Президент України і виконавча влада

23

ПЛАН

Вступ

1. Конституція про Президента України і виконавчу владу.

2. Розмежування компетенцій Президента України та Кабінету Міністрів України.

2.1. Кадрові зміни.

2.2. Зміни в організаційних повноваженнях.

3. Оптимізація взаємодії інститутів Президента України, Премєр-міністра України у рамках парламентсько-президентської форми правління в Україні.

5. Висновки

6. Список використаної літератури.

ВСТУП

Як відомо в Україні з 1.01.2006 р. розпочалося впровадження реформ, результатом яких має бути встановлення парламентсько-президентської форми правління. У парламентській системі державного правління, яка передбачає наявність посади президента, останній є конституційним главою держави. Це означає, що уряд і його діяльність практично виведені із сфери впливу президента. І хоча формально Президент, згідно з конституцією, наділений такими важливими повноваженнями, як призначення глави уряду, об`явою про розпуск парламенту і призначення дати чергових або позачергових парламентських виборів, а також представництво держави у сфері міжнародних відносин, але фактично всі ці й інші повноваження він повинен здійснювати тільки за згодою глави уряду, який ще й до того відповідальний не перед президентом, а перед парламентом. В такому випадку главою виконавчої влади є прем`єр-міністр (як у ФРН та Австрії - канцлер), який має необхідні повноваження для здійснення урядової політики. Президент в умовах парламентської системи правління не відповідає за дії уряду і залишається надпартійною фігурою, гарантом правопорядку, уособленням непорушного конституційного ладу.

Отже, однією з найважливіших проблем української юридичної науки, на сучасному етапі є теоретичне забезпечення здійснення державно-правової реформи. Підготовка i проведення цієї реформи органічно повязана з Конституцією України. Йдеться про максимальне використання наявного в ній потенціалу та водночас в необхiдностi вдосконалення конституційного фундаменту реформи через внесення змін до основного закону держави.

1. Конституція України про Президента і виконавчу владу

Сприйняття Україною загальновизнаних демократичних спо-собів управління суспільним життям зумовило засну-вання поста Президента України. У звязку з цим Верховна Рада 25 червня 1991 р. ухвалила за доцільне заснувати пост Президен-та до прийняття нової Конституції. А невдовзі були прийняті відповідні закони з цього приводу, зокрема: «Про заснування поста Президента України і внесення змін і доповнень до Консти-туції УССР» від 5 липня 1991 р., та «Про Президента України» від 5 липня 1991 р., «Про вибори Президента України» від 5 липня 1991 р.

З часу заснування інституту президентства в Україні статус Президента України зазнав суттєвих змін. Так, згідно з Законом «Про заснування поста Президента...» він оголошу-вався «найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади».

Згідно з Законом «Про внесення змін і доповнень до Консти-туції» від 14 лютого 1992 р. Президент України оголошувався «главою держави і главою виконавчої влади України».

Згідно зі ст. 19 Конституційного Договору Президент визнавав-ся «главою держави і главою державної виконавчої влади України».

А згідно зі ст. 102 чинної Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.

Якщо врахувати, що згідно зі ст. 6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, то до жодної з цих гілок влади Президент не належить. Цим підкреслюється, що він виконує інтегруючу функцію у процесі здійснення державної влади в цілому.

Що ж до функціонального статусу Президента України, визначеного Конституцією, то його функції органічно поєднані із функціями саме виконавчої влади.

Згідно з Конституцією України Президент України обирається громадянами України стро-ком на пять років.

Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг 35 років, має право голосу, проживає в Україні протягом 10 останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою. Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки поспіль.

Президент України не може мати іншого представницького мандата, обіймати будь-яку іншу посаду чи займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю тощо. Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня пятого року його повноважень.

Новообраний Президент вступає на пост не пізніше ніж через 30 днів після офіційного оголошення результатів виборів, з моменту складення присяги народові на урочистому засіданні Верховної Ради України.

