Государственно-политическое развитие Российской Федерации

Важнейшей вехой в государственно-политическом развитии России стало принятие 12 июня 1990 г. Декларации о независимости России на I съезде народных депутатов РСФСР.
Ровно через год, 12 июня 1991 г., в соответствии с утвержденным IV Съездом народных депутатов РСФСР Законом о Президенте РСФСР Б.Н. Ельцин был избран на этот пост всенародным голосованием. После событий августа 1991 г. фактически вся полнота государственно-политической власти перешла от союзного центра в республики. Осенью 1991 г. российское руководство поставило целью прежде всего разрушение структур КПСС, создание собственной системы исполни­тельной власти как в центре, так и на местах, а также борьбу за перераспределение рычагов управления страной от союзных к| республиканским органам.
Важнейшей задачей, стоявшей перед руководством России, являлось решение вопроса о сохранении территориальной целостности страны. Уже с 1990 г. автономные республики в составе РСФСР повысили свой статус до уровня союзных, что значительно расширило их суверенные полномочия. В условиях структурного экономического кризиса между регионами России усилились центробежные тенденции, шло разрушение традиционно сложившихся хозяйственных связей. Это создало для России реальную угрозу повторения судьбы Союза ССР. 31 марта 1992 г. после длительных переговоров и дискуссий большинство субъектов Российской Федерации подписали в Кремле Федеративный договор. Этот документ разграничивал предметы ведения и полномочия между федеральными органами власти и управления, а также органами власти субъектов Федерации. К числу субъектов Федерации были отнесены республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные образования, города Москва и Санкт-Петербург. От подписания Федеративного договора воздержа­лись лишь лидеры Татарстана и Чеченской республики. Они заявили о своем полном суверенитете и независимости от федеральных органов. Однако, как показали последующие события, подписание договора не оказало ожидаемого результата на укрепление государственного единства России.
В 1992-1993 гг. на высшем уровне российская государственность была представлена тремя ветвями власти: законодательной (Съезд народных депутатов России и избираемый из числа депутатов двухпалатный Верховный Совет), исполнительной (Президент РФ и назначаемое им Правительство РФ, Председатель которого ут­верждался, по представлению Президента, Съездом народных депутатов), судебной (систему судебных органов венчал Конституционный Суд, состав которого избирался также Съездом народных депутатов).
В действовавшей в этот период Конституции России, с внесенными в нее поправками и изменениями, функции и пределы компетенции разных ветвей власти четко определены не были. Поэтому она объективно не могла играть роль общепризнанного гаранта полити­ческой стабильности в ситуации, когда развернулся процесс выбора конкретной формы государственности. На повестку дня был поставлен вопрос, быть ли России президентской республикой (сильный президент, формирующий правительство и имеющий право при определенных обстоятельствах распускать парламент и объявлять новые выборы), или парламентской республикой (сильный парламент, назначающий подотчетное ему правительство; должность президента либо отсутствует вовсе, либо он наделен ограниченными полномочиями), или парламентско-президентской республикой (равно присутствуют признаки и парламентской, и президентской республик).
В течение 1993 г. важнейшим фактором государственно-политического развития Российской Федерации стало все более обостряющееся противостояние двух высших институтов госуда­рственной власти: исполнительной - в лице Президента РФ и его аппарата и законодательной - в лице руководства Верховного Совета РФ. Роль арбитра в разгорающемся конфликте взял на себя Конституционный Суд, которому в течение нескольких месяцев удавалось смягчать противоречия и находить компромиссные решения. В основе соперничества этих главных политических институтов на высшем уровне федеральной власти лежало различие в подходах к развитию конституционного процесса, осуществлению стратегии и тактики переходного периода и реализации основных положений рыночных реформ в стране.
Президент и его аппарат вели настойчивую борьбу за усиление центральных органов исполнительной власти и ускорение начавшихся радикальных социально-экономических преобразований и прежде всего за форсированную приватизацию.
Руководство Верховного Совета РФ, опираясь на оппозиционно настроенное большинство депутатского корпуса, настаивало на более плавном и сбалансированном переходе страны к рынку при доминирующей роли государственного регулирования. Сложилось положение опасного состояния двоевластия как в центре, так и на местах.
