Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, государство несет ответственность за их состояние, использование, охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельными ресурсами: они организуют и осуществляю землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры. Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления.
Важной прерогативой государственного управления земельными ресурсами является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет государству:
во-первых, находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных оснований перевода их из одной категории в другую;
во-вторых, осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.
Государственное управление землями подразделяется на общее и отраслевое управление. Общее управление земельными ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и распространяется на все территории независимо от категорий земель и форм владения ими.
Общее управление землями возложено на Федеральное Собрание, Президента, Правительство Российской Федерации. Государственный комитет России по земельным ресурсам и землеустройству, например, является специально уполномоченным государственным органом в области охраны земель. Таким образом, Госкомзем - орган общего управления специальной компетенции.
Отраслевое управление осуществляется министерствами, государственными комитетами, Федеральными службами по принципу подведомственности им предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли. Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставятся органами общего государственного управления. По отношению к вопросам управления землями представительные органы местного самоуправления и местные администрации являются органами общей компетенции, так как эти вопросы составляют только часть их полномочий наряду со множеством других. Компетенция органов местного самоуправления, полномочия в сфере регулирования земельных отношений закрепляются в правовых актах, в том числе в актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Вопросы управления землями содержатся:
· в уставах муниципальных образований;
· в решениях представительных органов муниципальных образований;
· в постановлениях, распоряжениях, приказах, договорах исполнительных органов - администраций муниципальных образований, их структурных и территориальных подразделений;
Регулирование земельных отношений является содержанием деятельности районных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, относящихся к органам государственной власти специальной компетенции.
Более подробно полномочия местного самоуправления по управлению землями закрепляются законодательством субъектов Российской Федерации.
Важной особенностью управления землями муниципальных образований является нетождественность полномочий, методов управления применительно к земельным участкам различных форм собственности.
Органы местного самоуправления не вправе осуществлять государственный контроль за использованием и охраной земель без специально переданных полномочий, а также перелагать свои полномочия контроля за использованием и охраной муниципальных земель на районные земельные комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.
Органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственного управления - районными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и комитетами по охране окружающей среды.
Соотношение полномочий этих органов в сфере регулирования земельных отношений различно, они имеют разный удельный вес ко всему объему полномочий и разные методы работы. Непосредственным полномочием, обязанностью комитетов по Земельным ресурсам и землеустройству является ведение земельного кадастра, а задачей муниципальных органов - организация ведения земельного кадастра, т.е. оказание помощи работникам комитетов организационного характера, финансирование работ за счет местных бюджетов. Они же - органы муниципальных образований - являются пользователями кадастровой информации при планировании использования земель, находящихся в их ведении. Работники комитетов по земельным ресурсам и землеустройству готовят документацию, выдают свидетельства о праве собственности на земельные участки, а органы местного самоуправления в соответствии с законом регистрируют права собственности на землю, договоры на пользование и аренду земельных участков. Тем самым обеспечивается разделение или разграничение полномочий.
Назначение землеустройства определено в ст. 68 Земельного кодекса. В ней указывается, что землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
По содержанию землеустройство подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное. Эти два способа землеустройства при всех их различиях нельзя противопоставлять. При проведении внутрихозяйственного землеустройства могут проводиться межхозяйственные землеустроительные действия, и наоборот, межхозяйственное землеустройство требует проведения внутрихозяйственных преобразований в землепользовании (землевладении).
В случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны обеспечить доступ к земельным участкам для проведения землеустройства. Одной из функций государственного управления земельными ресурсами (и одновременно средством обеспечения такого управления) является государственный мониторинг земель (подп.2 п.2 ст.67 Земельного кодекса).
Мониторинг земель - это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации.
К задачам мониторинга земель относятся:
· своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
· информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
· обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Поэтому мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.
Контроль за рациональным использованием и охраной земель осуществляется государством в лице его уполномоченных органов и должностных лиц, а также иными (невластными) субъектами - общественными организациями, собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями, арендаторами.