Згідно зі ст. 106 Конституції України визначені повноваження Президента, які є досить широкі та різнобічні [1], зокрема, він:

- забезпечує державну незалежність, національну безпеку і пра-во-на-с-туп-ни-цтво України;

- бере участь у формуванні органів держави. Конституція встановлює різний порядок утворення таких органів та призна-чення їхніх керівників. В одних випадках це здійснює безпосе-редньо сам Президент, в інших - він діє - за згодою Верховної Ра-ди чи за поданням Премєр-міністра. Так, за згодою Верховної Ради Президент призначає Премєр-міністра, голову Антимонопольного комітету, Генерального прокурора, голову Фонду державного майна, голову Державного комітету телебачення і радіомовле-ння. За поданням Премєр-міністра Президент при-значає персональний склад Кабінету Міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повнова-ження на цих посадах. За поданням Премєр-міністра утворює, реорганізовує і ліквідовує міністерства та інші центральні орга-ни виконавчої влади. Призначає половину Ради Національного банку, третину Конститу-ційного Суду, утворює суди;

бере участь у законодавчому процесі та нормативному регу-люванні суспільних відносин шляхом реалізації законодавчої ініціативи, підписує закони, прийняті Верховною Радою, має право вето, видає укази і розпорядження, скасовує акти Кабінету Міністрів та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

представляє державу у міжнародних відносинах, здійснює керівництво її зовнішньополітичною діяльністю, призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших дер-жавах і при міжнародних організаціях, приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

має право призначати всеукраїнський референдум, поза-чергові вибори до Верховної Ради, припиняти її повноваження;

є Верховним головнокомандувачем Збройних Сил, призна-чає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил, очолює Раду національної безпеки і оборони України, вносить до Верховної Ради подання про оголошення стану війни, приймає рішення про мобілізацію, введення воєнного та надзвичайного стану, оголошує у разі необхідності окремі місцевості зонами надзвичайної екологічної ситуації;

присвоює вищі військові звання, дипломатичні ранги та класні чини, нагороджує державними нагородами, приймає рішення про прийняття до громадянства та його припинення, здійснює помилування тощо.

Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України.

Достроково повноваження Президента припиняються у разі: відставки; неможливості виконувати їх за станом здоровя; смерті; усунення з поста в порядку імпічменту при вчиненні ним державної зради або іншого злочину.

Згідно з Конституцією України до органів державної виконавчої влади України входять: Кабінет Міністрів, міністерства і відомства та місцеві державні адміністрації.

Найвищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який спрямовує і координує роботу міністрів та інших органів виконавчої влади.

Він здійснює владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади.

Уряд перебуває у подвійному підпорядкуванні, оскільки згідно з Конституцією України він відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді.

Відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом обумов-люється тим, що саме Президент за згодою Верховної Ради призначає Премєр-міністра та припиняє його повноваження. За поданням Премєр-міністра Президент призначає членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних ор-ганів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження.

Підконтрольність і підзвітність Кабінету Міністрів Верховній Раді реалізується шляхом затвердження Верховною Радою Дер-жавного бюджету України, організації контролю за його вико-нанням, схвалення Верховною Радою програм діяльності Кабінету Міністрів. Верховна Рада дає згоду на призначення Премєр-міністра, контролює діяльність Кабінету Міністрів, має право розглядати і питання про відповідальність Кабінету Міністрів та приймати резолюції щодо недовіри йому тощо.

До складу Кабінету Міністрів входять Премєр-міністр, Пер-ший віце-премєр-міністр, віце-премєр-міністри, а також міністри: аграрної політики, внутрішніх справ, екології та при-родних ресурсів, економіки та з питань європейської інтеграції, палива і енергетики, закордонних справ, культури і мистецтв, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, оборони, освіти і на-уки,
охорони здоровя, праці та соціальної політики, транспор-ту, фінансів, юстиції.

Керує роботою Кабінету Міністрів Премєр-міністр, який спрямовує її на виконання програм діяльності Кабінету Міністрів, схвалених Верховною Радою.

