Интерес к преобразованиям в аграрной сфере в условиях переходной экономики вызван, прежде всего, тем, что преобразования, осуществляемые в ходе земельной реформы, затрагивают практически все сферы экономики страны. Начавшийся в России в 1990-е годы переход к рыночной экономике обусловил необходимость полного пересмотра принципов, методов и форм государственного вмешательства в агросферу с целью создания в этом секторе экономики условий для развития предпринимательской деятельности.
Cельское хозяйство - важная часть экономики России. Здесь сконцентрировано 13% основных производственных фондов, 14% трудовых ресурсов, производится около 6% валового внутреннего продукта.
Несмотря на проблемы, связанные с плановым ведением народного хозяйства, Россия накануне реформы входила в число крупнейших мировых производителей сельскохозяйственной продукции. Её аграрно-промышленный комплекс (АПК) был относительно развитым и играл большую роль в экономике страны.
Аграрно-промышленный комплекс (АПК) - это народнохозяйственный комплекс отраслей, объёдиняющий следующие сферы экономики: производство средств производства для сельского хозяйства; собственно сельское хозяйство; транспортировка, хранение, переработка и сбыт сельскохозяйственной продукции.
В 1990 г. население России по отношению к мировому сообществу не достигало и 3%, но сельскохозяйственный сектор России производил 5,7% мирового объема мяса и зерна, 10,3% молока, 7,6% яиц. При этом Россия опережала многие страны не только по объему производства, но и по наиболее объективному показателю - производству продукции на душу населения. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), в не самом лучшем 1990 г., отечественное сельское хозяйство, еще не вступившее в период реформ, произвело на душу населения зерна больше, чем в странах ЕС - в 1,7 раза, картофеля - в 1,6 раза, молока - в 1,2 раза, яиц - в 2,3 раза. Лишь по мясу производство на душу населения было ниже на 17% и по овощам - в 2 раза. По темпам прироста производства продуктов питания страна превосходила многие развитые государства. Например, за три десятилетия (1960-90 гг.) на каждый 1% прироста населения приходилось 3% прироста продовольствия.
Однако из-за слабости важнейшей и необходимейшей составляющей - сферы переработки, хранения, транспортировки и реализации, ежегодно производя огромное количество продукции в совхозах и колхозах, страна в цепочке "поле-прилавок" теряла до 30% зерна, 60% картофеля, 10% мяса, 15% молока. Следовательно, основные причины продовольственных трудностей находились в основном за пределами собственно сельскохозяйственного производства.
Тем не менее, многочисленные исследования и оценки показывали, что именно в 1970-1980-х годах аграрно-промышленный комплекс (АПК) России стал все заметнее отставать от передовых стран мира.
Для преодоления негативных тенденций в сельском хозяйстве требовалась аграрная реформа как система мер по коренному преобразованию экономических отношений на селе, в целях улучшения обеспечения населения продовольствием и роста его жизненного уровня.
Цели и задачи аграрной реформы были сформулированы ещё Съездом народных депутатов РСФСР в декабре 1990 г. В принятой на Съезде "Программе возрождения российской деревни и развития АПК" предполагалось создать условия для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики на базе многообразия и равенства различных форм собственности на землю. Таким образом, исключительная монополия государственной собственности на землю, введенная в 1917 г.
· Важнейшей частью аграрных преобразований является земельная реформа. Законом РФ "О земельной реформе" (1990 г.) были определены два этапа преобразований:
o на первом предполагалось провести оценку потребности в земельных ресурсах предприятий и граждан, сформировать резервный фонд земель для их дальнейшего перераспределения, установить ставки земельного налога и нормативной цены земли;
o на втором этапе предусматривалось передать землю в пользование и собственность потенциальным землепользователям и землевладельцам. Намечалось также создать около 100 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, причем для этих целей должно было быть выделено 5,5-6,5 млн. га. Одновременно был принял закон "О социальном развитии села", которым было установлено равенство прав и обязанностей сельскохозяйственных предприятий всех форм собственности. Законом был установлен порядок государственной поддержки АПК путем направления на его нужды не менее 15 % от расходной части бюджета (в 1997 г. эта величина сократится до 3%)
Первый этап земельной реформы проходил в условиях острейших споров о формах собственности на землю, приватизации земли, формах хозяйствования, принципах наделения землей граждан и юридических лиц. Принятые в 1990 г. законы "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О социальном развитии села", "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации", а также в 1991 г.