В качестве выхода из сложившейся ситуации Президент РФ Б.Н. Ельцин в январе 1993 г. предложил заключить конституционное соглашение с руководством Верховного Совета РФ. В связи с возникшими по этому поводу дебатами он выдвинул идею о вынесении вопроса о путях разрешения конституционного кризиса на референдум. Лидеры парламента выступили против инициативы Президента, их поддержал Конституционный Суд. Состоявшийся 10-13 марта 1993 г. VIII (внеочередной) Съезд народных депутатов отклонил вопрос о проведении референдума. Тогда Президент Б.Н. Ельцин пошел на решительные меры: 20 марта он обратился по телевидению к гражданам России, заявив, что подписывает указ «Об особом порядке управления» страной до преодоления кризиса власти. Этот шаг вызвал бурный протест большей части российских депутатов, а Председатель Конституционного Суда опротестовал законность президентского решения. Вслед за этим в конце марта вновь собрался Съезд народных депутатов. На нем был поставлен вопрос об отстранении Президента от должности в связи с превышением полномочий. В итоге удалось найти компромиссное решение: большинство депутатов согласилось на проведение всероссийского референдума о доверии Президенту, поддержке курса проводимых им реформ, доверии Председателю Верховного Совета РФ и российскому депутатскому корпусу.
Референдум состоялся 25 апреля 1993 г., выраженная на нем поддержка реформаторского курса, проводимого Президентом (из 62 % граждан, принявших участие в голосовании, большинство высказалось за доверие высшей исполнительной власти), стала той основой, которая позволила Ельцину продолжить обсуждение конституционной реформы.
Для подготовки текста новой Конституции летом 1993 г. в несколько этапов, с участием представителей как государственных, так и общественных органов, проводилось Конституционное совещание.
Исходя из сложившейся в обществе и государстве кризисной ситуации, вечером 21 сентября 1993 г. Президент в своем обращении к народу по телевидению провозгласил роспуск Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, а также заявил о формировании двухпалатного Федерального Собрания на основе проведения выборов в Государственную Думу и наделения функциями верхней палаты Совета Федерации (образованного летом 1993 г. как консультативный орган при Президенте РФ). Одновременно был подписан указ Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Он содержал положения о роспуске прежних госу­дарственных органов советской власти, назначении выборов нового органа законодательной власти - Федерального Собрания и проведении очередного референдума - на этот раз по проекту новой Конституции Российской Федерации.
Председатель Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатов охарактеризо­вал появление указа Президента как очевидный антиконституционный акт и государственный переворот. Его поддержало большинство членов Конституционного Суда. Собравшиеся 23 сентября на X (внеочередной) Съезд народные депутаты решили не покидать здание Верховного Совета РФ и организовать его оборону. К этому времени здание Верховного Совета было уже фактически блокировано силами правопорядка, подчиненными Президенту. На требование Правительства РФ сдать оружие защитники власти Советов ответили отказом.
Апогеем противостояния между народными депутатами и силами, поддерживающими Президента РФ, стали трагические события, развернувшиеся в Москве 3-4 октября 1993 г. и вылившиеся в форму открытого вооруженного противоборства. Сторонники Верховного Совета захватили здание мэрии на Новом Арбате, а затем их нападению подвергся телецентр в Останкино. В ответ Президент объявил в столице чрезвычайное положение и ввел войска. Утром 4 октября начался обстрел здания Верховного Совета РСФСР из танковых орудий, а спустя несколько часов оно было взято штурмом отрядами спецподразделений. Главные политические оппоненты Президента были арестованы. В результате трагических октябрьских событий 1993 г. в Москве погибли и были ранены несколько сот человек.
В это же время Б.Н. Ельцин возложил на себя полномочия по обеспечению прямого президентского правления в стране вплоть до проведения выборов в Федеральное Собрание. Таким образом, конституционный кризис в России был разрешен силовыми методами. Вслед за этим начался процесс упразднения местных органов советской власти. Их полномочия переходили к представителям Президента РФ.
В соответствии с указом Президента РФ выборы в Государственную Думу должны были пройти как на основе традиционной мажоритарной системы - по одномандатным округам, так и по партийным спискам. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Федеральное Собрание. Одновременно был проведен Всероссийский референдум по проекту новой Конституции.
Пятая в истории России Конституция, принятая всенародным голосованием в 1993 г., подвела черту под советским периодом развития государственности нашего Отечества. Конституция РФ носит в себе элементы переходного периода, когда в обществе еще не сложились основные социальные механизмы, не завершился процесс формиро­вания общественно-политических групп и партий.
Вся полнота государственной власти в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ совместно с органами законода­тельной (двухпалатный парламент - Федеральное Собрание), исполнительной (Правительство РФ) и судебной (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ) власти, действующих самостоятельно. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя.
Президент как глава государства является одновременно Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Он назначает выборы, распускает Госу­дарственную Думу, вносит в нее законопроекты, подписывает указы и распоряжения. Президент назначает с согласия нижней палаты парламента Председателя Правительства РФ, а также его заместителей и федеральных министров. В полномочия Президента входит также формирование Совета Безопасности, Администрации Президента и Совета Обороны, назначение и освобождение полномочных представи­телей Президента, высшего командования Вооруженных Сил, дипломатических представителей России за рубежом.