Премєр-міністр входить із поданням до Президента про ут-ворення, реорганізацію і ліквідацію міністерств та інших цент-ральних органів виконавчої влади.

Відставка Премєр-міністра має наслідком відставку всього Кабінету Міністрів.

Діяльність Кабінету Міністрів забезпечується Секре-таріатом, який очолює урядовий секретар, що призначається на посаду Кабінетом Міністрів за поданням Премєр-міністра.

Повноваження Кабінету Міністрів України визначені ст. 116 Конституції [1], згідно з якою він:

- забезпечує державний суверенітет і економічну самостій-ність України, здійснення її внутрішньої і зовнішньої політики, виконання Конституції, інших законів та актів Президента України;

- вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод; забезпе-чує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони приро-ди, екологічної безпеки і природокористування;

- розробляє і забезпечує здійснення програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку;

- забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління обєктами державної власності;

розробляє проект закону про Державний бюджет України, забезпечує його виконання та подає Верховній Раді звіт про йо-го виконання;

здійснює заходи щодо забезпечення національної безпеки України, боротьби зі злочинністю;

організовує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади тощо.

Кабінет Міністрів у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обовязковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів підписує Премєр-міністр.

Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новооб-раним Президентом України.

Система органів виконавчої влади, побудована за принципом вертикалі, тобто підзвітності нижчестоящих органів вищестоящим.

До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі цен-тральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності.

Керівництво міністерством здійснює міністр, який як член Кабінету Міністрів особисто відповідає за розробку і реалізацію державної політики у сфері державного управління та програм Кабінету Міністрів з відповідних питань. Він здійснює управління у цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, що належать до його відання.

Державний комітет (державна служба) є центральним орга-ном виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Премєр-міністр або один із віце-премєр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить пропозиції щодо формування дер-жавної політики відповідним членам Кабінету Міністрів та за-безпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відан-ня. Державний комітет (службу) очолює його голови.

Зокрема, державними комітетами та іншими центральними органами виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державного комітету, є комітети: архівів; будівництва, архітек-тури та житлової політики; по водному господарству; по зе-мельних ресурсах; звязку та інформатизації; з енергозбережен-ня; у справах релігій; інформаційної політики, телебачення і радіомовлення; лісового господарства; молодіжної політики, спорту і туризму; промислової політики; у справах ветеранів; у справах охорони державного кордону; стандартизації, метро-логії та сертифікації; статистики; Вища атестаційна комісія; Національне космічне агентство; Пенсійний фонд; Головне контрольно-ревізійне управління; Державне казначейство.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має особливі завдання та повноваження, щодо нього може вста-новлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення його керівників тощо.

Такими органами в Україні є: Антимонопольний комітет; Державна податкова адміністрація; Державна митна служба; Державний комітет з питань регуляторної політики та під-приємництва; Національна комісія регулювання електроенерге-тики; Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку; Державний департамент з питань виконання покарань; Фонд державного майна; Головне управління державної служби; Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції.

Центральні органи виконавчої влади діють на основі поло-жень, які затверджує Президент.

Керівника центрального органу виконавчої влади та його за-ступників призначає Президент за поданням Премєр-міністра, а припиняє їх повноваження Президент.

Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої тери-торіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, визначеному законодавством.

Призначення на посаду і звільнення з посади керівників те-риторіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює керівник центрального органу виконавчої влади.

Кабінет Міністрів у межах коштів, передбачених на утриман-ня органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції), які діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади та здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові, регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб. Керівники цих органів призначаються на посади та звільня-ються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади.

Згідно з Конституцією виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, діяльність яких регулюється Законом «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. (зі змінами і доповненнями) [1].

Місцева державна адміністрація у межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністра-тивно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень Президента і звільняються з посади Президентом.

Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабіне-том Міністрів та підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Актуальною проблемою в ході реформування є врегулювання повноважень між місцевими адміністраціями та обласними і районними радами. Так, якщо районна чи обласна рада передає частину своїх повноважень відповідній місцевій адміністрації, то у цій частині адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам.