Основная задача государственного контроля за использованием и охраной земель - это обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами (ст.71 Земельного кодекса). Цель государственного земельного контроля заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России.
В числе функций государственного земельного контроля можно выделить информационную, превентивную, а также функцию пресечения.
Законодательством закреплены четыре основные формы юридической ответственности за земельные правонарушения:
· дисциплинарная;
· административная;
· уголовная;
· гражданско-правовая.
Каждая из этих правовых форм ответственности применяется за совершение соответствующего правонарушения: дисциплинарного проступка, административного проступка, уголовного преступления, гражданско-правового нарушения. Понятие, виды, составы, содержание, меры ответственности предусмотрены в соответствующих отраслях законодательства: трудовом, административном, уголовном, гражданском. При этом, гражданско-правовая ответственность, наступающая в случае причинения имущественного ущерба, может быть самостоятельной или же может применяться наряду с уголовной, дисциплинарной, административной ответственностью. Иными словами, гражданско-правовая ответственность может "сопровождать" основные формы ответственности.
Дисциплинарная ответственность за совершение земельных правонарушений предусмотрена в ст.75 Земельного кодекса. В ней речь идет о двух видах земельных правонарушений: проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, и загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Основанием административной ответственности является административное правонарушение (проступок). Субъектами земельных правонарушений, за которые применяются меры административной ответственности, могут быть граждане, должностные лица и юридические лица.
В п.1 ст.74 Земельного кодекса, в отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991г., не содержится ни состав земельных правонарушений, за которые наступает административная ответственность, ни санкций, которые применяются за их совершение. Говорится, что виновные лица несут административную или уголовную ответственность за земельные правонарушения в порядке, установленном законодательством.
Административная ответственность за указанные правонарушения наступает, если они не впекут за собой уголовной ответственности. При совершении земельного правонарушения, являющегося общественно опасным деянием, или "земельного" преступления к виновным применяется уголовная ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом.
Согласно ст.254 "Порча земли" УК РФ отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности в следствии нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработанной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. Если эти деяния совершены в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации, они наказываются ограничением или лишением свободы на срок до трех лет. Если же и те, и другие действия повлекли по неосторожности смерть человека, предусматривается лишение свободы на срок от двух до пяти лет.
Санкции уголовного и административного права применяются за земельные правонарушения на альтернативной основе, меры ответственности других отраслей права могут быть применены одновременно за одно и то же правонарушение. Поэтому согласно п. 2 ст. 74 Земельного кодекса привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими. Устранение допущенного земельного правонарушения - это восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляются юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
Отношения, возникающие при причинении вреда земельными правонарушениями, регулируются ст.76 Земельного кодекса РФ. В Земельном кодексе закреплена правовая формула, применяемая в гражданском законодательстве для регулирования отношений, возникающих из деликтов. Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений.
Лекция № 1 к главе 5.
Основы земельного права. Формы землепользования.
Основы ипотечного кредитования
Земельное право - это совокупность правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения, связанные с определением правового статуса и режима использования земельных участков. Предметом земельного права являются общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использованием и охраной земель.
Земельное право как отрасль, имеющая свою систему, состоит из общей части, содержащей правовые нормы и положения, относящиеся ко всей отрасли в целом, и особенной части, охватывающей нормы, регулирующие отдельные виды земельных отношений.
Правовыми институтами, составляющими общую часть земельного права, являются:
· институт права собственности на землю;
· институт иных видов прав на землю;
· институт управления в области землепользования;
· институт землеустройства;
· институт государственного земельного кадастра;
· институт контроля за использованием земли;
· институт правовой охраны земель;
· институт юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.
Правовыми институтами особенной части являются: группы правовых норм, устанавливающих наличие в государственном земельном фонде отдельных категорий земель и их правовой режим, формы и виды землепользования, права и обязанности отдельных собственников земли и землепользователей - сельскохозяйственных организаций, колхозов, совхозов, кооперативов, арендаторов, крестьянских хозяйств, различных категорий граждан.