Президент Российской Федерации избирается на 4-летний срок. Одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Отрешение от должности Президента РФ, хотя и предусмотрено Конституцией, но весьма сложно и далеко еще не определено. Вместе с тем сама декларация существования такого механизма не позволяет считать власть Президента в России неограниченной.
Совет Федерации - верхняя палата российского парламента -формируется из представителей субъектов Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов их государственной власти), образует комитеты и комиссии, проводит парламентские слушания по вопросам своего ведения, утверждает указы Президента РФ о введении военного (чрезвычайного) положения; решает вопросы об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами страны; назначает выборы Президента и отрешает его от должности; по представлению Президента назначает судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда; назначает и освобождает от должности Генерального прокурора РФ, заместителей Председателя Счетной палаты. К его ведению относится утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации.
Государственная Дума - нижняя палата Федерального Собрания - избирается в составе 450 депутатов на 4-летний срок на постоянной основе. Государственная Дума образует комитеты и комиссии, проводит по вопросам своего ведения парламентские слушания, принимает федеральные законы (о федеральном бюджете, финансовом, валютном и таможенном регулировании, войне и мире и др.), высказывается о доверии Правительству РФ, назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ и Председателя Счетной палаты.
В феврале 1994 г. Президент РФ выдвинул инициативу о достижении общественного согласия, первым шагом к которому явилось предложение о проведении амнистии. Депутаты Государственной Думы, расширив понимание идеи общественного согласия, приняли 23 февраля 1994 г. постановление о политической амнистии и прекра­щении уголовных дел в отношении участников событий 19-21 августа 1991 г., 1 мая и 24 сентября-4 октября 1993 г. Это постановление было без промедления реализовано Генеральным прокурором РФ.
Следующим шагом в установлении диалога между ветвями исполнительной и законодательной властей стала подготовка и подписание 28 апреля 1994 г. Договора об общественном согласии. Его участниками стали представители федеральных органов власти, субъектов Федерации, руководители политических партий, обществен­ных движений и других организаций.
Вместе с тем события, происходившие в стране после принятия новой Конституции, со всей очевидностью продемонстрировали, что созданная правовая основа российской государственности еще далеко не разрешила всех проблем, стоящих на пути ее развития. Лишь в начале 1995 г. возобновилась работа Конституционного Суда РФ, приостановленная в октябре 1993 г.
В качестве средства разрешения противоречий между интересами федеральных властей и местных политических элит в различных регионах России возникла идея заключения двусторонних договоров между федеральными органами власти РФ и органами власти субъектов Федерации. Первым такого рода документом стал договор между федеральными властями и Татарстаном, подписанный 15 февраля 1994 г. Вслед за этим были заключены индивидуально проработанные договоры со всеми остальными субъектами Федерации. Единственное исключение составила «самопровозглашенная» Чеченская республика Ичкерия. Несмотря на попытки юридического оформления отношений между центром и Чечней, политического решения вопроса о ее статусе федеральному руководству России пока найти не удалось.
Руководство Чечни во главе с пришедшим к власти в результате государственного переворота в сентябре 1991 г. бывшим генералом Советской Армии Дудаевым демонстративно не признавало действия российского законодательства на территории республики, заявляя о полном государственном суверенитете. Переговоры с Чечней, которые представители федеральной власти пытались вести на протяжении двух лет, не давали конструктивных результатов. И тогда в Москве возобладал силовой подход к решению чеченского кризиса. 10 декабря 1994 г. в Чечню были введены федеральные войска.
Целью военной операции федеральных сил официально объявлялось разоружение незаконных вооруженных формирований и восстановление конституционного строя и правопорядка на территории Чечни. Однако продолжавшаяся около трех лет военная акция так и не принесла ожидаемых результатов. Более того, эскалация военных действий федеральных сил в Чечне, вылившаяся в полномасштабную войну, привела к огромным материальным и человеческим жертвам. После вывода федеральных войск, в соответствии с Хасавюртовскими соглашениями, подписанными 31 августа 1996 г., в Чечне были проведены президентские и парламентские выборы. Президентом Чечни по итогам проведенных в конце января 1997 г. выборов стал бывший начальник штаба оппозиционных вооруженных формирований Масхадов. Между ним и Президентом России Б.Н. Ельциным 12 мая 1997 г. в Кремле был подписан Договор о мире и основах отношений. Однако в 1999 г. военные действия в Чечне возобновились. Их целью является восстановление на территории республики российского консти­туционного строя, ликвидация бандформирований, пресечение терроризма. Чеченская проблема остается, пожалуй, наиболее сложной и взрывоопасной в контексте современного этапа развития российского федеративного государственного строительства.