Якщо ж районна чи обласна рада передає частину своїх по-вноважень відповідній місцевій адміністрації, то у цій частині адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Як-що ж таку недовіру висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, то Президент приймає рішення про його відставку.

Згідно зі ст. 119 Конституції місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують [1]: виконання Конституції та інших законів України; законність і правопорядок; додер-жання прав і свобод громадян; виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, охорони довкілля, національно-культурного розвитку національних меншин; підготовку та виконання обласних і районних бюджетів; звіт про їхнє виконання; взаємодію з органами місцевого самовря-дування тощо.

Голови місцевих державних адміністрацій у межах своєї ком-петенції видають розпорядження, які є обовязковими для вико-нання на відповідній території всіма органами, підприємства-ми, установами і організаціями, посадовими особами та грома-дянами.

А керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій видають накази.

2. Розмежування компетенцій Президента України

та Кабінету Міністрів України

2.1. Кадрові зміни.

Відповідно до положень (статей 85, 106 та 114) Конституції 1996 року український уряд - Кабінет Міністрів формувався наступним чином. Глава уряду - Прем`єр-Міністр України призначався Президентом за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України , а персональний склад Кабінету Міністрів призначався главою держави за поданням Прем`єр-міністра. Останнє положення є аналогічним і щодо призначення керівників інших структур виконавчої влади - центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Таким чином, Президент України мав визначальну роль в процесах формування виконавчої влади.

Що стосується порядку звільнення названих керівників адміністративних структур, то роль глави держави була ще значнішою. Президент на свій розсуд, без згоди українського парламенту міг прийняти рішення про відставку Прем`єр-міністра (що тягне відставку уряду в цілому), а також звільнити із займаних посад керівників усіх інших названих органів виконавчої влади. При тому, Верховна Рада мала можливість впливу на уряд по суті незалежно від Президента, - через прийняття українським парламентом резолюції недовіри Кабінетові Міністрів, що маємо наслідком його відставку.

Особлива роль глави держави щодо діяльності уряду підкреслювалось також іншим положенням Конституції 1996 року - згідно з частиною першою статті 115 Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом.

Відповідно до закону „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року порядок призначення та звільнення керівників органів виконавчої влади відрізняється значною мірою. На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем`єр-Міністр України призначається не главою держави, а парламентом. Кандидатуру для призначення на посаду Прем`єр-Міністра вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду. В цій ситуації роль Президента у призначенні Прем`єр-міністра може бути вагомою в конкретній політичній ситуації, у разі його належності до політичних сил, що становлять більшість у парламенті, проте очевидно формальною, якщо більшість становить конкуруюча з главою держави політична сила. Адже Президент буде просто зобов`язаний за цією нормою представити на схвалення ту кандидатуру, яку запропонує парламентська більшість.

Поза тим, істотно змінено порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників, як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади:

? Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента;

? інші члени Кабінету Міністрів, голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем`єр-міністра;

? усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра.

З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою - до уряду та його глави.

Роль парламенту в цьому напрямі зростає також із запровадженням ще однієї новели. На відміну від згадуваної норми статті 115 попередньої редакції Конституції, в законі від 8 грудня 2004 року встановлено, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України (а не Президентом).

Прийняті зміни певною мірою усувають розглянуті на початку суперечності положень Конституції 1996 року щодо подвійного центру публічної адміністрації, які були однією із причин недостатньо ефективного функціонування вищих органів державної влади в Україні. З окреслених норм випливає, що центр тут таки переходить до уряду, а згадувана роль апарату президента об`єктивно зменшується. Проте ці зміни, як відомо, приймались в умовах жорсткого політичного протистояння під час Помаранчевої революції, не були піддані достатньому юридичному аналізу, і у зв`язку з цим, не завжди є логічними та послідовними.

