые автомобили являются очень специфическим товаром - специализированным и требующим послепродажного обслуживания, - производители сумели добиться разрешения на создание жестко контролируемой дилерской сети, обеспечили географическую сегментацию рынка, установили контроль над ценами, и объемом выпуска, потребовали от ремонтных служб использовать только оригинальные запасные части и детали.
Получив столь значительные послабления со стороны Комиссии, автомобилестроители не выполнили свою часть обязательств и не обеспечили потребителям возможности выбора страны совершения торговой сделки. Дело в том, что страновые различия цены на аналогичные модели автомобилей не только сохраняются, но и весьма существенны. Так, в 1995 г. машины в Италии стоили примерно на 30% дешевле, чем в Австрии, что частично объяснялось обесценением итальянской лиры. Однако итальянские дилеры или вообще не продавали автомобили нерезидентам, либо пытались сделать подобные сделки менее привлекательными для последних, удлиняя сроки поставки, отказываясь от послепродажного обслуживания за рубежом, вводя дополнительные платежи и пр. Несмотря на подобную практику, Комиссия Постановлением 1475/95 продлила срок действия блокового исключения еще на 7 лет. Новое постановление, чтобы противодействовать практике эксклюзивного дилерства, предусматривает мульти-дилерскую сеть. Однако это мера не изменит существенно условия конкуренции.
Примеры неконкурентного поведения наблюдаются повсюду. Так, производители духов имеют право продавать лицензии на торговлю своей продукцией только в "высшей части" рынка, т.е. разрешать эту торговлю магазинам, ориентированным на самых богатых клиентов.
3. Контроль над слияниями и поглощениями
Важным направлением политики по поддержанию конкуренции является контроль над слияниями и поглощениями. Процедура контроля включает 7 этапов: предварительное обсуждение, официальное уведомление, расследование, переговоры, принятие решения, политическая оценка и юридическая проверка.
Положительные моменты данной процедуры в отличие от существовавшей ранее состоят в:
оперативности (большинство проблем решаются в течение месяца);
гибкости (поскольку предварительное обсуждение позволяет собрать необходимую информацию для принятия решения);
том, что все решается в одной инстанции (Комиссия -единственный институт, уполномоченный осуществлять уведомления, расследования, решения).
Комиссия может одобрить слияние, сопроводить слияние условиями или заблокировать.
Хотя процедура значительно упростилась, ее слабым местом является недостаточная прозрачность. Чтобы добиться исключения из общих правил конкуренции, согласно ст.85(3), фирме необходимо доказать, что полученные преимущества в производстве и/или распределении товаров превышают возможные потери от неконкурентного поведения, что в конечном итоге выиграют потребители. Так, совместный проект Olivetti (Италия) и Canon (Япония) по разработке и производству принтеров и факсов был одобрен Комиссией на том основании, что позволял избежать дублирования издержек на НИОКР и обеспечивал передачу технологии из Японии в Европу. Совместное предприятие Asea Brown Bovery по разработке и производству высоко производительных батарей было также одобрено Комиссией, поскольку являлось инновационным, снижало зависимость от импорта нефти и, косвенно, повышало качество жизни потребителей. С другой стороны, слияние Aerospatiale-Alenia/de Havilland не было санкционировано, поскольку создавало доминирующую позицию на мировом рынке среднеразмерных (40-59 мест) турбовинтовых самолетов.
Правила конкуренции, установленные в ЕС, распространяются не только на сделки, подкрепленные документами, но и на неявные (скрытые) соглашения, например - согласованные действия. Интересным является случай 1969 г. Крупнейшие в ЕС производители анилиновых красок один за другим с интервалом в несколько дней повышали цены поставок примерно в одинаковой степени. Подобное происходило трижды: в 1964 г., 1965 г. и 1967 г. Представители текстильной и кожевенной промышленности обратились с жалобой в Комиссию. Обвиняемые компании отрицали наличие джентльменского соглашения и ссылались на тот факт, что многие фирмы в своей ценовой политике следуют за лидером. Тем не менее Комиссия подтвердила наличие сговора и оштрафовала 10 причастных к скандалу компаний (BASF, Bayer, Hoechst, Cassella Farbwerke Mainkur, ACNA, Ciba, Sandoz, Geigy, ICI, Francolor) на сумму 0,5 млн. ЭКЮ. Это анти-картельное решение Комиссии, поддержанное позже Евросудом, имеет ту интересную особенность, что распространялось не только на компании ЕС, но и на британскую и швейцарские компании, которые также были оштрафованы за неконкурентное поведение. Тем самым был подкреплен принцип, что каждая компания должна сама определять свою бизнес-стратегию на общем рынке.
