Законность – это сложное, многогранное понятие, которое лежит в основе построения любого современного демократического правового государства.
В советской юридической науке сложилось и длительное время было господствующим пониманиезаконности,как строгого и неуклонного исполнения законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами советского права – государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Отдельные попытки по-новому подойти к раскрытию содержания категории законности – не находили поддержки, серьезно не обсуждались и, как правило, дружно опровергались соображениями политико-идеологического либо сугубо прагматического порядка.
При анализе вышеприведенного понимания законности, прежде всего, бросается в глаза то, что в нем акцент делается на исполнение норм права и обходится вопрос о самом их содержании. На первое место при характеристике законности ставился принцип верховенства закона, под которым понималась его высшая юридическая сила в системе правовых нормативных актов.
Для понимания законности как неотъемлемого качества правовой системы в целом, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства существенное значение имеет содержательная характеристика самих норм права (конституции, законов, подзаконных, включая ведомственные, актов и др.), их аксиологическая оценка. Содержание законности составляет не само наличное законодательство (пусть даже совершенное с точки зрения юридической техники), а такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального развития.
Обеспечение законности в деятельности органов государственного управления предполагает:
· предупреждение, пресечение и устранение нарушений требований закона в деятельности государственных органов и должностных лиц;
· установление причин и условий, способствующих совершению таких нарушений, разработку системы мер по их устранению;
· привлечение виновных к моральной и юридической ответственности.
Обеспечение законности исполнительной власти имеет ряд особенностей, обусловленных спецификой государственного управления.
1. Исполнительная власть является самой многочисленной среди других ветвей власти по числу государственных органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями. При этом в сферу административно-правового регулирования вовлечено значительное количество субъектов – граждан и организаций, которые вступают во взаимодействие с исполнительной властью гораздо чаще, чем с любой другой.
2. Специфика исполнительно-распорядительной деятельности, невозможность предусмотреть в нормативных актах все варианты ее осуществления обусловливает необходимость наделения органов государственного управления так называемыми дискреционными полномочиями, т.е. возможностью принимать многие решения по своему усмотрению.
3. Они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.
4. Органы государственного управления, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т.д.).
5. Субъекты исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое количество нормативных правовых актов.
Несмотря на то, что в самом тексте Конституции Республики Беларусь принцип законности специально не закреплен в числе основополагающих, его характеристика имеется в статьях Основного закона государства. Во-первых, концептуально-принципиальное значение имеет ст.1 Конституции, согласно которой Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство. Во-вторых, в Конституции закреплены следующие положения: в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права; государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства; правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы; нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.
В ст.8 Конституции закреплено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.
Верховенство закона – важная, но все же внешняя, формальная сторона правового государства. Внутреннее, содержательное свойство правового государства есть важное качество, сущность самого закона. Государство и право должны находиться в тесном взаимодействии. Государство несет ответственность перед гражданином за состояние правопорядка и те законы, которые принимаются им.
Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом. Конституционные нормы, касающиеся принципа законности, распространяются на все три ветви государственной власти – законодательную, исполнительную и судебную – и на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые самостоятельны.
Законность приобретает большое значение в государственном управлении, составляет организационную и правовую основу деятельности всех субъектов административного права. Многочисленные органы государственного управления, должностные лица и другие служащие этих органов ежедневно связаны с решением дел, затрагивающих интересы государства, граждан, государственных и общественных организаций.
Законность охватывает всю управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и применение правовых норм, как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.
Государственное управление носит по своей сущности творчески-организующий характер. Именно здесь, в сфере управления имеется одна его важнейшая особенность, как подчеркивалось ранее, – совершение некоторых действий по усмотрению, т. е. речь идет о проблеме соотношения законности и целесообразности. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами государственного управления, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Невозможно детально урегулировать нормами права многочисленные и весьма разнообразные, незначительные по масштабам отношения, многие из которых имеют экономическое, техническое содержание.
Органам управления, должностным лицам дается возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач. Нередко приходится избирать один, наилучший вариант из нескольких.
Целесообразность только тогда может приносить пользу обществу, государству, личности, когда она не противоречит законности.
Соотношение законности и целесообразности в области государственного управления складывается в следующем виде:
· все и всякие законные предписания нормативного и индивидуального характера в то же время и целесообразны;
· в рамках, очерченных законодательством, орган управления или должностное лицо избирает оптимальный, т.е. наиболее целесообразный вариант действия;
· при отсутствии правового предписания по конкретному вопросу орган управления или должностное лицо действуют, исходя из целесообразности (экономической, национальной, организационной, местной и т.д.);
· при наличии правового предписания недопустимо руководствоваться целесообразностью; недопустимо противопоставление законности и целесообразности – всегда верховенствует правовое предписание.
Эффективное управление зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса.
Хотя законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, они находятся в неразрывной связи, взаимодействуют друг с другом. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов.
Связь законности и дисциплины проявляется также в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В демократичном обществе имеются объективные предпосылки поддержания законности, дисциплины, их точного и полного соблюдения. Однако это не означает, что законность поддерживается на высоком уровне автоматически, как бы сама собой.