По-перше, законом від 8 грудня 2004 року запроваджується внутрішньо суперечливий порядок формування Кабінету Міністрів, адже одні члени уряду (Міністр оборони, Міністр закордонних справ) мають призначатися Верховною Радою за поданням Президента (нарівні з Премєр-міністром), а інші - за поданням Премєр-міністра. Такий підхід остаточно підриває основи діяльності уряду як “єдиної команди”, легалізує мінімальний вплив Кабінету Міністрів на сферу оборони та закордонних справ, і в принципі стане “унікальним” у світовій конституційній практиці.

По-друге, нетиповою для глави держави є визначена Законом участь Президента навіть у процедурі призначення Міністра оборони та Міністра закордонних справ. У будь-якій країні, зокрема й з класичною парламентською формою правління, члени уряду отримують легітимацію (формальне призначення на посаду або звільнення з посади відповідним правовим актом) від глави держави. Звільнити цих міністрів, як і інших членів уряду, Верховна Рада України за законом взагалі зможе без будь-якого погодження з Премєр-міністром чи з главою держави, простою більшістю від конституційного складу. Це одне з найнебезпечніших та найдеструктивніших положень даного Закону, яке суттєво послаблює Кабінет Міністрів (всупереч деклараціям авторів реформи), особливо зважаючи на рівень політико-правової культури нашого політикуму та лобістську діяльність окремих народних депутатів. Загроза одноосібного звільнення (без потреби отримання згоди від іншого політичного субєкта), яка раніше робила членів уряду “слухняними слугами президента”, тепер змушуватиме членів Кабінету Міністрів бути “лояльними” до окремих лобістських груп народних депутатів. За такого підходу важко очікувати від міністрів принциповості у питаннях реформ.

Зважаючи ж, що кадрові повноваження щодо призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій залишаються у компетенції Президента, зміни до Конституції “розривають” виконавчу владу між главою держави та парламентом, залишаючи дуже мало управлінських інструментів для уряду. В таких умовах стає проблематичною стабільність та ефективність функціонування виконавчої влади зокрема, і держави загалом.

По-третє, щодо Голови Служби безпеки України, для якого Законом передбачено можливість звільнення лише за згодою парламенту, ситуація мала би бути зворотною. Президент України відповідно до Конституції забезпечує національну безпеку. СБУ є основним органом, який повинен забезпечувати виконання цієї функції Президента, і тому насамперед главі держави має підпорядковуватись дана спецслужба. Звичайно, при цьому з компетенції СБУ необхідно було б виключити повноваження щодо ведення досудового слідства, крім злочинів проти основ національної безпеки України, і т.д. Але політичний вплив парламенту на цей орган мав би бути зведений до мінімуму.

2.2. Зміни в організаційних повноваженнях.

Пункт 15 статті 106 Конституції в редакції 1996 року встановлював, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворює, реорганізовує та ліквідовує Президент України за поданням Премєр-міністра України, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. При тому глава держави, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 28 січня 2003 року був обмежений в реорганізації лише тих центральних органів виконавчої влади, що названі в Конституції, - він не міг змінювати їх назви та основного цільового призначення. Роль Верховної Ради в цій ситуації зводилась лише до можливості не затвердження пропонованого бюджету відповідного центрального органу.

Реалізація цієї норми в Україні та ретроспектива її застосування протягом останніх років виглядає занадто непослідовною. Так, 15 грудня 1999 року Президент України, реалізовуючи положення Концепції адміністративної реформи прийняв відомий указ „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” [4], який повинен був ліквідувати попередню практику хаотичного реформування цих органів. Проте надії не справдились. З часу набуття чинності цим указом до нього вносились зміни:

у 2000 році - 7 разів;

у 2001 році - 11 разів;

у 2002 році - 7 разів;

у 2003 році - 4 рази;

у 2004 році - 7 разів.

Отже, за п`ять років міністерства та інші центральні органи виконавчої влади було піддано організаційним змінам 36 разів, тобто, у середньому - кожні 2 місяці. Обґрунтовано виникають запитання про доцільність такого реформування центральних адміністративних структур держави. Які кардинальні зміни відбуваються в Україні кожних 2 місяці? Чи змінювалась політична та економічна система? Чи відбулись якісь надзвичайні екологічні катастрофи рівня Чорнобиля? Адже цілком зрозуміло, що будь-яка реорганізація центральних органів виконавчої влади (які мають свої територіальні підрозділи на місцях) тягне чималі бюджетні видатки та кар`єрну невизначеність для тисяч державних службовців.