С предметом и системой земельного права тесно связана проблема разграничения действия норм гражданского, земельного и других отраслей права в части, касающейся регулирования земельных отношений. Это связано, прежде всего, с тем, что земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях и, следовательно, объектом различных видов общественных отношений, в том числе земельных и имущественных. Как известно, предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, а предметом административного права - управленческие отношения (ст.2 ГК РФ). Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений. Земельному праву как самостоятельной отрасли права присущи свои определенные общие принципы, основные из которых зафиксированы в ст. 1 ЗК РФ.
В настоящее время пользование землей в Российской Федерации возможно на определенных, законодательно утвержденных, титулах. Кроме права собственности как основного титула права на землю земельное и гражданское законодательство предусматривают иные права на земельные участки, на основании которых лица - несобственники земельных участков - вправе их использовать. Все эти титулы производны от права собственности на землю и делятся на два основных вида: вещные права и обязательственные права. Вещное право является неотъемлемой частью гражданского законодательства. В статье 216 ГК РФ к вещным правам отнесены: право собственности; право пожизненного наследуемого владения землей; право постоянного бессрочного пользования землей; право хозяйственного ведения; право оперативного управления; сервитуты.
В вещном праве в отличие от обязательственного обладателю противостоит неограниченный круг субъектов, обязанных не нарушать его прав на вещь (земельный участок). Владельцу же обязательственного права противостоит круг лиц, ограниченных договором и только они обязаны не нарушать его право (например арендатор в договоре аренды).
Большинство вещных прав являются бессрочными. Отличительным признаком вещного прав от иных прав является его объект, который всегда индивидуализирован.
Право собственности является наиболее широким по содержанию вещным правом. В отличие от права собственности иные вещные права носят ограниченный характер, так как они выражают право на чужую вещь, т.е. уже находящуюся в чьей то собственности. Важной юридической особенностью ограниченных вещных прав становится их сохранение даже в случае смены собственника соответствующего имущества. Такое право следования является характерным признаком вещных прав.
Основные черты права пожизненного наследуемого владения землей:
1.Обладать земельным участком на таком титуле могут только граждане
2.Данный институт по своем содержанию ближе к праву собственности, нежели чем к праву аренды. Обладатель землей на этом титуле владеет землей и только в одном случае имеет право определять юридическую судьбу своего земельного участка т.е. распорядиться им путем передачи его по наследству.
Распоряжение иным путем земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения не допускается. Данное положение, закрепленное в п.2 ст.21 ЗК РФ входит в противоречие с нормой статьи 267 ГК РФ, согласно которой обладатель земельного участка на праве ПНВ полномочен передать его другим лицам в аренду или в безвозмездное срочное пользование. Ст. 267 ГК запрещает только распоряжение земельным участком путем его продажи, залога ил совершение титульным владельцем иных сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка.
3.Граждане, имеющие земельный участок на праве ПНВ имеют право приобрести его в собственность. При этом гражданину предоставляется возможность приобрести имеющийся у него земельный участок бесплатно. Осуществить такой перевод на безвозмедной основе гражданину дозволяется только однократно. Это означает, что если на территории одного административного района гражданин имеет земельные участки в нескольких садоводческих товариществах или обществах, то приобрести в собственность ему дозволяется только один из имеющихся у него во владении. Остальные земельные участки, в том числе и расположенные в пределах других административных образований гражданин сможет приватизировать лишь за плату. В учреждениях юстиции Нижегородской области на основании информационного письма отказываются принимать документы на предмет их переоформления на право собственности, если граждане приобрели земельные участки после 1 января 1991г. Нормы Земельного кодекса РФ не содержат прямых указаний на возможность бесплатного приобретения в собственность земельного участка с права ПНВ в зависимости от момента приобретения гражданином титула права пожизненного наследуемого владения земельным участком.
4. Гражданин, обладающий земельным участком на титуле ПНВ вправе возводить на этом земельном участке здания, строения, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности (ст.266 ГК РФ).
5. Переход права ПНВ на земельный участок по наследству подлежит государственной регистрации, основанием для государственной регистрации служит свидетельство о праве на наследство.