Статья 85 была также применена в 1986 г. применительно к рынку полипропилена. Комиссия оштрафовала на сумму 58 млн. ЭКЮ 15 основных производителей нефтехимической продукции за раздел рынка и фиксацию цен (Евросуд снизил сумму штрафа до 54 млн.). Аналогичные меры дважды были приняты Комиссией в 1988 г.: против 14 компаний-производителей PVC в одном случае и 17 компаний - в другом. Суммы штрафов составили, соответственно, 23,5 млн. и 37 млн. ЭКЮ.
Анти-картельная политика, безусловно, является важной, но не единственной составляющей деятельности Комиссии. Другой проблемой, имеющей не только экономическое, но и политическое значение, является вопрос о том, сколько крупных компаний в химической или автомобилестроительной промышленности следует иметь на едином европейском рынке. Практически все отрасли используют в своей практике слияния и поглощения. Особенно это стало ощутимо во второй половине 1980-х гг., когда фирмы встали перед лицом кардинального расширения внутреннего рынка в виду завершения Программы 1992. Слияния, поглощения. стратегические альянсы, совместные предприятия, сети - все эти формы концентрации и централизации капитала стали ответом на снятие нетарифных ограничений в рамках Программы 1992. Кроме того, укрупнение масштабов фирмы способствовало снижению издержек на НИОКР. Поскольку политика слияний способствовала стандартизации в рамках ЕС, Комиссия терпимо относилась к подобной практике в виду ее эффективности. Волна слияний достигла своего пика в 1989-1990 гг., после чего активность фирм в этой области спала. Таким образом, можно сказать, что за несколько лет до завершения Программы 1992 компании сумели перестроить свою структуру и приспособиться к работе в новых экономических условиях.
Наибольшее число концентрационных сделок наблюдалось в обрабатывающей промышленности, в особенности в бумажной индустрии, пищевой и химической промышленности. Достаточно высокие показатели концентрационных сделок прослеживались и в машиностроении, особенно в электронном машиностроении и транспортном машиностроении. Вслед за промышленниками концентрировали свой бизнес оптовики, а также представители финансовой сферы.
Основным мотивом слияний и поглощений было усиление рыночной позиции. Далее следовали соображения рыночной экспансии, рационализации бизнеса, снижения издержек. В целом это должно было повысить устойчивость и эффективность фирм в условиях обострившейся конкуренции на едином рынке. Компании Великобритании, Германии и Франции были наиболее привлекательной целью для поглощения или слияния со стороны фирм других стран-членов ЕС. В то же время фирмы этих трех стран были наиболее активными покупателями компаний в других странах ЕС. Родительские компании этого "трио" также активно приобретали фирмы за пределами ЕС. При этом английские фирмы предпочитали покупать компании в Северной Америке, немецкие и французские фирмы достаточно равномерно распределяли свои интересы между Северной Америкой, Западной Европой(за пределами ЕС) и Восточной Европой. Что касается приобретения евросоюзных компаний нерезидентами, то среди последних лидировали североамериканские покупатели, швейцарцы, шведы и японцы.
Выявилась новая тенденция в концентрационном процессе: слияния и поглощения наиболее часто использовались фирмами, работающими на низком и среднем технологическом уровнях, тогда как лидеры в области высоких технологий отдавали предпочтение сотрудничеству и кооперации, главным образом в форме совместных предприятий и в форме совместного проведения НИОКР. Это принципиально новый момент в исторически сложившемся типе отношений между фирмами, когда традиционно строго охранялись накопленные знания и опыт как в производстве, так и в маркетинге. Высокая стоимость разработки новых и модернизации старых технологий побудила компании делить издержки посредством сотрудничества.