Якщо розглянемо зарубіжний досвід, то побачимо, що аналізована норма Конституції України у порівнянні була радше винятком. За загальним правилом глави держав не мають права визначати систему та створювати або ліквідовувати органи публічної адміністрації. Це положення стосується навіть президентських республік, в яких глави держав, очолюючи виконавчу владу, мають істотні важелі впливу на усі адміністративні структури (зокрема, кадрові) проте створення чи ліквідація останніх є прерогативою парламентів. Як зауважує американський професор Вільям Фокс, на федеральному і штатному рівнях законодавча гілка влади відповідальна за створення агенцій та визначає обсяг їх повноважень [8].

В законодавстві окремих держав парламентський спосіб формування органів публічної адміністрації окреслюється безпосередньо в конституціях. Наприклад, у статті 79 Конституції Чеської Республіки встановлено, що міністерства та інші адміністративні агенції можуть бути засновані виключно законом. В інших країнах подібна норма міститься у спеціальних законах. Зокрема, у параграфі 40 естонського Закону про Уряд Республіки встановлено, що міністерства, Державна канцелярія, адміністрації округів, виконавчі агенції та інспекції, інші урядові органи утворюються, реорганізовуються і їх діяльність припиняється відповідно до закону.

Законом „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року аналізовану нами норму Основного Закону таки змінено. Повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабінету Міністрів України. При тому формулювання нового конституційного положення викликає, щонайменше, подив. Кабінет Міністрів вчиняє зазначені дії відповідно до закону. Таким чином, незрозумілим є, чи може уряд без рішення парламенту у формі закону утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні адміністративні структури. Якщо ж не може, то чи не доцільнішим було це повноваження віднести до безпосередньої компетенції Верховної Ради? Очевидно, що аналізована норма у разі набуття нею чинності потребуватиме офіційного тлумачення Конституційним Судом України, але вже зараз видається, що для її реалізації стане необхідним приймати два акти: Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Це наблизить нашу державу до загальної практики демократичних держав щодо законодавчого способу вирішення питань системи та структури центральних органів виконавчої влади, проте невиправдано її ускладнить.

Важливими є ще кілька змін конституційно-правових норм щодо організації та функціонування виконавчої влади, перерозподілу повноважень між гілками влади.

1) Серед змін, що відображають загальну тенденцію до зменшення повноважень глави держави та видаються позитивними у новому законі слід згадати вилучення з його компетенції права скасовувати акти українського уряду (пункт 15 статті 106). Відповідно до запроваджуваних змін глава держави може лише зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності. Поряд з цим Президентові збережено право скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

2) Статтею 114 Конституції в редакції 1996 року було передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем`єр-міністр, Перший віце-прем`єр-міністр, три віце-прем`єр-міністри, міністри. В аналізованому нами законі від 8 грудня 2004 року, цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем`єр-міністрів. Така відмова від зазначення (обмеження) в Конституції України кількості віце-премєр-міністрів є не до кінця виправданою. Можливо автори “реформи” хотіли таким чином зменшити їх кількість, але в умовах, коли формування українського уряду перебуватиме цілковито у руках “коаліції”, можна однозначно спрогнозувати, що саме за рахунок цих “безпортфельних” посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів. Це негативно впливатиме на працездатність Уряду. При цьому необхідно зважати на той факт, що доцільність існування посад віце-премєр-міністрів в принципі є досить слабо аргументованою (на нашу думку, у разі їх збереження кожен віце-премєр-міністр повинен би одночасно очолювати одне з міністерств).