· Земельный кодекс РСФСР и закон "О плате за землю" создали правовую базу для возникновения различных форм собственности на землю:
o государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации);
o муниципальной;
o частной (индивидуальной, общей совместной и общей долевой физических и юридических лиц).
Законодательно закреплялось право пожизненного наследуемого владения землей и постоянного (бессрочного) пользования землей, находящейся в государственной и муниципальной собственности, а также право аренды и срочного пользования землей, находящейся в любой форме собственности.
В отношении права частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения законодательство предусматривало существенные ограничения по распоряжению этой собственностью. По сути дела земельные участки (за исключением садовых, дачных и приусадебных) в течение 10 лет нельзя было подарить, продать, передать в уставные фонды (капиталы), сдать в залог или отчуждать иным способом.
Характер и степень радикальности этих программных документов в целом отражали степень достигнутого общественного согласия по вопросам аграрной реформы. Применение термина "аграрная реформа" для последовавших нелогичных и противоречивых действий федерального правительства в 90-е гг. весьма условно. Строго говоря, реформой может быть названо лишь то преобразование, которое имеет четкие цели и задачи, хорошо продуманную программу действий (в т.ч. по этапам), научное обоснование, финансовую и правовую основу, понимание и поддержку всего общества. И хотя нынешние преобразования не отвечают большинству указанных условий, этот привычный термин широко используется для обозначения современных аграрных перемен.
Следует отметить, что если в законодательных документах начала 1990-х годов ставилась задача повышения эффективности производства на основе использования различных форм собственности, формирования благоприятного экономического механизма и усиления государственной поддержки, то уже с 1991 г. издается ряд нормативных актов, имеющих политическую окраску. Вопреки мировой практике, показавшей, что успешным может только поэтапное реформирование АПК снизу, на добровольной, а не на директивной основе, последовавшие реформы в России проводились сверху волевым путем и быстро.
В ряду многих мер, предусмотренных новой программой аграрных преобразований, важнейшей стало форсированное разгосударствление и приватизация социалистических предприятий, в том числе в аграрном секторе экономике. Впервые была поставлена сверхзадача - не только коренным образом изменить прежнее организационное и технологическое строение АПК, но и осуществить это в условиях перехода к рыночной экономике. После революции 1917 г. это был один из наиболее рискованных экспериментов. По своим последствиям для АПК России реформы 1990-х годов оказались значительно радикальней и разрушительней. Основной причиной этого стало желание демократического правительства решить не столько экономические, сколько политические задачи, не столько построение каких-то новых экономических конструкций и механизмов, сколько слом и ликвидацию существовавших.
· В качестве первоочередных целей аграрной реформы выдвигались:
o реорганизация колхозов и совхозов,
o развитие предпринимательства,
o создание условий для привлечения в аграрный сектор иностранных инвестиций.
Характерным является то, что переход от исключительно государственно-кооперативной собственности на землю, существовавшей до 1991 г., к новым многообразным формам был проведен путем жестких законодательных указаний. Приоритет в развитии аграрного комплекса был беспрекословно отдан мелкотоварному производству, а крупные хозяйства (колхозы и совхозы), которые производили большую часть товарной продукции, практически оказались "вне закона".
В декабре 1991 года Правительством РСФСР были приняты Постановления "О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом", "О реорганизации колхозов и совхозов", а Президентом был подписан Указ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР". Хозяйствам было предложено изменить организационно-правовую форму. В течение 2-3 месяцев (до марта 1992 года) они должны были перерегистрироваться в акционерные общества, товарищества, кооперативы, частные фирмы и т.д. Таким образом, менее чем за 10 дней была изменена правовая основа земельных отношений в стране. Принятие этих документов стало отправной точкой в разрушении агропромышленного комплекса России.
После бурных протестов на февральском 1992 г. съезде колхозников правительство РФ было вынуждено изменить пункт 14 последнего постановления, и постановлением "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации" (1992 г.) колхозам и совхозам было разрешено не только реорганизовывать, но и сохранять при перерегистрации прежние формы хозяйствования. Принципы добровольности реорганизации хозяйств нашли отражение в постановлении правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий" (1992 г.).
В соответствии с принятыми нормативными актами все имущество и землю сельскохозяйственных предприятий было разрешено безвозмездно передавать в частную собственность членов трудовых коллективов и работников социальной сферы на селе с определением для каждого имущественных паев и земельных долей. Иным юридическим лицам и предпринимателям приобретать земельные участки в частную собственность было разрешено указом президента Российской Федерации "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" (1992 г.). Одновременно президент расширил по сравнению с Конституцией Российской Федерации и Земельным кодексом РСФСР права граждан и юридических лиц на продажу и отчуждение земельных участков.
