Существует несколько вариантов конституционно-правового регулирования статуса общественных организаций.
Во-первых, важнейшей и нередко единственной конституционной основой статуса этих организаций служит право на объединение в союзы (ассоциации), которое рассмотрено выше – в п. 3 § 4 гл. III. Это право было осознано человеческим сообществом как фундаментальное еще в период буржуазных революций, получило закрепление в подавляющем большинстве конституций и входит в перечень традиционных прав и свобод. Фиксируя в конституции право на объединение, законодатель устанавливает одинаковый правовой режим для всех видов союзов (ассоциаций), и тем самым, как справедливо заметил исследователь из ФРГ К. Хессе, «определяется более общий принцип строения общества, а именно принцип свободного образования социальных групп»*. Нормы конституций о свободе объединений создают возможность образования любого союза в рамках требований закона, что позволяет обществу структурироваться в соответствии со своими потребностями (разумеется, речь идет только о либеральных и демократических режимах). В условиях тоталитарных режимов, как уже указывалось, данное право носит формальный и фиктивный характер.
* Hesse К. Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 18., erg. Aufl. Heidelberg: Müller, Jur. Verl., 1991, S. 168 (ср.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С. 205).
Во-вторых, наряду с данным правом в конституции могут быть включены нормы о правовом статусе отдельных видов общественных объединений (профсоюзов, объединений предпринимателей, молодежных и т.д.). В более мягком варианте это рассматривается как частный случай реализации свободы личности и закрепляется в соответствующих главах и разделах о правах и свободах граждан. Так, статус профсоюзов нашел отражение в ст. 23 Конституции Греции, ст. 39 Конституции Италии, ч. 3 ст. 9 Основного закона для ФРГ, ст. 28 Конституции Японии 1946 года и др., правовой статус союзов предпринимателей (и профсоюзов) в § 17 гл. 2 шведского конституционного акта Форма правления 1974 года.
В случае, если законодатель придает каким-либо объединениям особое значение и стремится это подчеркнуть, нормы об отдельных видах общественных объединений включаются в иные главы и разделы конституций (в «Политические, социальные и экономические основы государства» Конституции Кубы, во Введение Конституции Китая и т.д.). В Конституции Испании ст. 7 о профсоюзах и союзах предпринимателей включена во Вводную часть сразу же за статьей о политических партиях, а ст. 51 и 52 (об организациях потребителей и опять о профсоюзах) – в гл. 3 «Об основных принципах социальной и экономической политики» части первой «Об основных правах и обязанностях».
Включение в конституцию статей об отдельных видах общественных объединений в условиях демократической государственности является признанием их важной роли в политической системе.
В-третьих, могут быть указаны условия образования общественных объединений и предъявляемые к ним требования. Так, Конституция Италии запрещает тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера (часть вторая ст. 18). Деятельность тайных или военизированных объединений запрещена ч. 5 ст. 22 Конституции Испании. В ч. 3 ст. 9 Основного закона для ФРГ содержится запрет объединений, цели или деятельность которых противоречат уголовным законам или направлены против конституционного строя или против идей согласия между народами.
В отличие от социалистического периода в истории стран нашего региона, когда конституции исходили из монолитного единства общественных организаций под руководством коммунистической партии и существовать могли только те «общественные организации», которые содействовали «строительству социализма», конституции постсоциалистических государств базируются на идеях политического плюрализма, не оговаривая характера и целей этих организаций в том виде, как это было при социализме. Тем самым не исключается, конечно, возможность появления конституционных норм об условиях существования общественных объединений. Так, часть вторая ст. 43 Конституции Хорватии право на объединение ограничивает запрещением «угрозы насилием демократическому конституционному строю, а также независимости, единству и территориальной целостности Республики». В соответствии с частью второй ст. 44 Конституции Сербии «запрещается деятельность, имеющая целью насильственное изменение установленного Конституцией строя, нарушение территориальной целостности и независимости Республики Сербии, нарушение гарантированных Конституцией свобод и прав человека и гражданина, возбуждение национальной, расовой и религиозной нетерпимости и ненависти и подстрекательство к этому»*. Статья 37 Конституции Румынии объявляет неконституционными организации, «цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства либо против суверенитета, целостности или независимости Румынии». Часть первая ст. 35 Конституции Литовской Республики 1992 года гарантирует гражданам право на свободное объединение в общества или ассоциации, «если их цели и деятельность не противоречат Конституции».Ярковыраженный постсоциалистический характер носит запрет, содержащийся в ч. 3 § 2 Конституции Венгрии: «Ни одна общественная организация, ни один государственный орган или гражданин не могут осуществлять деятельность, направленную на насильственный захват и удержание власти, исключительное обладание ею» (предложение первое).
* К сожалению, это конституционное положение не стало препятствием для этнических чисток, проведенных в отношении косовских албанцев по приказу Президента Сербии, а затем Югославии Слободана Милошевича, в результате чего косовские сербы, в свою очередь, стали жертвой подобных же преступлений со стороны албанцев.
