Эта ветвь судебной власти в последние десятилетия все более обособляется и во многих странах, в том числе постсоциалистических, превратилась в особую систему, возглавляемую национальным верховным или высшим административным судом (в некоторых странах с романской правовой системой, в частности во Франции и в Италии, суд, возглавляющий систему административной юстиции, называется, как указывалось, государственным советом и имеет также некоторые иные функции). Ее задача заключается в разрешении административных споров, то есть конфликтов прежде всего между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и органами и должностными лицами публичной администрации – с другой. При разрешении этих споров административные суды проверяют законность актов органов и должностных лиц публичной администрации и в случае нарушения этими актами закона либо отменяют их, либо обязывают издавшие акт или вышестоящие органы и должностных лиц отменить или изменить их. Кроме того, в ряде стран на высшие органы административной юстиции возложена проверка конституционности и законности нормативных актов, издаваемых публичной администрацией. Таким образом, административная юстиция – важный институт обеспечения прав и свобод человека и гражданина и правопорядка в целом.
Во многих западных странах и в рецепировавших их правовые системы развивающихся странах институт административной юстиции не получил отражения в конституциях. Так, напрасно мы будем искать этот институт в конституциях США, Японии, Бельгии, Испании, Румынии и ряда других стран. Напротив, в конституциях Германии, Италии, Франции, Болгарии, Чехии и многих других стран мы встречаем упоминание, по крайней мере, высших органов административной юстиции.
В тех странах, демократические конституции которых не упоминают административных судов, эти суды либо существуют в качестве ветви систем судов общей юрисдикции, либо их функции осуществляются судами общей юрисдикции, либо, наконец, эти функции поделены между специализированными административными судами и судами общей юрисдикции.
В Великобритании и США судебный контроль за административными актами первоначально осуществлялся судами общей юрисдикции, однако в XX веке там стали возникать специализированные органы для выполнения этой функции и к концу века значение этих органов заметно возросло. Они считаются квазисудами и подчас находятся в системе административных ведомств, однако разрешают дела значительно быстрее, чем обычные суды, благодаря упрощенной процедуре (ограничены, в частности, такие принципы, как состязательность и гласность), сохраняющей, впрочем, необходимый минимум процессуальных гарантий. Некоторые из этих органов весьма близки к судам и даже называются судами. Таковы, например, Претензионный и Налоговый суды в США. Однако в обеих странах специализированные органы административной юрисдикции сами подконтрольны судам общей юрисдикции*.
* См.: там же. С. 55–59.
Последние осуществляют и непосредственный контроль за законностью административных актов, в частности посредством судебных приказов. Например, мандамус (writ of mandamus) – это судебный приказ, обязывающий должностное лицо совершить действие или издать акт, входящие в его компетенцию; инджанкшн (writ of injunction) – судебный приказ, запрещающий должностному лицу совершать действие или издавать акт.
В социалистических странах судебный контроль за административными решениями если и допускается, то в очень ограниченном объеме. Характерна с этой точки зрения формулировка п. 7 ст. 4 кубинского Закона об организации судебной системы 1977 года, согласно которому одна из главных целей деятельности судов состоит в том, чтобы «разрешать трудовые споры и пересматривать решения, принятые органами и организациями, входящими в состав государственной администрации, в тех случаях, когда закон это позволяет » (курсив наш. – Авт.). Закон же насчет позволений щедрым не был и не является: многие решения, по форме административные, на деле принимаются руководством органов Коммунистической партии Кубы, которая считает себя стоящей выше любого закона и не может допустить подконтрольность своих решений суду.
В качестве примера страны, где административная юстиция представляет собой независимую ветвь судебной власти со своим верховным судом, укажем на Германию*.
* См.: там же. С. 150–153.
В соответствии с Положением об административных судах 1960 года административным судам подведомственны кроме конституционно-правовых все споры публично-правового характера, поскольку они не отнесены к юрисдикции других судов. В число рассматриваемых административных споров входят, в частности, дела о жалобах частных лиц на решения и действия государственных органов и должностных лиц, споры между территориальными единицами, споры о правах государственных служащих. Административные суды могут отменить решения государственных органов или должностных лиц или, наоборот, предписать им принять то или иное решение, устанавливают юридические факты. Они не вдаются в вопросы целесообразности оспариваемых административных решений, а проверяют лишь их законность.
Система германских административных судов включает три инстанции: 1) административный суд; 2) высший административный суд земли – апелляционная инстанция; 3) Федеральный административный суд – кассационная инстанция. Все они действуют коллегиально. Административные суды первых двух инстанций разрешают дела в составе трех профессиональных судей и двух заседателей, избираемых на четыре года из числа граждан, не принадлежащих к какой-либо определенной профессиональной группе, а Федеральный административный суд состоит из пяти судей.
Обращение в административный суд, как правило, возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала оспариваемый акт. Если речь в жалобе идет о нарушении права земли, решение высшего административного суда земли окончательно.
§ 3. Конституционная юстиция