Собственники земельных долей в сельскохозяйственных организациях получили право продавать свои участки другим собственникам или лицам, поступающим на работу в данную сельскохозяйственную организацию, а также в случаях выхода на пенсию, переселения в другую местность, внесения вырученных средств в развитие местной перерабатывающей промышленности.
Положение указа президента РФ о праве иностранных граждан и юридических лиц приобретать в собственность земельные участки при приватизации государственных и муниципальных предприятий на коммерческих инвестиционных конкурсах или аукционах вошло в прямое противоречие с Конституцией РФ и Земельным кодексом РСФСР.
Таким образом, земельные преобразования осуществлялись в условиях постоянно меняющегося и противоречивого законодательства. К моменту принятия новой Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 г.) практически было завершено перераспределение земель по категориям граждан и юридических лиц и формам собственности.
В ведение органов местного самоуправления от сельскохозяйственных организаций были переданы земли общей площадью 36 млн. га, в том числе 22,6 млн. га сельскохозяйственных угодий в качестве свободного фонда для удовлетворения потребностей граждан в земельных участках и развития (расширения) личного хозяйства и огородничества. Тем самым была создана правовая и экономическая основа развития личного хозяйства каждой сельской семьи на участках от 0,30 до 4,0 га (в зависимости от региона).
В 1994 г. была принята новая Программа аграрной реформы в Российской Федерации. В ней была дана оценка кризисной социально-экономической ситуации, определена стратегия аграрных и земельных преобразований. В программе указывалось: "Аграрная реформа в России предусматривает комплексное переустройство агропромышленного производства, многоукладность сельского хозяйства, многообразие форм собственности на землю и средства производства, государственный протекционизм и регулирование развития агропромышленного комплекса, его технико-технологическое переоснащение, развитие кооперации и интеграции".
· В качестве основных направлений аграрной реформы намечались:
o разработка и реализация мер по стабилизации и устойчивому развитию АПК, поддержание паритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию;
o разработка системы продовольственного обеспечения населения на основе реализации соответствующих федеральных, региональных и межгосударственных программ;
o введение в действие ценовых, налоговых, кредитных, бюджетных, таможенных и других регуляторов аграрной экономики;
o земельная реформа;
o комплексное преобразование аграрного сектора путем формирования в сельском хозяйстве государственного, коллективного, кооперативного, акционерного, фермерского и мелкотоварного секторов;
o формирование конкурентной среды при приватизации и реформировании предприятий промышленных и обслуживающих отраслей агропромышленного комплекса;
o реформа инвестиционной политики, технико-технологическое переоснащение АПК на основе целевых программ и приоритетное развитие аграрной науки;
o создание рыночной инфраструктуры;
o реорганизация системы и методов управления агропромышленным комплексом;
o социальное преобразование села, подготовка кадров.
Программой предусматривалось осуществить систему мер по приостановлению спада агропромышленного производства, создать нормативно-правовую базу реформы, механизм реализации права частной собственности на землю и имущество с выдачей документов сельскохозяйственным производителям, конкурентную среду за счет формирования многосекторной аграрной структуры. Планировалось закончить приватизацию перерабатывающих, пищевых и сервисных предприятий с предоставлением товаропроизводителям контрольных пакетов акций, сформировать рыночную инфраструктуру в сфере сбыта сельхозпродукции и закупок средств производства.
В последующие годы также предполагалось множество вполне реальных и высокоэффективных мер не только в сфере сельскохозяйственного производства, но и в соседних, которые обслуживали, либо зависели от аграрного сектора. Однако и они оставались лишь благими намерениями.
Характерной особенностью аграрных преобразований в переходной экономике являлось то, что содержание программных документов трансформировалось на практике прямо противоположным образом.
· В результате явными стали признаки дестабилизации аграрного сектора, связанные главным образом со следующим:
o либерализацией цен, что обусловило обострение диспаритета межотраслевых экономических отношений и изъятие огромных средств из сельского хозяйства;
o приватизацией перерабатывающих и сервисных предприятий и организаций вместо создания условий для развития кооперации и агропромышленной интеграции;
o ориентацией на мелкое частное производство, что не привело к формированию более эффективных организационных структур;
o унификацией кредитной политики, не учитывающей специфики сельского хозяйства, цикличности производства продукции, замедления оборота капитала;
o форсированным переходом на рыночные отношения без минимально необходимой инфраструктуры, что привело к вытеснению основной части сельских товаропроизводителей с рынка, передаче функции распределения продукции посредникам, усилению монопольного положения на рынке перерабатывающих и торговых организаций.