Своеобразно решен вопрос о правовом статусе общественных объединений в Болгарии. В соответствии с ч. 2 ст. 12 болгарской Конституции «объединения граждан, включая профсоюзные, не могут ставить перед собой политические цели и осуществлять политическую деятельность, которые присущи только политическим партиям». Согласно болгарскому Закону о политических партиях 1990 года общественные организации, не зарегистрированные как политические партии, не могут осуществлять деятельность политической партии – проводить митинги, демонстрации, собрания и другие формы политической агитации в поддержку или против политических партий и кандидатов на выборах. Если профсоюзы или другие общественные организации явно осуществляют такую деятельность, окружной прокурор вправе предложить им прекратить политическую деятельность или в месячный срок зарегистрироваться как политическая партия; в противном случае эта организация подлежит роспуску по ходатайству Главного прокурора.
В конституциях стран Азии и Африки также нередко встречаются различные условия, вызванные к жизни политической реальностью той или иной страны. В Конституции Габона ч. 8 ст. 1 гласит: «Запрещаются ассоциации или общества, цели или деятельность которых противоречат уголовным законам и доброму согласию этнических групп». В тех странах, где мусульманское право играет большую роль в жизни государства и общества, претворение в жизнь законов шариата является одним из основных условий существования общественных объединений. Конституции Алжирской Республики 1989 года и Марокко гарантируют особое положение ислама, а ст. 2 Конституции Арабской Республики Египет 1971 года в редакции 1980 года объявляет принципы шариата главным источником законодательства. Поскольку деятельность общественных объединений должна строиться в соответствии с законами государства, эти положения прямо затрагивают и статус общественных объединений. Наиболее отчетливо эта идея выражена в Конституции Исламской Республики Иран 1979 года в редакции 1989 года. Свобода ассоциаций по ст. 26 этой Конституции гарантируется при условии, что они не противоречат исламским ценностям; а в соответствии со ст. 14 Правительство и все правоверные должны относиться к немусульманам (и, следовательно, их объединениям) по «исламской справедливости» и уважать их права, если они «не плетут заговоров против ислама». В этих статьях получил конституционное оформление провозглашенный еще аятоллой Хомейни принцип надзора за работой всех государственных органов, общественных объединений и деятельностью простых мусульман со стороны религиозных организаций с целью последовательного воплощения в жизнь принципов мусульманского права.
Общественные объединения обычно подлежат регистрации и внесению в соответствующий реестр. Так, ч. 3 ст. 22 Конституции Испании гласит: «Ассоциации должны быть занесены в реестр с единственной целью – придать им гласность». Сходные нормы содержатся в постсоциалистических конституциях. «Гарантируется свобода политической, профессиональной и другой организации и деятельности без одобрения, но с занесением в реестр компетентного органа», – гласит, например, ст. 44 Конституции Сербии. Несоблюдение этого требования в условиях демократического режима не влечет преследований участников и самого объединения, но может привести к тому, что объединение не будет признано юридическим лицом и не сможет отстаивать свои права в гражданско-правовых и некоторых конституционно- и административно-правовых отношениях. В этом случае, оно, в частности, не сможет предъявлять иски ни к своим членам, ни к третьим лицам, на что, например, указывает ч. 2 ст. 20 Гражданского кодекса (ГК) Бразилии.
К общественным объединениям применяется также требование обязательной систематической финансовой отчетности перед государственными органами; при этом необходимо указывать все источники доходов и все статьи расходов. В уставе объединения должны быть указаны лица (кроме членов данной организации), которым передаются его средства (после погашения долгов) в случае его роспуска или самороспуска. При отсутствии такого указания в уставе вопрос решается судом, а в некоторых латиноамериканских странах – президентом (ст. 650 ГК Колумбии, ст. 599 ГК Эквадора). В законодательстве некоторых стран указывается, что использование имущества прекратившего существование общественного объединения должно осуществляться с аналогичными или тождественными целями (ст. 22 ГК Бразилии, ст. 649 ГК Колумбии).
Принудительный роспуск общественных объединений в условиях демократии возможен только при нарушении ими условий, указанных в Конституции и законе, и, как правило, на основании судебного решения.
В-четвертых, имеется также опыт закрепления в конституции статуса конкретных общественных объединений с указанием их официального названия. Этот подход был выработан в социалистических странах. В конституциях социалистических стран прямо указывалось и указывается, что данные организации действуют под руководством марксистско-ленинской партии, а главной их задачей является вовлечение граждан в социалистическое строительство. Мы уже отмечали, что ст. 6 Конституции Кубы специально посвящена Союзу молодых коммунистов, а в ст. 7 назван еще ряд общественных организаций, деятельность которых кубинское государство «признает, охраняет и поощряет» – Профцентр трудящихся Кубы, Комитеты защиты революции, Федерация кубинских женщин, Национальная ассоциация мелких земледельцев, Федерация университетских студентов, Федерация учащихся средних учебных заведений, Союз пионеров Кубы. Этот перечень открытый, так как предусматривает «и другие организации». Мы упоминали также примеры из китайской и вьетнамской конституций.
Охарактеризуем теперь некоторые общественные организации социального характера.