В 1990 г. в ЕС был введен новый инструмент ex ante контроля за слияниями, с тем чтобы предотвратить образование пан-евросоюзных олигополий. Согласно Постановлению 4064/89, рассмотрению на Комиссии подлежат сделки, имеющие евросоюзный масштаб, т. е. если:
годовой мировой оборот новой (объединенной) компании превышает 5 млрд. ЭКЮ;
объем продаж на рынке ЕС каждой из сторон, участвующих в сделке, превышает250 млн. ЭКЮ;
каждая сторона осуществляет более 66% своих продаж на рынке любой из стран ЕС.
Решающим фактором является оборот, а никак не "национальность" родительской компании. Если предполагаемое слияние имеет доминирующее положение на рынке, которое может ограничить конкуренцию (например, если компания может повысить цены на 10%, не теряя при этом своей рыночной доли), Комиссия полномочна приостановить сделку. Таким образом, Постановление о контроле над слияниями является достаточно профилактическим средством, используемым для недопущения нежелательного рыночного поведения компаний.
4. Регулирование деятельности фирм, занимающих доминирующее положение на рынке
Проблема доминирующего положения фирмы на рынке нашла отражение в статье 86 Римского Договора. Эта статья имеет ex post эффект, т. е. не предупреждает образование монополий и монопсоний на рынке, а, скорее, рассматривает факты их злоупотреблений (контроль фирмой отраслевых цен, производства или распределения).
Примером подобных злоупотреблений может служить дело United Brands (1976 г.) - основного поставщика бананов в большинство стран ЕС. По мнению Комиссии, компания злоупотребила своим доминирующим положением, отказавшись поставлять зеленые бананы фирме Olesen - датскому дистрибьютору, который был задействован в рекламной кампании конкурентов United Brands. Комиссия сочла действия поставщика бананов превышающими необходимые пределы обороны, нарушающими независимость малых и средних фирм и установила штраф в размере 1 млн. ЭКЮ (Евросуд снизил сумму штрафа до 0,85 млн. ЭКЮ).
Отношение Римского договора к доминирующей позиции на рынке весьма специфично. Крупные фирмы могут обладать доминирующим положением на рынке, но не имеют права его использовать. Положение достаточно наивное и не реалистичное. Позиция ЕС по антимонопольному регулированию потому столь слаба, что опирается на тезис о необходимости и даже неизбежности некоторого уровня концентрации в ряде отраслей по соображениям эффективности. Крупные компании получают максимальный выигрыш от масштаба, как на внутреннем, так и внешних рынках, понижают издержки, выдерживают конкуренцию со стороны иностранных соперников и не перекладывают на покупателя чистые потери благосостояния. Концентрация производства и капитала является своеобразным барьером, защищающим внутренний рынок от иностранцев, и трамплином для проникновения на зарубежные рынки.
Примером победы доминирующей фирмы над Комиссией может служить одно из самых знаменитых дел - дело Continental Can (1973 г.). Эта американская компания - ведущий мировой производитель металлических емкостей - учредила холдинговую компанию Europemballage в Бельгии. Позже, она приобрела контрольный пакет Schmalbach - основного производителя консервных банок в Германии, а затем сделала заявку на приобретение аналогичной голландской компании Thomassen & Drijver-Verblijfa. Комиссия выступила против этой сделки, однако Continental Can подала апелляцию в Евросуд. Аргументы, приведенные фирмой в свою защиту, состояли в следующем:
Комиссия не смогла определить, в каком сегменте рынка компания злоупотребила своей доминирующей позицией;
Комиссия не приняла во внимание, что существует конкуренция со стороны производителей пластиковых и стеклянных емкостей;
Комиссия не учла, что вход на рынок для других компаний остается достаточно свободным и легким.
Евросуд поддержал позицию Continental Can и отменил решение Комиссии.
Несмотря на отдельные неудачи, Комиссия в целом выполняет важную роль по сдерживанию монополистических тенденций на едином рынке. Так, Комиссия проявила достаточную жесткость по отношению к шведско-швейцарской компании Tetra Pak - крупнейшему мировому производителю оборудования для картонной упаковки жидких продуктов, чья доля на рынке как упаковочных машин, так и специального картона составляла около 90%. Комиссия доказала следующие злоупотребления:
фирма обязывала использовать на оборудовании Tetra только картон Tetra;
фирма использовала хищническое ценообразование;
фирма предоставляла скидки за лояльность;
фирма осуществляла раздел национальных рынков;
фирма применяла ценовую дискриминацию.
В итоге компания была оштрафована на 75 млн. ЭКЮ (1991 г.).