В настоящее время на базе реорганизованных колхозов и совхозов создано 13,3 тыс. акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью, около 2,2 тыс. сельскохозяйственных производственных кооперативов, 0,8 тыс. ассоциаций крестьянских (фермерских) хозяйств, 2,2 тыс. коллективных сельскохозяйственных предприятий. Формируется также фермерский сектор, который насчитывает до 285 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств. Свидетельства собственности на землю получили 95,5% сельскохозяйственных предприятий, а также более 8 млн. граждан страны (71,6% от общего числа владельцев земельных долей).
Сегодня в частной собственности находится уже 136 млн. га, что составляет 62% от всех сельхозугодий. При приватизации подразумевалось, что впоследствии будут налажены механизмы перехода первично распределенной собственности в руки эффективных пользователей. Пока таких механизмов не создано, поэтому значительная часть земель и основных средств без всякого использования находится у практически прекративших свое нормальное функционирование хозяйств.
К настоящему времени из сельскохозяйственного оборота выведено около 30 млн. га земель. Вынос питательных веществ из почвы в среднем в 4 раза превосходит их внесение с удобрениями. Приходят в упадок мелиоративные системы, растут площади закисленных почв. Продолжается техническая деградация аграрного сектора. Обеспеченность предприятий сельскохозяйственной техникой снизилась на 40-60%. Износ техники достиг 75%. Темпы ее ежегодного выбытия в 3-4 раза опережают темпы обновления. При сохранении такой тенденции через несколько лет нечем будет выполнять механизированные работы.
Долги сельхозпредприятий превышают годовую выручку от реализации всей продукции сельского хозяйства. Даже в 2000 г., когда экономическая ситуация на селе несколько улучшилась, 55% сельхозпредприятий оставались убыточными. За годы реформ государственные капитальные вложения сократились в 20 раз.
Формирование рыночной аграрной структуры на основе реорганизации колхозов и совхозов являлось в первую очередь политической задачей и не могло помочь в решении экономических трудностей. Рост числа фермерских хозяйств и создание на базе колхозов и совхозов новых форм хозяйствования не смогли нейтрализовать разрушающего действия диспаритета цен, рыночной стихии, самоустранения государства от выполнения многих объективно необходимых функций управления.
Порочной представляется сама идея фермерства как политического и идеологического противовеса прежней социалистической структуре, а не как обычного атрибута рыночной экономики и средства пополнения продовольственного фонда страны и доходов сельского населения. Идея же фермерства в качестве единственно приемлемой и наиболее эффективной формы аграрного производства для России была не просто ошибочной, но и пагубной.
Серьезные специалисты еще в начале этого политэкономического эксперимента предупреждали об отсутствии перспектив мелкого фермерства в эпоху крупнотоварного производства, о невыгодности распыления земли и капитала в период, когда главными факторами повышения эффективности АПК становятся концентрация и специализация производства. Дробление крупного товаропроизводителя на множество мелких разрушает производство и его технологию. Каждое новообразование экономически слабее целого, а небольшое товарное производство не позволяет экономически окрепнуть в короткий промежуток времени. Практика России подтвердила, что без создания соответствующих условий и инфраструктуры, идея "фермеризации" сельского хозяйства обречена на провал. Сейчас 280 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств обеспечивают порядка 2 % валовой подукции сельского хозяйства, используя при этом более 5 % площади сельхозугодий.
Отсутствие научно-обоснованной программы начатых преобразований, соответствующих механизмов проведения реформы создаёт угрозу аграрным преобразованиям в Россиии. В настоящее время агропродовольственный комплекс России переживает кризис, обусловленный общим социально-экономическим кризисом в стране, субъективными ошибками в агропродовольственной политике и неизбежными последствиями ее реализации.
На обострение аграрного кризиса в наибольшей степени повлияли факторы макроэкономической политики последнего десятилетия.
· Наиболее важными из них были:
o ликвидация СССР и нарушение многолетних межрегиональных и межотраслевых хозяйственных связей;
o наращивание диспаритета цен на средства производства и реализуемую продукцию;
o либерализацию цен и, прежде всего, на энергоносители;
o значительное сокращение инвестиционной активности государства и потеря контроля за денежным обращением;
o скорая, неподготовленная и непродуманная приватизация, не учитывающая территориальной и отраслевой специфики народного хозяйства, особенно в сельском хозяйстве;
o разрушение существовавшей системы управления народным хозяйством без создания новых её форм, адекватных требованиям развития рыночных отношений, в т.ч. способствующих осуществлению аграрной реформы.