6. Лица являющиеся землевладельцами осуществляют права собственников земельных участков (ст.41 ЗК РФ), и на них возлагаются те же обязанности по использованию, что и на собственников. Эти обязанности закрепляет ст.42 ЗК РФ. К ним относятся: использовать земельный участок по целевому назначению и разрешенном использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, осуществлять мероприятия по охране земель, своевременно производить платежи за землю, не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия земельного участка.
Новый Земельный кодекс РФ в п.2 ст.20 закрепил положение, согласно которому гражданам земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования после вступления в силу ЗК РФ предоставляться не будут. Если право постоянного (бессрочного) пользования возникло у пользователей на землях государственной или муниципальной собственности до введения в действие ЗК РФ, то такое право за этими субъектами сохраняется. Однако лица- пользователи землей не вправе распоряжаться этим земельным участком. Данное положение п.4.ст.20 ЗК РФ противоречит нормам ст.270 ГК РФ, на основании которой лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное бессрочное пользование вправе :- передать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка.
Юридическим лицам, согласно п.2. ст.3 Вводного закона предписывается обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004г.
Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное бессрочное пользование вправе осуществлять владение и пользование этим участком в пределах ,установленных законами, а именно: использовать земельный участок в целях, для которых он предоставлен; возводить на участке здания, строения, сооружения и другое недвижимое имущество на праве собственности (ст.269 ГК РФ).
Регулированию сервитута посвящены ст.ст.274-277 ГК РФ. Земельный сервитут в соответствии с п.1. ст.274 ГК РФ определяется как принадлежащее собственнику одного недвижимого имущества право ограниченного пользования соседним земельным участком другого собственника. Земельный участок, собственник которого вправе требовать предоставления сервитута, называется господствующим, а земельный участок, собственник которого обязан предоставить сервитут – служащим, подчиненным. Помимо ГК РФ нормы о сервитутах содержаться также в Лесном Кодексе ПФ от 29 января 1997., Водном кодексе от 16 ноября 1995г., Градостроительном кодексе от 7 мая 1998г. в ФЗ от 17 мая 1996 г. «О товариществах собственниках жилья»,ФЗ от 24 июня 1997 «Об ипотеке» ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» и ряде других подзаконных актах.
Статья 23 Земельного кодекса выделяет два вида сервитута: частный и публичный.
Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством по соглашению сторон или по решению суда (ст.274 ГК РФ).
Частный сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередач, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Публичный сервитут возникает только на основе прямого указания закона, а не в частно-правовом (договорном) порядке. Так в соответствии с п.4.ст.31 ФЗ от 21 декабря 2001г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» решение об установлении публичного сервитута принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации и в случае совершения сделки приватизации это является существенным условием. Сведения о публичных сервитутах должны быть указаны в информационном сообщении о приватизации государственного и муниципального имущества. П.3 ст.23 ЗК РФ устанавливает перечень публичных сервитутов из 10 пунктов.
Переход права собственности на земельный участок к другому лицу не является основанием для прекращения сервитута. Согласно п.1.т.275 ГК при изменении собственника земельный сервитут сохраняется т.е. для сервитута характерно право следования.
Сервитут может быть срочным или постоянным. В любом случае осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.
Система ипотечного кредитования включает два направления:
· непосредственную выдачу ипотечных кредитов хозяйствующим субъектам и населению;
· продажу ипотечных кредитов на вторичном рынке (ипотечных обязательств), которая обеспечивает дополнительное привлечение ресурсов для кредитования.
Ипотечные кредиты всегда обуславливаются залогом недвижимости ипотеки.
Развитие ипотеки невозможно без существования собственника предмета залога, так как закладывать землю и недвижимость может только собственник предмета залога, а также его права свободного отчуждения находящейся в собственности недвижимости. При этом ипотека зданий оформляется с ипотекой земельного участка, на котором оно находится.
В российском законодательстве ипотекой признается залог предприятия, строения, здания, сооружения или иного объекта, непосредственно связанного с землей, вместе с соответствующим земельным участком или правом пользования им.
Лекция № 2 к главе 5.