3) З Конституції України виключено норми частини четвертої статті 106 про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави Премєр-міністром України та міністром відповідальним за виконання акта, проте незрозуміло, з яких мотивів. Наприклад, чомусь вважається зайвим скріплення підписом відповідними членами Уряду актів Президента з питань “ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України”, “прийняття рішення про визнання іноземних держав” тощо. Але відомо, що в демократичних державах контрасигнація не лише гарантує главу держави від прийняття помилкових рішень, але й забезпечує саму державу від “сюрпризів” типу Єдиного Економічного Простору, що для нас є однозначно актуальним.

ВИСНОВКИ

Отже, впровадження парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути вирішені найближчим часом для збереження політичної і, як наслідок, соціально-економічної стабільності держави. Одним з основних завдань політичного, адміністративного та наукового істеблішменту є створення оптимізаційної моделі взаємодії ключових субєктів державної влади: Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Організація виконавчої влади за Конституцією України 1996 року є доволі суперечливою, а дискусії щодо її положень не вщухають до останнього часу. Передусім мова йде про існування двох центрів цієї гілки влади, зумовлене положеннями Основного Закону. З одного боку, у статті 113 визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З іншого боку, з аналізу закріпленої у статті 106 компетенції Президента України випливає, що саме глава держави має найбільші важелі управлінського впливу на систему цих органів. Таке конституційно-правове регулювання в українській практиці зумовило наявність двох центрів виконавчої влади - в уряді та апараті Президента. До цього можна додати, що від моменту вступу на посаду нового глави держави і аж до останнього часу, коли відбулись кардинальні кадрові зміни на вищих щаблях державної влади, існував ще й третій фактичний центр у цій сфері - Рада національної безпеки й оборони. Ця ситуація була зумовлена відсутністю чіткого законодавчого розмежування повноважень між зазначеними структурами (в Україні до цього часу, наприклад, не схвалено базового закону „Про Кабінет Міністрів”), а також суб`єктивним фактором, на якому не будемо зупинятись.

Окреслений стан суперечить елементарному принципу теорії організації про необхідність існування єдиного центру для ефективного функціонування системи органів виконавчої влади, побудованої ієрархічно.

Навіть висловленого, цілком достатньо для попереднього висновку про доцільність зміни Конституції в частині організації та функціонування виконавчої влади. На жаль, конституційну реформу в Україні було розпочато і здійснено у зв`язку з іншими чинниками, передусім політичного характеру. Саме політичні фактори, а не названий та інші недоліки Основного Закону значною мірою обумовили зміст закону від 8 грудня 2004 року „Про внесення змін до Конституції України”. Цей закон, що набуває чинності з 1 січня 2006 року, стосується фактично усіх гілок влади.

Завершуючи зазначимо, що окреслені недоліки значною мірою є наслідком прийняття змін до Основного Закону в надзвичайних умовах, під великим впливом політичного протистояння, що навряд чи є виправданим з огляду на важливість запроваджуваних конституційно-правових новацій для суспільства і держави. З іншого боку, аналізовані зміни до Конституції України набувають чинності і їх слід сприймати як дійсність, яку треба буде реалізовувати в практиці державного будівництва.

ЛІТЕРАТУРА

Конституція України: Прийнята на пятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. // Відом. Верховної Ради України. - 1996.

Закон України про внесення змін до Конституції України // Відом. Верховної Ради України. - Харків, 2006. - 48 с.

Закон України про державну службу // Відом. Верховної Ради України. -1993. - № 52. - Ст. 490.

Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 груд. 1999 р. № 1572 // Офіц. вісн. України. -1999. - № 50. - Ст. 2434.

Регламент Верховної Ради України // Відом. Верховної Ради України. -1994. - № 35. - Ст. 338.

Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 черв. 2000 р. №915 // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 24. - Ст. 994.

Вісник Конституційного Суду України. - 2003. - № 1. - Ст. 20.

Олуйко В.М. Парламентське право України: проблеми теорії та практики. - К.: Юрінком Інтер, 2004. - 216 с.

Адміністративне право України. За ред. Ю.П. Битяка. - Харків: Право, 2000.

Шляхтун П.П. Конституційне право: словник термінів. - К.: «Либідь», 2005. - 564 с.