Самый крупный штраф в размере 248 млн. ЭКЮ был установлен Комиссией в 1994 г. по так называемому цементному делу. Обвинение было выдвинуто по 78 компаниям, однако в конечном итоге были признаны виновными 33 фирмы, которые на протяжении 10 лет (с 1983 г.) функционировали как картель. Расследование заняло 8 лет, поскольку фирмы всячески скрывали наличие сговора и согласованных действий. Однако Комиссии удалось доказать факт картелизации, тем самым продемонстрировав, что подобная деятельность компаний будет и в дальнейшем пресекаться.
5. Регламентирование государственной помощи бизнесу
В неоклассической модели совершенная конкуренция может быть нарушена в силу проводимой государством политики протекционизма и субсидирования. Различие между этими видами государственной политики достаточно условное. С одной стороны, тарифная и нетарифная защита позволяет отечественным производителям устанавливать на местном рынке цены более высокие, нежели в случае свободного притока импорта. Такая защита означает скрытые субсидии, выплачиваемые потребителями непосредственно производителям. С другой стороны, при прямом субсидировании со стороны государства денежные средства поступают от налогоплательщиков в бюджет и лишь затем - производителям. В общем оба вида поддержки отечественного бизнеса преследуют единую цель, различаются же они лишь степенью прозрачности и способом передачи средств отдельным отраслям или фирмам.
Как показывает опыт, неоклассическая модель далеко не всегда работает. Существуют другие концепции, обосновывающие необходимость государственных рыночных интервенций в таких случаях, как наличие внешних эффектов (экстерналии), эффект масштаба, несовершенная мобильность факторов производства, проведение промышленной и региональной политики и др.
Проблема государственной помощи регулируется статьей 92 Римского договора. Запрещена любая государственная помощь, реально или потенциально нарушающая конкуренцию между странами-членами ЕС. Вместе с тем эта статья не затрагивает помощь фирмам, чьи товары и услуги участвуют только в местном, национальном обороте и не выходят на рынки других стран ЕС. Равно статья 92 не ограничивает помощь компаниям, экспортирующим свою продукцию в страны, не являющиеся членами ЕС (эти отношения регулируются статьей 112).
Статья 92 не дает четкого определения государственной помощи. Комиссия и Евросуд достаточно широко трактуют это понятие. Под помощью имеются в виду любые выгоды и льготы, предоставленные государством, как то: субсидии, специальные гарантии, поставки товаров и услуг на преференциальных условиях, льготные кредитные условия (но не предоставленные кредиты как таковые). Помощь подразумевает условия, которые были бы недоступны фирме в нормальных рыночных обстоятельствах.
Государственная помощь считается допустимой, если она проводится в рамках промышленной или региональной политики, а также в форме поддержки НИОКР.
Статья 92 допускает целый ряд исключений. Государственная помощь считается возможной, если эта помощь:
носит временный характер;
легко определить обоснованность и размеры этой помощи;
применяется выборочно и после ее оказания фирма или отрасль могут продолжать функционировать самостоятельно:
предоставляется по социальным мотивам;
предоставляется в случае стихийных бедствий;
отвечает интересам ЕС;
содействует развитию регионов, где недопустимо низкий уровень жизни;
содействует защите окружающей среды;
- содействует национальной культуре;
- поддерживает малый и средний бизнес;
- способствует экономии энергоресурсов и др.
По многим из названных случаев решения принимаются Советом Министров по представлению предложения со стороны Комиссии. Для получения разрешения на оказание государственной помощи стране необходимо доказать, что без таковой свободный рынок не обеспечит решения означенной проблемы.
Для упрощения работы в 1992 г. было принято правило минимума, согласно которому правительства могли предоставлять помощь отдельным фирмам, отраслям или регионам в размере до 100 тыс. ЭКЮ сроком до 3-х лет без специального уведомления Комиссии. В случае защиты окружающей среды этот минимум мог быть превышен.
В результате деятельности Комиссии средний по ЕС уровень государственной помощи сокращается и составляет в настоящее время менее 2% от ВВП. В обрабатывающей промышленности доля государственной помощи составляет в среднем менее 4% от добавленной стоимости, однако сохраняются еще значительные страновые различия: в Греции -12:, Италии - 9%, в Великобритании - 1.5%.