Объективные трудности реформирования, сложившаяся макроэкономическая ситуация и субъективные ошибки в проведении реформ привели к существенному спаду производства и потребления продуктов питания. Объем производства сельхозпродукции уменьшился за минувшее десятилетие почти вдвое. Резко возрос импорт продуктов питания, особенно мяса и растительного масла. За последние годы почти в 1,7 раза упало душевое потребление продуктов, а общая калорийность питания снизилась на треть.
Предполагаемые результаты реформ не были достигнуты в основном в связи с тем, что они были главным образом направлены на правовую реорганизацию предприятий, а не на институциональные преобразования рынка и организацию его инфраструктуры, также не была создана система регулирования рынка. Современные институциональные преобразования должны быть направлены на совершенствование форм хозяйствования, создание оптимальных рыночных производственных структур, наиболее конкурентоспособных в условиях рынка и обеспечивающих максимальную реализацию возможностей участников в их хозяйственной деятельности.
В разработанной Фондом поддержки аграрной реформы и сельского развития "Программе приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий" (1997 г.) ставилась цель создания эффективно работающих сельскохозяйственных предприятий путем закрепления частной собственности на землю и имущества за крестьянами и совершенствования их отношений с этими предприятиями; восстанавливася принцип добровольности и поэтапность аграрных преобразований.
В 2001 г. Госдума в первом чтении приняла закон, разрешающий частную собственность на землю, но без купли-продажи сельхозугодий. Авторы документа считали отсутствие рынка сельскохозяйственных земель делом временным, не сомневаясь, что из шести проектов Закона в 2002 г. будет принят вариант, представленный правительством. Летом 2002 года этот вариант был принят Государственной думой.
В настоящее время в рамках аграрной реформы в числе первоочередных мер намечается разработка и принятие нормативно-правовых актов, которые позволят сформировать целостную систему аграрного законодательства и устранить противоречивость и пробелы действующего законодательства. Принятые федеральные законы "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", "О государственном регулировании агропромышленного производства" практически не работают. Поэтому необходимо вновь вернуться к законам, регламентирующим деятельность государства в сфере АПК.
Центральное место должен занять закон "О государственном управлении АПК и регулировании продовольственных рынков", в котором будут законодательно закреплены основные положения политики развития АПК. Должна быть разработана серия законов и нормативных актов, регламентирующих взаимодействие федерального центра в лице Минсельхозпрода, отраслевых продуктовых союзов и предприятий АПК на каждом значимом рынке продукции.
В качестве базового законодательного акта для развития АПК, определяющего основные направления государственной аграрной политики, формы и методы государственной поддержки и регулирования АПК и другие условия, обеспечивающие повышение эффективности агропромышленного производства, Минсельхозпрод предполагает разработать и внести в Госдуму законопроект "О развитии сельского хозяйства в рыночных условиях".
В переходный период, когда несовершенный рыночный механизм еще не только не обеспечивает саморегулирование воспроизводственных процессов, но неспособен даже стабилизировать ситуацию и предотвратить дальнейший развал аграрной экономики, необходимым является соблюдение принципа сочетания индикативности (рекомендательности) и директивности. Однако наиболее эффективными средствами воздействия на сельское предпринимательство являются методы экономической поддержки, когда вместо призывов или предписаний частному сектору, для наиболее перспективных групп предпринимателей, государством создаются условия получения большей прибыли (в основном за счет бюджетных средств).
· Важнейшими принципами государственного регулирования, приобретающими особое значение в условиях кризисной переходной экономики, являются:
o материальная поддержка сельхозтоваропроизводителей,
o аграрный протекционизм,
o сочетание экономических и социальных целей.
В России меры государственной поддержки сельского предпринимательства не должны ограничиваться лишь бюджетными дотациями и компенсациями. Важнейшую роль играет оказание стартовой помощи сельским предпринимателям, включая гарантии вновь созданным хозяйствам, а также поддержка формирования производственной инфраструктуры, содействие становлению и развитию реформированных сельскохозяйственных предприятий.
Очевидно, что успех возможен только в случае, когда меры государственного регулирования и аграрной политики принимают во внимание сложившиеся за многие десятилетия ценностные ориентации сельского населения, модели поведения его различных групп, социально-психологические и национальные особенности.